熊文釗

今天這個論壇有來自不同學科背景的，我是一個憲法學者，現(xiàn)在擔任中國憲法研究會常務(wù)理事，也是中國財稅法學研究會常務(wù)理事。作為一個法律學者，我一直從憲法的角度研究中央與地方的關(guān)系，分別承擔過國家社會科學基金重點項目“中央地方事權(quán)關(guān)系的法律問題研究”、教育部社科基金重點項目“中央與地方關(guān)系法治化”等研究項目，也做過財政部委托的“世界各主要國家事權(quán)劃分法律制度比較研究”的課題。中央與地方關(guān)系問題確實比較復雜，今天在這個場合，擬了個“大國治理：中央與地方財政關(guān)系”的講題，其基本觀點與樓部長前面講的基調(diào)還是一致的。

第一個問題，中央與地方財政關(guān)系的基本格局。中國中央與地方關(guān)系是一個一體多元的中央地方財政關(guān)系。所謂一體性就是整體性，指中央與地方政府之間的財政和經(jīng)濟關(guān)系表現(xiàn)出一體化的集中統(tǒng)一的特征，表現(xiàn)為中央財政居于主導地位，強調(diào)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。所謂的多元性就是指這種模式體現(xiàn)出的中央與地方之間的財政分權(quán)的色彩，即中央與不同地方政府之間的財政經(jīng)濟關(guān)系的多元化特征。分稅制改革其實是中央與地方的財政分權(quán)，地方有地方的事權(quán)，由地方的財政來予以保障，而且不同的地方有不同的情形，東西部差距比較大，人口眾多，我們這樣一個基本國情也決定了我們財政不是簡單的一刀切的體制。

中央與地方財政一體性表現(xiàn)很多。一個是中央集中了基本社會保障責任、基本公共衛(wèi)生職能、部分的教育職能、部分跨區(qū)域重大項目的建設(shè)和維護職能以及一部分關(guān)系社會和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國市場統(tǒng)一標準的管理職能。中央承擔國防、邊境安全、界河管理等關(guān)系國家安全的支出責任。還有司法支出責任應該集中到中央。現(xiàn)在省以下垂直管理是個半調(diào)子改革方案，既然是國家事權(quán)、中央事權(quán)，為什么要采行省以下垂直管理而不采行中央統(tǒng)一管理的司法體制呢？

中央與地方財政經(jīng)濟關(guān)系多元性體現(xiàn)在國家立法體制的多層級性和多主體性，中央與地方政府間財政分配關(guān)系的多元化，例如中央與民族區(qū)域自治地方財稅關(guān)系的特殊性安排，中央與特別行政區(qū)之間的只予不取，中央與一般地方政府間、中央與計劃單列市間、中央與經(jīng)濟特區(qū)間多元化的財政經(jīng)濟關(guān)系以及中央與新的政治經(jīng)濟體，跨行政區(qū)域界限的新型合作體之間的新型財政經(jīng)濟關(guān)系。

第二個問題，在這樣一個復雜的一體多元的財政關(guān)系中怎么來處理中央與地方的財政關(guān)系。在這里我只能講幾條原則。第一是處理中央與地方一體性統(tǒng)籌和多元性分配相結(jié)合的原則。第二是相對集權(quán)和適當分權(quán)相結(jié)合的原則。第三是事權(quán)與支出責任相匹配原則。第四是強國虛省實縣市原則。第五，行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域相協(xié)調(diào)的原則。第六，行政區(qū)域和司法區(qū)域相分離原則。第七，公共權(quán)力成本最小原則。第八，中央與地方關(guān)系法治原則。下面分別對這八個原則做一些解釋。

第一，一體性統(tǒng)籌與多元性配置相結(jié)合的原則反映在中央與地方政府的職能關(guān)系上，中央政府的職能定位要從整個社會公共利益的角度著眼以促進國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展，承擔整個國家宏觀管理的職能，提供全國性的公共產(chǎn)品，同時履行對地方政府的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。地方政府作為中央全局利益的一部分，承擔中央宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行職能和對本地區(qū)公共事務(wù)的相對獨立的管理職能，提供地區(qū)性的公共差別。

第二，相對集權(quán)與相對分權(quán)相結(jié)合的原則。這個原則要求避免過度的中央集權(quán)，我們一直沒有找到一個問題什么原因，來回搞了好幾個回合，收上來有收上來的毛病，放下去有放下去的問題，放沒放到地方，這樣的問題可能是內(nèi)在結(jié)構(gòu)性的問題。

第三，事權(quán)與支出責任相匹配的原則。原來財政學里采用財權(quán)與事權(quán)相匹配，事實上財權(quán)與事權(quán)不一定能相匹配，只有事權(quán)與支出責任才有可能相匹配。

第四，“強國、虛省、實縣（市）”原則。這個原則其實是個戰(zhàn)略選擇，是指中央要保證集中一定的財力和物力，同時將一定的財政比例落實到真正的地方，即落實到縣級財政，縣市區(qū)是提供公共服務(wù)的基本單元，一個縣市的縣民或者市民的基本的人吃馬喂、上學就醫(yī)、衣食住行、養(yǎng)老撫幼等公共服務(wù)大多由縣市政府提供，因此縣市及財政的公共服務(wù)支出往往是一個固定的支出占比，這應該就是剛才樓部長講的實體性的問題。一個縣級市一百萬人就有一個基本的公共支出，教育問題、醫(yī)療問題、社會保障問題、出行問題、住房問題，這個基本的盤子應該給到真正為人們提供公共服務(wù)的縣市級財政，我們每個人的公共服務(wù)實際應該是由縣區(qū)一級政府來保證的基本的東西，但現(xiàn)行財政體制的盤子中縣市級財政占比非常小，大量的靠轉(zhuǎn)移支付，一般的轉(zhuǎn)移支付和專項的轉(zhuǎn)移支付。與其這樣，還不如對中央、省、縣市采集財政占比進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。所謂強國，實際上就是強調(diào)中央財政的高位占比以保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央事權(quán)涉及到公共服務(wù)全國的均等化問題。所以，中央財政保證一定的比例，這個比例保持在50%左右是必要的。

地方財政占比應該是多少？現(xiàn)在的財政占比結(jié)構(gòu)大體上是541的結(jié)構(gòu)，中央50%多一點，省一級占了30%-40%，到了縣級可能10%都到不了，按照“強國、虛省、實縣市”的原則可否調(diào)整為523的財政結(jié)構(gòu)呢？即中央占比50%，省級占比20%，縣市占比30%，這樣一般的轉(zhuǎn)移支付把它變成一個法定化的，然后再通過一套機制讓這部分錢真的用到這些財政公共服務(wù)上，而中間的環(huán)節(jié)只是一個調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)。中國的省區(qū)往往比西方一個國家還大，如果財權(quán)只下放到省級，或許會形成省區(qū)新的集權(quán)，既不利于中央政府的宏觀調(diào)控，也不利于增強地方活力?，F(xiàn)在的財政結(jié)構(gòu)并不符合單一制國家的本質(zhì)特征，似乎有些財政聯(lián)邦主義色彩。現(xiàn)行的改革往往只是將地方事權(quán)下放到省級，例如將司法事權(quán)及其支出責任下放到省級，由省一級的財政掌管省以下法院的人財物。統(tǒng)一收到省實際上是司法聯(lián)邦主義、財政聯(lián)邦主義的安排，學界有些人主張就應該往聯(lián)邦化走，這在單一制國家中是很不相稱的財政結(jié)構(gòu)。

第五，行政區(qū)域和經(jīng)濟區(qū)域相協(xié)調(diào)原則。行政區(qū)域和經(jīng)濟區(qū)域的關(guān)系從根本上說是上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)的關(guān)系。經(jīng)濟基礎(chǔ)不論層次高低，都不外乎是行政區(qū)的組合。行政區(qū)域一經(jīng)確定，則會反作用于經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展，成為促進或者阻礙經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的重要因素。從設(shè)置公共財政的目的來說，行政區(qū)域也應當與經(jīng)濟區(qū)域相協(xié)調(diào)。

第六，行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則。司法權(quán)擁有國家事權(quán)屬性，應當把它與國防、外交等事權(quán)一樣由中央財權(quán)列支。司法權(quán)與行政區(qū)域相脫離，是實現(xiàn)司法獨立的必要步驟。地方和地方之間的爭議糾紛，要是交由地方法院處理難免會產(chǎn)生管轄上的爭議。司法權(quán)作為中央統(tǒng)籌的國家事權(quán)，是維護國家法治統(tǒng)一的機器，具有實現(xiàn)公平競爭的裁判功能。但是現(xiàn)在我們這個功能反而實現(xiàn)不了，六個巡回法院增加很大的財政支出，實際上我們不一定需要這么大的財政安排來保障市場公平競爭裁判功能的實現(xiàn)。司法區(qū)域和行政區(qū)域分離，也能解決樓部長提到的西安法官和上海法官收入不一樣的問題，如果每個海關(guān)關(guān)區(qū)都統(tǒng)一起來，不再考慮行政區(qū)域的因素，有可能邊疆的收入反而還高于北京海關(guān)關(guān)區(qū)的收入，因為邊疆地區(qū)有邊疆補助。如果統(tǒng)一起來，提高法官的待遇，這樣甚至西部也會有高水平的法官來做事情，他們可以解決這樣一個問題。這個原則我們現(xiàn)在做了一半，跨區(qū)域建立一些法院。中國人民銀行過去每個省一個分行，朱镕基總理在任的時候進行金融改革，做成九個分行，當時設(shè)在天津的中國人民銀行分行，天津市長無權(quán)直接向分行行長要錢，因為天津分行行長并不受天津市市長的領(lǐng)導，這樣有效地解決了金融安全的問題。司法也需要這樣的改革。然而銀行體制改革，可以“一晚上”改革到位，為什么司法改革做了這么久，做得這么復雜卻依舊沒有解決這些問題？沒有釋放出司法真正成為市場統(tǒng)一規(guī)則的裁判者的功能？這個原則對于財政體制也是很重要的。

第七，公共權(quán)力成本最小原則。首先，我們需要確定公共成本的范圍，以最小的成本來獲取最有效的公共物品。我們1983年以來搞了很多市管縣的改革，造成公共成本增大?，F(xiàn)在采取的是很簡單的扁平化管理，管理過程中往往被人為增大了公共權(quán)力成本，很多縣一級變成地級市造成公共支出增大，效率反而低了，這個問題要檢討。在市管縣還是市不管縣的問題上，政策是搖擺的。財政希望市不管縣，省直接管縣，為什么推行這么困難。小省區(qū)可以做得成，大省區(qū)做不成的，有自治州的地方也是做不成。所以，財政提出省直接管縣的問題也是只改了一半。關(guān)于我國地方行政建制，應當采取切實舉措，調(diào)整結(jié)構(gòu)關(guān)系，合理減少層級，提高行政效率，精簡機構(gòu)，減少公共支出，真正落實三級地方行政建制。

第八，中央與地方關(guān)系法治化原則。中央與地方分權(quán)問題，都是憲法和法律的重要規(guī)范內(nèi)容。目前，很多改革并沒有在法律層面上落實，憲法層面的規(guī)定往往很原則。中央與地方分權(quán)在放下去還是收上來之間來回折騰，這種情形正是因為沒有用法治的方式解決，不同領(lǐng)導人的不同主張造成我們不斷變換改革思路的成本非常高，改過來又改過去，勞民傷財。中央與地方關(guān)系的方方面面，都要求運用法律的辦法，在法治的原則基礎(chǔ)之上，正確處理好中央與地方的關(guān)系，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化。

第三個問題，中央對地方財政調(diào)控的法制化路徑簡單講幾點。

第一，是逐步實現(xiàn)中央對地方財政調(diào)控方式的法制化。用法律的方式明確中央與地方之間的關(guān)系、職責、權(quán)限分配等基本原則和相關(guān)制度。穩(wěn)定和分權(quán)的職能主要是由中央政府來履行，涉及穩(wěn)定的事權(quán)和財政收支的權(quán)限應劃歸中央政府及其財政。配置的職能主要由地方政府履行，有關(guān)配置的財權(quán)和事權(quán)由地方政府及其財政掌握。

第二，增強中央政府的財政能力。財權(quán)是任何政權(quán)的基礎(chǔ)，要提高中央對全國的宏觀調(diào)控能力，就需要強有力的中央財政作后盾。我國中央財政收入占財政總收入的比重在50%左右，這是中央宏觀調(diào)控必要的事權(quán)內(nèi)容和作為單一制國家的基本要求。另外，我國與其他國家相比，通過支出體現(xiàn)的調(diào)控能力仍然有較大的差距。

第三，中央對地方財政預算管理的法制化。建立完整規(guī)范的政府預算，硬化各級政府的預算約束是中央調(diào)控地方財政的必要舉措。透明、嚴格的預算限制迫使地方政府量入為出，也能迫使地方官員對他們的選擇承擔責任。

第四，財政轉(zhuǎn)移支付體系的法制化。第一，完善財政轉(zhuǎn)移支付的法律體系。我們現(xiàn)在這個結(jié)構(gòu)中財政轉(zhuǎn)移支付的量比較大，要通過轉(zhuǎn)移支付的一套法律機制，讓這個支付有一定的效果，否則轉(zhuǎn)移下去效果怎么樣并不清楚，因此，需要一套法律體系。第二，選擇合理的轉(zhuǎn)移支付模式。第三，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。第四，推進省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。