原賀賀

摘 要：以湖北J縣的貧困村識別為例，解構(gòu)了基層政府在貧困村識別中的實踐邏輯并闡釋其成因。在貧困村識別過程中，受政績觀驅(qū)動，基層政府遵循“效率優(yōu)先”的邏輯，最終導致扶貧資源對接精英化；因國家授權(quán)不足，基層政府遵循“選擇性平衡”的邏輯，最終導致扶貧資源異化為行政激勵；為追求溢出效益，基層政府遵循“遵從指示”的邏輯，最終導致扶貧資源突變?yōu)榻灰踪Y本。

關(guān)鍵詞：精準扶貧；貧困村識別；基層實踐邏輯

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）02-0017-07

一、問題的提出

中國農(nóng)村扶貧大致經(jīng)歷了四個階段，當前扶貧工作已精確到村和戶。第一階段，體制改革推動扶貧階段（1978-1985年），土地制度改革解放了生產(chǎn)力，貧困戶從“涓滴效應(yīng)”中受益，該階段的扶貧工作開始瞄準特殊貧困地區(qū)（如“三西”地區(qū)）。第二階段，大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986-1993年），貧困地區(qū)成立經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組，確定了開發(fā)式扶貧方針，即以縣為扶貧開發(fā)的基本單位。第三階段，扶貧攻堅階段（1994-2000年），以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志，中國的扶貧開發(fā)進入了攻堅階段。此時，國家決定將扶貧資金全部用于國定貧困縣，并強調(diào)扶貧資金和項目要到達貧困村、貧困戶。第四階段，多元主體大扶貧格局階段（2001-），該時期，中國政府對扶貧工作的重點與瞄準對象做了重大調(diào)整：針對貧困人口分散化的特點，確定14.8萬個貧困村作為扶持重點，瞄準對象開始由貧困縣向貧困村轉(zhuǎn)移。2014年5月，國務(wù)院扶貧辦頒布了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，明確指出，通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準扶貧工作長效機制。精準識別是精準扶貧最為重要的一步，它包括貧困村瞄準和貧困戶瞄準兩部分，其中，貧困村的精準識別是“六個精準”之項目安排精準、因村派人精準的基礎(chǔ)，然已有研究表明，比例高達48%應(yīng)該被確定為貧困村的村，卻未被瞄準[1] 。

當前，學界有關(guān)貧困戶識別的研究豐富而有關(guān)貧困村識別的研究匱乏。貧困戶識別方法的構(gòu)建已從“收入單指數(shù)”發(fā)展為“多維貧困指數(shù)”。張昭等結(jié)合收入、健康、教育、生活狀況、衛(wèi)生狀況和食物支出5個非收入指標，構(gòu)建了“收入導向型”多維貧困指數(shù)[2]；徹里和勒密采用完全模糊和相對方法識別貧困戶[3]。有關(guān)貧困戶識別偏差的研究也較為系統(tǒng)。許漢澤等認為基層政府的選擇性平衡造成識別偏差[4]，葛志軍等認為農(nóng)戶參與度不足造成識別偏差[5]，陳曉蘭等認為技術(shù)的有限性、群眾的“平均主義”思想、貧困戶的脆弱性造成識別偏差[6]，陸漢文等認為信息不對稱造成識別偏差[7]，李棉管認為技術(shù)難題、政治過程、文化結(jié)果造成識別偏差[8]。當前有關(guān)貧困村的研究主要集中于貧困村的識別方法。李小云用參與式貧困指數(shù)識別貧困村進而瞄準貧困群體[9]，郭輝構(gòu)建了貧困村多維測算模型具體算法[10]，鄧維杰提出“指標打分貧困村分類法”和“二元檢索貧困村分類法”[11]。有關(guān)貧困村識別的研究十分匱乏：汪三貴提出“政績”和“官員游說”是貧困村瞄準失敗的猜想[1]，楊亮承認為村莊治理生態(tài)、村干部能力、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)對貧困村的選擇[12]。

綜上，當前有關(guān)貧困村識別的研究頗少，研究成果呈碎片化，系統(tǒng)性不足，且現(xiàn)有研究僅停留于理論層面，缺乏實證支撐。有鑒于此，本研究以湖北J縣按照學術(shù)慣例，文章出現(xiàn)的地名均作了化名處理。 2014年的貧困村識別為原型，解構(gòu)引起貧困村識別偏差的基層實踐邏輯。

二、研究案例與資料來源

2014年4月11日，國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》（以下簡稱《方案》），《方案》對貧困村的識別標準作出明確規(guī)定：行政村貧困發(fā)生率比全省貧困發(fā)生率高一倍以上，行政村2013年全村農(nóng)民人均純收入低于全省平均水平的60%，行政村無集體經(jīng)濟收入。其后印發(fā)的《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》沿襲了國務(wù)院扶貧辦的標準。2014年12月12日，J市完成貧困村的建檔立卡工作，J縣獲得151個貧困村指標，其中，歇鎮(zhèn)獲得10個指標。歇鎮(zhèn)的10個貧困村指標分別為：伍片的河村，歇片的歇村，余片的埠村、官村和吳村，李片的霞村、鳳村和古村，譚片的譚村和宗村。

表1數(shù)據(jù)顯示，在歇鎮(zhèn)的40個村莊中，歇村、官村、古村、霞村、譚村的人均純收入排名于前1/3，河村、埠村、吳村、鳳村、宗村均排名于后10名，此次貧困村識別的準確率僅為50%，識別結(jié)果呈“精英俘獲”的特征。上述偏差是如何發(fā)生的？基層政府的貧困村識別實踐遵循怎樣的邏輯？實踐邏輯背后的原因又是什么？本文通過解構(gòu)縣扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的貧困村識別實踐來回答上述問題。

本研究的經(jīng)驗材料主要源自筆者2016年12月在湖北J縣為期20天的駐點調(diào)研，調(diào)研結(jié)合集體座談會和個體訪談的形式展開，主要訪談了J縣扶貧辦主任、歇鎮(zhèn)公務(wù)人員、歇鎮(zhèn)10個重點貧困村的村支書。以J縣的貧困村識別進行個案研究，案例的“代表性”容易受到質(zhì)疑。Giampietro GoBo指出就案例研究而言，人們經(jīng)?；煜鋫€案本身的代表性與個案特征的代表性，相較而言個案特征的代表性才是重要的[14]。本文以一個案例縣作為基礎(chǔ)，嘗試解構(gòu)造成我國貧困村識別偏差的基層實踐邏輯并探究邏輯背后的原因。

三、貧困村識別的基層實踐邏輯解構(gòu)

（一）效率優(yōu)先

1.縣扶貧辦的效率導向。為彰顯扶貧績效，縣政府優(yōu)先將貧困村指標分配給基礎(chǔ)條件好、可立竿見影的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基礎(chǔ)薄弱、回報率低、回報周期長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在此次指標分配中毫無優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計，此次貧困村指標分解中，經(jīng)濟排名前半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得65個貧困村指標，占該鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊總數(shù)的11.3%；經(jīng)濟排名后半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得76個貧困村指標，占該鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村總數(shù)的13.5%[13，15]。雖然經(jīng)濟排名后半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困村指標和獲得率的絕對值略高，但是考慮到經(jīng)濟條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村數(shù)量相對較少，我們可以認為，經(jīng)濟條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的指標相對多，貧困村指標分解形成“精英俘獲”之結(jié)果。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效率導向。在貧困村指標競爭中有優(yōu)勢的村莊有以下特點：

第一，區(qū)位好的村莊在貧困村指標競爭中具有優(yōu)勢。歇村位于歇鎮(zhèn)的主干道上，距離鎮(zhèn)政府1.2公里，是歇鎮(zhèn)的東大門，是縣城到歇鎮(zhèn)的必經(jīng)之村。因此，它不僅在此次省級貧困村名單之列，而且是歇鎮(zhèn)整村推進的首選村莊。與歇村相反，新村距離鎮(zhèn)主干公路近兩公里，處于歇鎮(zhèn)與蕪湖管理區(qū)的交界，是歇鎮(zhèn)的邊界村莊。因地理位置的偏僻，即便新村的人均純收入在歇鎮(zhèn)排名第38[13]184-185，經(jīng)濟狀況堪憂，此次貧困村識別并未將其考慮進去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定貧困村指標時考慮區(qū)位因素的原因在于：打造主干道途經(jīng)的村莊，借助領(lǐng)導考察和媒體采訪，既實現(xiàn)了宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目的，也不會給人刻意為之的印象。

第二，規(guī)模大的村莊在貧困村指標競爭中具有優(yōu)勢。霞村2 828人，是歇鎮(zhèn)的第一大村，人均純收入13 576元，在歇鎮(zhèn)排名第13；白村人口538人，是歇鎮(zhèn)的第一小村，人均純收入11 847元，在歇鎮(zhèn)排名第26；春村人口787人，是歇鎮(zhèn)的第二小村，人均純收入11 739元，在歇鎮(zhèn)排名第29[13]184-185。盡管如此，霞村被納入貧困村，而白村和春村均被排除在外。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源主要靠上級的項目轉(zhuǎn)移。大村發(fā)展需要的資金口大，小村則小一些，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先大村發(fā)展，先解決大難題?！敖璐舜呜毨Т逭逋七M，趕快把類似于霞村的大頭解決掉，白村和春村壓力小，后面實在不行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己想辦法也能解決”（歇鎮(zhèn)黨委書記訪談記錄）。

第三，村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作配合程度高的村莊在貧困村指標競爭中具有優(yōu)勢。“古村（村干部）很配合我們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），你配合我，我就不會虧待你，這樣的村莊我們要考慮”（歇鎮(zhèn)扶貧專干訪談記錄）。數(shù)據(jù)顯示，2013年古村的人均純收入在歇鎮(zhèn)排第10，緊挨著的羅村排第28[13]184-185。“我在歇鎮(zhèn)的這五六年，羅村的村干部都換了4次，村里有本事的都不愿意當干部，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作躲著跑”（歇鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長訪談記錄）。羅村的村干部不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，此次貧困村識別并未被鄉(xiāng)鎮(zhèn)考慮。村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的配合程度是村莊入選貧困村的重要指標，主要是出于兩點考慮：以資源分配權(quán)爭取村莊的配合；減少沖突，降低政策執(zhí)行成本。

第四，善治的村莊在貧困村指標競爭中具有優(yōu)勢?！肮俅宓拇迕窕旧鲜嵌⌒?，村莊安定團結(jié)，村干部有威信。董村亂，兩大姓氏互相拆臺”（歇鎮(zhèn)黨委書記訪談記錄）。官村和董村相鄰，官村的人均純收入在歇鎮(zhèn)排名第8，董家排名第33[13]184-185，二者相去甚遠，即便如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是把官村納入了貧困村名單，而未考慮董村。對于善治的村莊，扶貧資金可真正用于扶貧事業(yè)，對于內(nèi)亂的村莊，扶貧資源的到來可能激發(fā)各類矛盾，導致上訪等事件頻繁發(fā)生。“不出事”是村莊爭取貧困村指標的必要條件，治理混亂的村莊被鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一票否決”。

（二）選擇性平衡

1.縣扶貧辦的選擇性平衡。統(tǒng)計年鑒顯示，J縣下轄的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均分配到了貧困村指標，少則1個指標，多則10個指標。表2顯示，經(jīng)濟排名第1的新鎮(zhèn)和經(jīng)濟排名第2的朱鎮(zhèn)，以及經(jīng)濟排名前30%的縣政府所在地的紅鄉(xiāng)、毛鎮(zhèn)、容鎮(zhèn)，均分配到了貧困村指標，貧困村指標分配呈現(xiàn)出“利益均沾”的特點?！柏毨窍鄬Φ模幢闶墙?jīng)濟發(fā)展狀況良好的新鎮(zhèn)，也有相對貧困的村莊，再者，貧困村指標意味著項目和資金，條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要給幾個名額，不然將來工作不好開展”（J縣扶貧辦副主任訪談記錄）。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性平衡。選擇性平衡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護村干部積極性的一種慣習。吳村被選為貧困村，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于對其積極性保護的考慮?！拔槠倪B片開發(fā)，李片的農(nóng)田整治，譚片和埠片的大興垸興建，歇片的新型社區(qū)建設(shè)，吳村都沒享受過，這次產(chǎn)業(yè)扶貧這么大力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再不考慮，以后吳村的工作還怎么干？”（歇鎮(zhèn)扶貧專干訪談記錄）。宗村入選貧困村主要出于片區(qū)間平衡的考慮?！拔槠⒉浩?、李片、歇片都有指標，譚片下轄村莊多，只給一個指標說不過去，而宗村和吳村緊挨、條件相似，且近年來均未享受過項目支持”（歇鎮(zhèn)扶貧專干訪談記錄）。因此，譚片的宗村入選貧困村名單。

（三）遵從指示

1.縣扶貧辦的遵從指示。特色工作又叫“工作亮點”，是政府績效考核成績的重要項，因此是政府的工作焦點。J縣“一區(qū)四園”工程，即“J縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，城區(qū)工業(yè)園、新鎮(zhèn)糧食深加工產(chǎn)業(yè)園、朱鎮(zhèn)深加工產(chǎn)業(yè)園、白鎮(zhèn)臨港工業(yè)園”工程，是市政府牽頭的特色項目。為助力市政府特色項目進程，J縣將國家向下輸出的各類資源與該特色項目對接。目前，3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落戶項目已達142個，但是為繼續(xù)追加投資，縣政府將該特色項目滲透到該縣扶貧開發(fā)政策中，以期盡快促成產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的落成，加快落實市政府的指示。在2016年的全國千強鎮(zhèn)排名中，新鎮(zhèn)排名第298，朱鎮(zhèn)排名第815[16]。表3顯示，新鎮(zhèn)最貧困的中村和朱鎮(zhèn)最貧困的付村均高于歇鎮(zhèn)排名第四的霞村。即便如此，因支持市政府特色工作需要，新鎮(zhèn)和朱鎮(zhèn)分別分到了10個和3個貧困村指標?！爱斍昂芏喙ぷ鞫嫉脟@該項特色工作開展，扶貧攻堅也不例外，實際上，這3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展的相當好，但各部門的資源還得向那集中，這是政治任務(wù)，就算你不這么做，最后領(lǐng)導也會指示，貧困村指標分配最終需領(lǐng)導簽了字才能公示?！盝縣扶貧辦副主任訪談記錄。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的遵從指示。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的貧困村指標競爭中，具有高層政治資本的村莊具有優(yōu)勢。第一類是內(nèi)生政治資源。內(nèi)生政治資源，指和村莊有血緣、地緣、或業(yè)緣的政治資源。譚村擁有血緣類政治資源?？h辦公室主任是譚村人，其給鄉(xiāng)鎮(zhèn)“打了招呼”后，譚村被納入貧困村名單。埠村擁有業(yè)緣類政治資源?！安捍宓臍v史遺留問題多，村民斗的很厲害，村委班子也經(jīng)常換”（歇鎮(zhèn)古井村村支書訪談記錄）。按照前面的分析，埠村并不具備“善治”這一入選貧困村的必要條件，但是，“縣里很多領(lǐng)導都是從埠走出去的，現(xiàn)任組織部部長第一站工作就在埠村”（歇鎮(zhèn)宣傳干事訪談記錄）。因此，埠村最終被納入貧困村名單。第二類是外生政治資源。外生政治資源是指，政治資源并非村莊自發(fā)產(chǎn)生，而是靠村莊主動爭取。河村的資源來自于村莊內(nèi)部推動。2013年，某研究生發(fā)表的一篇有關(guān)河村貧困狀況的文章引起省政府對市政府問責，2014年，河村被納入貧困村名單，它越過中間環(huán)節(jié)直接進入縣扶貧辦公示階段。鳳村的政治資源來自于村支書的爭取?！?013年，省統(tǒng)計隊駐扎鳳村，村支書積極配合統(tǒng)計隊工作，2014年，統(tǒng)計隊幫助鳳村爭取到貧困村指標”（歇鎮(zhèn)辦公室主任訪談記錄）。

綜上，基層政府在貧困村識別中受“效率優(yōu)先、選擇性平衡、遵從指示”價值導向的驅(qū)動?？h扶貧辦在“效率”觀導向下，將貧困村指標優(yōu)先分配給經(jīng)濟基礎(chǔ)好、見效快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“效率”觀導向下，將貧困村指標優(yōu)先分配給區(qū)位好、規(guī)模大、村干部配合程度高、善治的村莊，其結(jié)果是，貧困村指標分配結(jié)果呈現(xiàn)“精英俘獲”的特點?？h扶貧辦在“平衡”觀導向下，將貧困村指標“撒胡椒粉”式地分散，以安撫各鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“平衡”觀導向下，將貧困村指標變相為保護村莊積極性、平衡村莊利益的手段，其結(jié)果是，指標的稀缺性導致諸多真正的貧困村被排斥在外。縣扶貧辦在“唯上”觀導向下，將貧困村指標輸入市政府的特色工作中；鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“唯上”觀導向下，將貧困村指標優(yōu)先給擁有高層政治資源的村莊，其結(jié)果是，貧困村識別政策執(zhí)行偏差明顯。

四、貧困村識別基層實踐邏輯原因闡釋

（一）政績考核：扶貧資源對接精英化

政績考核制的主要功能為：一是統(tǒng)合自上而下的資源配置和自下而上的資源爭取，發(fā)揮資本吸納效應(yīng)，增加地方政府的配套投入力度；二是通過程序設(shè)計和結(jié)果驗收，加強對地方政府的約束。我國自上而下的科層體制通過嚴格的考核制度力求地方政府對國家政策的執(zhí)行效果最優(yōu)化。普通公務(wù)員的訴求可以劃分為三個層次：最里層是個人利益，第二層是機構(gòu)的整體利益，最外層是其代表的公共利益。前兩層是自利性的表達，第三層是公益性的發(fā)揮。自利性是現(xiàn)代政府的自然屬性之一。在政績觀導向以及自利本性驅(qū)動下，基層政府在貧困村識別實踐中凸顯出“效率優(yōu)先”的價值導向?？h扶貧辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面分解貧困村指標時，遵循“見效快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先”的原則，將貧困村指標優(yōu)先分配給“見效快”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導致經(jīng)濟條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標獲得率高于經(jīng)濟條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，歇村入選的主導因素在于其區(qū)位優(yōu)勢，其扶貧效果容易被領(lǐng)導及媒體發(fā)現(xiàn)；霞村入選的主導因素在于其規(guī)模優(yōu)勢，其貧困問題的解決更容易推進整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧攻堅進程；古村入選的主導因素在于村干部配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的積極性高，官村入選的主導因素在于村莊內(nèi)部治理良好，這兩類村莊高質(zhì)高效完成貧困村整村推進的可能性更高。

后稅費改革時期，對于J縣這類資源稟賦水平較低的農(nóng)業(yè)縣而言，資源獲取的主要方式是上級的向下輸入?？冃Э己烁偁帒K烈且差距小，貧困村指標的有限性且競爭成本高，貧困村指標與上級政府的行政意志捆綁且基層政府支配權(quán)有限，中央與地方的“委托代理”關(guān)系為基層政府提供制度空間，等等，上述約束條件導致基層政府在貧困村的識別過程中執(zhí)行選擇性理性，按照“效率優(yōu)先”的原則進行理性選擇。結(jié)果是，綜合實力強的精英村莊被納入貧困村名單，真正的貧困村卻被排斥于政策之外，貧困村選定過程呈現(xiàn)出“精英俘獲”[17]的特征；作為政策發(fā)包方的國家，其政治意志被科層體制吸納，置身于政策過程中間環(huán)節(jié)的政策執(zhí)行者縣鄉(xiāng)政府，成為此次整村推進政策的真正受益者。最終，追逐政績的價值導向引發(fā)政策執(zhí)行偏差，政策目標靶向偏離。

（二）授權(quán)不足：扶貧資源異化為行政激勵

當國家對基層政府授權(quán)不足，基層政府難以在法定權(quán)限范圍內(nèi)對下級實現(xiàn)有效激勵時，基層政府則可能會將制度空間中有限的資源分配權(quán)變相為對下級的激勵手段。在此次J縣的貧困村識別中，特色項目之外經(jīng)濟條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也得到了縣扶貧辦的“指標安撫”，從未享受過歇鎮(zhèn)福利的宗村和吳村被納入貧困村名單，以示鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“關(guān)心”。下面，我們從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面闡釋基層政府在貧困村識別中遵從選擇性平衡邏輯的原因。農(nóng)業(yè)稅費征收時期，村莊公共事務(wù)需要村民籌資籌勞合作完成，因村民易覺村莊事務(wù)是自家事，由此，村干部和村民達成權(quán)利和義務(wù)之平衡。村民有出資出力的義務(wù)，村干部接受村民監(jiān)督的義務(wù)；村民有監(jiān)督村干部的權(quán)利，村干部有管理村莊的權(quán)利。稅費改革后，“一事一議”制度推行不力，所以村莊公共事務(wù)基本依賴國家的項目下鄉(xiāng)，久而久之，村民形成“村莊公共事務(wù)是國家事”之認知，村民與村莊的權(quán)利義務(wù)平衡被打破，村莊內(nèi)生治理機制被擊碎。當公共產(chǎn)品的供給影響到村民利益，或有村民欲從公共事業(yè)中牟利時，利益撫平成為化解村莊治理危機的依賴性路徑。1998年正式實行的《村民委員會組織法》，進一步瓦解了鄉(xiāng)村之間行政指令關(guān)系。農(nóng)業(yè)稅費征收時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅費征收中有著相當大的話語權(quán)，能夠通過利益讓渡和戰(zhàn)略性容忍實現(xiàn)對村干部的激勵和授權(quán)，稅改后，“鄉(xiāng)財縣管”，村干部的任職補貼被縣政府上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了對村干部財政方面的控制權(quán)。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)須借助于制度空間內(nèi)的利益交換和行政體制外的情感維系實現(xiàn)對村莊的控制。上述內(nèi)容也解釋了歇鎮(zhèn)的選擇性平衡行為：貧困村識別的項目發(fā)包方是省市一級政府，故歇鎮(zhèn)只能通過利用其有限的決策權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有指標的競爭權(quán)和分配權(quán)，而在貧困村整村推進項目的實施、具體規(guī)劃和驗收等方面的權(quán)力，則歸相應(yīng)職能部門所有）來實現(xiàn)對村干部積極性的保護（宗村）以及各片區(qū)利益的平衡（吳村）。

綜上，項目下鄉(xiāng)和稅費改革后，不論是縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的激勵問題，以及村民與村莊公共事務(wù)的矛盾處理，利益撫平是當前最主要的治理方式。值得警醒的是，在基層治理“資源汲取”的路徑依賴治理背景下，一旦國家減少或取消資源輸入，基層治理可能因失去依賴機制而面臨崩潰的風險。

（三）溢出效益：扶貧資源突變?yōu)榻灰踪Y本

此次貧困村識別中，縣扶貧辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)“遵從指示”的實踐指向背后潛藏著對“溢出效益”的訴求邏輯。下面，我們從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面展開闡述。在歇鎮(zhèn)的貧困村識別中，譚村、埠村、河村和鳳村入選均為高層領(lǐng)導指示的結(jié)果，參照“戴帽項目”的定義，本研究將這類貧困村稱為“戴帽貧困村”，即貧困村指標的獲得來自縣或更高層級政府領(lǐng)導的指示。其中，譚村和埠村入選得益于其在縣政府的政治資源，鳳村得益于省統(tǒng)計局的協(xié)助，河村得益于市委書記的重視。“戴帽貧困村”高達40%的比例背后蘊含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對溢出效益的追求邏輯，溢出效益主要包括來自上級的資源、信息、人事回饋。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級指示的領(lǐng)會程度與上級領(lǐng)導回贈的資源水平正相關(guān)。對上級意志的正確揣摩，可為后期的項目申請做鋪墊。比如，歇鎮(zhèn)舉全鎮(zhèn)之力改善了河村的基礎(chǔ)設(shè)施，助力市領(lǐng)導答復了省里的問責，作為“回饋”，市領(lǐng)導出面支持歇鎮(zhèn)完成了大興苑片區(qū)的改造。因戴帽工程的溢出收益遠高于投入，所以基層政府十分愿意在其權(quán)限內(nèi)積極運作，甚至不惜改變既定規(guī)劃來滿足領(lǐng)導意志，達到以小搏大的效果。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級領(lǐng)導指示的落實助力其獲得上級領(lǐng)導的信息“還禮”。對上級指示的積極落實，無形中拉近與上級的關(guān)系，上級領(lǐng)導會在后期給鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前披露重要信息?！埃ǚ鲐殻╉椖慷嗟煤?，符合條件的（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）很多，給誰不是給，你給我面子，看得起我，我記住了，（扶貧）項目就給你”J市扶貧辦主任的訪談記錄。。扶貧資源自上而下的傳遞模式，使得處于科層制的上層更容易掌握相關(guān)信息，雖然國家會通過各種制度來控制資源的分配，但處于科層制的上層仍可以選擇性地向下傳遞信息，助力資源落地至其心儀對象。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級領(lǐng)導指示的執(zhí)行有助于其個人升遷。為激發(fā)基層政府發(fā)展經(jīng)濟，我國行政體制授權(quán)給基層政府半自主的經(jīng)濟決策權(quán)，但為確保對基層政府的有效控制，上級政府保留了人事權(quán)。歇鎮(zhèn)通過貧困村指標分配回應(yīng)上級領(lǐng)導意志，以獲得上級政府的青睞，國家扶貧資源變相為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導升遷的政治資本。

在“戴帽貧困村”溢出效益如此大的背景下，基層政府將積極發(fā)揮國家賦予的部分資源分配權(quán)，以此來積極建構(gòu)與上級領(lǐng)導的關(guān)系。其結(jié)果是，國家政治意志被地方行政層層吞噬，扶貧資源突變?yōu)檎舷录壗灰椎馁Y本，扶貧政策執(zhí)行偏差，政策公共性受損。

五、研究結(jié)論

本文以湖北J縣的貧困村識別為例，梳理了基層政府在貧困村識別中的實踐機理，發(fā)現(xiàn)了基層政府的貧困村識別實踐遵循“效率優(yōu)先”“選擇性平衡”和“遵從指示”的邏輯導向，其背后分別是政績、授權(quán)不足、溢出效益驅(qū)動的結(jié)果。在“政績”觀的驅(qū)動下，基層政府在貧困村識別中遵循“效率優(yōu)先”的邏輯導向?？h扶貧辦優(yōu)先將貧困村指標分配給經(jīng)濟基礎(chǔ)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先將指標分給區(qū)位好、規(guī)模大、村干部配合程度高、善治的村莊。結(jié)果是，貧困村指標被精英鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊捕獲，扶貧資源與經(jīng)濟條件好的村莊對接，真正需要國家資源的貧困村被排除在外。由于國家對基層政府授權(quán)不足，為實現(xiàn)對下級的有效激勵，基層政府在貧困村識別中遵循“選擇性平衡”的邏輯導向?？h扶貧辦將貧困村指標下落至所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將貧困村指標用于保護村莊的積極性。結(jié)果是，扶貧資源異化為基層政府的行政激勵手段，貧困村指標的稀缺性導致諸多真正的貧困村被排斥在外。基于對溢出效益的追求，基層政府在貧困村識別中“遵從指示”，以實現(xiàn)政治關(guān)系的構(gòu)建?？h扶貧辦將貧困村指標向市特色項目集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將貧困村指標分配給擁有高層政治資源的村莊。結(jié)果是，貧困村識別的政策執(zhí)行出現(xiàn)嚴重偏誤。

精準識別是精準扶貧的基礎(chǔ)，貧困村的精準識別是精準識別的重要任務(wù)之一，基層政府在貧困村識別中的偏差行為，引發(fā)貧困村識別的不精準，進而影響我國精準扶貧政策的執(zhí)行效果。在J縣的貧困村識別過程中，基層政府將人的意志融于行政過程，國家扶弱的政治意志被行政體制的內(nèi)在規(guī)則肢解，國家的公益性被科層制的自利性吸納，基層政府成為精準扶貧政策的最終受益者。

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