●李 慧 魯 茂

黨的十八大以來，四川加大扶貧開發(fā)力度，扭住民生短板和脫貧任務(wù)，聚焦連片貧困區(qū)域和計劃脫貧摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶，集中力量打好脫貧攻堅戰(zhàn)。在政策實施過程中，需查漏補缺，基于扶貧對象的確定是否精準(zhǔn)、項目安排是否合理、資金的使用是否有效等問題需反饋，因此，對精準(zhǔn)扶貧的效應(yīng)跟蹤研究具有現(xiàn)實意義。

一、四川省貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實施現(xiàn)狀分析

十八大以來，四川省把精準(zhǔn)扶貧作為一項全局性工作推進。2013年5月省委十屆三次全會提出并啟動實施“四大片區(qū)扶貧攻堅行動”。2015年首開全國先河，專題召開省委十屆六次全會研究部署精準(zhǔn)扶貧，作出《中共四川省委關(guān)于集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，確保同步全面建成小康社會的決定》。為貫徹落實中央和省委省政府的部署，四川省各級各部門制定了一系列配套措施，形成了完善的制度體系。以《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》為基礎(chǔ)，《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》為保障，《中共四川省委關(guān)于集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，確保同步全面建成小康社會的決定》為重點，構(gòu)筑脫貧攻堅的總體設(shè)計、制度安排、政策措施和工作要求。

（一）配強干部隊伍和組織機構(gòu)，建立精準(zhǔn)扶貧責(zé)任體系

一是強化精準(zhǔn)扶貧組織保障。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)親力親為謀篇布陣。省委書記多次深入高原藏區(qū)、大小涼山片區(qū)和革命老區(qū)調(diào)研，督察精準(zhǔn)扶貧措施落實情況。2015年12月8日四川省委召開常委會議，決定成立以省委書記、省長為“雙組長”的省脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組，11位省級領(lǐng)導(dǎo)任副組長，41個省直部門主要負責(zé)人任成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負責(zé)脫貧攻堅的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織指揮、推進落實。同時，進一步充實省、市（州）、縣（市、區(qū)）扶貧移民工作機構(gòu)力量，在脫貧攻堅一線考察識別干部，選好配強班子隊伍，更好地擔(dān)負職責(zé)任務(wù)。各地充實一批能力較強、經(jīng)驗豐富的干部進入村貧困村“兩委”班子，帶動貧困村、貧困戶脫貧奔康。

二是層層壓實脫貧攻堅責(zé)任。2015年11月中央扶貧開發(fā)會議上四川省委省政府向中央簽訂脫貧攻堅責(zé)任書。2015年12月1日省委召開扶貧工作會，四川省20個有脫貧任務(wù)的市（州）黨政主要負責(zé)同志向省委、省政府簽署脫貧攻堅責(zé)任書；全省有脫貧任務(wù)的縣鄉(xiāng)也層層簽訂責(zé)任書，明確要求有脫貧任務(wù)的市（州）黨政自覺承擔(dān)責(zé)任，貧困縣黨政承擔(dān)主體責(zé)任，縣委書記和縣長為第一責(zé)任人。省脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組成成立后，全省有脫貧任務(wù)的20個市（州）、160個縣（市、區(qū)）均成立了由黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組。各級行業(yè)部門也紛紛成立脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了專人負責(zé)。2016年1月四川省制定落實《縣域經(jīng)濟考核辦法》，對貧困縣實行分類考核，取消了54個貧困縣的GDP考核，突出脫貧成效、生態(tài)建設(shè)等指標(biāo)，對貧困縣從側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向考核脫貧成效轉(zhuǎn)變。

（二）加大財政資金投入，夯實精準(zhǔn)扶貧物質(zhì)基礎(chǔ)

近年來四川省不斷加大精準(zhǔn)扶貧投入力度。2013年，四川省共籌集財政專項扶貧資金40.8億元；2014年為47.66億元，比上年增長16.81%；2015年增加到69.14億元，比上年增長45.07%，其中中央安排33.03億元，省級及省以下安排36.11億元。同時，省級財政從2015年政府債券中安排30億元，設(shè)立貧困戶住房建設(shè)貸款分險基金。2016年制定了“十三五”扶貧資金平衡總方案，實施扶貧“千億計劃”，投入各類資金1181億元，其中財政資金657億元，中央、省財政專項扶貧資金71.62億元，比2015年增長3.59%。2017年四川省22個扶貧專項全年投入各類資金1263.35億元（其中，財政資金748.87億元）。各個專項牽頭部門和責(zé)任單位集團作戰(zhàn)、精準(zhǔn)發(fā)力，先后召開20多個行業(yè)扶貧現(xiàn)場會、4個片區(qū)推進會，派出專業(yè)力量前線指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧。①

在增加投入的同時，省上加強了對扶貧資金的監(jiān)督管理和效益評估。印發(fā)了《關(guān)于切實加強扶貧資金審計發(fā)現(xiàn)問題整改工作的通知》、《關(guān)于切實加強扶貧資金監(jiān)督管理的通知》，對扶貧資金的監(jiān)管和整改工作提出了要求。每年8月和12月，四川省扶貧移民局分別在《四川日報》和局門戶網(wǎng)站上對當(dāng)年省以上財政專項扶貧資金的安排情況進行公示，接受社會監(jiān)督。對部分涉及面寬、資金投入量大的重大項目和改革制度組織開展績效評價。

（三）著力精準(zhǔn)施策、幫扶到位，凸顯精準(zhǔn)脫貧的靶向功能

1.著力精準(zhǔn)施策，推進“六個精準(zhǔn)”落實到位

一是扶貧對象精準(zhǔn)。全面完成扶貧對象精準(zhǔn)識別建檔立卡及三次“回頭看”工作，并對“五個一批”貧困人口進行了精確歸類核定，找準(zhǔn)了扶貧對象，研發(fā)并建成四川省脫貧攻堅“六有”信息管理平臺，切實做到戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有檔、市有卷、省有庫。二是項目安排精準(zhǔn)。對貧困群眾分析致貧原因，幫助尋找脫貧思路和脫貧項目，做到每一個項目都到村到戶、準(zhǔn)確無誤。三是資金使用精準(zhǔn)。嚴格落實目標(biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé)“四到縣”制度，賦予貧困縣扶貧資金更多整合使用自主權(quán)，確保錢用在刀刃上。四是措施到戶精準(zhǔn)。實現(xiàn)“一村一策、一戶一法”定人定責(zé)幫扶全覆蓋，根據(jù)貧困戶脫貧需求量體裁衣、因人施策，一戶一本幫扶臺賬、一家一個扶貧規(guī)劃，資金項目精準(zhǔn)沉到村、扶到戶，將扶貧之水澆到“窮根”上。五是因村派人精準(zhǔn)。全面落實“五個一”幫扶機制，實現(xiàn)所有貧困村1名聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、1個幫扶單位、1個駐村工作組、1名“第一書記”、1名農(nóng)技員“五個一”全覆蓋。六是脫貧成效精準(zhǔn)。2016年10月制定了《四川省貧困縣貧困村貧困戶退出實施方案》，提出貧困戶“1超6有”脫貧標(biāo)準(zhǔn)（年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁、有義務(wù)教育保障、有基本醫(yī)療保障、有住房安全保障、有安全飲用水、有生活用電、有廣播電視）、貧困村“1低5有”退出標(biāo)準(zhǔn)（貧困發(fā)生率低于3%、有集體經(jīng)濟收入、有硬化路、有衛(wèi)生室、有文化室、有通信網(wǎng)絡(luò)）和貧困縣“1低3有”退出標(biāo)準(zhǔn)（貧困發(fā)生率低于3%、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有標(biāo)準(zhǔn)中心校、有達標(biāo)衛(wèi)生院、有便民服務(wù)中心）。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，2016年有5個貧困縣摘帽、2437個貧困村退出、107.8萬貧困人口精準(zhǔn)脫貧。

2.突出靶向療法，著力重點區(qū)域脫貧攻堅

一是分片區(qū)實施區(qū)域扶貧攻堅規(guī)劃。2013年四川藏區(qū)、烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅實施規(guī)劃（2011—2015年）出爐，對上述區(qū)域脫貧攻堅工作進行了總體部署。

二是出臺落實“四大片區(qū)扶貧攻堅行動”實施方案。2014年起，省政府陸續(xù)印發(fā)了秦巴山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)和藏區(qū)年度實施方案，組織實施了三大片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅。在烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)、大小涼山彝區(qū)和高原藏區(qū)“四大片區(qū)”開展了各有側(cè)重的精準(zhǔn)扶貧工作。在藏區(qū)，圍繞“發(fā)展、民生、穩(wěn)定”三件大事，加快建設(shè)區(qū)域連接重要通道，大力發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，打造國際知名的生態(tài)文化旅游區(qū)，大力實施了藏區(qū)新居建設(shè)、扶貧解困行動、阿壩州扶貧開發(fā)和大骨節(jié)病綜合防治試點以及鞏固提升工程；在彝區(qū)，重點抓了新一輪三年交通大會戰(zhàn)，扎實推進綜合扶貧，開展了彝家新寨建設(shè)、現(xiàn)代文明普及等扶貧工程，抓好防艾禁毒工作，推進現(xiàn)代文明新生活普及；在秦巴、烏蒙山區(qū)，重點是加強區(qū)域交通樞紐和重點水利水電工程建設(shè)，推進港航建設(shè)和沿江經(jīng)濟發(fā)展，以貧困村為基本單元實施連片扶貧開發(fā)、新村扶貧和特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。

（四）精準(zhǔn)扶貧成效日益凸顯，精準(zhǔn)脫貧步伐加快

一是貧困人口大幅減少。從2011年底到2016年底，我省農(nóng)村貧困人口從912萬減少到272.49萬，累計減貧639.51萬人，貧困發(fā)生率由13.83%下降到4.22%，下降9.61個百分點。從2013年至2015年，我省“四大片區(qū)”共減貧198.1萬人，占全省減貧人口總數(shù)的53.02%，其中藏區(qū)共減貧13.7萬人，彝區(qū)共減貧22萬人，秦巴、烏蒙山區(qū)共減貧162.4萬人。②

二是農(nóng)村居民人均可支配收入明顯提高。從2011年到2015年四川省貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入年均增長13.7%。88個貧困縣2015年農(nóng)民人均可支配收入為9834元、占全省的95.9%，與2010年相比，88個貧困縣農(nóng)民人均可支配收入與全省的差距縮小了6.2個百分點。據(jù)國家統(tǒng)計局四川調(diào)查總隊的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2016年前三季度，四川省貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入為6887元，同比增長13.3%，比全國農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)民收入增速高2.9個百分點，達到高于全國平均增速的國家標(biāo)準(zhǔn)。③

三是發(fā)展瓶頸不斷破解。從2011年至2015年，四川省貧困群眾生活水平大幅提高，生產(chǎn)生活條件顯著改善，行路難、用電難、飲水不安全等問題逐步緩解。五年全省新增高速公路3335公里、達到6016公里，新改建農(nóng)村公路11.6萬公里，其中通村公路8萬公里，新增464個村通公路，基本結(jié)束貧困村不通公路的歷史；解決貧困地區(qū)964萬農(nóng)村居民和117萬農(nóng)村學(xué)校師生飲水安全問題；完成農(nóng)村電網(wǎng)改造8.68萬公里，解決7.1萬戶28.37萬無電人口用電問題。

四是貧困地區(qū)新村建設(shè)成效顯著、公共服務(wù)明顯提升。通過新村建設(shè)不僅讓貧困群眾住有所居，還改善了貧困村的生產(chǎn)生活條件，為貧困群眾徹底脫貧創(chuàng)造了重要物質(zhì)條件。貧困地區(qū)持續(xù)實施教育助學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生等重大民生工程，公共服務(wù)水平進一步提高。農(nóng)村義務(wù)教育全面實行“三免一補”，在藏區(qū)、彝區(qū)堅持實施“9+3”免費教育計劃。在阿壩、甘孜實施十五年免費教育并擴大到全省51個民族自治縣。開展的新型農(nóng)民、農(nóng)民實用技術(shù)培訓(xùn)，提升了農(nóng)牧民的發(fā)展能力。

二、四川省實施精準(zhǔn)扶貧面臨的主要問題

（一）精準(zhǔn)要求與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，政策瑕疵造成實踐困局

1.識別精準(zhǔn)度不夠，“一刀切”的識別標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)合理

一方面，國家和省上在確定貧困縣、貧困村和貧困戶時，主要的衡量指標(biāo)是人均年收入，以某種水平的人均純收入制定一個貧困線，凡是在這個收入線以下的就納入重點扶持的范圍。但是制定的這個貧困線是否契合四川省貧困地區(qū)的情況，以及單一的人均收入指標(biāo)是否合理都需要思考。因為：一方面，貧困線通常設(shè)定為滿足最低生存消費所需花費的支出，其中最重要的一個方面是食品支出。國家統(tǒng)計局根據(jù)中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院的推薦，采用人均日熱量攝入量2100千卡作為最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。但是，這只是一個普遍的平均標(biāo)準(zhǔn)，在四川省的部分貧困地區(qū)，如高原藏區(qū)，由于氣候等因素，人們平均每日熱量攝入量會遠大于這一標(biāo)準(zhǔn)。藏區(qū)農(nóng)牧民平均每日消耗熱量為3406千卡，全省統(tǒng)一的人均收入劃線標(biāo)準(zhǔn)對這些地區(qū)是不公平的。另一方面，各地在識別貧困時較少考慮地區(qū)物價、交通、氣候等各方面情況的差異。因此，統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)不能全面、真實反映地區(qū)的貧困狀況。另外，由于識別標(biāo)準(zhǔn)的主觀性、現(xiàn)階段農(nóng)民收入來源多樣化和不可測性、以及財產(chǎn)認定模糊和宗族勢力造成親疏有別等因素的影響，使得貧困戶識別的民主評議和方案審定中存在客觀失準(zhǔn)情況或非滿意結(jié)果。此外，貧困人口的點狀分布、致貧原因的復(fù)雜化和各種返貧因素的不確定性，導(dǎo)致貧困人口動態(tài)識別面臨高昂的執(zhí)行成本。

另一方面，“精準(zhǔn)識別”意味著“精準(zhǔn)排外”?；谪毨糇R別的精準(zhǔn)扶貧政策以“對象”為導(dǎo)向，具有典型的“排外”特性，不在建檔立卡之列的、比識別標(biāo)準(zhǔn)略高的所謂“非貧困”民眾是沒法享受到扶貧帶來的任何實惠的。我們調(diào)研了解到，照貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2016年識別的貧困戶是家庭人均年收入在3100元以下，主要年人均收入低于3100元的貧困戶全部納入建檔立卡之列；而有些家庭人均年收入可能為3200元甚至是3150元，這些與立卡貧困戶相比經(jīng)濟實力相差其實不大，但由于高于3100這條絕對貧困線，因此沒法享受扶貧帶來的收益。這種除了人均收入單項指標(biāo)外，其他情況甚至包括支出都很少或不顧及的測評是否有效還值得我們思考。因為貧困戶的特殊身份所獲得的優(yōu)惠，使得一些位處貧困線邊緣的農(nóng)戶心理失衡。這種“排外”特性的“精準(zhǔn)識別”帶來了村民之間新的矛盾和基層公務(wù)人員工作的難度。正因為如此，在精準(zhǔn)識別建檔立卡工作中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了平息矛盾，有搞“平均主義”的、也有“抓鬮”決定名額的，雖說有違規(guī)之嫌，實屬無奈之舉。

2.精準(zhǔn)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，精準(zhǔn)要求與基層創(chuàng)新難的矛盾正顯現(xiàn)

一是精準(zhǔn)與統(tǒng)籌難協(xié)調(diào)，系統(tǒng)動態(tài)性缺乏與精準(zhǔn)識別存矛盾。首先對貧困戶識別的信息錄入“系統(tǒng)鎖定”帶來操作難度與識別不精準(zhǔn)。識別貧困戶初期的“指標(biāo)限制”帶來不公平，因連片貧困地區(qū)和民族地區(qū)很難從大量貧困群體中識別出“非貧困戶”，經(jīng)濟發(fā)展稍好的地區(qū)又很難識別出一定比例的“貧困戶”。而信息錄入的“系統(tǒng)鎖定”雖避免了基層隨意性，但不適應(yīng)情況變化，因災(zāi)因病返貧無法及時錄入、已經(jīng)解貧的貧困戶無法及時退出。雖然經(jīng)過“再識別”“回頭看”“回頭幫”等解決了部分地區(qū)這方面的問題，但大部分地區(qū)依然如故。其次是各地對歷史上形成的被“貧困戶”沒有更好的解決辦法，造成部分扶貧資源的浪費。由于前幾年認定貧困戶有一定隨意性，部分并不貧困的居民被填報上去，但大量資源雪片般飛來時，這部分“貧困戶”卻不愿意退出。

二是精準(zhǔn)要求使基層統(tǒng)籌整合的需要與政策的協(xié)調(diào)難度大。如扶貧資金的多頭管理和使用指向性過于明細、統(tǒng)籌不足導(dǎo)致缺乏效率的現(xiàn)象普遍。

三是扶貧政策設(shè)計對地區(qū)差異反映不足，資源的投放和使用效率不優(yōu)。不同地域貧困民眾有不同需求，經(jīng)濟發(fā)展好一點的縣域，民眾對優(yōu)質(zhì)教育資源、文化發(fā)展等需求強烈，而經(jīng)濟發(fā)展水平差的縣域，民眾對文化惠民活動卻不積極。省上統(tǒng)一的制度安排確很難考慮到這種差異。

四是精準(zhǔn)的定點幫扶與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難。各幫扶主體各自為政，使得投入渠道和方式五花八門、標(biāo)準(zhǔn)不一，貧困戶互相攀比、滋生怨氣和不公平感。

3.部分政策及扶貧者的認識模糊，精準(zhǔn)脫貧與政策瑕疵的矛盾正顯現(xiàn)

一是對“建檔立卡”貧困戶的多樣性考慮不周，對進入“建檔立卡”貧困戶“普惠”式幫扶，針對性不足。對有力無業(yè)貧困戶實施特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶，如峨邊縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)茶葉種植的面積予以補償，可以在短期內(nèi)實現(xiàn)“有力無業(yè)”群眾增收；而對“無力無業(yè)”貧困戶而言，這種補貼是沒法讓其增收的。

二是全省普遍推行的低水平兜底保障與精準(zhǔn)識別之間的統(tǒng)籌設(shè)計不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層為了平衡，許多地區(qū)的低保戶基本上都不被識別為建檔立卡貧困戶。

三是多數(shù)配套政策不夠完善。如扶貧信息系統(tǒng)動態(tài)管理辦法不完善，對因災(zāi)、因病等返貧的貧困戶不能及時跟進，不能真正實現(xiàn)扶貧對象動態(tài)管理；生態(tài)補償步伐緩慢，生態(tài)扶貧相關(guān)政策落地不夠。

四是基層及部分參與扶貧的社會組織對扶貧的定位認識模糊，忽視扶貧是“讓人發(fā)展起來”的政策初衷。喜歡短頻快、出成績快的項目，而對提升農(nóng)戶發(fā)展能力、增加造血功能的長效工程重視不夠。

（二）“強供給引導(dǎo)、弱需求引致”現(xiàn)象普遍，政策預(yù)期與現(xiàn)實約束存差距

1.產(chǎn)業(yè)選擇欠科學(xué)，各地同質(zhì)化趨勢明顯

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層在發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)時普遍存在以下現(xiàn)象：一是部分村鎮(zhèn)要么缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的辦法，不知道怎么運用上級下?lián)艿漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，資金“趴窩”現(xiàn)象嚴重；要么缺少差異性發(fā)展思維，周邊什么產(chǎn)業(yè)“火”，就上馬什么產(chǎn)業(yè)，不搞論證，不搞研究，一擁而上，盲目跟風(fēng)。二是缺少遠景規(guī)劃，重短期、重產(chǎn)量、輕市場、輕銷路。三是有的地方政府一味求新求變、貪大求洋，短期見效，一門心思發(fā)展新產(chǎn)業(yè)而丟掉傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

2.產(chǎn)業(yè)投入多與基層對接難并存，產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢與考核周期短的矛盾正顯現(xiàn)

省級部門想方設(shè)法投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，在某些地區(qū)取得了成效，但許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏對接能力，調(diào)研中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說“去年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金還沒用出去，今年的又來了，不知道怎么用”。對覆蓋面大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目熱衷，而對于到戶產(chǎn)業(yè)項目卻不上心。

另外，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考核過快過頻也是基層難對接的一個原因。調(diào)研中基層普遍反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該有一個合理的周期，但上級的核查年年進行，所以無法適應(yīng)。

3.“快脫貧”“慢發(fā)展”難契合，“快脫貧要求”與“難脫貧實際”間矛盾凸顯

快速脫貧保障和要求下，基層難對接。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)為了完成快速脫貧的任務(wù)，最貧困的人群做低保兜底，選取相對不那么貧困的家庭進入“建檔立卡”系統(tǒng)，因為真正的貧困戶很難在兩三年內(nèi)快速脫貧。上級求全求快的要求與貧困程度深的貧困戶短期內(nèi)難以脫貧的實際產(chǎn)生了矛盾，使得一些地方產(chǎn)生形式主義。

4.“強供給引導(dǎo)、弱需求引致”現(xiàn)象普遍，脫貧側(cè)引致不足致脫貧效果欠佳

一是基層自治乏力與內(nèi)生性脫貧存矛盾?！皬姽┙o引導(dǎo)”是指政府主導(dǎo)的扶貧供給側(cè)對資源的保障及工作的快速推進。“強供給”需“需求側(cè)”有效配合，即貧困戶和貧困地區(qū)主動性和積極性的發(fā)揮。而許多貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組扶貧工作機構(gòu)和人員的配備與要求不適應(yīng)，積極性主動性發(fā)揮不足，基層干部隊伍建設(shè)亟待加強；駐村幫扶工作不平衡，幫扶工作組發(fā)揮作用的差異大。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡基層力量強的地區(qū)，各項工作能有序推進。如馬邊彝族自治縣勞動鄉(xiāng)柏香村，由派駐干部與鄉(xiāng)村干部組成扶貧工作隊，走家串戶、處置訴求、轉(zhuǎn)變風(fēng)氣，成效明顯。但在貧困面大、貧困度深的地區(qū)基層自治普遍乏力，內(nèi)生性脫貧意愿不強、能力不足。

二是授人以魚”與“授人以漁”存差距。一方面政府善意“多予”的大規(guī)模投入了產(chǎn)生激勵偏向，單向強力主導(dǎo)扶貧難遏制貧困戶“等、靠、要”思想。另一方面基層工作重點不突出，事無巨細、大包大攬，對貧困群眾的內(nèi)生發(fā)展能力培育不足，無形間剝奪了群眾參與的熱情和資格?！笆谌艘贼~”不如“授人以漁”，要充分發(fā)揮群眾參與的主動性和創(chuàng)造性、引導(dǎo)貧困戶自強自立、自力更生，依靠政策尋找路子，早日脫貧致富。

（三）脫貧成效評估欠科學(xué)合理，基層準(zhǔn)備不足適應(yīng)性差

1.精準(zhǔn)要求與基層工作存差距，求全目標(biāo)與基層準(zhǔn)備不充分的矛盾正顯現(xiàn)

調(diào)研中基層普遍反映在信息采集和上級求全求細求快要求下存在工作主次不分的困惑，駐村第一書記要花費大量的精力填表造冊，對真正需要深入貧困群眾中的工作有心無力。幫扶部門多頭，每個部門有不同的要求，讓基層疲于應(yīng)對。調(diào)研了解極端個案：一位駐村書記在一天的時間中填報35份不同的表格；脫貧攻堅的強大壓力使一位基層人員連續(xù)三次向組織提交辭職報告。這種企圖把所有信息“一網(wǎng)打盡”的做法，最終可能因信息的主次不分，不僅使重要的信息被平庸化，而且使本就能力建設(shè)或隊伍建設(shè)不足的基層人員不堪重負。

2.精準(zhǔn)要求與成效評估存差距，核查實效與形式主義的矛盾正顯現(xiàn)

一是目前大多數(shù)檢查都停留在對扶貧過程中是否有違規(guī)和不作為行為上，對扶貧效果缺乏持續(xù)跟蹤和研判。基層只管把錢不違規(guī)地用出去，很少關(guān)注效果，對省上的要求也往往是希望增加投入，很少關(guān)心投入效果。

二是市（州）縣（區(qū)）對省上的檢查要求層層加碼、基層應(yīng)接不暇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：一些地區(qū)在接受檢查前一兩天，不僅公務(wù)員壓力大到無法安睡，連貧困戶都緊張到無法安睡。如樂山部分地區(qū)的基層工作人員告訴我們，省上的入戶核查，他們必須做到讓貧困戶回答“非常滿意”，回答“滿意”、“還不錯”、“可以”等詞絕對不行。因此，鬧出問貧困戶“你今年下半年有什么打算”時，貧困戶答“非常滿意”這樣的笑話?；鶎訉ι缈圃旱摹暗谌皆u估”效果更為認可，對高校的“第三方評估”效果認為次之。

總而言之，目前四川省貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作已取得顯著成效，但貧困人口多、貧困面寬量大程度深的局面還沒有徹底破解，民族地區(qū)、革命老區(qū)、部分山區(qū)的穩(wěn)脫貧及防返貧任務(wù)仍然艱巨，全省全面穩(wěn)脫貧、不返貧尚需假以時日。截止2016年底，四川省仍有建檔立卡貧困人口272.49萬，占全國貧困人口總數(shù)的5.93%；仍有建檔立卡貧困村9096個，占全省行政村的18.98%；仍有國家和省級貧困縣83個，其中國家扶貧開發(fā)工作重點縣或片區(qū)縣64個，省級貧困縣19個。其中，四川高原藏區(qū)貧困人口23.9萬人，貧困發(fā)生率為13.5%，比全國高7.8個百分點；大小涼山彝區(qū)貧困人口35.6萬人，貧困發(fā)生率12.8%，比全國高7.1個百分點。④四川省目前剩下的未脫貧人口大都生存環(huán)境差，受教育程度低，因病因災(zāi)致貧返貧、貧困代際傳遞問題比較嚴重，穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)十分脆弱，進一步脫貧的成本更高、難度更大，穩(wěn)脫貧任務(wù)更艱巨。脫貧攻堅已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，前期工作成效已經(jīng)凸顯，全省穩(wěn)定脫貧奔小康還需假以時日，還需全省上下及貧困主體的共同努力。

三、四川省精準(zhǔn)扶貧的措施優(yōu)化建議

（一）扶貧供給側(cè)改革與脫貧“需求側(cè)”能力建設(shè)互動發(fā)力，提高扶貧工作效率

1.實施扶貧供給側(cè)改革，進一步強“供給側(cè)”引導(dǎo)

從“供給側(cè)”入手，整合扶貧人員、資源、項目和扶貧資金，適當(dāng)歸并項目數(shù)量，加大單個項目資金額度，著力增加扶貧的有效供給。堅持問題導(dǎo)向，堅持供需匹配，合理投入、有效投入。扶貧應(yīng)該是貧困者和貧困地區(qū)“主體性建設(shè)”的過程。政府部門的任務(wù)不僅是增加投入和嚴格監(jiān)管，還要幫助窮人和服務(wù)窮人的組織提升主體性或自主性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，缺技術(shù)和缺資金是大部分貧困民眾致貧的兩大主要原因，技術(shù)投入在扶貧中應(yīng)該占據(jù)更加重要的位置。建議實施全省“整省智慧農(nóng)業(yè)推進辦法”，通過互聯(lián)網(wǎng)、通訊技術(shù)等鏈接川農(nóng)大、農(nóng)科院等專家及農(nóng)業(yè)技術(shù)平臺，使基層農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)具有技術(shù)支持。

2.重視基層能力建設(shè)，進一步強“需求側(cè)”引導(dǎo)

一是更加重視基層、重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級扶貧人員的隊伍和能力建設(shè)。以鄉(xiāng)、村級自治能力培育為著力點，以加大基層扶貧工作者的激勵力度為手段，以基層公務(wù)員隊伍建設(shè)和能力培育為杠桿，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場培育為目標(biāo)，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與防返貧三位一體，攻堅戰(zhàn)與常態(tài)戰(zhàn)統(tǒng)籌兼顧，宏觀指導(dǎo)與微觀行動立體結(jié)合，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級的社會綜合治理與基層自治的協(xié)力和合力，提高鄉(xiāng)村干部能力。加大貧困縣基層干部的交流、培訓(xùn)力度，加大對鄉(xiāng)村干部的扶貧政策和科技技能輪訓(xùn)，開闊視眼、提升能力，吃透政策、講清政策、用好政策，使之成為帶領(lǐng)群眾脫貧的行家理手。

二是容忍基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的模式創(chuàng)新和有益探索。頂層設(shè)計或統(tǒng)籌難以做到的環(huán)節(jié)，交由基層去完成，充分發(fā)揮貧困地區(qū)和貧困群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（二）創(chuàng)新貧困人口識別方式、掃除扶貧死角，提高扶貧工作精準(zhǔn)度

1.積極創(chuàng)新貧困人口的識別方式

建議在調(diào)研的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新貧困人口的識別模式，增加指標(biāo)維度。一是考核年人均收入，建議考慮自然地理條件、物價水平等因素實行地區(qū)差別化量化指標(biāo)，因地制宜地制定具有地域差別適合不同貧困地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)；二是考核消費支出、負債等各方面的情況。如某戶人均年收入貧困線直接入系統(tǒng)，但高于貧困線又有負債則不易識別?？筛鶕?jù)負債原因區(qū)分，分為滿足基本生活或發(fā)展能力提升而支出的負債如因?qū)W、因??；或滿足提高生活質(zhì)量的負債如因房貸、車貸、經(jīng)營欠債等；三是考核貧困人口的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展意愿，忌“獎懶怠勤”。

2.用信息網(wǎng)絡(luò)平臺動態(tài)關(guān)注貧困人口，掃除扶貧死角

一是進一步優(yōu)化貧困戶的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。將扶貧對象的基本資料、變化情況，建立包括文字、圖片和視頻等信息的貧困戶電子檔案，既避免“被貧困”，又避免因病、因災(zāi)返貧等變化情況不能及時更正錄入的問題。

二是用信息系統(tǒng)動態(tài)跟蹤關(guān)注貧困人口基本信息，形成集查詢、追蹤、考核為一體的動態(tài)數(shù)據(jù)管理平臺，避免由數(shù)據(jù)碎片化、信息靜態(tài)化導(dǎo)致的貧困人口識別不精準(zhǔn)現(xiàn)象。

三是對流動人口實施動態(tài)跟蹤，在其戶籍所在地、流動居住地同時跟蹤核查，避免部分流動的貧困人口游離在建檔立卡貧困戶之外的情況發(fā)生。

四是整合部分扶貧資源，對臨界貧困戶采用梯度遞減方式實施不同程度的幫扶。

（三）做好精準(zhǔn)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性制度安排，逐步消除政策瑕疵

1.頂層設(shè)計與基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的自由度相結(jié)合

由各貧困地區(qū)根據(jù)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，將扶貧資源的投放和使用效率達到最優(yōu)。不同地域的地區(qū)資金使用的時間段不同，不同經(jīng)濟發(fā)展水平的縣域貧困民眾具有不同的需求。因此，建議頂層設(shè)計與基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的自由度結(jié)合，基于基層具體情況而實施不同的投放措施和管理模式。

2.對建檔立卡貧困戶因需施策

建議對建檔立卡的貧困戶根據(jù)致貧原因再細分為“有力無業(yè)型”（蘭卡戶）、“無力無業(yè)型”（紅卡戶）或“觀念滯后型”、“能力滯后型”、“潛力滯后型”等類型，針對不同需求實施不同的對策，增強扶貧精準(zhǔn)性、操作性和實效性。

3.逐步消除政策制度的瑕疵

一方面，完善兜底措施，對不同救助對象實施不同的保障制度。如針對有勞動力的低收入家庭，實施勞動獎勵計劃，將社會救助（低保）與勞動激勵政策（勞動經(jīng)營收入所得補貼）兩部分相結(jié)合，政府按照勞動經(jīng)營收入的一定比例給予獎勵。針對沒有勞動力的家庭，實施有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃，而受益家庭必須遵從諸如誠信守法、保證子女入學(xué)、參加醫(yī)療保險等一系列條件。另一方面，修正歷史上形成的被“貧困”現(xiàn)象，根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，對再次識別后的貧困戶，進行地區(qū)扶貧差異對比和核實，避免扶貧資源的浪費。

（四）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧，授人以漁穩(wěn)固扶貧效果

1.因地制宜，科學(xué)選擇特色產(chǎn)業(yè)

一要做好頂層布局，避免同質(zhì)化競爭，實施差異化、特色化發(fā)展；二要培植支柱產(chǎn)業(yè)。根據(jù)貧困地區(qū)自然資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的情況，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，扶持興建支柱產(chǎn)業(yè)，逐步形成特色產(chǎn)業(yè)體系；三要在各地大力扶持龍頭企業(yè)；四要加強市場體系建設(shè)。積極推行訂單農(nóng)業(yè)、信息農(nóng)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)農(nóng)業(yè)，通過組建行業(yè)協(xié)會、培育農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人和農(nóng)產(chǎn)品營銷大戶等途徑，多渠道、多形式與市場對接。

2.針對問題，突出基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、生態(tài)扶貧

一要繼續(xù)支持貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二要明確扶貧先扶智，扶智先學(xué)技的觀點。促進貧困地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展職業(yè)教育，阻斷貧困代際傳遞。大力培育優(yōu)質(zhì)教育資源，抓好教師隊伍建設(shè)。大力推廣先進適用技術(shù)，大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)；三是抓好生態(tài)扶貧，扶貧與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合、與生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境相結(jié)合，積極實施旅游開發(fā)扶貧。

3.授人以漁，調(diào)動貧困群眾積極性

目前，盡管各地教育扶貧投入大，舉辦培訓(xùn)班次很多，但因?qū)W員水平參差不齊，加之培訓(xùn)具有明顯的速成性，使得貧困戶在完成培訓(xùn)后難以實現(xiàn)致富。因此，需創(chuàng)新方式方法。一是要重用能人巧匠，充分發(fā)掘貧困戶自身優(yōu)勢，身體力行來主動幫助他們解決脫貧實際問題。二是適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新技術(shù)的需要，在培訓(xùn)內(nèi)容方面多引導(dǎo)學(xué)習(xí)一些從事城市基層工作的課程和技巧，幫助他們改變好高騖遠的觀念。

（五）科學(xué)做好“成效評估”，為精準(zhǔn)扶貧保駕護航

1.科學(xué)合理進行扶貧成效評估，避免層層加碼和形式主義

從我們調(diào)研的情況看，基層普遍反映的在信息采集、上級求全求細求快要求下存在工作主次不分、部門要求不一、無暇應(yīng)對的困難，建議省上修正部分制度，讓各地各級部門根據(jù)實際情況，設(shè)定信息的主次、不同部門相互協(xié)調(diào)溝通，避免多頭管理造成基層過重的負擔(dān)和壓力，保障基層能將精力投放到貧困群眾最需要的事情上去。

一是建議省上將現(xiàn)行的由各級扶貧移民、財政、監(jiān)察、審計等部門定期不定期監(jiān)督檢查進一步統(tǒng)籌整合，避免不同部門有不同的要求，核查要么過于嚴苛，要么流于形式。

二是建議進行系統(tǒng)性、常規(guī)性地對扶貧效果進行跟蹤和研判，考核更加注重基層對貧困戶的項目支持和能力建設(shè)、對民眾自身發(fā)展能力的培育方面。

三是避免市州縣對扶貧工作的檢查層層加碼。扶貧效應(yīng)的評估其實是系統(tǒng)性的工作，建議省上對這種層層加碼，讓基層應(yīng)對不暇以至于過分流于形式的情況實施適時糾偏。

2.科學(xué)實施“第三方評估”，為精準(zhǔn)脫貧保駕護航

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層對“第三方評估”的檢查方式更為認可。建議省上進一步加大實施第三方評估的力度。一方面，科學(xué)合理優(yōu)選第三方評估機構(gòu)，選入一些與基層政府部門有密切聯(lián)系并了解政府工作的單位。另一方面，盡量讓第三方評估機構(gòu)全程跟蹤扶貧工作。敦促第三方機構(gòu)做好事先、事中、事后的全過程核查工作。全程跟蹤并及時提出建議。

總之，四川省的精準(zhǔn)扶貧是全省全面建成小康社會的大事。近年來脫貧效果顯著，全省上下扶貧的決心堅定、脫貧的信心堅定，眾志成城打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的合力已經(jīng)形成。但各地在推進扶貧進度的同時要避免出現(xiàn)扶貧措施簡單、扶貧項目與貧困需求不匹配、忽視貧困戶內(nèi)生發(fā)展能力培育、扶貧重量輕質(zhì)等問題。要做好貧困人口的精準(zhǔn)識別、針對性個性化精準(zhǔn)幫扶，不斷健全制度、優(yōu)化措施、創(chuàng)新方法，提高扶貧效率，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

注釋：

①資料來源：四川省財政廳。

②資料來源：四川省扶貧移民局及四川省人民政府網(wǎng)站。

③資料來源：四川省統(tǒng)計局相關(guān)年份統(tǒng)計年鑒整理得出。

④資料來源：根據(jù)四川省相關(guān)年度統(tǒng)計年鑒及省扶貧移民局公布的數(shù)據(jù)整理得出。