齊守印

中央與地方財政關(guān)系的性狀關(guān)乎國家統(tǒng)一、民族興衰和人民福祉，實現(xiàn)中央與地方財政關(guān)系科學(xué)化規(guī)范化是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)。習(xí)近平總書記在十九大報告中關(guān)于“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版第34頁。的論述為實現(xiàn)我國中央與地方政府間的財政關(guān)系科學(xué)化規(guī)范化指明了方向。其中，“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”既是實現(xiàn)央地財政關(guān)系科學(xué)化規(guī)范化的改革目標(biāo)，也是推進這項財政改革的指導(dǎo)原則。按照“兩分法”理念，這里的目標(biāo)和原則固然只涉及深化中央與地方這一層面的縱向財政體制改革，但也毫無疑問地同樣適用于包括地方各級政府間財政關(guān)系在內(nèi)的整個縱向財政體制改革。問題在于，如何準(zhǔn)確而全面地理解和把握“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”這三條目標(biāo)原則。與此同時，如何通過科學(xué)的改革方案設(shè)計和實施，使我國各級政府之間的財政關(guān)系建立在“權(quán)責(zé)清晰”的扎實基礎(chǔ)上，又是實現(xiàn)整個縱向財政體制科學(xué)化規(guī)范化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的財政體制內(nèi)涵

作為處理政府間縱向財政關(guān)系的原則，“權(quán)責(zé)清晰”“財力協(xié)調(diào)”“區(qū)域均衡”三者既各有特定內(nèi)涵，又是有著緊密內(nèi)在聯(lián)系、嚴(yán)格邏輯關(guān)系、從而缺一不可的整體。

（一）權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的各自體制涵義

對于政府間財政關(guān)系而言，所謂權(quán)責(zé)清晰，本質(zhì)上是要求在科學(xué)界定各級政府之間公共物品提供責(zé)任和管理權(quán)力的基礎(chǔ)上，清晰而明確地劃分不同層級政府的財政支出責(zé)任和財政管理權(quán)力，并且使財政支出責(zé)任與財政管理權(quán)力之間達到協(xié)調(diào)平衡，以便保證各級政府有效履行公共經(jīng)濟責(zé)任，實現(xiàn)國家善治或良治?？梢姡渲械摹扒逦笔且钥茖W(xué)合理為前提的；舍此前提，僅是清楚明晰，則遠遠不夠。

所謂財力協(xié)調(diào)，主要是指各級政府的可用財力與其承擔(dān)的財政支出責(zé)任相匹配、相適應(yīng)，以便從財力上保證各級政府財政支出責(zé)任的順暢履行和公共治理職能的有效發(fā)揮；其次，也要求不同層級政府在擁有財力方面不宜畸輕畸重，避免某一層級政府在財力方面過于依賴或過分控制其他層級政府，以利在確保中央擁有充分權(quán)威、國家具有足夠凝聚力的前提下地方各級政府能夠獨立自主地承擔(dān)完成好分內(nèi)的公共事務(wù)，從而形成既有全國集中統(tǒng)一、又有各地自主創(chuàng)造的生動活潑發(fā)展局面。當(dāng)然，對第二層次上的財力協(xié)調(diào)不宜做絕對化理解，不是指各級政府所掌握的財力在絕對量或相對量上絕對均衡，因為各級政府的職能分工是有區(qū)別的，上級政府對所轄區(qū)域的下級政府擔(dān)負著通過轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)不同地區(qū)財力余缺、實現(xiàn)橫向財力均衡的職責(zé)，因此，上級政府掌握的財力適當(dāng)超過本級擔(dān)負的直接支出責(zé)任需要乃是它承擔(dān)調(diào)節(jié)所轄區(qū)域間財力平衡職責(zé)的客觀要求。

所謂區(qū)域均衡，就是在各地自主發(fā)展、競相做大財政經(jīng)濟“蛋糕”的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的宏觀財政調(diào)節(jié)，使各地區(qū)以財力相對均衡為基礎(chǔ)實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和整個經(jīng)濟社會相對均衡發(fā)展，避免各地經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生“馬太效應(yīng)”、兩極分化，以增強整個國家發(fā)展的包容性與和諧性。但是，對區(qū)域均衡也不宜做絕對化理解，不是指在地區(qū)之間實行財力配置、公共服務(wù)水平、經(jīng)濟社會發(fā)展程度方面的平均主義；如果通過上級政府的轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，將各地區(qū)基于經(jīng)濟發(fā)展努力而產(chǎn)生的公共財力差別、公共服務(wù)差別和社會發(fā)展差別全部拉平，那么，勢必會消除從財政方面激勵各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的機制，致使所有地區(qū)都失去競相加快發(fā)展的利益動力和競爭活力，從而在很大程度上使整個國家經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動機”熄火。

由此可見，對于作為我國處理政府間財政關(guān)系的上述三項原則，不能停留在字面上望文生義地加以機械式解讀，而必須站在國家治理科學(xué)化的高度、運用辯證的思維方法予以全面深入的理解，才能全面準(zhǔn)確地把握其真意與精髓。

（二）權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡之間的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯關(guān)系

首先，權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡是構(gòu)建政府間財政關(guān)系的總體目標(biāo)，其中各有特定內(nèi)涵的每個子項作為一條原則和尺度都是總體目標(biāo)中一個不可或缺的要素。只有三項要求全部達到了，政府間財政關(guān)系或縱向財政體制才夠得上科學(xué)與完善，才是符合國家治理現(xiàn)代化要求的。

其次，權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡之間存在著緊密的內(nèi)在聯(lián)系和嚴(yán)格的邏輯關(guān)系。其中，權(quán)責(zé)清晰是基礎(chǔ)和前提，財力協(xié)調(diào)是條件和保障，區(qū)域均衡是目標(biāo)和結(jié)果。只有政府間財政責(zé)權(quán)劃分科學(xué)合理且清晰明了，才能為政府間財政收入劃分和協(xié)調(diào)政府間財力配置的轉(zhuǎn)移支付體系提供基礎(chǔ)和前提，從而實現(xiàn)政府間縱向財力配置和地區(qū)間橫向財力配置的協(xié)調(diào)；只有地區(qū)間公共財力配置協(xié)調(diào)了，才能實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化和經(jīng)濟社會均衡發(fā)展。正因為也如此，在財政范圍內(nèi)將各級政府財政支出責(zé)任和財政管理權(quán)力劃分清晰并且做到權(quán)力與責(zé)任相互匹配，進而在公共經(jīng)濟這一更高層面上做到政府間公共物品提供責(zé)任與管理權(quán)力劃分清晰、相互匹配，并且使財政支出責(zé)任與公共物品提供責(zé)任相聯(lián)系、相適應(yīng)，乃是構(gòu)建科學(xué)完善的政府間財政關(guān)系或縱向財政體制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

由此可見，必須以準(zhǔn)確理解“權(quán)責(zé)清晰”“財力協(xié)調(diào)”“區(qū)域均衡”各自內(nèi)涵為基礎(chǔ)，在公共經(jīng)濟和公共財政兩個層面上將三個子項有機聯(lián)系和貫通起來加以系統(tǒng)把握，才能為構(gòu)建適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求的政府間財政關(guān)系暨科學(xué)化規(guī)范化的縱向財政體制奠立理論認(rèn)識前提。

二、實現(xiàn)政府間財政關(guān)系權(quán)責(zé)清晰的改革路徑與相關(guān)理論問題

1994年我國進行的政府間分稅制改革對于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度而言功不可沒，但限于當(dāng)時主客觀因素，政府間財政收入劃分并沒有建立在財政責(zé)權(quán)合理而清晰配置的基礎(chǔ)上，因而使分稅制改革效果難以充分顯現(xiàn)出來。2013年中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》著眼于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度和推進國家治理體系現(xiàn)代化，將系統(tǒng)完善我國政府間財政關(guān)系作為深化財政改革的主要舉措提上日程。2016年，經(jīng)中央深改組研究通過，國務(wù)院出臺《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，在鮮明指出直到當(dāng)時為止我國財政支出責(zé)任劃分方面不清晰、不合理、不規(guī)范等五種突出弊端，有力論證推進改革的必要性基礎(chǔ)上，針對存在問題提出了改革的指導(dǎo)思想、總體要求及劃分原則，明確了改革的主要內(nèi)容、保障和配套措施、職責(zé)分工和時間安排等。按照改革推進的時間表，今年以來中央有關(guān)部門先后就2017-2018年擬議完成的改革事項提出具體方案并征求地方政府意見，各地方政府也按照中央要求承接部署了此項改革，整個改革正在緊鑼密鼓地有序推進。

實際上，在此之前，河北省等一些地方就已經(jīng)在相關(guān)理論研究①見齊守印著《中國公共經(jīng)濟體制改革與公共經(jīng)濟學(xué)論綱》，人民出版社2002年版第23-24、48-49、52-55、123-147、172-192頁?；A(chǔ)上，著眼于構(gòu)建現(xiàn)代公共財政體系，對合理而清晰地劃分政府間財政支出責(zé)任這項改革進行了不斷深入的持續(xù)探索。經(jīng)過河北省財政廳長達4年多的操作性研究，河北省人民政府2008年11月印發(fā)了《省以下政府間財政支出責(zé)任劃分改革試點意見》，首批選取涉及公共安全、民族宗教事務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育、城市義務(wù)教育、文物保護、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、污染防治、農(nóng)業(yè)資源保護、水庫移民后期扶持、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護、土地資源管理等12類47項支出內(nèi)容進行試點。2009年又將改革試點范圍擴大到114項支出責(zé)任。2010年進一步將改革試點范圍擴大到20類1242項支出責(zé)任。改革的主要內(nèi)容，是以財政部頒布的政府支出分類科目為線索，將地方政府能夠自主的財政支出責(zé)任按照本質(zhì)屬性和受益范圍合理劃分為省級、設(shè)區(qū)市級、縣區(qū)級獨立承擔(dān)或兩級以上政府共同承擔(dān)兩大類，兩級以上政府共同承擔(dān)的財政支出責(zé)任依其性質(zhì)和特點分別采取按比例分擔(dān)、按項目分擔(dān)和按機構(gòu)隸屬關(guān)系分擔(dān)三種方式。在1242項財政支出責(zé)任中，除應(yīng)由中央負擔(dān)的78項以外，省級負擔(dān)84項、市縣負擔(dān)53項，按比例多級分擔(dān)61項、按項目多級分擔(dān)212項、按隸屬關(guān)系多級分擔(dān)754項。②齊守印等著《構(gòu)建現(xiàn)代公共財政體系——基本架構(gòu)、主要任務(wù)與實現(xiàn)途徑》，中國財政經(jīng)濟出版社2012年版第14-150頁。這項改革具體落實到省市縣三級預(yù)算和上級財政對下轉(zhuǎn)移支付方案之中?！吨袊斀?jīng)報》和《中國財政》等報刊對河北這項改革進行了追蹤報道，其中首篇報道是《中國財經(jīng)報》2008年12月20日頭版頭條刊載的《河北試水明晰政府間財政支出責(zé)任》。財政部有關(guān)司局和科研所對此給予了密切關(guān)注。劉尚希、馬洪范等發(fā)表的《明晰支出責(zé)任：完善財政體制的一個切入點》一文在內(nèi)容提要中這樣寫道：“2008年以來，河北省從政府支出責(zé)任劃分入手深化財政體制改革的實踐探索，為我們提供了新的思路和重要啟示。在赴河北省調(diào)研與國際比較研究的基礎(chǔ)上，我們提出明晰支出責(zé)任應(yīng)該成為完善我國財政體制的一個切入點?！笨梢哉f，在黨的十八屆三中全會之前河北省等地就已經(jīng)在相關(guān)理論指導(dǎo)下以明晰政府間財政支出責(zé)任劃分為基礎(chǔ)深化縱向財政體制改革進行了創(chuàng)造性探索，在地方層面積累了一些經(jīng)驗。

2016年《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）文的出臺，則是中央站在推進國家治理現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的高度，在全國范圍內(nèi)系統(tǒng)推出這項改革措施，打破了地方試驗探索的局限性，對于完善我國政府間財政關(guān)系的意義自然非同尋常。剛剛征求地方意見，擬議2019年出臺實施的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案》，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕9號）等規(guī)定，將涉及人民群眾基本生存和發(fā)展需要，現(xiàn)有財力已做安排，管理基礎(chǔ)相對規(guī)范的25項基本公共服務(wù)界定為中央與地方共同財政事權(quán)，涵蓋了義務(wù)教育、學(xué)生補助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生衛(wèi)計、基本生活救助、基本住房保障及基本公共文化九大類別。相應(yīng)支出責(zé)任由各級政府分擔(dān)的具體方式有六種：依照東、中、西區(qū)位差別由中央和地方按比例分擔(dān)的11項；按財政困難程度和保障對象數(shù)量或項目進展情況等相關(guān)因素分擔(dān)的有基本就業(yè)服務(wù)和醫(yī)療救助等6項；按項目決策權(quán)歸屬分擔(dān)的有課本費補助等3項；按隸屬關(guān)系和按東、中、西區(qū)位差別以不同比例混合分擔(dān)的有高等學(xué)校學(xué)生助學(xué)金3項；按決策歸屬和按東、中、西區(qū)位差別以不同比例混合分擔(dān)的有基本養(yǎng)老金1項；按城鄉(xiāng)和東、中、西區(qū)位差別以不同比例混合分擔(dān)的有校舍安全保障1項。從中可以看出，中央這一方案在多級共擔(dān)財政支出責(zé)任的方式上比河北省10年前出臺的相關(guān)改革探索更加豐富，也更加科學(xué)，凸顯出中央高于地方的集思廣益能力與智慧。據(jù)此可以預(yù)料，這項改革完成以后，對于推動我國政府間縱向財政體制走向科學(xué)化規(guī)范化必將起到意義重大的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用。

不過，在實現(xiàn)政府間財政關(guān)系方面權(quán)責(zé)清晰這一改革目標(biāo)過程中，目前似乎至少還存在兩個理論問題需要解決。

一是作為界定或劃分政府間財政支出責(zé)任的依據(jù)究竟應(yīng)該是什么。通過對《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）標(biāo)題與內(nèi)容的考察可以得知，界定和劃分政府間財政支出責(zé)任的直接依據(jù)顯然是財政事權(quán)。那么，進一步的問題就在于“財政事權(quán)”這一概念科學(xué)與否。對于財政事權(quán)和與其對應(yīng)的支出責(zé)任這兩個概念的涵義，《指導(dǎo)意見》給出如下解釋：“財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和責(zé)任。”如此定義財政事權(quán)這一概念，固然有利于體現(xiàn)出它與財政支出責(zé)任之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并且將相關(guān)改革在概念意義上限制在財政范圍內(nèi)，規(guī)避了可能與外部發(fā)生沖突、遭遇外部因素牽絆的矛盾，從而是一項帶有政治策略性的理論創(chuàng)新。然而，略加推敲就可以發(fā)現(xiàn)，“財政事權(quán)”這一創(chuàng)造性概念至少存在五點有待斟酌之處：其一，“運用財政資金提供公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)”本質(zhì)上是廣義政府向社會提供公共物品（公共服務(wù)是其使用價值）的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和管理責(zé)任，而既不是“財政事權(quán)”，也不是去掉“財政”這個定語修飾詞的一般性“事權(quán)”。①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中將政府間縱向財政體制改革目標(biāo)表述為“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，見人民出版社2013年版單行本第21頁。其中的“事權(quán)”就是一般性事權(quán)，其缺陷是將公共事務(wù)責(zé)任與權(quán)限簡化為流行的“事權(quán)”而舍棄了意義上更為重要、性質(zhì)上更為根本的公共事務(wù)責(zé)任。其二，廣義政府履行提供公共物品的所有責(zé)任或多或少都需要運用財政資金，而且除財政事權(quán)以外政府便沒有任何其他事權(quán)或作為其準(zhǔn)確表述的提供公共物品責(zé)任。因此，將《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中所說的“事權(quán)”改為“財政事權(quán)”，既沒有克服“事權(quán)”概念隱去“公共性”和“責(zé)任”的缺陷，而且變得更為偏離其應(yīng)有的本質(zhì)內(nèi)涵。其三，“財政事權(quán)”的本來涵義應(yīng)該是廣義政府辦理財政事務(wù)的權(quán)力，包括有權(quán)征收財政收入、辦理財政預(yù)算、管理財政支出、制定和執(zhí)行財政政策等具體內(nèi)容，而現(xiàn)在卻被界定為“運用財政資金提供公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)”，完全變換了財政事務(wù)權(quán)力的內(nèi)涵，從而造成財政權(quán)力或財權(quán)這一概念表述困難。其四，使公共財政在體制這一側(cè)面與公共經(jīng)濟母體相脫離，有狹隘財政觀點在財政體制理論上的表現(xiàn)之嫌。其五，更為重要的是，使財政支出責(zé)任劃分失去了合乎事理邏輯的客觀依據(jù)，變?yōu)樨斦?nèi)部的一種循環(huán)。鑒于“財政事權(quán)”這一概念存在的這些可疑性缺陷，亟需對其正本清源，出路在于將劃分政府間財政支出責(zé)任的直接依據(jù)讓位于各級政府所應(yīng)承擔(dān)的提供公共物品責(zé)任和相應(yīng)的公共權(quán)力，或簡稱為公共事務(wù)責(zé)權(quán)。②這是因為，不僅公共物品提供責(zé)任，而且提供公共物品的決策權(quán)也可以產(chǎn)生支出責(zé)任，即所謂誰請客誰出錢，這種機制有利于抑制提供公共物品決策的隨意性。當(dāng)然，提供公共物品所需財政支出只是在直接意義上由擔(dān)負公共物品提供責(zé)任、做出公共物品提供決策的那一級政府承擔(dān)，而在最終意義上，作為公共物品成本的財政資金乃是由公共經(jīng)濟的終極主體即人民大眾負擔(dān)的，各級政府都只是代理人而已。

二是如何全面理解政府提供公共物品的責(zé)任及其與相關(guān)財政支出責(zé)任的匹配。在存有多級政府的情況下，向社會提供各種公共物品是作為受托方的整個政府對作為委托方的社會成員集體所應(yīng)擔(dān)負的公共責(zé)任。從內(nèi)涵角度考察，這種公共責(zé)任既包括決策責(zé)任，也包括執(zhí)行責(zé)任，還包括監(jiān)督管理責(zé)任；既包括組織提供公共物品的責(zé)任，也包括為生產(chǎn)公共物品籌集資金的責(zé)任。從責(zé)任履行和落實角度考察，提供公共物品的責(zé)任只有按照分工原理在不同層級政府之間做出合理劃分，才能保障公共物品再生產(chǎn)過程有效運行或者說使公共經(jīng)濟效率達到帕累托最優(yōu)。至于提供公共物品責(zé)任在不同層級政府間劃分方式的選擇，按照效率原則，既可以將提供某些公共物品的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任一并賦予某一級政府，也可以將這三類不同的責(zé)任劃分給不同層級的政府分別承擔(dān)，甚至可以將決策責(zé)任和權(quán)力加以進一步細分并且賦予不同層級政府承擔(dān)。比如，法國大體上是把小學(xué)教育標(biāo)準(zhǔn)的決策責(zé)任與權(quán)力賦予中央政府，把具體確定校址和規(guī)模的責(zé)任與權(quán)力賦予最基層政府，而把對基層政府履行小學(xué)教育責(zé)任的監(jiān)督管理責(zé)任和權(quán)力賦予中間層級的政府；與此相適應(yīng)，將小學(xué)教育的財政支出責(zé)任按照教育服務(wù)提供責(zé)任劃分情況等因素分別配置于各級政府，其中中央政府負責(zé)教師工資和困難地區(qū)校舍建設(shè)與維修經(jīng)費補助，基層政府負責(zé)小學(xué)辦公經(jīng)費、課本費和校舍建設(shè)與維修投入，中間層級政府負責(zé)監(jiān)督管理所需經(jīng)費支出。其他國家對于小學(xué)教育服務(wù)這種公共物品的提供責(zé)任在不同層級政府間的劃分，則有另外的方式。這里的意思是說，對于政府間公共物品提供責(zé)任和相應(yīng)的財政支出責(zé)任劃分，不應(yīng)當(dāng)機械、僵化地加以理解和十分簡單、一對一地進行匹配，而需要本著有利于降低成本和提高效率效果的原則加以便宜定奪，必要時則應(yīng)通過比較借鑒和吸收各國成功經(jīng)驗加以創(chuàng)造性地確定。

總之，政府間財政關(guān)系不僅是財政支出責(zé)任、財政收入、財政權(quán)力劃分和轉(zhuǎn)移支付體系構(gòu)建等類技術(shù)性事務(wù)，更是關(guān)涉人民整體利益與局部利益之間關(guān)系的調(diào)處和國家政治統(tǒng)一、經(jīng)濟活力、民族興衰等國家治理的重大政治事項，必須在科學(xué)理論指導(dǎo)下周密論證、審慎決策。

［1］劉尚希，馬洪范，劉微，梁季，柳文.明晰支出責(zé)任：完善財政體制的一個切入點［J］.經(jīng)濟研究參考，2012（40）：3-11.

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