常金奎，王三秀

（1.華中科技大學社會學院，湖北武漢430074；2.河南理工大學應(yīng)急管理學院，河南焦作454000）

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)力，應(yīng)該是一系列改革舉措整體發(fā)力，包括促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化，實施減稅降費和大規(guī)模減少行政審批”。[1]可見，供給側(cè)改革內(nèi)涵豐富，會觸及社會生活的方方面面，引起經(jīng)濟社會關(guān)系的調(diào)整和碰撞，社會保障如何化解改革震蕩，并與供給側(cè)改革協(xié)調(diào)共進是推進改革過程中無法回避的現(xiàn)實問題。

一、供給側(cè)改革與社會保障的協(xié)同關(guān)系具有時代特征

改革和競爭是發(fā)展的動力機制，社會保障則是社會發(fā)展的保障機制，二者協(xié)調(diào)發(fā)揮作用才能使社會發(fā)展既有動力，又平穩(wěn)協(xié)調(diào)。在一般狀態(tài)下，社會保障主要化解人們在市場競爭中失利的不良后果；在重大改革時期，社會保障則要擔負起化解改革造成的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的巨大社會沖擊。各國各時期因變革引起的社會動蕩甚至政權(quán)更替并不罕見，因此改革的同時必須注重社會保障穩(wěn)定功能的發(fā)揮。從歷史上看，我國歷次重大經(jīng)濟改革都會催生相應(yīng)時期社會保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，并使社會保障制度烙下當時改革的特征，比如上世紀90年代的國企改革就促生了當時以保障下崗職工為特點的企業(yè)保險制度。同理，當前供給側(cè)改革逐步深入的形勢下，供給側(cè)改革與社會保障的協(xié)同關(guān)系也具有當前社會經(jīng)濟發(fā)展所賦予的時代特征。具體分析供給側(cè)改革與社會保障在現(xiàn)有社會經(jīng)濟環(huán)境下相互作用的機理和過程，對于把握改革與穩(wěn)定之間的關(guān)系、促進協(xié)調(diào)共享的小康社會建設(shè)意義重大。

（一）供給側(cè)改革的“硬著陸”特征及改革風險的社會保障責任

供給側(cè)改革強調(diào)政府對供給的宏觀調(diào)控，這與之前以需求管理為主的政策迥然不同，是國家宏觀經(jīng)濟管理方向性、戰(zhàn)略性的變化，這種變化意味著待調(diào)整的利益結(jié)構(gòu)的范圍更廣、調(diào)節(jié)程度更深。而“當下一些輿論過多地聚焦于‘供給側(cè)’三字，而忽略了‘結(jié)構(gòu)性改革’。其實，‘改革’才是核心命題”[2]。改革意味著資源和利益的重新配置，尤其是本輪改革很多方面的調(diào)整是人對經(jīng)濟的主動干預，帶有一定“硬著陸”的意思，因此給社會造成的沖擊會更大。改革的沖擊或震蕩勢必波及到多個地區(qū)、多個行業(yè)的人群，面對整體形勢的變化，個人應(yīng)對沖擊的能力會顯得很單薄，不少人可能利益受損甚至陷入困境。政府對于這種社會風險具有責無旁貸的責任，其具體體現(xiàn)就是要為改革利益受損者提供社會保障。社會保障對每一個人的保障集合起來，就形成了其對社會的穩(wěn)定功能，因此，決策者把握好改革與社會保障功能的協(xié)調(diào)發(fā)揮，是改革過程中必須面臨的課題。

（二）社會保障通過發(fā)揮穩(wěn)定功能融入供給側(cè)改革的大局

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)是政府主持下調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素分配的行為，甚至直接干預某些行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，這是顯而易見的人為干預經(jīng)濟的活動，政策的預見性特征十分突出。改革過程中，除了要關(guān)注政策目標，還應(yīng)當對改革的社會影響、民生后果有充分的預見和分析，這些其實都是改革成本的構(gòu)成部分。按照經(jīng)濟學上的標準，改革要達到帕累托最優(yōu)很難，但是起碼可以使改革是帕累托改進，也就是至少做到使“得者的所得大于失者所失”，社會保障在現(xiàn)代國家制度安排中承擔著保障民生、化解沖突的責任，正是減少“失者所失”的制度化安排，因此做好社會保障工作就是減少改革成本，有助于提高供給側(cè)改革的綜合效益。從這個角度看，社會保障其實是供給側(cè)改革大局中的有機組成部分。

（三）供給側(cè)改革與社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系的演化性

供給側(cè)改革與社會保障的關(guān)系是隨著時間變化的。社會保障在改革初期主要是應(yīng)對變化、化解矛盾。因為變化肇始于改革，初期階段一般是社會保障根據(jù)改革的要求做出適應(yīng)性調(diào)整或變革，具有被動性特征，在此過程中其穩(wěn)定社會的價值得到充分的體現(xiàn)。當改革進行到一定程度，供給側(cè)改革促生的新領(lǐng)域、新群體將為社會保障的發(fā)展提供新契機，此時社會保障的適應(yīng)性就應(yīng)當由被動轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃樱e極把握新的發(fā)展機遇、主動開拓新的增長領(lǐng)域。

（四）供給側(cè)改革繼續(xù)深入，要求社會保障持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)定、協(xié)調(diào)功能

自2015年底中央經(jīng)濟工作會議明確實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策以來，已有多項具體措施付諸實踐，例如部分行業(yè)去產(chǎn)能、減稅減費給企業(yè)減負等，但這只是一個開始。2016年國家“十三五”規(guī)劃中明確近5年發(fā)展的主線是“在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。2017年3月“兩會”政府工作報告提出要“堅持以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線”，“深入推進改革，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整”。由此可見，供給側(cè)改革的過程將是中長期的，這也要求社會保障要持續(xù)發(fā)揮應(yīng)對改革沖擊的穩(wěn)定功能。這樣一來，臨時性的措施顯然不夠，只有社會保障在制度本身作出變化，才能適應(yīng)持續(xù)改革發(fā)展的需要。

二、供給側(cè)改革與社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展的困境

社會保障穩(wěn)定功能發(fā)揮是其與供給側(cè)改革協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著眼于長遠利益，隨著改革不斷深化，難免會觸及部分人群的當前利益，這些利益調(diào)整與沖突是對社會保障的挑戰(zhàn)，也是其必須破除的困境。這就需要對改革沖擊進行詳細分析，明確改革是通過何種渠道、多大程度上影響社會保障，其具體作用過程和機理是怎樣的。目前而言，改革措施主要是部分行業(yè)的去產(chǎn)能政策和針對企業(yè)減稅降費的減負政策，這兩項政策會通過兩個渠道影響社會保障：一個是通過就業(yè)渠道形成人員安置壓力和兜底生活保障壓力，另一個是通過資金渠道形成社保資金來源縮減、開支增加的雙重壓力。

(一)去產(chǎn)能造成的人員安置壓力作用于社會保障

供給側(cè)改革的核心在于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，落實在產(chǎn)業(yè)層面就是壓縮產(chǎn)能、清理僵尸企業(yè)。這也是改革的難點，之所以難，是因為政策的最終結(jié)果要“減人”，人員安置問題歷來都是改革最棘手的問題。本次去產(chǎn)能改革中，人員安置措施基本是寫入改革措施同時出臺的，這說明政府對人員安置問題是極為重視、提前考慮的。早在2013年的《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》中就提出了轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等多種手段解決人員安置問題，并明確了就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的指導和培訓，以及創(chuàng)業(yè)的減稅和貸款政策等多項配套措施。但是，必須承認人員安置政策往往難以達到預期效果，退一步說，即便假設(shè)人員能夠得到全部安置，無論他們未來是轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)還是創(chuàng)業(yè)，短期內(nèi)都是處于失業(yè)狀態(tài)，在過渡期都需要來自社會保障的支撐和幫助。這或許也是我國“政策?！薄熬S穩(wěn)?！雹匍L期存在的重要原因之一。要測算人員安置壓力的具體大小，就需要核算去產(chǎn)能各行業(yè)所涉及的人員數(shù)量。

根據(jù)國家的相關(guān)文件，需要去產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)包括鋼鐵、煤炭、石化、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)。目前首先啟動的是鋼鐵和煤炭行業(yè)。就鋼鐵產(chǎn)業(yè)而言，2016年2月4日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出從2016年開始，在近年來淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，用5年時間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億至1.5億噸。由此導致的人員安置數(shù)量，據(jù)國家發(fā)改委主任徐紹史在2016年世界經(jīng)濟論壇上表示：“今年要去掉鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能4500萬噸，安置員工18萬人?！绷頁?jù)人社部初步統(tǒng)計全國鋼鐵化解產(chǎn)能過剩，涉及鋼鐵系統(tǒng)約50萬人。而根據(jù)學者的估計，需安置人數(shù)更多。趙峰等研究指出“未來的行業(yè)轉(zhuǎn)型時期內(nèi)，將有70～80萬鋼鐵從業(yè)人員將面臨轉(zhuǎn)崗、再培訓上崗，甚至離開。”[3]

煤炭行業(yè)壓力更大，2016年2月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出3至5年內(nèi)，將再退出煤炭產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右。徐紹史在2016年世界經(jīng)濟論壇透露“今年要去掉煤炭行業(yè)產(chǎn)能2.8億噸，安置員工70萬人”。而據(jù)學者研究，煤炭的供大于求的形勢更為嚴重。供給方面，“截至2013年年底，全國在籍煤礦生產(chǎn)能力約36億噸，加上試生產(chǎn)煤礦產(chǎn)能，實際生產(chǎn)能力超過38億噸；在建煤礦1303處，新增產(chǎn)能10.8億噸；資源整合煤礦產(chǎn)能2億噸?？傮w看，目前全國各類煤礦產(chǎn)能已經(jīng)超過50億噸?！盵4]但是需求方面，“國家發(fā)改委能源研究所課題組對中長期煤炭供需進行了情景研究，在煤炭消費綠色革命情景中，我國煤炭到2020年達到消費峰值，低于30億噸標煤，2020-2030年煤炭消費不再增長，并緩慢下降?！盵5]由此可見，即便不增加新產(chǎn)能，當前煤炭行業(yè)的供給大于需求的量有大約20億噸，假設(shè)這些產(chǎn)能全部去除，結(jié)合當前我國煤礦大約為5的全員工效來看,[6]也就是煤炭行業(yè)要減少120多萬人〔2000000000噸/（5噸工*330日）=1212121.21人〕，如果再加上企業(yè)辦社會所涉及的人數(shù)，需安置人員總數(shù)將遠超人社部初步統(tǒng)計的約130萬人?？梢?，僅僅是鋼鐵和煤炭兩個行業(yè)需安置人數(shù)就不少于200萬人。

鋼鐵和煤炭之外，其他幾個行業(yè)的去產(chǎn)能任務(wù)也同樣艱巨。2015年P(guān)TA、電石、聚氯乙烯、氫氟酸、有機硅甲基單體、丁苯橡膠、順丁橡膠產(chǎn)能利用率分別為64.1%、58.9%、68.5%、44%、55.5%、54.5%、45.1%，均嚴重過剩。[7]鑒于此，國家發(fā)改委先后推出《關(guān)于營造良好市場環(huán)境促進有色金屬工業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導意見》《關(guān)于石化產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導意見》，啟動了石化、有色兩個行業(yè)的去產(chǎn)能和結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃，并且都將化解過剩產(chǎn)能列為重點任務(wù)，也對人員安置提出了要求。雖然受條件限制，對于石化、有色行業(yè)去產(chǎn)能狀況不易估算，但是其必然導致相當數(shù)量的需安置人員。根據(jù)石化行業(yè)45%-65%的產(chǎn)能利用率，如果過剩產(chǎn)能全部淘汰就高達40%以上，其帶來的需安置人員數(shù)量也將很龐大。

(二)去產(chǎn)能通過資金渠道使社保繳費來源被壓縮

多個行業(yè)的去產(chǎn)能會從資金方面影響社保費源的機理較為明晰。首先，作用對象是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項社保繳費。其次，影響沿兩條路徑發(fā)揮作用，一條是企業(yè)破產(chǎn)或重組會影響企業(yè)繳費部分，另一條是需安置人員的個人繳費很容易中斷。會有多少企業(yè)斷保、有多少需安置人員棄保顯然是無法預測的。但政策安排要有應(yīng)對最壞情況的打算，因此可以假設(shè)所有需安置人員都棄保和斷保。這樣就可以根據(jù)前文估算出的安置人員數(shù)量計算出社保各項目的繳費損失。

首先看養(yǎng)老繳費。2014年全國參保職工人數(shù)25,531.00萬②，養(yǎng)老金收入25,309.70億，折算人均繳費9913.32元，在假設(shè)最大棄保、斷保損失情況下，結(jié)合鋼鐵、煤炭兩行業(yè)安置人員最大數(shù)量210萬，可以計算出養(yǎng)老金繳費損失為210*9913.32=2081797.42萬元，也就是209億元左右。用同樣的方法可以計算出，醫(yī)療保險最大繳費損失為802212.32萬元，即80億多一點；失業(yè)金最大繳費損失170019.83萬元；工傷保險最大繳費損失70694.60萬元；生育保險最大繳費損失為54981.31萬元。由此可見，五項社保繳費損失大約為317.87億元每年，去產(chǎn)能政策要持續(xù)2-5年。在安置人員數(shù)量不增的情況下，其總額在635億元-1600億元?！秶鴦?wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》明確：“切實做好下崗失業(yè)人員社會保險關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移，按規(guī)定落實好其社會保障待遇”。這意味著需安置人員的社保繳費最終主要還是由政府負責，此處的社保繳費損失金額也是社保系統(tǒng)需要政府支持資金的數(shù)額。

（三）去產(chǎn)能通過資金渠道影響社保支出

去產(chǎn)能政策作用于社會保障支出的過程很直接，如前所述待安置人員無論最后如何，中間都要經(jīng)歷一個失業(yè)期，這必然使失業(yè)金支出增加。但失業(yè)金總體增加的金額不易估算，因為各省市失業(yè)金發(fā)放標準不一。經(jīng)過翻閱多地失業(yè)金發(fā)放文件發(fā)現(xiàn)，各地失業(yè)金標準都參考了當?shù)氐淖畹凸べY和低保標準。例如上海低保標準880元，最低工資標準2190元，其失業(yè)金第1-12個月1415元到1520元，這個標準與最低工資和最低生活保障標準的中間值1535元非常接近。各地對失業(yè)金標準的界定辦法實際上大同小異，基本可以取當?shù)刈畹凸べY和低保標準的中間值來計算失業(yè)金。雖然各省份之間低保標準差異、最低工資差異也較大，但是觀察相關(guān)改革文件和數(shù)據(jù)容易發(fā)現(xiàn)，目前煤、鋼去產(chǎn)能任務(wù)較為集中的湖北、河北、河南、山西等省份，其低保標準排名和最低工資排名都相對集中在31個省份的中間位置，其中湖北省在兩項排名都為15位，居于全國省份的中位，較有代表性。以湖北為樣本，根據(jù)《湖北省人社廳、省財政廳關(guān)于提高失業(yè)人員失業(yè)保險金發(fā)放標準的通知》，湖北全省失業(yè)保險金發(fā)放標準從770元到1085元每月不等，省直單位按1085元每月執(zhí)行③，這與其低保標準和最低工資的中值1005很接近。因此參考湖北省的失業(yè)金標準估算煤、鋼行業(yè)去產(chǎn)能可能引起的失業(yè)金支出額有：210萬人*1085*12*1.8=492.16億元，式中12表示第一年的十二個月，1.8表示第二年的失業(yè)金按第一年的80%發(fā)放。按照現(xiàn)有規(guī)定失業(yè)金領(lǐng)取最長期限是兩年，因此鋼、煤行業(yè)去產(chǎn)能所發(fā)生的失業(yè)金支出金額約為500億元左右。

單獨來看，煤鋼去產(chǎn)能造成的失業(yè)金支出的增加500億元左右，并不算多。但是在我國目前的社保制度環(huán)境下，失業(yè)是一種身份，具備了“失業(yè)身份”的人及其家庭能夠連帶享受很多項其他福利和救濟政策優(yōu)惠，比如社區(qū)福利、醫(yī)療救濟、教育支持以及各類專項和臨時救濟等，將這些關(guān)聯(lián)救濟、福利支出加總將是失業(yè)金的數(shù)倍。如果不擠占現(xiàn)有其他困難家庭的福利，就必須在所有失業(yè)及關(guān)聯(lián)救濟、福利項目上都增加支出，這要求所有關(guān)聯(lián)社保制度的連鎖變化。值得注意的是，國家安排兩年1000億元用于去產(chǎn)能過程中的人員安置，但是這個資金主要以獎補的方式發(fā)放給企業(yè)，或政府購買崗位、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)貸款及稅收優(yōu)惠等，并不能直接填補社保負擔增加的缺口，這或許意味著社保資金缺口要單獨安排預算。

（四）減稅降費通過資金渠道全面壓縮社會保障費源和補貼收入

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求降低企業(yè)運行成本，其中最直接的政策是降低企業(yè)承擔的社保繳費。國務(wù)院《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案的通知》明確了降低企業(yè)人工成本的主要措施是降低企業(yè)社保繳費比例。大多數(shù)省份已將此政策在失業(yè)金、養(yǎng)老金等多個社保項目上付諸實施，后續(xù)還將有更多省份、在更多社保項目上落實企業(yè)減費政策。顯然，該政策會全面減少社保繳費來源?！鞍凑丈鐣ｋU基金征繳收入情況初步測算，下調(diào)社保繳費率政策每年可為企業(yè)減負1000億元以上?！盵8]這意味著社會保障的繳費收入會減少1000億元。間接地，以“營改增”為主要形式的減稅政策也會減少財政收入、壓縮各項開支，地方政府對社保的各級財政補貼也可能受到影響。在社保各項支出標準不變的情況下，單側(cè)降低各項社保繳費，其結(jié)果必定造成社保的財務(wù)壓力。

(五)供給側(cè)改革給社會保障造成收入減少、支出增加的綜合壓力

總之，當前的供給側(cè)改革政策至少從三個方面影響社保繳費：一方面是去產(chǎn)能導致的企業(yè)和個人繳費減少；只考慮目前啟動的煤炭、鋼鐵兩個行業(yè)，會產(chǎn)生180萬-210萬的人員安置需求，按兩年算會帶來各項社保繳費損失635億元左右；第二個方面是降低企業(yè)運行成本的減稅降費政策，其中“降費”政策主要是降低企業(yè)的社保繳費，這會使企業(yè)至少減負1000億，也就意味著社保收入減少1000億；第三是人員安置增加社保支出負擔，比如失業(yè)金支出增加500萬元左右，提前退休使領(lǐng)取養(yǎng)老金人員增加，各項福利、救濟資源被安置人員擠占等。整體來看，只是兩年內(nèi)社保系統(tǒng)就要承擔繳費減少、支出增加的壓力至少在1635億元。當然，這還只是啟動了煤炭、鋼鐵兩個行業(yè)的去產(chǎn)能，隨著改革擴展到更多行業(yè)、持續(xù)更長時間，再考慮到社保制度的關(guān)聯(lián)性，還要伴隨諸如救濟支出、就業(yè)支持支出、福利支出等，其給社會保障帶來的負擔金額很可能翻倍甚至更多。

三、供給側(cè)改革帶給社會保障的協(xié)調(diào)發(fā)展機遇

改革會帶來棄舊除弊的陣痛，但也同時孕育著創(chuàng)新發(fā)展的契機，這正是改革的價值所在。供給側(cè)改革給社會保障帶來挑戰(zhàn)的同時，更提供了二者協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的機遇。盡早發(fā)現(xiàn)機遇、及時抓住機遇才不負改革代價，提升改革整體效益。就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，其內(nèi)涵不僅僅是去產(chǎn)能的“減法”，而是包括“加減乘除”四則運算[9]，其中“加法”“乘法”的內(nèi)容主要是加快推進城鎮(zhèn)化和鼓勵創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)等政策，這些政策會提高部分人群的收入、催生新的產(chǎn)業(yè)，社會保障在適應(yīng)變化的過程中，也獲得了自身業(yè)務(wù)增長和水平升級的發(fā)展機遇。

（一）持續(xù)的城鎮(zhèn)化給社會保障帶來的挑戰(zhàn)和機遇

供給側(cè)改革并非是對需求的否定，而是改善供給以適應(yīng)我國居民已經(jīng)提高的需求，從而達到更高層次的供需平衡。我國當前較高的需求水平正是以往城鎮(zhèn)化的結(jié)果，供給側(cè)改革的“加法”即進一步加快推進我國戶籍人口城鎮(zhèn)化。2015年，我國的城鎮(zhèn)化率已達到56.1%，預計到2030年達到70%左右，這是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性變化的根本推動力[9]。在城鎮(zhèn)化過程中，居民身份的轉(zhuǎn)變往往始于職業(yè)的變化，這種變化要求打通職業(yè)類型間社保的轉(zhuǎn)移通道，這就對我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割、職業(yè)分割的社保系統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)，這個挑戰(zhàn)已經(jīng)在一些地方造成“斷?！薄皸壉！爆F(xiàn)象的涌現(xiàn)。從人力資本的角度看，當前多角度分割的社保制度安排增加了職業(yè)轉(zhuǎn)換的成本，提高了地域流動的代價，形成了對人才的“社保禁錮”，從個人角度看不利于其職業(yè)發(fā)展和個人成長，對整個社會而言限制了人力資本的潛能發(fā)揮，降低了人力資本的配置效率。在供給側(cè)改革明確進一步推進城鎮(zhèn)化的背景下，社保系統(tǒng)必須作出調(diào)整，一方面要打通社保制度中的職業(yè)隔離，另一方面要做好城鄉(xiāng)社保的轉(zhuǎn)化銜接，并盡量降低人員職業(yè)轉(zhuǎn)換、身份轉(zhuǎn)換以及區(qū)域遷移過程中的社保成本，這樣才能配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快推進城鎮(zhèn)化。

供給側(cè)加快推進城鎮(zhèn)化對現(xiàn)有社保制度提出挑戰(zhàn)，但同時也給社保系統(tǒng)的發(fā)展擴大了空間。根據(jù)到2020年實現(xiàn)全國人口70%的城鎮(zhèn)化率計算，就要求至少14%的人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其絕對數(shù)值有近1.5億?；诋斍吧绫３青l(xiāng)差距的現(xiàn)實，意味著數(shù)以億計的人口在社保水平上要提高，其享有的社保類型也要增加，這無疑會形成社保新的增長點。

（二）社會保障在保障創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)中培養(yǎng)新的增長點

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“乘法”是指通過發(fā)揮創(chuàng)新的乘數(shù)效應(yīng)拉動經(jīng)濟增長，各方面的政策密切配合營造鼓勵創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，這其中也應(yīng)包括社保政策對創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的保障。從社會保障的發(fā)展性功能來看，創(chuàng)新能力的提高離不開教育水平提高，教育救助是提高教育密度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。比如基于移動互聯(lián)的微商、專車等各類業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，有力地推動了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”局面的出現(xiàn)，但這些都建立在用戶、業(yè)主具備相關(guān)知識和技能的基礎(chǔ)上，教育救助能提高貧困群體素質(zhì)，對于擴展創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的基數(shù)作用巨大。此外，在城鄉(xiāng)差異較大的背景下，扶貧開發(fā)、農(nóng)村救助也為新技術(shù)的推廣鋪平了道路。比如在城鎮(zhèn)網(wǎng)購發(fā)育充分條件下，農(nóng)村市場是網(wǎng)購新的增長點，扶貧開發(fā)救助有利于農(nóng)民利用網(wǎng)絡(luò)能力的提高。

從社會保障的保障性功能看，社保體系對創(chuàng)業(yè)者的保障支持也尤為重要。少數(shù)的創(chuàng)業(yè)成功總是以大量的創(chuàng)業(yè)失敗為基數(shù)的，想要“大眾創(chuàng)業(yè)”成功，就要有應(yīng)對更多大眾創(chuàng)業(yè)失敗的準備。社保制度對創(chuàng)業(yè)失敗者進行生存救助，幫助其度過最困難的時期，這對于保護創(chuàng)業(yè)人才的信念尤為重要。只有在社保的支持下，創(chuàng)業(yè)者積累了足夠的經(jīng)驗，才會形成大面積創(chuàng)業(yè)成功的局面。從這個角度看，社保的救助制度和發(fā)展幫扶制度是實現(xiàn)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵性政策環(huán)節(jié)。反之，在創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)政策有效實施條件下，新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)增加了社會保障的企業(yè)繳費源泉，就業(yè)人口的增加能為社保提供新的參保人口，這些都形成了社會保障新的增長點。但是，新興企業(yè)往往是小微企業(yè)或個人創(chuàng)業(yè)，如何將這部分人群納入社保體系是現(xiàn)有社保制度需要努力的方向之一。

四、現(xiàn)有社會保障制度協(xié)調(diào)配合供給側(cè)改革的改進建議

明確了供給側(cè)改革挑戰(zhàn)社會保障的作用渠道和影響力度，也就是明確了社會保障當前的任務(wù)：要強化就業(yè)安置、兜底保障功能以應(yīng)對改革后果。另外，也要善于發(fā)現(xiàn)和把握城鎮(zhèn)化推進、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等改革政策創(chuàng)造的發(fā)展契機，將改革催生的新產(chǎn)業(yè)、新群體培育成社會保障的新增長點。這些都需要對現(xiàn)有社會保障制度做出調(diào)整和改進。

（一）提高失業(yè)金領(lǐng)取的可及性，充分發(fā)揮其對去產(chǎn)能的保障作用

去產(chǎn)能政策會導致相當數(shù)量的待安置人員，眾所周知，失業(yè)不單是喪失經(jīng)濟來源的問題，還涉及到家庭完整、犯罪率、兒童成長、群體性事件等廣泛而長期的問題，必須得到妥善解決。失業(yè)金是解決安置人員最直接的社保制度安排。然而現(xiàn)有的個人失業(yè)金領(lǐng)取條件相當復雜，失業(yè)者要申請領(lǐng)取各種證件、填寫各種表格，花費大量的時間和精力去各個部門蓋章簽字，手續(xù)之繁瑣可能比新找一份工作更難。這是導致失業(yè)金領(lǐng)取比例極低、無法發(fā)揮其對失業(yè)者保障作用的一個重要原因。個人領(lǐng)取門檻過高，使失業(yè)金積累成了一些企業(yè)獲取補貼的渠道，造成一些“懂政策、有路子”的企業(yè)利用相關(guān)鼓勵就業(yè)的政策大量獲取失業(yè)金，這就使失業(yè)金的社會保障功能大打折扣。設(shè)立失業(yè)金的初衷是保障失業(yè)者的個人生活，當前情況下，應(yīng)該借助供給側(cè)改革的契機，利用人員安置集中的壓力，打通各部門界限，簡化失業(yè)金領(lǐng)取條件，減少手續(xù)、壓縮環(huán)節(jié)，真正做到個人可及，使其真正發(fā)揮對個人的保障作用。

（二）直接補貼安置人員的個人社保繳費，防止其社保利益損失擴大

清理僵尸企業(yè)、去除過剩產(chǎn)能很可能造成企業(yè)為其員工繳納的社保費用中斷，同時個人繳納部分也很可能中斷，因為待安置人員失去了工作和工資收入，也就喪失了社保繳費的經(jīng)濟來源。我國現(xiàn)有社保制度強調(diào)的是領(lǐng)取權(quán)利對應(yīng)繳納義務(wù)，中斷社?？赡軙斐晌磥眍I(lǐng)取權(quán)利的重大損失?！秶鴦?wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》要求“切實做好下崗失業(yè)人員社會保險關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移，按規(guī)定落實好其社會保障待遇”。實踐中企業(yè)繳費部分一般最終會通過各種方式由政府財政補上，但是個人繳費部分各地政策不一。因去產(chǎn)能等改革措施造成的個人社保繳費中斷，這屬非個人原因，理應(yīng)獲得一定的公共財政補償。具體而言，待安置人員在重新就業(yè)之前的時間段，其社保繳費的個人部分應(yīng)該得到適當補貼。最好的補貼方式是通過財政賬戶直接撥付到個人各項社保賬戶，這樣可以避免資金發(fā)放過程中的各種意外。當然，還要強化最低生活保障制度的兜底功能，增加對改革相關(guān)社保項目的財政補貼力度。畢竟無論有多少種措施，都不能保證妥善解決全部問題，各項政策遺漏最終只能由最低生活保障制度來托底。

（三）創(chuàng)新社保服務(wù)方式，著力末端，強化力度，培養(yǎng)社保新的增長點

供給側(cè)改革鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，正適應(yīng)了基于信息化、網(wǎng)絡(luò)化的各類新業(yè)態(tài)的興起和成長。居于大網(wǎng)絡(luò)中的成千上萬個小節(jié)點就是新興的各類企業(yè)，規(guī)模小、人員少是這些企業(yè)的共同特點，它們同時也是社會保障新的增長點。然而目前的社保服務(wù)企業(yè)的方式還不能適應(yīng)這些小微企業(yè)的需求，這造成大量網(wǎng)店、微商、快遞、專車等沒有進入社保系統(tǒng)，大量從業(yè)人員并沒有參與各類職工保險。這就要求社會保障要創(chuàng)新服務(wù)方式，以更靈活的方式，借助發(fā)達的信息技術(shù)將這些新興業(yè)態(tài)的大量企業(yè)納入到社會保障系統(tǒng)里來，實現(xiàn)社保新的增長，同時也為新興行業(yè)的勞動者提供更好的保障。

總之，無論是供給側(cè)改革通過資金、就業(yè)等渠道影響社會保障，還是社會保障在改革中獲得發(fā)展機遇，這些都是改革與社會保障協(xié)調(diào)關(guān)系的具體體現(xiàn)。兩者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系看似簡單，實際上會影響很多人的生活，甚至關(guān)系著改革、發(fā)展與穩(wěn)定的大局。充分認識社會保障在供給側(cè)改革中的地位，明確二者協(xié)調(diào)發(fā)展的作用過程、作用機理，使社會保障能夠主動出擊，在服務(wù)提供、資金安排、組織實施等方面預先安排，以更好地協(xié)調(diào)配合供給側(cè)改革，并及時把握自身發(fā)展機遇。

注釋：

①政策保一般指政府部門為安撫企業(yè)改制下崗員工和失地農(nóng)民，為其提供最低生活保障；維穩(wěn)保指基層政府為了減少上訪和平息群體性事件，將當事人納入最低生活保障；政策保和維穩(wěn)保中有些人可能不符合享受低保的條件。

②數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站《中國統(tǒng)計年鑒2015》，后面的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育相關(guān)數(shù)據(jù)同此來源。

③數(shù)據(jù)來自當陽市人力資源和社會保障局網(wǎng)站，http：//www.dy12333.gov.cn/html/fggw/zcfg/2015/1029/192532.html。

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