徐克勤

建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供必要的風(fēng)險(xiǎn)保障，這是許多國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。2007年以來，我國選擇了由中央和地方政府共同補(bǔ)貼保費(fèi)的方式來支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，并以此確立了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“發(fā)展之基”和“動(dòng)力之源”。在保費(fèi)補(bǔ)貼的政策紅利下，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直維持著快速發(fā)展的態(tài)勢，規(guī)模和覆蓋率持續(xù)增長，在提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力、促進(jìn)農(nóng)戶增收、維護(hù)國家糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。統(tǒng)計(jì)資料表明，2016年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入為417.12億元，為2.04億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障2.16萬億元，為4575萬戶次農(nóng)戶支付賠款348億元，在重大農(nóng)業(yè)災(zāi)害中成為農(nóng)戶恢復(fù)生產(chǎn)的重要資金來源。然而，在經(jīng)過十年的試點(diǎn)和推廣之后，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)外部環(huán)境出現(xiàn)了一些新變化，這些變化對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策的目標(biāo)提出了新的挑戰(zhàn)和要求。

一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策的目標(biāo)設(shè)定及背景

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策的目標(biāo)

政府財(cái)政支持政策的目標(biāo)可以分為最終目標(biāo)和直接目標(biāo)。就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，財(cái)政支持的最終目標(biāo)是保障糧食安全，確保主要農(nóng)產(chǎn)品供給和促進(jìn)農(nóng)民增收，在這一層面上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持政策與其他財(cái)政支農(nóng)政策是一致的。然而，從直接目標(biāo)來看，政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的，是通過保費(fèi)補(bǔ)貼降低農(nóng)戶參保成本，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然災(zāi)害的抵御能力。

具體來說，我們可以從如下三方面來理解現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策的直接目標(biāo)：

第一，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的核心就是財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。從農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特征來看，農(nóng)業(yè)是對自然界改造最大的產(chǎn)業(yè)，也是最容易遭受自然災(zāi)害的產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失也遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。在這種背景下，我們有必要通過制度化、體系化的安排對自然災(zāi)害所帶來的損失進(jìn)行補(bǔ)償，而國內(nèi)外的實(shí)踐表明，保險(xiǎn)制度是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失的最佳制度安排。另外，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性，無論在一般保險(xiǎn)還是巨災(zāi)保險(xiǎn)層面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的建設(shè)均需要政府進(jìn)行支持，否則將難以持續(xù)運(yùn)作。

第二，激勵(lì)更多的農(nóng)戶參保，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。作為一種轉(zhuǎn)移支付手段，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以起到改善農(nóng)戶收入或增強(qiáng)農(nóng)戶購買力的作用。比如2004年以來我國所推出的農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等直補(bǔ)方式，都是直接發(fā)放給農(nóng)戶的，有著明顯的“收入效應(yīng)”。然而，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼并不直接發(fā)放給農(nóng)戶，而是需要農(nóng)戶、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基層政府進(jìn)行相應(yīng)的申請之后，中央和地方政府才予以提供，其目的是降低農(nóng)戶的參保成本，增強(qiáng)農(nóng)戶的參保意愿。

第三，增強(qiáng)農(nóng)戶對自然災(zāi)害的抵御能力，從而保證災(zāi)后順利恢復(fù)生產(chǎn)。從目前來看，各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任范圍涵蓋了當(dāng)?shù)刂饕淖匀粸?zāi)害、重大病蟲害和意外事故等。根據(jù)《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》（財(cái)金〔2016〕123號），農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“補(bǔ)貼險(xiǎn)種的保險(xiǎn)金額，以保障農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)為主要目標(biāo)”。其中，種植業(yè)保險(xiǎn)的保障水平原則上為保險(xiǎn)標(biāo)的生長期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的保障水平原則上為保險(xiǎn)標(biāo)的的生理價(jià)值，森林保險(xiǎn)的保障水平原則上為林木損失后的再植成本。不難看出，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平總體還比較低，不僅沒有涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本，也沒有涵蓋由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)所帶來的收入風(fēng)險(xiǎn)。這也使得現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然對災(zāi)后簡單再生產(chǎn)有幫助，但是對于規(guī)模性的擴(kuò)大再生產(chǎn)卻幫助有限。

（二）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策目標(biāo)的設(shè)定背景

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策所設(shè)定的目標(biāo)，與過去十年來我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域以及宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平關(guān)系密切，有著特定的時(shí)代背景。

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策是農(nóng)業(yè)支持政策的重要組成部分

20世紀(jì)80年代以來，我國不少地方進(jìn)行了多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)，盡管個(gè)別試驗(yàn)獲得了局部小范圍的成功，但是從全國范圍來看，由于不能有效解決一些深層次的矛盾，這些試驗(yàn)基本以失敗告終，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展也陷入停滯和萎縮狀態(tài)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中央作出了我國總體上已到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的重大判斷，制定了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活”的基本方針，進(jìn)而實(shí)施了以“四項(xiàng)補(bǔ)貼”（糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼）、“三項(xiàng)價(jià)格支持”（最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲、目標(biāo)價(jià)格）以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)支持政策體系。因此，作為一項(xiàng)全新的財(cái)政支農(nóng)手段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策必然會經(jīng)歷從無到有、從不完善到逐步完善的過程，其政策功能也將經(jīng)歷從弱到強(qiáng)、從單一到多元的過程。

2.“低保障”符合我國各級政府的財(cái)力實(shí)際

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取的是“低保障、廣覆蓋”的成本保險(xiǎn)方式，其保費(fèi)補(bǔ)貼主要是由中央和地方政府共同提供的，二者的補(bǔ)貼比例之和通常在70%-80%（如種植業(yè)保險(xiǎn)），剩余的20%-30%保費(fèi)則由農(nóng)戶承擔(dān)。這也意味著，如果提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，那么相應(yīng)的保費(fèi)也就提高，中央和地方政府所承擔(dān)的保費(fèi)補(bǔ)貼壓力也會加大。對處于起步階段的我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度而言，以物化成本作為保障水平的參考依據(jù)，雖然絕對數(shù)額不高，但是卻降低了各級政府特別是地方政府的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，客觀上有助于減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的實(shí)施和推廣阻力。

二、近年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場內(nèi)外部環(huán)境的新變化

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的內(nèi)外部環(huán)境出現(xiàn)了一些新變化。這些新變化對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的未來發(fā)展帶來了新挑戰(zhàn)，也對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策提出了新要求。

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求在不斷升級

2007年以來，在各級政府和保險(xiǎn)公司的大力推廣下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已廣為我國各地農(nóng)戶所知，農(nóng)戶的主動(dòng)參保意識也在不斷提高，然而，現(xiàn)行農(nóng)險(xiǎn)的保障水平并不能很好地滿足農(nóng)戶的需求，尤其是規(guī)?；滦娃r(nóng)業(yè)主體對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生了“不給力”“不解渴”“食之無味，棄之可惜”等看法。近年來，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)了快速成長，由于其生產(chǎn)規(guī)模較大，風(fēng)險(xiǎn)較為集中，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求也更為多樣、復(fù)雜和個(gè)性化。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門不斷升級的需求，政府部門提出了“提標(biāo)、擴(kuò)面、增品”的指導(dǎo)方針，各家保險(xiǎn)公司也在創(chuàng)新、研發(fā)產(chǎn)品方面做了大量的工作，如一些公司推出了價(jià)格類保險(xiǎn)、指數(shù)類保險(xiǎn)以及收入保險(xiǎn)，但需要指出的是，“提標(biāo)、擴(kuò)面、增品”不僅需要保險(xiǎn)公司的積極參與，更需要財(cái)政部門在保費(fèi)補(bǔ)貼規(guī)模上的大力支持，而后者顯然更為重要。

（二）農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺位的“瓶頸效應(yīng)”日漸凸顯

隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向縱深發(fā)展，一些深層次的問題和矛盾日漸顯現(xiàn)，并且成為影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)健康發(fā)展的突出問題，比如農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制問題。我們知道，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性的特征，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的概率較其他財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域更高，業(yè)內(nèi)也一直盛行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“三年一小災(zāi)，五年一大災(zāi)”的說法。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，許多國家在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，都十分重視構(gòu)建財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施之初，由于業(yè)務(wù)開展有限，農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)問題并不突出，然而，隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率的提高，農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)峻，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)經(jīng)營。比如2013年的東北洪災(zāi)以及2016年南方等地的洪災(zāi)，都對當(dāng)?shù)亟?jīng)營農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司帶來了較大的財(cái)務(wù)沖擊。值得一提的是，自2007年以來，我國連續(xù)多年的中央一號文件都提出要建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，業(yè)界也一直對此進(jìn)行呼吁，但是至今并無實(shí)質(zhì)性突破，個(gè)中緣由，與各級政府擔(dān)憂財(cái)政負(fù)擔(dān)過重有直接關(guān)系。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要服務(wù)并融入農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前和今后我國“三農(nóng)”工作的主線，其核心是理順政府和市場的關(guān)系，其目標(biāo)是形成市場配置資源有效、政府支持保護(hù)有力的農(nóng)業(yè)發(fā)展制度。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的諸多任務(wù)中，“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲制度改革”以及“完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度”這兩項(xiàng)任務(wù)有著十分重要的戰(zhàn)略意義，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重頭戲。其中，前者的改革方向是按照“價(jià)補(bǔ)分離”的原則，讓農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由市場決定，對生產(chǎn)者實(shí)行直接補(bǔ)貼，而后者的改革方向是將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由補(bǔ)流通、補(bǔ)價(jià)格轉(zhuǎn)向補(bǔ)生產(chǎn)、補(bǔ)收入、補(bǔ)生態(tài)，把適宜調(diào)整的補(bǔ)貼由“黃箱”轉(zhuǎn)為“綠箱”。無論是哪一項(xiàng)改革，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都可以發(fā)揮積極的助推作用。比如，通過引入農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)產(chǎn)品，不僅可以同時(shí)保障由自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的農(nóng)戶收入損失，為農(nóng)戶構(gòu)建立體的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)，而且還可以避免對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的不當(dāng)干預(yù)，減少對“黃箱”政策的使用。然而，如果推行農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)，農(nóng)險(xiǎn)合同的平均保費(fèi)水平和保障水平將會明顯增加，這也將進(jìn)一步對政府的財(cái)政補(bǔ)貼提出更高要求。

可以看出，無論是農(nóng)戶不斷升級的保險(xiǎn)需求，還是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度深層次問題的日漸凸顯，抑或農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，都要求我們有必要重新審視和調(diào)整我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持目標(biāo)，從而適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化。

三、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策的目標(biāo)調(diào)整方向

（一）在“擴(kuò)面”基礎(chǔ)上強(qiáng)化“提標(biāo)”目標(biāo)

“擴(kuò)面”是過去十年來我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要目標(biāo)之一。為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率，各級政府做了大量的宣傳和引導(dǎo)工作，一些地區(qū)甚至借助了行政的力量來發(fā)動(dòng)農(nóng)戶參保。在各方合力之下，目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，比如，2016年我國玉米、水稻、小麥三大口糧作物承保覆蓋率已超過70%。然而，在地方性林果業(yè)及特色產(chǎn)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率并不高，“擴(kuò)面”工作還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在繼續(xù)“擴(kuò)面”的同時(shí)，我們還應(yīng)該大力推進(jìn)“提標(biāo)”工作，也即不斷提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)戶的吸引力。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的提高不是一蹴而就的事情，而是需要考慮多種因素分階段、循序漸進(jìn)地來推進(jìn)。在當(dāng)前階段，可考慮逐步將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本納入考慮范疇，從而讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有成本，真正做到“保成本”。

（二）從平均補(bǔ)貼到差異化、精準(zhǔn)化補(bǔ)貼

農(nóng)戶分化早已是我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不可逆轉(zhuǎn)的趨勢之一，并且這一趨勢在近年來呈現(xiàn)出加速之勢。面對數(shù)量日漸縮減的小規(guī)模農(nóng)戶和日漸壯大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如果政府繼續(xù)采取“撒胡椒面”式的平均補(bǔ)貼方式，將會分散補(bǔ)貼資金，降低補(bǔ)貼資金的使用效率。因此，要充分發(fā)揮財(cái)政資金的“撬動(dòng)作用”，就必須結(jié)合農(nóng)戶在風(fēng)險(xiǎn)水平、支付能力、支付意愿等方面的需求差異，做到差異化和精準(zhǔn)化補(bǔ)貼，在普惠共享、兼顧公平的基礎(chǔ)上，做到重點(diǎn)突出、講求效率。一方面，需要全面推廣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大災(zāi)補(bǔ)貼，另一方面，也要適當(dāng)提高附加險(xiǎn)的保障標(biāo)準(zhǔn)。

（三）支持部分地區(qū)探索基本糧食作物的“收入保險(xiǎn)”

“收入保險(xiǎn)”的責(zé)任范圍不僅涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)，而且還涵蓋農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，可以為農(nóng)戶的收入提供較高水平的保障，并且不會對農(nóng)產(chǎn)品市場造成價(jià)格扭曲。在當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨“兩個(gè)天花板”（直接補(bǔ)貼政策面臨WTO“黃箱”政策的天花板，價(jià)格支持政策面臨著提價(jià)的天花板）的被動(dòng)局面下，我國可以考慮支持部分地區(qū)探索基本糧食作物的“收入保險(xiǎn)”，將其作為化解當(dāng)前被動(dòng)局面的有益嘗試。需要指出的是，推行“收入保險(xiǎn)”所需要的條件比較高，特別是需要以完善的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場作為基礎(chǔ)，對政府的財(cái)政補(bǔ)貼能力也提出了更高的要求。因此，我國可以考慮選擇部分地區(qū)以及部分農(nóng)產(chǎn)品先行試點(diǎn)，待試點(diǎn)成功后再大面積推開。

（四）盡快建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“壓艙石”和“定盤星”，建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的必由之路。雖然2014年11月成立的“農(nóng)共體”在一定程度上提高了我國保險(xiǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的承保能力，但是其對農(nóng)業(yè)特大災(zāi)害的抵御能力仍然有限。下一步，我國需要在“農(nóng)共體”的基礎(chǔ)上探索財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，構(gòu)建直保、再保、大災(zāi)基金和財(cái)政兜底的多層次風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，增強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。