●陳大為

黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！鄙鐓^(qū)治理工作被載入黨的十九大報(bào)告，充分證明城市社區(qū)治理已成為中共中央治國(guó)理政的重要組成部分。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，作為國(guó)家治理體系中最基本的治理單位——城市社區(qū)，采取法治化的治理模式，既關(guān)系到法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程，又影響到國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本實(shí)現(xiàn)。

一、城市社區(qū)治理法治化概述

城市社區(qū)治理法治化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。要推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行更為直觀的認(rèn)知與理解。因此，可從內(nèi)涵闡釋、理論解讀、變遷剖析等三個(gè)方面著手，把握當(dāng)前實(shí)施城市社區(qū)治理法治化的重要性和必要性。

（一）城市社區(qū)治理法治化之內(nèi)涵闡釋

城市社區(qū)治理法治化所強(qiáng)調(diào)的“法治化”是將人治、法制等非法治狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)化為法治狀態(tài)的發(fā)展歷程。城市社區(qū)治理法治化的前提是有法可依，所依據(jù)之“法”，應(yīng)為廣義之“法律”，即現(xiàn)行憲法、法律、各地方制定與城市社區(qū)治理有關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章等?，F(xiàn)行憲法第111條第1款①以根本大法的形式為城市社區(qū)的自治組織——居民委員會(huì)的存在提供了最高效力的法律依據(jù)。1954年通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》確定了街道辦事處的地位、設(shè)立條件及程序、工作任務(wù)、人員組成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等。1979年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，第68條②在設(shè)立派出機(jī)關(guān)的規(guī)定中，以組織法的形式確定了街道辦事處的性質(zhì)。這兩個(gè)涉及到街道辦事處的法律條文為城市社區(qū)治理法治化工作的開展與實(shí)施提供了最基本的法律依據(jù)。各地方在推進(jìn)城市社區(qū)法治化也進(jìn)行了一些嘗試和探索，通常以制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章為主，因?yàn)檫x取治理角度不同，所以立法側(cè)重點(diǎn)也不相同，但卻為城市社區(qū)治理模式打開了新的篇章，為城市社區(qū)法治化推進(jìn)注入了新的地方特色。比如，《上海市城市居民委員會(huì)工作條例（試行）》（1986年），《上海市街道辦事處條例》（1997年通過(guò)，2016年修訂），《上海市居民委員會(huì)工作條例》（2017年）；《武漢市街道辦事處條例》（1997年通過(guò)，2017年修訂）；《青島市住宅小區(qū)物業(yè)管理試行辦法》（1994年）；《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》（1994年通過(guò)，2007年廢止），《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》（2007年）。通過(guò)厘定城市社區(qū)治理法治化中“法”的適用界限，可以清晰地確定城市社區(qū)治理法治化內(nèi)涵，是指治理主體秉承憲法與法律為指導(dǎo)，結(jié)合各地的實(shí)際制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章，運(yùn)用法治手段使城市社區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面平穩(wěn)有序，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的規(guī)范與法治。

（二）城市社區(qū)治理法治化之理論解讀

1.“市民社會(huì)”理論

在《政治學(xué)》一書中，亞里士多德將“市民社會(huì)”確定為國(guó)家。黑格爾將“市民社會(huì)”同國(guó)家完全割裂，強(qiáng)調(diào)在地位上國(guó)家高于甚至決定“市民社會(huì)”，構(gòu)建家庭、市民社會(huì)與國(guó)家三階段論。該理論是構(gòu)建城市社區(qū)治理法治化的重要基礎(chǔ)。在我國(guó)，借鑒并運(yùn)用“市民社會(huì)”理論中國(guó)家與社會(huì)彼此分離的觀點(diǎn)，同時(shí)肯定國(guó)家與社會(huì)二者之間相互推動(dòng)的作用，通過(guò)提升整個(gè)社會(huì)參與民主管理的意識(shí)，筑牢城市社區(qū)治理法治化的理論根基，從而加速我國(guó)法治建設(shè)的整體進(jìn)程。

2.行政法治理論

行政法治是行政法的基本原則。這就要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員尊崇憲法和法律，依照法定程序確保具體行政行為滿足“程序”和“實(shí)質(zhì)”雙合法的價(jià)值追求。“法治”最基本要求是限制和約束行政權(quán)力。作為推動(dòng)城市社區(qū)治理法治化治理的主要主體——政府，其行政權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)做到“法無(wú)授權(quán)不可為”。而享有城市社區(qū)治理法治化的民主參與主體——居民，其活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)接受法律的規(guī)制與調(diào)整。因此，我國(guó)城市社區(qū)治理法治化最終要達(dá)成行政權(quán)力（公權(quán)力）與居民權(quán)利（私權(quán)利）和諧共生，統(tǒng)一發(fā)展。

3.“多中心治理”理論

“多中心”意味著沒(méi)有唯一的中心，與權(quán)力壟斷相對(duì)。多中心治理允許眾多權(quán)力或服務(wù)中心通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與合作使公民獲得更多選擇權(quán)及更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，確保決策更加科學(xué)合理。[1]當(dāng)前，隨著城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了權(quán)力分散且管轄交疊的局面，彼此獨(dú)立的決策中心在相互之間存在競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，又給城市社區(qū)治理工作注入活力并提高效率。因此，多中心治理所呈現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)，使從“單一中心”發(fā)展到“多中心”成為必然，多元共治成為城市社區(qū)治理的趨勢(shì)?？梢哉f(shuō)，“多中心治理”理論助力城市社區(qū)治理法治化建設(shè)的推進(jìn)工作。

（三）城市社區(qū)治理法治化之變遷剖析

1.1949年—1982年城市社區(qū)治理二元制模式

城市社區(qū)治理二元制是以“單位”和“街居”制度并存的治理模式。新中國(guó)成立初，國(guó)家仍沿襲著革命時(shí)期的“單位制”③，“單位”成了城市居民的生活依附，排除其他城市基層社會(huì)制度建立的可能。但是，對(duì)無(wú)單位人員，在進(jìn)行基層社會(huì)管理時(shí)，單位則束手無(wú)策。此時(shí)，“街居制”的誕生成為了歷史的必然。1954年通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織條例》，通過(guò)立法確定設(shè)立街道辦事處與居民委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)管理的統(tǒng)一規(guī)范，標(biāo)志著城市街居制度的正式建立?！皢挝弧睘橹?，“街居”為輔，協(xié)作共存的二元制是我國(guó)當(dāng)時(shí)城市社區(qū)治理制度的基礎(chǔ)，有單位的職工，單位管理；無(wú)單位的居民，街居管理。彼時(shí)二元制的治理模式對(duì)維護(hù)城市基層社會(huì)秩序和穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

2.1983年—1998年城市社區(qū)治理合作制模式

隨著我國(guó)改革進(jìn)程的不斷深入，現(xiàn)代企業(yè)制度取代單位制度成為必然，“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)。以政府主導(dǎo)、居民參與、非政府組織協(xié)助的社區(qū)合作制的城市社區(qū)治理模式呼之欲出。此時(shí)，民政部提出“社區(qū)服務(wù)”，開啟了城市基層管理體制改革的序幕。1991年，民政部提出“要全力推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”，使社區(qū)管理工作的重心回歸至居委會(huì)，并推動(dòng)居民的自主參與管理，標(biāo)志著我國(guó)城市社區(qū)治理工作進(jìn)入新階段。城市社區(qū)治理的合作機(jī)制，在保持社會(huì)安定、提高社區(qū)自治能力等領(lǐng)域發(fā)揮了巨大的促進(jìn)效用。[2]

3.1999年至今城市社區(qū)治理自治制模式

20世紀(jì)90年代中后期，隨著功能的強(qiáng)化，自發(fā)形成的社區(qū)自治組織如物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等。與此同時(shí)，社區(qū)中介組織也隨之發(fā)展壯大，標(biāo)志著我國(guó)正朝著現(xiàn)代化城市社區(qū)邁進(jìn)。1999年，民政部在《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》中，提出“要構(gòu)建同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相互匹配的社區(qū)建設(shè)管理與運(yùn)行機(jī)制”[3]，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的管理工作。2004年“社會(huì)主義和諧社會(huì)”的提出，打造“和諧社區(qū)”成為各地方在城市社區(qū)治理方面所追求的重要目標(biāo)。衡量和諧社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是“民眾自治、管理有序、服務(wù)完備、居住平安、環(huán)境怡人、鄰里友好”。各地方倡導(dǎo)“民眾自治”，結(jié)合各自特點(diǎn)，探索社區(qū)自治模式的實(shí)踐。比如上海模式④、北京模式⑤、沈陽(yáng)模式⑥、漢江模式⑦、青島模式⑧。上述的治理模式代表我國(guó)未來(lái)城市社區(qū)治理的前進(jìn)方向，為城市社區(qū)治理法治化積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、法治政府與城市社區(qū)治理之間的邏輯關(guān)系

黨的十八大報(bào)告提出“，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”；到2020年“法治政府基本建成”。黨的十九大報(bào)告中提出，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)”；“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)”。“城市社區(qū)治理”與“法治政府建設(shè)”同時(shí)出現(xiàn)，充分證明二者存在著必然的邏輯聯(lián)系。一方面，法治政府要適應(yīng)城市社區(qū)治理的需要，為社區(qū)治理工作竭力服務(wù)。另一方面，城市社區(qū)治理也需要法治政府予以指導(dǎo)，才能不斷推動(dòng)城市社區(qū)治理工作朝向法治化良性發(fā)展。

（一）法治政府對(duì)城市社區(qū)治理的基本要求

1.創(chuàng)新社區(qū)治理體制

城市社區(qū)是社會(huì)治理中的基本單元。城市社區(qū)治理的水平也直接關(guān)系到法治政府建設(shè)的程度。同時(shí)，建設(shè)法治政府需要城市社區(qū)治理法治化逐步推進(jìn)，并對(duì)社區(qū)治理提出新的要求。因此，創(chuàng)新城市社區(qū)治理體制應(yīng)當(dāng)依托當(dāng)前我國(guó)行政區(qū)劃的合理布局，將城市劃分若干社區(qū)，建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)組織、社區(qū)內(nèi)各類中介組織，使城市社區(qū)治理工作在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府的民政部門牽頭，社區(qū)居委會(huì)主辦，各類中介組織大力支持，通過(guò)居民的廣泛參與，創(chuàng)新共同協(xié)商的工作機(jī)制。同時(shí)，調(diào)整居委會(huì)的職能，加快社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化、社會(huì)化建設(shè)步伐，形成多類型、多層次、全方位的便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高居民幸福感和獲得感。

2.理順各類組織關(guān)系

在城市社區(qū)治理過(guò)程中，法治政府樂(lè)于看到各類組織之間摒棄利益糾葛和理念分歧，通過(guò)平等、協(xié)商、合作等框架內(nèi)理順關(guān)系，保持一種良性互動(dòng)，否則將阻礙社區(qū)治理法治化的推進(jìn)?，F(xiàn)階段，在各類組織關(guān)系中須重點(diǎn)理順居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)與物業(yè)管理公司之間的關(guān)系，增強(qiáng)城市社區(qū)治理的凝聚力。在法治政府建設(shè)過(guò)程中，城市社區(qū)治理需要通過(guò)居委會(huì)牽頭，協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，例如通過(guò)建立并定期召開居委會(huì)主任、業(yè)委會(huì)主任和物業(yè)公司經(jīng)理聯(lián)席會(huì)議，集體協(xié)商、統(tǒng)一安排社區(qū)治理方面的事務(wù)。一方面，避免業(yè)委會(huì)所凸顯的自治特征強(qiáng)于居委會(huì)而在獲得居民支持方面對(duì)居委會(huì)的社會(huì)地位造成沖擊；另一方面，又解決了先前居委會(huì)行使物業(yè)管理公司職能的難題，利于緩和二者的緊張關(guān)系。最為重要的是，聯(lián)席會(huì)議使居委會(huì)既可以成為業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司之間的協(xié)調(diào)者，又可以成為業(yè)主利益的保障者和物業(yè)公司服務(wù)的監(jiān)督者。[4]

3.培養(yǎng)社區(qū)基本意識(shí)

建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，城市社區(qū)治理亟需積淀符合各自特色的社區(qū)基本意識(shí)，才能助力城市社區(qū)治理法治化的實(shí)現(xiàn)。社區(qū)基本意識(shí)本質(zhì)上就是生活在同一社區(qū)的居民所共同擁有的價(jià)值觀，并對(duì)社區(qū)所共同呈現(xiàn)的認(rèn)同感、依賴感和歸屬感，是該社區(qū)文化底蘊(yùn)的集中體現(xiàn)，是城市社區(qū)治理朝法治化前行的助推器。法治政府寄希望于城市社區(qū)能夠真正實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，并通過(guò)已塑造成型的社區(qū)基本意識(shí)來(lái)推動(dòng)城市社區(qū)治理法治化。同時(shí)，城市社區(qū)也應(yīng)當(dāng)竭盡全力為居民搭建相互交流的平臺(tái)，以便增進(jìn)了解，加深感情，并以此為契機(jī)，通過(guò)不斷地宣傳教育培養(yǎng)出社區(qū)居民所一致認(rèn)同的基本意識(shí)。居民在濃厚的社區(qū)基本意識(shí)的指引下才能產(chǎn)生對(duì)本社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，才能積極地參與社區(qū)治理事務(wù)，才能夠逐步實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理法治化。

（二）城市社區(qū)對(duì)法治政府建設(shè)的強(qiáng)烈訴求

1.政府角色定位

在推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化的進(jìn)程中，城市社區(qū)要求法治政府重新進(jìn)行角色定位。政府應(yīng)從宏觀層面入手，在全面領(lǐng)會(huì)中共中央、國(guó)務(wù)院的方針、政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市社區(qū)的自有特點(diǎn)，制定治理規(guī)劃的路線圖，確保城市社區(qū)治理沿著正確的方向前行。城市社區(qū)治理的規(guī)劃者是法治政府角色之一；在民生方面，諸如基礎(chǔ)設(shè)施、生活配套設(shè)施、公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施等投入，單憑城市社區(qū)“一己之力”難以實(shí)現(xiàn)，必須依靠政府財(cái)政的大力支持，才能保證城市社區(qū)持續(xù)、健康、有序發(fā)展。城市社區(qū)治理的支持者是法治政府角色之二；城市社區(qū)治理各項(xiàng)工作應(yīng)由社區(qū)自治并非政府包辦，政府只是協(xié)助社區(qū)開展工作而并非將行政事務(wù)性工作攤派給社區(qū)。城市社區(qū)治理的協(xié)助者是法治政府角色之三；服務(wù)型政府是建設(shè)法治政府的重要特征，政府應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)理念，徹底拋棄“官僚”思想，為城市社區(qū)治理提供多樣化的服務(wù)。城市社區(qū)治理的服務(wù)者是法治政府角色之四；在城市社區(qū)治理的整個(gè)過(guò)程中，政府要對(duì)社區(qū)代表大會(huì)和居委會(huì)進(jìn)行全面監(jiān)督，避免權(quán)力被濫用。城市社區(qū)治理的監(jiān)督者是法治政府角色之五。

2.政府職能轉(zhuǎn)變

城市社區(qū)治理法治化要求法治政府按照“小政府、大社會(huì)”的模式，通過(guò)科學(xué)劃定政府職能徹底轉(zhuǎn)變當(dāng)前“全能型政府”的窘境。法治政府要始終堅(jiān)持“有所為，有所不為”的原則，該管的，要管得好，管到位，該放的，要舍得放，放徹底。在推進(jìn)社區(qū)治理法治化的進(jìn)程中，首先，政府工作要貼近城市社區(qū)，并時(shí)刻關(guān)注，根據(jù)城市社區(qū)工作變化的實(shí)際及時(shí)調(diào)整治理政策。通過(guò)強(qiáng)化城市社區(qū)的基層建設(shè)，將事權(quán)轉(zhuǎn)移，達(dá)到權(quán)責(zé)相符。其次，政府工作方式要徹底轉(zhuǎn)變，摒棄過(guò)去所采用的“行政命令式”作法，避免將政府的本職工作強(qiáng)加給城市社區(qū)。某些確實(shí)需要社區(qū)配合的工作，通過(guò)協(xié)商并確定權(quán)責(zé)之后，由政府部門與社區(qū)共同完成。最后，政府要支持居民參與社區(qū)治理，“政府是社區(qū)管理的組織者，社區(qū)服務(wù)組織是社區(qū)管理的提供者，社區(qū)民眾是社區(qū)管理的參與者?！盵5]政府只有不斷鼓勵(lì)并大力支持居民廣泛參與社區(qū)治理，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府與城市社區(qū)治理之間的良性互動(dòng)，才能體現(xiàn)出政府在推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化中所發(fā)揮的重要作用。

3.信息雙向傳遞

城市社區(qū)與法治政府應(yīng)在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展方面相互協(xié)調(diào)、理順關(guān)系，使城市社區(qū)治理法治化的推進(jìn)工作達(dá)到良好效果。重要的是，在信息傳遞方面，法治政府與城市社區(qū)要達(dá)成默契，找到平衡點(diǎn)，尤其是政府向城市社區(qū)傳遞信息時(shí)，除違反《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定內(nèi)容外，理應(yīng)公開、透明。法治政府通過(guò)與城市社區(qū)進(jìn)行充分地信息溝通，及時(shí)了解彼此的需求，在處理社區(qū)基本事務(wù)時(shí)，以對(duì)話為基礎(chǔ)進(jìn)行決策，有效保障政府與城市社區(qū)各自的利益，更有利于推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化的穩(wěn)步前行。需要強(qiáng)調(diào)的是，真實(shí)、全面、準(zhǔn)確的信息，一方面，有助于法治政府從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)解決；另一方面，便于居民了解政府的意圖和做法，從而使社區(qū)居民發(fā)自內(nèi)心地支持和配合政府工作。更為關(guān)鍵的是，信息雙向傳遞機(jī)制更有助于政府部門的工作人員與城市社區(qū)工作人員之間建立起良好的信任、合作關(guān)系，及時(shí)達(dá)成共識(shí)，有效地提高城市社區(qū)治理法治化方面的工作效率。

三、法治政府視閾下城市社區(qū)治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境及成因分析

作為國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，城市社區(qū)治理朝向法治化邁進(jìn)正是最為恰當(dāng)之舉。將推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化置于建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，直面現(xiàn)實(shí)困境，深入剖析原因，大膽破除桎梏。

（一）現(xiàn)實(shí)困境

1.法律層面

一方面，適用的法律條文已經(jīng)不太適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)現(xiàn)狀?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居委會(huì)組織法》）制定、施行于1989年，距今已有29載，制定之時(shí)國(guó)家處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，而如今已處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，法律條文在一定程度上缺乏可操作性。彼時(shí)社區(qū)的性質(zhì)、規(guī)模與現(xiàn)在不可同日而語(yǔ)，加之現(xiàn)階段城市社區(qū)治理要將管理民眾轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)民眾，因此，若一直適用類似的法律、法規(guī)必然會(huì)給社區(qū)治理工作造成一定的困擾。另一方面，施行的政府規(guī)章效力較低。當(dāng)前，大多數(shù)城市往往采用制定政府規(guī)章的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。這雖然在一定程度上解決了各自行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)治理問(wèn)題，但是規(guī)章的效力層級(jí)略低，又沒(méi)有相匹配的行政法規(guī)、法律作為立法依據(jù)，又不能在實(shí)踐中真正貫徹憲法所規(guī)定的居民自治制度，此類政府規(guī)章一旦被違背，懲戒乏力的“短板”就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。

2.制度層面

現(xiàn)行憲法確定了居委會(huì)屬于基層群眾性自治組織的性質(zhì)?！毒游瘯?huì)組織法》第2條規(guī)定了政府對(duì)居委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助；居委會(huì)協(xié)助人民政府開展工作。該條文規(guī)定政府和居委會(huì)在城市社區(qū)治理中的職能定位卻不甚明晰。而且迄今為止，立法機(jī)關(guān)尚未出臺(tái)相關(guān)法律確定政府和居委會(huì)在社區(qū)治理方面的角色扮演與職責(zé)履行。隨之而來(lái)的是，部分基層政府已經(jīng)偏離了“指導(dǎo)”居委會(huì)的軌道，從而轉(zhuǎn)向“領(lǐng)導(dǎo)”，直接將行政事務(wù)攤派給居委會(huì)成為常態(tài)，不但加重居委會(huì)的工作量；而且導(dǎo)致居委會(huì)自治性的喪失。

3.參與層面

當(dāng)前，雖然相關(guān)法律較為細(xì)致地規(guī)定了居民參與城市社區(qū)治理的權(quán)利、途徑和程序等，但是居民參與積極性仍舊不高，大多數(shù)屬于被動(dòng)參與。在遼寧省大連市甘井子區(qū)某個(gè)社區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40%的居民“不能完全了解居委會(huì)工作”；35%的居民“不能完全認(rèn)識(shí)居委會(huì)的工作人員”；75%的居民“不曾向居委會(huì)提出過(guò)任何意見與建議”；35%的居民“不曾主動(dòng)去過(guò)居委會(huì)”；5%的居民“曾被邀請(qǐng)參與討論”；80%的居民認(rèn)“不曾參與本社區(qū)治理的具體事務(wù)”。上述數(shù)據(jù)充分表明，一方面居民參與率低，參與意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高；另一方面普通居民在社區(qū)治理方面鮮有發(fā)言權(quán)。

4.保障層面

《居委會(huì)組織法》第9條明確規(guī)定了社區(qū)居民的選舉權(quán)，確定了居民自治參與權(quán)利。但是，現(xiàn)實(shí)中部分存在的拉票、賄選等亂象極大挑戰(zhàn)了社區(qū)居民自治的底線。不真實(shí)選舉產(chǎn)生的社區(qū)工作人員違背了社區(qū)自治的本質(zhì)，降低了居民自治參與權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，踐踏了居民自治參與權(quán)的法律規(guī)定。雖然《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第15條將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入到監(jiān)察范圍之內(nèi)，但是對(duì)賄選產(chǎn)生的社區(qū)工作人員如何監(jiān)管卻只字未提，同時(shí)，社區(qū)工作人員不作為或亂作為導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害居民利益的懲戒機(jī)制仍屬空白。

（二）成因分析

1.法治觀念尚未形成

由于受傳統(tǒng)觀念的影響，基層政府不愿讓居民和社區(qū)自治組織參與治理，而且某些政府工作人員“人治”思想極其嚴(yán)重，簡(jiǎn)單地運(yùn)用行政手段解決社區(qū)治理中所出現(xiàn)的問(wèn)題。部分社區(qū)工作人員的“人治觀念”也十分明顯，工作中講人情不講規(guī)矩，社區(qū)治理中的法治建設(shè)有名無(wú)實(shí)，法治化程度大大降低。而社區(qū)居民一味地對(duì)政府消極依賴，秉承著服從甚至是樂(lè)于聽從“人治”命令式的管理，很少能夠遵循法治原則，從自治意識(shí)出發(fā)，采用協(xié)商的方式為社區(qū)建設(shè)建言獻(xiàn)策。

2.治理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏

城市社區(qū)治理的法治化應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)踐不斷地探索并積累治理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)賦予社區(qū)更多的自主選擇的空間，堅(jiān)持社區(qū)治理的法治之路。但是，在之前很長(zhǎng)的一段時(shí)間之內(nèi)，我國(guó)一直采自至上而下的管理機(jī)制，政府呈現(xiàn)全能型格局，多元化主體共同治理的模式尚未形成，應(yīng)該說(shuō)無(wú)論在哪個(gè)領(lǐng)域中國(guó)都沒(méi)有足夠的法治化治理經(jīng)驗(yàn)。[6]

3.理論研究略顯單薄

從目前來(lái)看，有關(guān)城市社區(qū)治理法治化的理論研究略顯單薄，現(xiàn)有研究成果側(cè)重對(duì)策性研究，基本上源于國(guó)外城市治理理論的引進(jìn)和解釋，鮮有結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行分析，缺少中國(guó)特色。少數(shù)業(yè)已成型的理論成果，由于研究范圍不廣、深度不足，不能作為立法的理論依據(jù)，也很難助力現(xiàn)行法律法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題。

4.自治效果有待提高

現(xiàn)階段，城市社區(qū)的自治組織大多由基層政府直接領(lǐng)導(dǎo)，居民缺少參與的積極性和主動(dòng)性，非政府組織的自治性特征也無(wú)法顯現(xiàn)。而且社區(qū)自治組織中普遍存在著成員人數(shù)少，組織渙散，自治效果不言而喻。更為嚴(yán)重的是，社區(qū)治理的資金短缺，經(jīng)費(fèi)支出的需求難以滿足，在某種程度上，就會(huì)形成這樣的局面：社區(qū)治理依靠政府幫扶越強(qiáng)烈，自治效果則越低下。

四、法治政府視閾下城市社區(qū)治理法治化的路徑探析

城市社區(qū)治理的法治化是一項(xiàng)巨大的工程，在充分考慮現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，只有將城市社區(qū)治理法治化的推進(jìn)工作置于建設(shè)法治政府的進(jìn)程之中，從法律制度、治理制度、民主參與等三個(gè)方面入手，才能探索出一條適合中國(guó)實(shí)際的城市社區(qū)治理法治化之路。

（一）法律制度方面

1.完善立法

目前，大多數(shù)城市社區(qū)治理方面的法律都是早期頒布的，在一定程度上已經(jīng)不太適應(yīng)當(dāng)前城市社區(qū)治理的需要。為了解決這一難題，建議盡快制定《中華人民共和國(guó)社區(qū)法》。立法機(jī)關(guān)應(yīng)按照民主化、科學(xué)化的方式予以立法，要廣泛聽取社會(huì)各個(gè)階層的訴求，特別是吸取專門研究相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)專家、學(xué)者的意見和建議，確保該法律切實(shí)可行。通過(guò)制定該法，厘清政府、自治機(jī)構(gòu)、居委會(huì)三者權(quán)限及管轄范圍，明確社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的主體權(quán)責(zé)以及社區(qū)居民自我管理的權(quán)利。同時(shí)，要建立健全相應(yīng)的監(jiān)督、檢舉等制度，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，與《監(jiān)察法》的監(jiān)察范圍切實(shí)、有效地銜接。

2.修訂相關(guān)法律

以《居委會(huì)組織法》為例，其部分法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)生活脫節(jié)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修訂，可以嘗試，在居委會(huì)選舉方面，明確選舉的方法、程序、步驟以及當(dāng)選的條件，同時(shí)要有專門條文規(guī)定社區(qū)流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；在居委會(huì)人員組成方面，應(yīng)有社區(qū)治理專門人才引入機(jī)制的規(guī)定，將高素質(zhì)的專業(yè)人士納入到社區(qū)居委會(huì)之中；在配套制度制定方面，應(yīng)賦予各地方配套制度的制定權(quán)，以便各地方在城市社區(qū)治理方面，因地制宜，盡顯特色制定相關(guān)的配套制度。

3.補(bǔ)齊“短板”

這里的“短板”應(yīng)當(dāng)界定為城市社區(qū)治理法律法規(guī)規(guī)定疏漏的“中間地帶”。要補(bǔ)齊“短板”則需要不斷健全相關(guān)的法律法規(guī)予以填充“中間地帶”。在城市社區(qū)治理中，“中間地帶”是政府與居民之間所存在的非政府組織，其發(fā)揮著連接政府管理與居民自治的作用。以規(guī)定非政府組織的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》為例，雖在2016年做了較大幅度的修改，但是在非政府組織的性質(zhì)、權(quán)限、職責(zé)、目標(biāo)、流程等方面未做具體規(guī)定，申請(qǐng)登記的便民制度有待提高，完善“中間地帶”的填充內(nèi)容，徹底地補(bǔ)齊條例規(guī)定缺失的“短板”勢(shì)在必行。

（二）治理制度方面

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九大報(bào)告明確提出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”社區(qū)黨組織要大力宣傳黨的政治主張，始終堅(jiān)持將中央的方針政策在社區(qū)治理中貫徹、落實(shí)。社區(qū)黨組織應(yīng)將居民民主權(quán)利與黨的執(zhí)政充分結(jié)合起來(lái)，在滿足社區(qū)居民共同權(quán)益、增進(jìn)社區(qū)凝聚力的同時(shí)，又鞏固黨在社區(qū)層面的執(zhí)政基礎(chǔ)。同時(shí)，更要發(fā)揮好社區(qū)黨員的先鋒模范帶頭作用，使其成為服務(wù)社區(qū)居民的橋梁和紐帶，通過(guò)設(shè)置“黨員服務(wù)崗”“結(jié)對(duì)子”和“精準(zhǔn)扶貧”等形式，充分發(fā)揮每名黨員的特長(zhǎng)，激發(fā)其責(zé)任心與榮譽(yù)感，緊密聯(lián)系社區(qū)居民，將社區(qū)各個(gè)領(lǐng)域置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。對(duì)于流動(dòng)黨員，社區(qū)要建立切實(shí)有效的流動(dòng)黨員管理機(jī)制，使因就業(yè)或居住地變化等原因造成的流動(dòng)黨員信賴并服從當(dāng)前經(jīng)常居住地的社區(qū)黨組織的管理，擴(kuò)大社區(qū)黨組織的覆蓋面。

2.治理主體

要真正實(shí)施城市社區(qū)治理法治化，必須要以居委會(huì)為治理的主要主體，保持其特有的自治屬性，政府應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的社區(qū)觀，保證居委會(huì)的自治職能，自覺地將自身確定為城市社區(qū)治理的輔助主體，對(duì)涉及到與城市社區(qū)治理相關(guān)的政府部門，要重新劃分權(quán)力，在法律范圍內(nèi)，依據(jù)規(guī)范、程序給予社區(qū)治理更多引導(dǎo)、扶持和幫助，避免假借指導(dǎo)之名、行領(lǐng)導(dǎo)之實(shí)，逐步推進(jìn)社區(qū)治理的法治化。主要主體與輔助主體二者之間的關(guān)系仍須明確一點(diǎn)：政府不能硬性插手社區(qū)治理工作；居委會(huì)也絕不能偏離政府的政令實(shí)施所謂的“社區(qū)自治”。

（三）參與制度方面

1.樹立核心理念

在全面推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化的進(jìn)程中，應(yīng)該樹立一個(gè)核心理念：凡是涉及到公共利益、居民切身利益的，居民應(yīng)共同參與、共同決斷。通過(guò)擴(kuò)大城市社區(qū)治理的民主范圍，能夠有效地培養(yǎng)居民依法管理社區(qū)公共事務(wù)的主人翁意識(shí)，并將“共建共享共治”的治理格局融入到社區(qū)治理之中，使社區(qū)逐漸形成民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的良好氛圍。在城市社區(qū)治理法治化的進(jìn)程中，社區(qū)居民才能逐步實(shí)現(xiàn)自我管理的主動(dòng)性、自我服務(wù)的積極性、自我監(jiān)督的責(zé)任性。

2.全面信息公開

“社區(qū)自我管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該在管理工作中，及時(shí)、主動(dòng)向群眾公布有關(guān)的信息。[7]可以說(shuō)，信息公開是推動(dòng)實(shí)施城市社區(qū)治理法治化的必要條件。通常情況下，城市社區(qū)都設(shè)置了信息欄，經(jīng)常性地傳遞與居民切身利益相關(guān)的微觀層面的信息。但是，在方針政策的施行、法律法規(guī)的適用等宏觀層面的內(nèi)容發(fā)布則或多或少存在不全面、不及時(shí)的現(xiàn)象，從而堵塞了部分居民信息獲取的渠道。因此，要實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理法治化，應(yīng)拓寬居民掌握信息的渠道，社區(qū)應(yīng)及時(shí)發(fā)布并更新信息的內(nèi)容，包括國(guó)家宏觀層面與居民微觀層面的信息，不斷完善信息公開制度。

3.制定基本準(zhǔn)則

推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化也同樣需要制定基本準(zhǔn)則，確定居民參與社區(qū)治理的權(quán)利與義務(wù)，該基本準(zhǔn)則一方面與居民參與社區(qū)治理的相關(guān)法律有效地契合，也可在實(shí)質(zhì)上將其看作保障居民參與社區(qū)治理的“法律依據(jù)”；另一方面，通過(guò)約束居民行為，保證居民參與效果，使居民參與社區(qū)治理常態(tài)化。就我國(guó)而言，可借鑒英美等發(fā)達(dá)國(guó)家頒布的有關(guān)居民參與志愿服務(wù)的《公民服務(wù)法》來(lái)制定基本準(zhǔn)則。將無(wú)酬或低酬的居民志愿服務(wù)與民主參與治理通過(guò)基本準(zhǔn)則有機(jī)地結(jié)合在一起，使居民民主參與社區(qū)治理制度化、法治化，運(yùn)用法治治理模式保障居民在社區(qū)治理中所享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)憲法》第111條第1款規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！?/p>

②《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第68條規(guī)定，“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。縣、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！?/p>

③單位制：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，所有資源都由國(guó)家來(lái)分配，單位和國(guó)家之間形成一種依附和庇護(hù)的關(guān)系。國(guó)家通過(guò)政治權(quán)力把城市社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)和文化組織改造成單位。

④上海模式：將社區(qū)管理定位于街道，發(fā)揮居民點(diǎn)中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，通過(guò)行政手段培養(yǎng)與塑造居民的自治意識(shí)和自治能力。

⑤北京模式：各區(qū)、各街道、各社區(qū)呈現(xiàn)出多元化的管理模式，“魯谷模式”帶有明顯的政府導(dǎo)向型；“西城模式”和“朝陽(yáng)模式”呈現(xiàn)政府導(dǎo)向與社會(huì)導(dǎo)向相融的特點(diǎn)。

⑥沈陽(yáng)模式：模仿國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)立形式，規(guī)定權(quán)力義務(wù)，出臺(tái)政策，確定自治組織彼此關(guān)系、地位與職能。

⑦漢江模式：呈現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的特點(diǎn)，構(gòu)建起政府機(jī)關(guān)依法行政、社區(qū)組織自治管理、社區(qū)居民自發(fā)參加的三者有機(jī)統(tǒng)一的治理模式。

⑧青島模式：城市里設(shè)置社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)，居委會(huì)建立管理委員會(huì)，街道成立協(xié)調(diào)委員會(huì)，堅(jiān)持政府與社區(qū)分開、民眾參與自治。