●李金兆 徐 霽 王萌森

近年來，隨著我國自上而下推進的“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”理念等，我國各級政府在提高政務服務水平、提升政府治理能力上取得了一定成效，建成了一批示范案例。但在政務服務的供給和組織上，國內(nèi)各地仍多以政府部門為中心，易造成服務供給主體不清晰、辦理流程復雜等問題，造成辦事難、辦事慢、辦事繁。要解決這些問題，需推動政務服務從以服務供給者為中心向以服務接受者為中心轉(zhuǎn)變，進一步規(guī)范政務服務流程、轉(zhuǎn)變服務理念，構建出以用戶為中心的新型政務服務體系。因此，本文依托政務服務生命周期理論，從用戶需求出發(fā)，研究構建以企業(yè)和群眾為中心的新型政務服務模型——“X-Y-Z三軸模型”，并結合成都市龍泉驛區(qū)的實踐案例，為進一步“簡政放權”、實踐“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”等提供可參考的解決思路。

一、“X-Y-Z三軸模型”的構建依據(jù)——政務服務生命周期理論

生命周期（Life Cycle）的概念分為狹義和廣義。狹義的生命周期指其本義，即生物體從出生、成長、成熟、衰退到死亡的全部過程。廣義是本義的延伸和發(fā)展，泛指自然界和人類社會各種客觀事物的階段性變化及其規(guī)律。在生命周期理論的應用中較有代表性的是世界銀行根據(jù)生命周期的概念對其貸款類業(yè)務項目周期的定義包括八個階段，對各個階段的具體內(nèi)容、工作流程和決策程序均有明確、詳細的規(guī)定。這種覆蓋全生命周期、周期階段化、流程標準化的生命周期理論運用對政務服務整合與流程梳理同樣具有一定借鑒意義。

1.政務服務生命周期的應用理念

生命周期理論應用于政務服務早有先例，在某些地區(qū)的政務服務供給中，對公民服務按照人生“從搖籃到墳墓”（Cradle-to-Grave）各階段整合提供政務服務相關內(nèi)容。對企業(yè)服務按照企業(yè)的發(fā)展歷程，整合從創(chuàng)業(yè)到注銷各階段的政務服務相關內(nèi)容。在本研究課題中，不僅是把生命周期作為政務服務的一種服務的組織或呈現(xiàn)形式，同時將生命周期理論與政務服務進行深入結合，形成全新的政務服務生命周期理論模型。該模型的應用理念主要分為兩個層面。

第一是表層，即服務呈現(xiàn)與分類的理念。生命周期作為政府官方網(wǎng)站及互聯(lián)網(wǎng)政務服務中的一種分類和呈現(xiàn)方式，在國內(nèi)外政務服務實踐中都被應用，其先驅(qū)是新加坡。新加坡在1999年推出的第一代政府電子公民中心中按照生命周期整合網(wǎng)站內(nèi)容，將政務服務按照生育、上學、結婚、死亡等的生命歷程展現(xiàn)。而香港政府網(wǎng)站也曾針對用戶生命周期的各個階段進行主題分類，命名為“生命之旅”將服務分類為：生兒育女、孩子成長、踏入十八、就業(yè)工作、成家立室、駕駛樂趣、消閑娛樂、退休生活。雖然在隨后的改版中，兩地的政府網(wǎng)站都改為根據(jù)用戶需求，以主題的形式進行分類和呈現(xiàn)，但生命周期作為一種分類和展現(xiàn)方式在其政府網(wǎng)站建設中產(chǎn)生了深遠影響，也為以后的主題化服務建立了架構基礎。但生命周期對政務服務的價值并不止于此，它可以更加深入?yún)⑴c到政務服務的梳理和整合，從表層的呈現(xiàn)深入到底層的理念，形成完整的理論模型。

第二是底層，即資源梳理和整合的理念。要真正滿足用戶的需求，需對生命周期理論進行延伸和發(fā)展，其核心是對用戶需求進行細化分析和調(diào)研，打破現(xiàn)有的政務服務資源結構、供給方式，進行重新整合和流程再造，以生命周期理念作為基礎框架支撐整個政務服務資源梳理、整合、再造的全過程。在政務服務生命周期理念下的政務服務資源的供給結構，將打散傳統(tǒng)服務供給模式，按照用戶實際需求對服務進行整合重組。具體來說，響應用戶某一需求可能涉及到多個部門多個事項，在傳統(tǒng)政務服務模式下，用戶首先需要甄別自己的需求屬于哪些部門的責任范圍，然后在部門事項中選擇符合辦理需求的，分清它們的先后順序，再依次進行辦理。而在政務服務生命周期理論模型下，政務服務供給者應主動甄別用戶需求，根據(jù)需求調(diào)集相關責任部門，整合服務事項，優(yōu)化服務流程。用戶不需要了解政府架構，只需要明確自己需求就可快速便捷地獲取相應服務。

2.政務服務生命周期理論的主要內(nèi)涵

一是對應生命周期階段。政務服務生命周期理論要求政務服務組織方式和資源架構按用戶需求展開。要涵蓋用戶所有需求，就需要一個完整的參照“標尺”，最適合的標尺即是生命周期“狹義”的概念——生命周期階段。通過用戶全生命周期階段的科學劃分，來確定政務服務內(nèi)容對用戶的全覆蓋。另一方面，對生命周期階段的劃分，只是滿足了對用戶的覆蓋，但由于在政務服務中涉及服務事項眾多，而用戶需求往往具有很強的指向性和階段性。例如，出生階段的公民更多需要的是醫(yī)療、社保、戶籍等方面的服務，而畢業(yè)開始工作的公民更多需要求職、婚育、住房等方面的服務。所以，將生命周期階段與具體服務類別相結合，形成具備生命周期階段性質(zhì)的服務主題，才能真正滿足用戶的需求。需要注意的是，本研究中提到的服務主題并不是傳統(tǒng)的政務服務主題概念（按其服務供給部門或行業(yè)等），而是基于用戶真實需求的，可以和用戶生命周期階段對應的服務集成。這種政務服務生命周期理論下的服務主題可清晰服務邊界，有效聚合政務服務，方便用戶定位并獲取所需服務。

二是再造服務辦理流程。生命周期理論中，“生命周期”還包括“廣義”的概念，即“流程”。在政務服務生命周期理論中，政務服務辦理的流程階段本身也是“生命周期”，即實現(xiàn)從用戶需求確認、服務主題響應、辦理相關業(yè)務到最終用戶需求滿足的全過程。具體到政務服務生命周期理論的運行機理來說，服務主題的確定只是完成了服務需求響應的第一步，更重要的是如何組織這些內(nèi)容，設計最優(yōu)路徑并引導用戶辦理?，F(xiàn)有的政務服務辦理過程中，往往因為辦理部門獨立、辦理地點分散、涉及材料多、流程不清晰，造成群眾重復跑路、重復遞交材料等情況。而在政務服務生命周期理論框架下，根據(jù)政務服務的需求度和難易度，基于用戶的辦理習慣和方便程度，重新組織和設計再造政務服務供給流程，整合辦理內(nèi)容，簡化辦理程序，形成滿足用戶需求的服務辦理“生命周期”。

三是整合多樣化的相關服務。政務服務生命周期理論要求對用戶需求進行滿足，但用戶的需求是多樣的、個性化的，所以政務服務的供給也應該是多維度、全覆蓋的。服務供給不僅是政務服務事項本身，還應包含辦理的前期準備、監(jiān)管政策、優(yōu)惠政策等相關服務，形成完整、多維的全生命周期服務鏈，從而滿足用戶的實際需求。

二、“X-Y-Z三軸模型”的構建與實踐

“以用戶為中心的政務服務模型”在英國和法國均有先例。英國政府開展的GDS（Government Digital Service）項目，將政務服務項目進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升政府效能，縮減財政開支，提出“以用戶需求為先，而不是政府需求”。法國薩科齊政府曾提出RGPP項目，以“Do better with less”（用最少資源取得更好效果）為口號，提出跨部門整合理念，改善政府提供的公民和企業(yè)服務。在國內(nèi)各級政府中，雖未明確提出“以用戶為中心的政務服務”政策與相關規(guī)范，但在探索從企業(yè)和公民角度出發(fā)提供政務服務的實踐中，也開始融入“以用戶為中心的政務服務”的理念。如廣州市的“一窗式”和佛山市的“一門式”政務服務改革，均基于群眾和企業(yè)的需求，建立出了相應的服務模型與實際應用。

本研究課題對于“以用戶為中心的政務服務模型”的研究有別于此前國內(nèi)外的案例，將創(chuàng)新基于“政務服務生命周期理論”，從“對應全生命階段“”再造服務辦理流程”和“整合多樣化相關服務”的內(nèi)涵出發(fā)，以用戶的實際需求為基礎，研究構建全新的以用戶為中心的政務模型——“X-Y-Z三軸模型”，該模型包括服務的時間軸（X）——生命周期，深度軸（Y）——辦理流程，廣度軸（Z）——服務延伸，覆蓋并匹配用戶服務需求。以下將結合成都市龍泉驛區(qū)的相關實踐案例，闡述模型內(nèi)涵及應用。

圖1 以用戶為中心的政務服務模型——“X-Y-Z三軸模型”示意圖

1.X軸的概述與應用

X軸是“X-Y-Z三軸模型”的時間軸，定義服務階段與內(nèi)容，是模型的基礎軸。一方面，用戶的每個生命周期階段作為一個區(qū)間定位在X軸上，并根據(jù)實際情況對X軸上的區(qū)間進行科學劃分，覆蓋用戶的全生命周期。另一方面，將用戶所需的政務服務需求（即服務類別）與生命周期階段相結合形成服務主題（X軸上的具體點位），重組政務服務供給體系，體現(xiàn)不同生命階段服務對象的需求重點，定位用戶所需服務。在基于“X-Y-Z三軸模型”開展研究探索的“成都市龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務”案例中，主要依托X軸的定義與內(nèi)涵，完成了生命周期階段劃分和服務主題產(chǎn)生。

在生命周期階段劃分上，龍泉驛區(qū)案例通過調(diào)研分析，對公民和企業(yè)采取了不同的劃分方式。在公民服務生命周期階段劃分上，國內(nèi)外此前沒有專門的標準和規(guī)范化分類，主要有兩種不同的思路（表1）。一是按照人生重大事件作為階段劃分依據(jù)。二是按照不同年齡階段作為劃分依據(jù)。在本案例中，根據(jù)調(diào)研情況，并結合成都市龍泉驛區(qū)服務對象的需求和知識水平，選擇按服務對象年齡階段的劃分依據(jù)，將公民服務按照生命周期階段劃分為嬰幼兒、少年、青年、中年、老年共5個階段。

表1 國內(nèi)外公民服務生命周期分類對比

不同于公民服務，除國內(nèi)外各地在政府網(wǎng)站上對企業(yè)服務生命周期分類有展現(xiàn)之外，已有世界銀行提出了一個較為完善的劃分框架。在世界銀行每年發(fā)布的營商報告中，將政府提供的企業(yè)服務大致分為11個階段。在2013年中文版報告中，將11個階段整合為5個大的生命周期，包括創(chuàng)業(yè)階段、活動場地、獲得融資、日常運營和出了問題。基于這5個大階段，結合龍泉驛區(qū)企業(yè)的實際情況和需求，將成都市龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務企業(yè)服務周期分類整合為創(chuàng)業(yè)起步、行業(yè)準入、日常運營、發(fā)展融資和遇到困難共5個階段（表2）。

表2 世界銀行2013版企業(yè)生命周期劃分

在服務主題產(chǎn)生上①，龍泉驛區(qū)案例基于該區(qū)公民實際需求，共整理形成生育收養(yǎng)、身份戶籍、就業(yè)失業(yè)、住房等40余個服務類別，基本覆蓋了龍泉驛區(qū)公民的服務需求。同時將服務類別與生命周期階段（嬰幼兒、少年、青年、中年、老年）匯集編制成表，通過表單交叉定位各生命周期階段的具體需求，其交叉點位即是產(chǎn)生的服務主題。這種主題產(chǎn)生方式，可使服務更精準地滿足不同人群的需求，降低服務獲取難度，減輕用戶的服務辦理成本。如“辦理入戶”的服務需求，按照該案例在研究中對公民服務生命階段的劃分：在嬰幼兒階段體現(xiàn)為“新生兒入戶”，在少年、青年階段體現(xiàn)為“投靠入戶”，青年、中年階段體現(xiàn)為“購房入戶”“夫妻投靠入戶”等，在老年階段體現(xiàn)為“離退休入戶”“投靠子女入戶”等，使同一服務需求在不同生命階段定位不同的服務主題，使服務更為精準、有效。

2.Y軸的概述與應用

Y軸是“X-Y-Z三軸模型”的深度軸，為X軸的縱向延伸，是衡量政務服務與用戶需求匹配度的核心軸。Y軸的重點是通過對服務流程的整合、梳理和重組，從用戶辦理的便捷度出發(fā)，形成滿足用戶需求的辦理步驟、流程和內(nèi)容。在“成都市龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務”案例中，基于Y軸的定義與內(nèi)涵，對龍泉驛區(qū)的各項服務主題進行了同類事項歸總和服務流程再造。

在同類事項歸總上，龍泉驛區(qū)案例對服務主題的邊界進行了明確，即是從實際辦理的企業(yè)和公民認知角度出發(fā)梳理服務流程。這樣的梳理方式，需打破部門間的業(yè)務壁壘，對企業(yè)和公民認知中的同類事項進行歸集并形成服務主題。如死亡殯葬主題，歸總了龍泉驛區(qū)死亡證明辦理、遺體接運、遺體火化、戶籍注銷、社保待遇領取、民政補助領取等多個不同服務事項，這些服務事項若根據(jù)死亡殯葬一般的辦理流程，實際上是屬于區(qū)公安分局、區(qū)人社局、區(qū)民政局、區(qū)衛(wèi)計局等四個部門的五個不同單位，查找和辦理非常復雜。通過設立死亡殯葬主題，將這些分屬不同部門的不同事項都進行了梳理歸總和流程再造，形成一個涵蓋“死亡殯葬”全部事項的大主題，符合從群眾角度辦理“死亡殯葬”相關服務的認知。

在歸集同類事項后，基于Y軸的定義，需對服務事項按用戶需求進行流程再造。流程再造在該案例的實踐主要涉及三個方面：一是一次性預先告知服務步驟。在每個服務主題的概況介紹中一次性告知所有的服務步驟、時間、地點，材料、費用，給予辦理用戶足夠的心理預期。二是梳理服務主題辦理內(nèi)容與順序。服務主題的辦理復雜度參差不齊，涉及跨部門、跨領域等不同事項，且存在串聯(lián)和并聯(lián)辦理等不同關系。如二手房交易等服務主題就包括房管、國土、稅務、公積金等不同服務部門的不同事項，需對服務步驟和內(nèi)容進行專門梳理，再造辦理步驟。三是延伸主題相關服務。要滿足用戶的所有需求，需要整合部分具有公共服務職能的社會化服務，如二手房交易服務的流程中就包括選房、測繪、貸款、物業(yè)等必備的社會化服務，在流程梳理中也需整合進入服務流程。經(jīng)過以上流程梳理再造，即可構建出完整的服務鏈條，形成告知全面，流程完整，步驟清晰的服務主題。如龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務中梳理完成的二手房交易服務主題的服務全流程（圖2）。

圖2 成都市龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務二手房交易服務主題

3.Z軸的概述與應用

Z軸是“X-Y-Z三軸模型”的廣度軸，是X軸的三維延伸，為Y軸提供必要補充。Z軸聚合了前期服務準備、監(jiān)管政策、優(yōu)惠政策、社會化服務等政務服務事項之外的各類相關延伸服務。這些服務與X軸的各項服務主題相關聯(lián)、對應，完善Y軸的服務流程，促進服務全業(yè)務鏈條的形成。在“成都市龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務”案例中，基于用戶需求，整合了龍泉驛區(qū)各項服務主題中相關的社會化服務、優(yōu)惠政策和監(jiān)管政策，并將相關服務和政策整合進入服務主題的流程中。如“廉租房申請”主題中，就融入了對提供虛假材料、擅自改變住房用途、擅自將承租房轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租等行為的監(jiān)管政策；如“交通違法處理”主題中，就整合了郵局繳納罰單等社會化服務。

4.“X-Y-Z三軸模型”的延伸應用

本文研究的“以用戶為中心的政務模型——X-Y-Z三軸模型”不僅在“成都市龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務”案例中開展了研究，還在線上線下實現(xiàn)了一定程度的落地，并起到一定的應用效果。

在線上，成都市龍泉驛區(qū)基于全生命周期政務服務的研究，依托“X-Y-Z三軸模型”，建立了龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務網(wǎng)站。該網(wǎng)站以龍泉驛區(qū)公民和企業(yè)生命周期階段為主線（X軸），以場景式展現(xiàn)服務主題架構（X軸），按用戶角度重塑辦事服務流程（Y軸），清晰展現(xiàn)服務步驟（Y軸），延伸了相關服務（Z軸），處處以用戶為中心供給服務。該網(wǎng)站為公民和企業(yè)辦事提供了諸多便利，其應用效果也得到了較好反饋。該網(wǎng)站的建立，實現(xiàn)了“成都市龍泉驛區(qū)全生命周期政務服務研究”的成果轉(zhuǎn)化，成為當?shù)靥剿鳌盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”的創(chuàng)新案例。

在線下，成都市龍泉驛區(qū)基于全生命周期政務服務研究及線上實踐，于2016年啟動并打造了龍泉驛區(qū)“全生命周期”實體政務服務大廳。該大廳基于龍泉驛區(qū)政務服務中心現(xiàn)有辦事大廳，開展窗口和服務流程的改造。按照服務用戶的不同，將入駐中心的政務服務事項和窗口進行相對集中，并按生命周期進行分類設置。其中，按照公民生命周期理念和辦事需求設置了嬰幼兒主題服務區(qū)、青年階段房屋產(chǎn)權交易主題服務區(qū)等7個公民主題服務區(qū)；按照企業(yè)生命周期理念和辦事需求設置了企業(yè)注冊登記主題服務區(qū)、企業(yè)發(fā)展運營主題服務區(qū)等4個企業(yè)主題服務區(qū)。該大廳的設置，實現(xiàn)了實體大廳政務服務與網(wǎng)上服務的對應匹配，體現(xiàn)了線上線下一體化政務服務供給的理念，將服務主體從以部門作為服務窗口轉(zhuǎn)變?yōu)橐杂脩糇鳛榉沾翱冢瑥氐最嵏擦艘酝爸饌€找窗口找部門”式的線下政務服務方式。

三、“X-Y-Z三軸模型”的借鑒意義

1.為進一步“簡政放權”提供了破題方式

“X-Y-Z三軸模型”通過重構政務服務形式，再造政務服務流程，引入第三方服務，從群眾和企業(yè)的角度出發(fā)供給服務，一定程度上降低了服務辦理難度，簡化了服務辦理內(nèi)容，提升了政務服務效能，符合國務院大力推進的“簡政放權”工作內(nèi)涵。可為地方政府進一步開展“簡政放權”，確立行政審批制度改革路線，優(yōu)化政務服務水平提供一種可供參考的破題方式。

2.為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”實踐提供了參考案例

“X-Y-Z三軸模型”中的政務服務供給模式均可實現(xiàn)線上線下服務的完美適配和相互支撐。上文所列的龍泉驛區(qū)案例，體現(xiàn)了該模型在互聯(lián)網(wǎng)上的承載與落地，展現(xiàn)了依托互聯(lián)網(wǎng)提升政務服務的良好效果，實踐了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的理念?？蔀檎谔剿鳌盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”實踐的各級地方政府提供樣例。

3.為實現(xiàn)“一窗一號一網(wǎng)”辦理提供了解決思路

“X-Y-Z三軸模型”從服務供給上打破了傳統(tǒng)服務按部門或權力類別的供給模式，創(chuàng)新根據(jù)需求按生命周期供給服務，按服務主題引導服務，按用戶角度再造服務，使服務更加集中、清晰與順暢，符合“一號”申請、“一窗”受理、“一網(wǎng)”通辦的內(nèi)在要求。為各地政務服務主管單位在具體服務優(yōu)化實施中著力提升服務效能，實現(xiàn)“一窗一號一網(wǎng)”辦理提供了一種解決思路。

注釋：

①因龍泉驛區(qū)暫時只完成了公民服務主題的構建，故以公民服務主題產(chǎn)生為例。