王振宇

構建事權與支出責任相適應的制度，是一項復雜的系統(tǒng)工程。可以說研究起來也不容易，而具體到實踐執(zhí)行層面就更難。本人通過完成國家社科基金研究項目，深感其中的難度。《財政研究》2017年12期刊發(fā)了本人的一篇文章。文中全面總結了1994年以來分稅制國內研究20多年的相關成果，以及分稅制的現(xiàn)狀、困境及其展望。近幾天，在遼寧省人大財經委參加2018年部門預算審查，看到了十分拮據、缺口巨大甚至存在一定潛在風險的遼寧財政，心情十分沉重。正如剛才北京大學黃恒學教授所言，未來社會保障問題將成為地方最大的一個事權，而且也將成為地方最大的風險來源。這一判斷，在老工業(yè)基地省份遼寧，的確比全國其他地方來得更早一些。2016年遼寧一般公共預算支出結構中，社會保障支出占一般公共預算支出的比重高達25%，高于全國地方平均水平達12.1個百分點。

目前，遼寧省人口撫養(yǎng)比為1.62∶1，比全國平均水平低1.18個百分點。大體上，遼寧企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金收入1000億元，各級財政補助500億元，而企業(yè)養(yǎng)老保險支出為2000多億元，收支缺口500億元，而且這一缺口每年還會增加50-60億元。為應對這一特殊問題，遼寧這幾年采取了一些非正常措施，從一般公共預算中劃撥大量資金建立養(yǎng)老風險基金，緩解短期支出壓力，但也同步帶來了遼寧的教育、科技、一般公共服務等支出比重的大幅度下降，給中長期可持續(xù)發(fā)展帶來沖擊。以人均一般公共預算支出為例，2016年遼寧的水平為1萬元，而全國地方水平是1.16萬元，同在東北板塊的吉林省和黑龍江省分別是1.3萬元和1.1萬元。

單靠遼寧自身努力，確保養(yǎng)老金及時足額發(fā)放是個極大的難題。近年來，從國家層面提出了確?！叭！敝С?，遼寧又加上了一個養(yǎng)老金，形成了“四?！敝С鰟傂詨毫?。當下，遼寧的重點民生支出占財政支出的比重接近80%。如果繼續(xù)將其作為一個長期任務，將會拖垮遼寧一般公共預算，產生更大的風險。之所以有人在唱衰東北，實際最大的原因就是因養(yǎng)老金短缺而引致的一系列問題。養(yǎng)老金問題如果放在地方來解決，是當下急需改進的首要事權，期待著從國家層面進行頂層設計。剛才焦小平主任也提出，政府間事權和支出責任劃分的改革要在中央統(tǒng)一領導下來進行總體設計，本人十分贊同。為此，建議在新一輪財稅體制改革頂層設計上要重點把握以下幾點：

第一，總體制度設計一定要提升版本。我們可以將20世紀80年代以來的財政體制改革分成三個階段：90年代以前是1.0版，1994年到2013年是2.0版，十八屆三中全會以來是3.0版。3.0版一定要有高版本設計。對于政府間財政關系的劃分或者事權改革，不能以“現(xiàn)有實踐+轉移支付”來簡單應對。如果只是在現(xiàn)有做法上進行簡單梳理與系統(tǒng)化，或者上升到法治化程度，原體制機制運行中的一些矛盾和問題將無法克服。所以，總體制度設計一定要高屋建瓴。我們已從上一輪分稅制改革中獲得了巨大紅利，這次改革一定要高版本設計，讓其維持幾十年的穩(wěn)定。

第二，頂層設計范圍不應該停留在中央和省級這個層面，一定要延伸至市、縣鄉(xiāng)，進行同步考量。如果只局限于中央和省這兩級，很可能就會像20世紀90年代分稅制改革那樣，層層上收財權、下放事權，最終形成基層財政困境。近些年的地方財政統(tǒng)計數據顯示，財政收入初次分配是省級在降低，縣級在加大，收入和支出均逐步向縣級下移。在進行頂層設計過程中，需要克服兩個極端傾向。一個是過度“集權”，即財權上收，事權下放，把不好做的事情給下面。另一種傾向更可怕，可歸納為過分“分權”，甚至財力、事項都推給更下一級，這是極其危險的。樓會長曾提出要適度增加中央事權，要將中央財政支出占全國的比重，從現(xiàn)行的15%提高到30%。為此，自上而下的頂層設計一定要從中央設計到基層。巴西、俄羅斯、德國等國在政府間財政關系構建中，引入了“命令主義”，值得我們借鑒。

第三，務必要突破部門主導設計的原有模式，同步推進重大事項領域的深化改革。以往的改革，大都停留在部門層級上，如教育事權改革由教育部負責，民政事權由民政部負責，以此類推。長期形成的中國特色“條塊”結合治理模式短期內難以改變，所以要把握好“條塊”的邊界。以部門為主導或者財政部會同其他部門的設計形式需要改革，要引入第三方專家設計機制（如原體改委），跨越部門主導設計的狹隘性，這樣的設計才會更加公平。還有，一些涉及民生領域的改革設計，務必考量中國國情特別是地方財政承受能力，要?；?、講機制、可持續(xù)、防風險，謹防陷入民生民粹主義傾向，盲目追求高標準、短平快、要政績。

在整個設計過程中，不應總處于保密狀態(tài)，應該廣泛征求意見，達成共識，進而宣傳改革、推進改革。強烈呼吁一下，政府間事權和支出責任劃分的改革事項，不能僅僅是“現(xiàn)有實踐（事權）基礎上加上轉移支付（財力）”式的簡單替代，務必與涉及領域的深化改革同步推進，如社保事權與社保領域改革，教育事權與教育領域改革，民政事權與民政領域改革等等。

第四，牽涉到某些改革試點需要從中央層面作出明確回答。重點是我們前些年強制推行的財政扁平化改革何去何從？以前曾期待通過這一改革來解決地方財政有效治理問題。遼寧2016年末取消了僅有的兩個試點縣（綏中、昌圖），其他一些省份，如河北省、安徽省、浙江省等也在重新審視或者走回頭路?？偟膩砜?，這項改革試驗效果一般。需要在頂層設計過程中進行明確回答，不能一直處于搖擺狀。與此相關的就是計劃單列市的問題，現(xiàn)存5個市對所在省的影響很大，且自身發(fā)展空間受到極大限制，不利于統(tǒng)籌區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。

今天研討會特別有意義，遼寧的財政困難但愿只是階段性的個案，期待地方的一些聲音能夠引起足夠重視。