內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所課題組

摘 要：本文通過(guò)鄂爾多斯市鄂托克前旗草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作的實(shí)地調(diào)查，介紹當(dāng)?shù)貙?shí)踐經(jīng)驗(yàn)和具體做法的基礎(chǔ)上，分析草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)屬?gòu)?fù)雜價(jià)值評(píng)估難、抵押貸款處置變現(xiàn)難、貸款用途難以限定，以及草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)和隨意狀態(tài)等問(wèn)題，試圖從完善“三權(quán)分置”改革配套機(jī)制、健全抵押風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，及建立草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)等角度，提出了進(jìn)一步推進(jìn)牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革 試點(diǎn)調(diào)查 鄂托克前旗

一、鄂托克前旗調(diào)研基本信息

鄂托克前旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市西南部，處于內(nèi)蒙古、陜西、寧夏三省區(qū)交界處，土地總面積12180平方公里，全旗轄4個(gè)鎮(zhèn)，68個(gè)嘎查村。2016年總?cè)丝跒?.96萬(wàn)人。其中蒙古族人口約占總?cè)丝诘?1%，是一個(gè)以蒙古族為主體，漢族占多數(shù)的少數(shù)民族地區(qū)，是內(nèi)蒙古33個(gè)牧業(yè)旗之一。2016年5月，鄂托克前旗成為全國(guó)首家草原確權(quán)“三權(quán)分置”試點(diǎn)嘎查，并以哈日根圖嘎查為試點(diǎn)深入推進(jìn)改革工作。2017年7月，課題組赴該旗就有關(guān)牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革問(wèn)題進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。課題組以哈日根圖嘎查為重點(diǎn)，以隨機(jī)抽樣的方式走訪23戶牧民，進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查及專題訪談（訪談牧戶基本情況見(jiàn)下表）。

二、 鄂托克前旗草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革基本情況

2015年，鄂托克前旗在全面完成草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的基礎(chǔ)上，以哈日根圖嘎查為試點(diǎn)，先行先試推進(jìn)草原牧區(qū)“三權(quán)分置”改革。2016年5月，鄂托克前旗成為首家國(guó)家草原“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，在試點(diǎn)嘎查哈日根圖頒發(fā)了第一批《草原所有權(quán)證》《草原承包權(quán)證》《草原經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。隨后，在全旗39個(gè)嘎查全面推開“三權(quán)分置”改革工作。據(jù)相關(guān)資料顯示，截至2017年7月已完成39個(gè)嘎查、3952戶農(nóng)牧戶、1166.04萬(wàn)畝草牧場(chǎng)的草原承包權(quán)證、經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放工作，備案登記草原流轉(zhuǎn)1.1萬(wàn)畝，已制定草原承包確權(quán)登記換證手續(xù)工作流程圖、草原經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序圖和草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流程圖。鄂托克前旗不動(dòng)產(chǎn)登記管理中心已正式運(yùn)營(yíng)，并已啟動(dòng)草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。目前，該旗已配合金融機(jī)構(gòu)為6戶農(nóng)牧戶辦理365萬(wàn)元草原經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款手續(xù)，進(jìn)而為全面推行牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革提供了較好的做法和先行經(jīng)驗(yàn)。

三、草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的主要做法和成效

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，確保草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革有序推進(jìn)

鄂托克前旗把草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革作為全旗草原保護(hù)利用的重點(diǎn)，先后印發(fā)了《鄂托克前旗開展農(nóng)村牧區(qū)草原三權(quán)分置工作方案（試行）》等指導(dǎo)性文件。在具體工作中，為有效化解和調(diào)處土地草牧場(chǎng)矛盾糾紛，成立了由法院、農(nóng)牧、林業(yè)、信訪等部門為成員的草牧場(chǎng)確權(quán)矛盾糾紛調(diào)處組，各鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的矛盾糾紛流動(dòng)調(diào)處組妥善調(diào)處草牧場(chǎng)矛盾糾紛。同時(shí)成立了鄂托克前旗農(nóng)村牧區(qū)土地承包仲裁委員會(huì)處理草牧場(chǎng)確權(quán)頒證過(guò)程中的邊界及合同糾紛。

（二）強(qiáng)化陣地建設(shè)，打造優(yōu)質(zhì)服務(wù)平臺(tái)

為了進(jìn)一步強(qiáng)化草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的服務(wù)能力，鄂托克前建立了自治區(qū)首家旗縣級(jí)數(shù)字草原信息中心，下設(shè)數(shù)據(jù)處理、草原監(jiān)測(cè)、草原流轉(zhuǎn)服務(wù)、檔案管理、草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)審核和牧草分析試驗(yàn)六個(gè)服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)能夠提供便于草原確權(quán)與數(shù)據(jù)采集、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)辦理經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、做好草原流轉(zhuǎn)后續(xù)管理等服務(wù)功能，既便于實(shí)踐操作，又維護(hù)牧民的合法利益。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，保障農(nóng)牧民利益

為了進(jìn)一步規(guī)范草原流轉(zhuǎn)程序，完善草原流轉(zhuǎn)體系，制定了由轉(zhuǎn)讓方申請(qǐng)、數(shù)字中心信息審核、征求嘎查村村民代表意見(jiàn)、鎮(zhèn)人民政府簽署審查意見(jiàn)、轉(zhuǎn)讓方繳納共有人養(yǎng)老保險(xiǎn)、旗行政主管部門簽署審查意見(jiàn)、旗分管領(lǐng)導(dǎo)簽署審批意見(jiàn)、草原行政管理部門出具流轉(zhuǎn)草原經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的四部分八個(gè)步驟的流轉(zhuǎn)程序，有效保護(hù)農(nóng)牧民利益。

（四）強(qiáng)化氛圍營(yíng)造，激發(fā)群眾參與改革的積極性

鄂前旗利用微信公眾平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、集貿(mào)市場(chǎng)和農(nóng)牧民培訓(xùn)等途徑，加大對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及廣大農(nóng)牧民的政策宣傳，使廣大農(nóng)牧民群眾充分認(rèn)識(shí)到開展草原確權(quán)承包工作的必要性，激發(fā)廣大農(nóng)牧民群眾積極參與到該項(xiàng)改革工作中。同時(shí)制定出臺(tái)了《鄂托克前旗關(guān)于推進(jìn)土地草原規(guī)?；?jīng)營(yíng)的實(shí)施方案》等規(guī)范性文件，鼓勵(lì)農(nóng)牧民向龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和農(nóng)牧民專業(yè)合作組織合法有序流轉(zhuǎn)草牧場(chǎng)。

（五）創(chuàng)新多種方式，推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”試點(diǎn)工作

鄂托克前旗把放活草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新工作的側(cè)重點(diǎn)，不斷探索多機(jī)制下“三權(quán)分置”改革的實(shí)現(xiàn)方式。如把財(cái)務(wù)、金融運(yùn)行狀況良好的地區(qū)作為開展草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保、抵押的試點(diǎn)；把草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)程序標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、規(guī)模效益突出的地區(qū)作為開拓土地托管、股份合作的試點(diǎn)；把草牧場(chǎng)承包關(guān)系穩(wěn)定、產(chǎn)權(quán)明晰的地區(qū)，作為開展互換并地、有償退出的試點(diǎn)等。

四、推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革中面臨的問(wèn)題

（一）部分草牧場(chǎng)確權(quán)承包仍有爭(zhēng)議

處理和理順因流轉(zhuǎn)導(dǎo)致發(fā)生變化的草牧場(chǎng)權(quán)屬關(guān)系是草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革中最棘手的問(wèn)題。部分牧民流轉(zhuǎn)草牧場(chǎng)時(shí)，把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，于是其簽訂的草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)合同是否也應(yīng)受到新規(guī)約束或保護(hù)，需要進(jìn)一步明確。另外，草牧場(chǎng)面積不符、界線不清等爭(zhēng)議糾紛仍較突出，影響草牧場(chǎng)確權(quán)工作順利進(jìn)行。目前，哈日根圖嘎查仍有9戶牧民存在草牧場(chǎng)糾紛。

（二）牧民對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革了解不深

在課題組所走訪的樣本戶中，多數(shù)牧民對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革知之不多，雖然承包草場(chǎng)已確權(quán)認(rèn)定，并頒發(fā)了新的草原承包權(quán)證、草原經(jīng)營(yíng)權(quán)證，但很多人并不很清楚“三權(quán)”的含義，也不了解所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別，將三權(quán)混為一談。即使政府相關(guān)部門不斷宣傳牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”新政，牧民只是模糊地覺(jué)得自己享有的權(quán)利更多了一點(diǎn)而已，卻對(duì)草牧場(chǎng)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。

（三）草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)和隨意狀態(tài)

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，牧民之間的草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)仍具有很大的隨意性和自發(fā)性，流轉(zhuǎn)率偏低，并以親朋好友之間的內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主，多商定口頭協(xié)議，以短期流轉(zhuǎn)為主。即使簽訂了流轉(zhuǎn)合同，也不規(guī)范，缺乏必要的內(nèi)容。而且缺乏對(duì)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)的應(yīng)用，草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)雙方缺乏及時(shí)有效的信息溝通，造成草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)不暢，不利于農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

（四）草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)屬?gòu)?fù)雜、價(jià)值評(píng)估難

草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資額度取決于價(jià)值評(píng)估大小，然而其價(jià)值評(píng)估體系的實(shí)踐操作十分困難。客觀上受區(qū)位、土壤、水源、地形地貌等自然條件以及牧（飼）草種類不同，草牧場(chǎng)價(jià)值存在差異，客觀、準(zhǔn)確評(píng)估其價(jià)值不易。而主觀因草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)形式、期限、流轉(zhuǎn)金交付方式的差異也增加了評(píng)估難度。同時(shí)，因草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估具有一定的公益性質(zhì)，多數(shù)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員都不愿意進(jìn)入該領(lǐng)域，牧民則認(rèn)為評(píng)估費(fèi)用較高，進(jìn)而影響通過(guò)評(píng)估獲取抵押貸款的積極性。

（五）草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款處置變現(xiàn)難、貸款用途難以限定

草牧場(chǎng)抵押到期不能還貸時(shí)，如何處置變現(xiàn)抵押物也是實(shí)踐操作中的一大難題。目前金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押并沒(méi)有很高的參與積極性。另外，草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的初衷，是解決承包戶畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中資金短缺問(wèn)題。但在現(xiàn)實(shí)生活中，牧戶很可能會(huì)因?yàn)榉巧a(chǎn)性應(yīng)急需要（如上學(xué)、治病、還款等），將草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)施行抵押貸款。當(dāng)?shù)狡跓o(wú)能力還款時(shí)，很容易引發(fā)高利貸倒貸和借貸。雖然這種抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)具有偶然性，但承包草場(chǎng)抵押的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

五、推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的對(duì)策建議

草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革要通過(guò)穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而要放活草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須理順承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利關(guān)系、草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式對(duì)抵押的影響及抵押風(fēng)險(xiǎn)等困境，保障廣大農(nóng)牧民的合法權(quán)益。

（一）加強(qiáng)對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的宣傳引導(dǎo)工作

草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革關(guān)系到草原牧區(qū)、牧民切身利益取向，因此不僅是執(zhí)行改革任務(wù)的各職能部門，更重要的是讓廣大基層干部群眾都要切實(shí)了解改革精神，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等多種媒體，通過(guò)解說(shuō)身邊典型事例、發(fā)放相關(guān)宣傳材料等多種形式宣傳草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的目的、意義及相關(guān)知識(shí)，提升干部群眾對(duì)“三權(quán)分置”改革的正確認(rèn)識(shí)。

（二）加強(qiáng)政府服務(wù)職能，依法維護(hù)牧民的草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)權(quán)益

盡快全面完成草牧場(chǎng)的確權(quán)登記，明確牧民在草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)中的主體地位和相關(guān)權(quán)益。建立旗、蘇木、嘎查三級(jí)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，并建立健全草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，從制度和政策上引導(dǎo)草牧場(chǎng)合理健康流轉(zhuǎn)。對(duì)流轉(zhuǎn)后草牧場(chǎng)的生態(tài)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，堅(jiān)持草牧場(chǎng)利用與保護(hù)并重的原則。同時(shí)，必須約束地方政府的政績(jī)沖動(dòng)，充分尊重牧民的意愿，不能搞行政命令強(qiáng)迫式流轉(zhuǎn)。

（三）完善“三權(quán)分置”改革配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能

建立草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的專業(yè)機(jī)構(gòu)，以專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值計(jì)量，并進(jìn)行綜合的技術(shù)評(píng)估和定價(jià)。同時(shí)，確定草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押償還順序。經(jīng)營(yíng)權(quán)作為次生性用益物權(quán)，具有物權(quán)的占有、使用、受益等權(quán)能，在經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押償還時(shí)，應(yīng)將其各項(xiàng)權(quán)能的償還順序確定為收益權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)，緩解經(jīng)營(yíng)權(quán)的變現(xiàn)困難。如，金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先收取草牧場(chǎng)上的牲畜或打草場(chǎng)上的飼料的收益權(quán)，若還不能抵償，再依次取得草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用權(quán)、占有權(quán)。

（四）建立完善草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

一要建立健全高效便捷的監(jiān)管體系。規(guī)范草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，對(duì)草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、規(guī)模、用途嚴(yán)格監(jiān)管，堵住風(fēng)險(xiǎn)隱患。二要建立工商資本租賃草牧場(chǎng)上限控制、分級(jí)備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金、全程監(jiān)管等制度，在具體操作中要加強(qiáng)甄別和警惕，做出明確的判斷。三要嚴(yán)格把關(guān)融資資格，防止利用草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行投機(jī)套利。四要構(gòu)建草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保及補(bǔ)償機(jī)制，分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（五）建立健全草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

建立健全草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的重要機(jī)制，是放活草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度保障。在國(guó)家層面上創(chuàng)建草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，建立全國(guó)性交易市場(chǎng)或區(qū)域性交易市場(chǎng)，交易雙方以自愿、合法、有償、等價(jià)為原則轉(zhuǎn)讓草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)范交易草牧場(chǎng)的管理制度，實(shí)行登記注冊(cè)、動(dòng)態(tài)檢測(cè)、適時(shí)介入等。同時(shí)，積極探索草牧場(chǎng)承包權(quán)退出機(jī)制，為現(xiàn)代家庭牧場(chǎng)或合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

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責(zé)任編輯：張莉莉