張松

摘要： 當(dāng)下政府績效管理已步入實踐階段，但其實施效果卻難以得到客觀有效的評價，究其原因是現(xiàn)行的政府績效考評仍未立法，其考評體系仍有待完善，文章針對實踐工作中政府績效考評存在的問題進行分析，并提出了改進政府績效考評的對策。要想使政府績效考評客觀有效必須立法，完善政府績效考評體系，使其成為考核政府及領(lǐng)導(dǎo)工作的首要標準。

關(guān)鍵詞：政府單位；績效考評；對策

自2004年6月16日修訂通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定中提出“要建立健全公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管和績效評價制度”以后，我國對引入政府績效管理進行了研究，2011年6月經(jīng)國務(wù)院批準進行了首批試點，之后陸續(xù)擴大了試點范圍。通過多年的實踐，對政府的行政管理職能引入績效考評機制積累了豐富的經(jīng)驗，對指導(dǎo)各級政府依法高效行政提供了卓有成效的指導(dǎo)。然而，在實際工作中也存在著一些問題降低了評價的有效性，需進一步改進完善。本文打算從現(xiàn)行政府績效考評實踐中存在的問題入手，對如何改進政府績效考評進行探索。力求達到促進財政資金使用效率，真正發(fā)揮績效考評的激勵與獎懲作用。

一、政府績效考評的特點與難點

（一）政府績效考評的特點

1. 績效考評程序化

政府績效考評，由財務(wù)部門出臺考評辦法，制定考評模板，各級政府機關(guān)自行組織考評，逐級匯總上報，在指定的網(wǎng)站對社會公開。

2. 績效考評項目對象有選擇性

由于一級政府的年度預(yù)算項目支出分類較多，出于效率及成本的考量，不可能對所有項目列支進行績效考評。實際工作中，除上級財政部門指定考評項目外，下級政府機關(guān)有權(quán)在眾多項目中選擇個別項目進行績效考評。

3. 績效考評主體側(cè)重于內(nèi)部考評

目前，政府的績效考評是通過對評價方法、指標量化及評價標準等相關(guān)的設(shè)計和規(guī)劃，對政府工作進行的考評，側(cè)重于內(nèi)部考評。外部評價主體，介入的還比較少，發(fā)揮的作用有限。

（二）政府績效考評的難點

1. 怎樣設(shè)定公允的評價標準

由于政府績效考評主體側(cè)重于內(nèi)部考評，評價標準自身設(shè)定，出現(xiàn)了“標準自己定，自我復(fù)核，自我評價”的問題。怎樣有效設(shè)定公允的政府績效評價標準，成為有待進一步研究的課題。

2. 如何保證績效評價隊伍的獨立性和專業(yè)性

由于沒有專業(yè)的績效考評隊伍，考評主體還側(cè)重于政府內(nèi)部各部門的抽調(diào)，考評隊伍的獨立性和專業(yè)性很難得到保障。

3. 怎樣賦予績效考評地位發(fā)揮其作用

由于沒有績效考評立法，考評結(jié)果的現(xiàn)實效果大打折扣。無法客觀公正地評價政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績，更無法充分發(fā)揮政府績效考評的獎懲及激勵作用。

二、政府績效考評的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）政府績效考評的現(xiàn)狀

1. 績效考評方法

目前，各省的財政廳制定了各級政府經(jīng)費列支績效考評辦法，結(jié)合政府行政職能，遵循“投入-運作-產(chǎn)出-效果”的管理邏輯建成了相應(yīng)的評價體系，制定了相似的考評模板，財政廳要求各級機關(guān)每年對金額達到一定限額（如100萬元）以上的項目或眾多項目中由機關(guān)單位自行選取指定數(shù)量的項目進行績效考評。

2. 績效考評效果

績效考評對政府機關(guān)工作總結(jié)經(jīng)驗，改進不足，科學(xué)決策等方面發(fā)揮了重大的作用。然而，在實際工作中，由于其考評主體側(cè)重于內(nèi)部考評的特點，政府績效考評隊伍大多是政府機關(guān)內(nèi)部臨時抽調(diào)，弱化了考評的獨立性；另外，抽調(diào)的考評組專業(yè)勝任能力不足，經(jīng)常會發(fā)生“外行評價內(nèi)行”的現(xiàn)象。并且，由于官本位思想及關(guān)系網(wǎng)等原因，會造成績效評價失真，掩蓋了真實問題。

（二）政府績效評價中存在的一些問題

1. 績效評價缺少制度保障

我國各級政府均開展了政府績效評價的實踐活動。但是，由于沒有統(tǒng)一的體系及標準，各省政府績效考評方法缺少可比性，會出現(xiàn)“鞭打快牛”的現(xiàn)象。

2. 缺少專業(yè)化的評價隊伍

我國尚未組建專業(yè)的政府績效評價隊伍，績效考評時多為政府主導(dǎo)的內(nèi)部臨時多部門抽調(diào)，造成了“外行評價指導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象。

3. 外部評價主體評價作用有限

我國政府績效考評仍側(cè)重于內(nèi)部考評，考評指標設(shè)計也側(cè)重上級政府對下級政府的考評，缺乏公眾參與，降低了績效評價的真實性與有效性。

4. 績效評價結(jié)果公信力不足

（1）一些考評標準設(shè)定不夠科學(xué)，權(quán)重分配不合理，達不到評價績效的目的。

如以GDP論成敗，引起的以遼寧省為代表的GDP虛報案；以財政資金支付進度論績效引起的基本建設(shè)違規(guī)列支等問題。

（2）指標評價結(jié)果不準確，與實際情況差異較大。

由于缺少外部征信機構(gòu)介入，考評結(jié)果不夠準確，甚至存在較大誤差。如在評價戒毒工作效果時，確定戒斷率時沒有考慮到已解除強制隔離戒毒人員死亡及流動情況，存在戒斷率虛高問題，會出現(xiàn)誤導(dǎo)決策的問題。

（3）考評項目可自選，回避問題。

實際工作中，由于政府機關(guān)預(yù)算列支的項目較多，出于工作效率及人員調(diào)配等考慮，每年財政廳要求績效考評的項目，很多時候政府機關(guān)具有自主選擇權(quán)，會使其回避那些復(fù)雜且敏感的項目，而選擇簡單風(fēng)險小的項目進行考評。報喜不報憂，弱化了績效評價的公信力。

三、影響政府績效考評的因素分析

（一）法律體系

20世紀70年代，以英美為代表的發(fā)達國家就掀起了一場在績效評估理論指導(dǎo)下的行政運行改革，1973年美國尼克松政府頒布了“聯(lián)邦和產(chǎn)力評估方案”，而時隔20年后的1993年克林頓任總統(tǒng)后，美國國會通過了“政府績效法”。我國體制內(nèi)自上而下的政府績效考評本質(zhì)上為績效導(dǎo)向下的目標考評。由于國家層面立法缺失及地方立法實踐剛剛起步，只是在2004年6月16日修訂通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定中提出“要建立健全公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管和績效評價制度”，才提出我國政府績效評價的雛形，至今沒有出臺一部正規(guī)的法律法規(guī)。

（二）政府績效評價因起步晚而缺少經(jīng)驗與理論支撐

我國自2004年才引入政府績效評價理念，至2011年才步入實踐階段。研究與實踐的時間太短，實際工作中積累經(jīng)驗不足。并且，由于我國具有中國特色的社會主義建設(shè)具有開創(chuàng)性與前瞻性，歷史缺少借鑒作用，中國建設(shè)的路得自己走，中國政府績效評價也仍需不斷的探索。

（三）尚未建立科學(xué)統(tǒng)一的評價指標體系

目前，政府績效考評還是以經(jīng)濟績效為主，而社會績效雖宏觀上設(shè)定全面科學(xué)，但實際工作中其成果卻很難客觀公正地調(diào)查取證。而以“高”、“大”、“靚”的描述，過多的粉飾，降低了績效評價作用。

（四）客觀公正評價體系有待強化

獨立性及專業(yè)能力強的外部評價主體介入遠遠不夠，實際工作中也較難進入政府績效評價領(lǐng)域。并且，沒有制度保障，即使外部評價機構(gòu)介入政府績效評價領(lǐng)域，也會因承攬業(yè)務(wù)及行政管理等因素降低了其獨立性，弱化了評價結(jié)果。

四、完善政府績效考評的對策

（一）賦予政府績效考評法律地位

隨著我國改革開放取得的巨大成就及我國法律體系的進一步完善，中國制定頒布政府績效考評法律制度的背影及條件已經(jīng)成立，國家應(yīng)盡快出臺符合中國國情的政府績效考評法律制度，確定其法律地位。只有立法后，政府績效考評才能有法可依，才能落地生根，統(tǒng)一標準發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）建章立制，完善考評體系

根據(jù)我國十多年的政府績效考評理論研究及實踐探索，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，應(yīng)建設(shè)我國的政府績效考評制度，完善考評體系。要設(shè)定好的績效指標評價體系，做到定量指標與定性指標相結(jié)合，達到經(jīng)濟績效與社會績效齊頭并進的局面，使政府績效評價在設(shè)計上合理可行，真正發(fā)揮考評的作用。如將公平、民主、服務(wù)質(zhì)量以及公眾滿意度等一些定性的指標落實到位而不只是象征意義。

（三）加強領(lǐng)導(dǎo)，防止部門間推諉

政府績效評價工作由政府主導(dǎo)組織開展，而政府實施社會管理時，是由多個部門協(xié)同開展工作的。應(yīng)根據(jù)權(quán)限劃化分明確各部門職責(zé)，將評價落實到基層乃至個人，堅決避免因責(zé)權(quán)不清而弱化考評結(jié)果的現(xiàn)象發(fā)生。如在考評年度資金支付進度，因大額資金下達晚而完不成支付任務(wù)時，財政部門會因項目的評審結(jié)果不及時而難已下達資金，而執(zhí)行單位因資金下達晚并開展政府采購無法在規(guī)定時間列支資金，項目評審部門因建設(shè)單位報送項目不及時、資料不完備等原因推延評審結(jié)果，建設(shè)單位則會以概算批復(fù)等原因不能及時將項目送審等部門間責(zé)任推諉，最終造成了建設(shè)單位資金無法完成支付進度的現(xiàn)象。

（四）增加外部評價主體權(quán)重，增強評價結(jié)果的權(quán)威性

逐步加大引入外部評價主體權(quán)重，避免自導(dǎo)自演做數(shù)字游戲，粉飾功績，摒棄“官出數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)出官”的現(xiàn)象。首先，由省政府牽頭建立政府績效考評人力資源庫，將獨立性和專業(yè)勝任能力強的專家請進來，參加政府績效評價，保證權(quán)威性，避免績效評價時政府主導(dǎo)的內(nèi)部臨時多部門抽調(diào)，造成了“外行評價指導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象；其次，充份引入外部專業(yè)團體（如會計師事務(wù)所），要從數(shù)據(jù)的采集、匯總、上報、公布等各環(huán)節(jié)，對這些重點統(tǒng)計指標的采集過程、調(diào)查方法和數(shù)據(jù)質(zhì)量等進行全面復(fù)核；再次，開拓公眾參與政府績效評價的渠道，合理賦予評價權(quán)重，提高公民參與的積極性，采取問卷調(diào)查、座談、網(wǎng)上評議等多種方式開展政府績效評價工作，并對其結(jié)果充分批露，真正實現(xiàn)考評公開透明。

（五）將考評結(jié)果設(shè)定為政府業(yè)績及官員晉升的重要依據(jù)

要建立健全績效評估的責(zé)任體系，將政府績效考評的結(jié)果與政府組織的換界改選及官員的晉升與降級緊密結(jié)合起來。將政府績效考評責(zé)任落實到官員個人，并記入個人檔案，做為其升遷的重要依據(jù)。促使官員樹立正確的政績觀，徹底改變一些官員，給國家?guī)碇卮髶p失，換個地方或過幾年后繼續(xù)做官的現(xiàn)象，將那些有不良記錄的官員列入晉升黑名單，堅決不能擔(dān)任同級職業(yè)，更不能提撥。

本文闡述了政府績效考評的現(xiàn)狀及存在的問題，分析了問題產(chǎn)生的原因。針對實際工作中績效考評的現(xiàn)狀及存在問題，提出了解決的思路。政府的績效考評意義重大，不但直接關(guān)乎人民的幸福生活，更影響執(zhí)政常執(zhí)政能力及國家的長治久安。必須充分認識到政府績效評價工作的重要性，要在法律的框架下開展工作，并不斷改進績效考評制度，完善政府績效評價體系，建立專業(yè)化的政府績效評價隊伍，將更廣泛的外部評價主體納入評價工作，保持政府績效評價的客觀與公正。讓政府績效評價充分發(fā)揮作用，使其真正成為考核政府及領(lǐng)導(dǎo)工作的重要標準。

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（作者單位：海南省仁興強制隔離戒毒所）