●曹 月

人民監(jiān)督員制度是為了加強(qiáng)對(duì)人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件工作的監(jiān)督，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公平和正義而建立的一項(xiàng)重大制度。根植在中國(guó)特定的社會(huì)土壤下，該制度先后經(jīng)歷了起初的選擇試點(diǎn)，擴(kuò)大推廣，再到全面規(guī)范實(shí)施的漸進(jìn)過程，切實(shí)發(fā)揮促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法、保障案件質(zhì)量、提高司法工作的透明度和公信力等積極作用。

黨的“十九大”報(bào)告要求：“把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力。”隨著全面從嚴(yán)治黨背景下監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，源于檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員制度徘徊在“十字路口”，引發(fā)該制度是漸漸褪去光環(huán)走向沒落甚至消滅還是繼續(xù)踐行這項(xiàng)中國(guó)獨(dú)有制度的擔(dān)憂。人民監(jiān)督員制度已經(jīng)成為新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的有機(jī)組成部分，它既作為人民參與監(jiān)督司法的直接方式，又是履行反腐職能的機(jī)關(guān)聽取人民意見、接受監(jiān)督的重要途徑，更是查處司法腐敗機(jī)關(guān)亟需表現(xiàn)積極接受監(jiān)督的政治姿態(tài)[1]。新形勢(shì)下，人民監(jiān)督員制度首當(dāng)其沖的就是找準(zhǔn)定位，明確適用范圍。

一、人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程及考察

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院按照黨的十六大關(guān)于推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革的要求，經(jīng)中央同意并報(bào)告全國(guó)人大常委會(huì)后試行的一項(xiàng)重要司法改革。自2003年8月正式啟動(dòng)，至2004年10月在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)全面推開，各試點(diǎn)檢察院緊緊圍繞“依法規(guī)范和不斷完善”這一工作要求，全力推行人民監(jiān)督員制度。2005年11月23日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則（試行）》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和深化人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作若干具體問題的意見》兩個(gè)規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范了監(jiān)督程序。改革方案基本沿襲了對(duì)檢察權(quán)“實(shí)施監(jiān)督”的思路從“三類案件”①的重點(diǎn)監(jiān)督，擴(kuò)展至對(duì)“五種情形”②可以提出意見。2010年10月，為全面推廣人民監(jiān)督員制度，審議通過了最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，在原有監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上，增加監(jiān)督情形，如延長(zhǎng)羈押決定不正確等執(zhí)法內(nèi)容、將查辦職務(wù)犯罪的擴(kuò)展到有關(guān)執(zhí)法環(huán)節(jié)立法情況、拓寬了監(jiān)督范圍以及撤銷了不服逮捕決定的監(jiān)督。

十八屆四中全會(huì)要求“完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)”。2014年9月，最高人民檢察院頒行的《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》以及最高人民檢察院、司法部聯(lián)合頒布的《關(guān)于人民監(jiān)督員制度選任方式改革試點(diǎn)工作的意見》分別對(duì)人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍、程序和選任方式做出了突破性的規(guī)定。特別是2015年最高人民檢察院和司法部聯(lián)合下發(fā)了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），在原有“七種監(jiān)督情形”的基礎(chǔ)上拓寬到“十一種情形”③，進(jìn)一步推進(jìn)了該制度的發(fā)展。人民監(jiān)督員制度自此進(jìn)入全面深化改革階段。

2016年8月，司法部會(huì)同最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《人民監(jiān)督員管理辦法》，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理人民監(jiān)督員，打破了長(zhǎng)期以來(lái)同體監(jiān)督的“痼疾”，完成了選任管理外部化的質(zhì)的飛躍。2017年7月27日，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合召開深化人民監(jiān)督員制度改革電視電話會(huì)議，對(duì)全國(guó)推開人民監(jiān)督員制度改革作出部署安排。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)要全面扎實(shí)推進(jìn)人民監(jiān)督員選任管理方式改革，確保深化人民監(jiān)督員制度各項(xiàng)部署精準(zhǔn)落地?？梢哉f(shuō)，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程彰顯著其強(qiáng)大的生命力，也發(fā)揮著不可磨滅的重要作用。

十四年的探索為人民監(jiān)督員制度發(fā)展提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，在此過程中充分體現(xiàn)了人民積極參與司法與檢察機(jī)關(guān)積極接受監(jiān)督的雙向互動(dòng)，共同推進(jìn)司法體制改革的順利進(jìn)行。一方面將人民監(jiān)督員的選任管理工作從檢察機(jī)關(guān)移交給司法行政機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了從體制內(nèi)向體制外監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，是貫徹外部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性變革，也是檢察機(jī)關(guān)走出傳統(tǒng)自我監(jiān)督改革的誤區(qū)的必然選擇；另一方面監(jiān)督范圍的不斷拓寬，不局限于對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督，已經(jīng)擴(kuò)大到對(duì)“指定居所監(jiān)視居住”“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利”“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還”等方面的監(jiān)督，監(jiān)督范圍也呈擴(kuò)充趨勢(shì)。根據(jù)十九大報(bào)告精神，人民監(jiān)督員的監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系的一部分，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，發(fā)揮約束公權(quán)力與規(guī)范公權(quán)力的功能，隨著監(jiān)察體制改革的不斷深入，該制度也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)試。

二、人民監(jiān)督員制度的定位調(diào)整

（一）基本價(jià)值——監(jiān)督

“在權(quán)利本位范式中，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，權(quán)力服從于權(quán)利，權(quán)利應(yīng)以權(quán)利為界限，權(quán)力必須由權(quán)利制約?！盵2]檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，保障獨(dú)立行使職權(quán)，不改變法定程序的前提下，通過增設(shè)一個(gè)傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監(jiān)督的程序性規(guī)制環(huán)節(jié)，使憲法“一切權(quán)力屬于人民”和“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”等規(guī)定得以具體化和制度化。人民監(jiān)督員制度之運(yùn)行方式就是將其職權(quán)納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中，為的就是更好地制約檢察機(jī)關(guān)，促使其公正執(zhí)法。

人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)定位對(duì)于后續(xù)深入研究尤為重要，理論上從不同角度對(duì)人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)、定位進(jìn)行探討，有研究者將其定位為權(quán)力監(jiān)督，外部監(jiān)督和對(duì)人民檢察院自偵案件的事后監(jiān)督。[3]還有研究者在論述了人民監(jiān)督員制度的實(shí)施基礎(chǔ)和特點(diǎn)，并將人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督、人民陪審員制度、廉政監(jiān)督員制度加以對(duì)比之后，把人民監(jiān)督員制度定位為具有獨(dú)立的法律地位的外部監(jiān)督，是權(quán)利對(duì)權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督[4]，具有集社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督和外部監(jiān)督“三位一體”的性質(zhì)。[5]從上述對(duì)人民監(jiān)督員制度定位的觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，不管采用何種標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督都是其基本制度定位。以上不同的觀點(diǎn)與分歧折射出亟待研究此制度的應(yīng)有價(jià)值，就其制度本質(zhì)而言，人民監(jiān)督員制度在性質(zhì)上有別于一般的社會(huì)監(jiān)督，也不同于人大的監(jiān)督，更不同于檢察機(jī)關(guān)自身的法律監(jiān)督，作為一項(xiàng)制度可以界定為“外部監(jiān)督”、“有權(quán)監(jiān)督”，有利于在制度設(shè)計(jì)與完善中體現(xiàn)中國(guó)獨(dú)有制度的價(jià)值。

1.人民監(jiān)督員制度是外部監(jiān)督。其外部性特征主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是選任機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。有關(guān)選任機(jī)關(guān)的實(shí)踐操作經(jīng)歷了由檢察機(jī)關(guān)自己主導(dǎo)到司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行選任管理的轉(zhuǎn)變過程，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等管理工作，參與具體案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員，從司法行政機(jī)關(guān)建立的人民監(jiān)督員信息庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生，完成了“體制內(nèi)”向“體制外”監(jiān)督的飛躍性進(jìn)步。二是組成人員的外部性。根據(jù)《方案》規(guī)定，人民監(jiān)督員的選任條件大眾化傾向、采用推薦與自薦并用的選任方式以及對(duì)人民監(jiān)督員的回避問題的規(guī)定體現(xiàn)了組成人員的廣泛性，使得該制度具有外部監(jiān)督特質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為人民監(jiān)督員制度是準(zhǔn)外部性監(jiān)督，因?yàn)閺陌讣膶?shí)質(zhì)處理程序來(lái)看，通過設(shè)置復(fù)議程序來(lái)保障監(jiān)督實(shí)效的程序設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上是將最終決定權(quán)交由矛盾沖突一方的檢察機(jī)關(guān)行使，從側(cè)面反映了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見法律效力低下，只具有延緩作用，而不能改變檢察機(jī)關(guān)做出的錯(cuò)誤[6]。鑒于此，可以通過增加一種救濟(jì)方式，即人民監(jiān)督員對(duì)復(fù)議決定不服，可以向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出建議。目的是為了保障案件的公正、客觀以及切實(shí)履行起對(duì)人民檢察院以及監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，向產(chǎn)生兩者的機(jī)關(guān)即同級(jí)的人大說(shuō)明情況、提出建議，進(jìn)而達(dá)到確實(shí)履行監(jiān)督的職責(zé)。通過在人民監(jiān)督員制度中設(shè)置人大異議處理程序既不過分強(qiáng)化人民監(jiān)督員的監(jiān)督實(shí)效，干擾檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，避免人民監(jiān)督員因監(jiān)督權(quán)的濫用而成為了新的“被監(jiān)督者”，引發(fā)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”問題的循環(huán)往復(fù)，也防止檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)決定導(dǎo)致該制度形同虛設(shè)。

2.人民監(jiān)督員制度是有權(quán)監(jiān)督。目前我國(guó)的人民監(jiān)督員制度到底是屬于權(quán)利監(jiān)督還是權(quán)力監(jiān)督，大部分學(xué)者同意是權(quán)利監(jiān)督，考慮到現(xiàn)行制度的特點(diǎn)應(yīng)將人民監(jiān)督員制度定位為一種有權(quán)監(jiān)督。一方面人民監(jiān)督員制度目前盡管沒有直接的法律依據(jù)，并不影響對(duì)其監(jiān)督性質(zhì)確定，但該制度實(shí)踐缺乏直接的法律依據(jù)，導(dǎo)致目前我國(guó)有關(guān)人民監(jiān)督員制度研究仍限定在仍然是一種權(quán)利監(jiān)督的困境。另一方面從制度的發(fā)展方向來(lái)看，它最終應(yīng)是一種不同于一般社會(huì)監(jiān)督的制度。普通的人民群眾提意見，其建議不具有強(qiáng)制約束力，而人民監(jiān)督員作為符合特定標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)過特定程序篩選、有組織形態(tài)的行使監(jiān)督職權(quán)，監(jiān)督實(shí)效具有一定“法定”約束力，因此這種監(jiān)督具有權(quán)利監(jiān)督屬性的同時(shí)，更確切的說(shuō)應(yīng)該是有權(quán)監(jiān)督。

（二）核心價(jià)值——參與

從近年來(lái)的制度實(shí)踐看，人民監(jiān)督員制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其創(chuàng)設(shè)之初被賦予的使命，從一種應(yīng)對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督檢察院”質(zhì)疑的舉措，發(fā)展演變?yōu)槿嗣袢罕娫跈z察工作中實(shí)現(xiàn)“有序參與司法”的重要制度?；诖?，建議在堅(jiān)持人民監(jiān)督員制度“監(jiān)督”定位的同時(shí)，突出這項(xiàng)制度所展示出來(lái)的人民群眾對(duì)檢察工作的“參與”價(jià)值。特別是司法體制改革下，司法人員“專業(yè)化”“職業(yè)化”向“精英化”的轉(zhuǎn)變，司法與民眾越來(lái)越遠(yuǎn)，距離感的產(chǎn)生使得人們一般關(guān)心和參加的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的信任根底很淺，無(wú)法對(duì)最終結(jié)果報(bào)以認(rèn)同。

改革不能僅拘泥于改革自身，讓社會(huì)民眾參與司法了解司法，影響司法，監(jiān)督司法，進(jìn)而改良司法，是司法改革一個(gè)有益的破解之道[7]。公民司法參與權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)重要權(quán)力，對(duì)知情權(quán)的強(qiáng)烈訴求要求封閉運(yùn)作的司法權(quán)接受公民的參與和監(jiān)督，美國(guó)大陪審團(tuán)制度英國(guó)治安法官制度、日本的檢察審查會(huì)制度都是公民參與司法的有益經(jīng)驗(yàn)。因此，需要在具體程序設(shè)計(jì)上保障公民有效參與司法：一是加大監(jiān)督程序的開放性。人民監(jiān)督員在監(jiān)督評(píng)議案件的信息主要來(lái)源于案件承辦檢察官單向提供的信息，對(duì)于已經(jīng)形成定論的案件介紹等前置性信息提供就決定了最終信息輸出的內(nèi)容，使得監(jiān)督員很難對(duì)案件形成全面認(rèn)識(shí)作出獨(dú)立的判斷，因而賦予監(jiān)督員閱卷權(quán)、一定范圍的調(diào)查取證權(quán)以及采取較為簡(jiǎn)易的聽證程序似乎有必要。二是規(guī)定多種啟動(dòng)方式。這里的“公眾”不能狹隘的限定為案件沒有利害關(guān)系的人應(yīng)是包括犯罪嫌疑人在內(nèi)的民眾，規(guī)定較為全面的啟動(dòng)監(jiān)督程序是對(duì)“參與”價(jià)值的貫徹，除了人民監(jiān)督員直接申請(qǐng)啟動(dòng)和檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)兩種常見的啟動(dòng)方式還需要增添其他機(jī)關(guān)提出的、人民群眾反映的、當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人請(qǐng)求啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的情形。

三、人民監(jiān)督員制度的范圍拓展

現(xiàn)階段，人民監(jiān)督員依據(jù)規(guī)定繼續(xù)對(duì)直接立案?jìng)刹榘讣袃?nèi)容出現(xiàn)問題的“11種情形”進(jìn)行監(jiān)督。為了不斷推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，保留頗具中國(guó)特色的外部監(jiān)督形式和人民民主方式的人民監(jiān)督員制度。目前來(lái)看有三種方式可以采取且各具優(yōu)劣[8]：一是將檢察機(jī)關(guān)中的人民監(jiān)督員制度與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)結(jié)合，并維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍；二是將檢察機(jī)關(guān)中的人民監(jiān)督員制度并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)中，將其監(jiān)督范圍擴(kuò)大到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的所有監(jiān)督行為；三是維持檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度不變，將其監(jiān)督范圍調(diào)整為檢察機(jī)關(guān)除職務(wù)犯罪外的其他法律監(jiān)督活動(dòng)。從上述三種方案不難看出主要的分歧在于人民監(jiān)督員的監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督范圍的看法不一：第一種和第二種都是將監(jiān)督對(duì)象從原先的檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的監(jiān)察委員會(huì)，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)反腐職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，符合隨著反貪反瀆部門轉(zhuǎn)隸附之轉(zhuǎn)移的規(guī)律，但兩者監(jiān)督的范圍大小上有所區(qū)別，前者只監(jiān)督轉(zhuǎn)隸的那部分權(quán)利，后者則是對(duì)監(jiān)察委職權(quán)的全覆蓋。第三種與前兩者相比，監(jiān)督對(duì)象和范圍均發(fā)生變化，延續(xù)了原人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，區(qū)別是主要監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)除職務(wù)犯罪之外的其它法律監(jiān)督權(quán)。改革的著眼點(diǎn)則要以人民群眾反映最突出、要求最強(qiáng)烈的問題為突破口，監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)作為反腐體系中的重要機(jī)關(guān)，其能否執(zhí)法公正受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注，為滿足人民群眾反腐倡廉的巨大熱情，貫徹“人民參與國(guó)家公共事務(wù)”的憲法理念，保證民眾有效參與反腐工作，建議可將人民檢察院的人民監(jiān)督員與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的特邀監(jiān)察員整合構(gòu)架新的人民監(jiān)督員制度，共同對(duì)行使監(jiān)察職權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)和行使檢察職權(quán)的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督。

（一）對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

吳宏耀認(rèn)為，人民監(jiān)督員的參與方式要逐步由強(qiáng)調(diào)‘事后監(jiān)督’轉(zhuǎn)向以‘參與案件式監(jiān)督’為主，將一些帶有監(jiān)督性質(zhì)的訴訟活動(dòng)納入人民監(jiān)督員參與的范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督事項(xiàng)和范圍，應(yīng)當(dāng)覆蓋檢察機(jī)關(guān)辦理的各類案件、覆蓋檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)訴訟職權(quán)。[9]

人民監(jiān)督員制度主要是針對(duì)自由裁量大的檢察權(quán)力的監(jiān)督，也是司法民主、司法公開的重要形式和制度體現(xiàn)。所以說(shuō)，人民監(jiān)督員除了不斷完善對(duì)偵查監(jiān)督、不起訴等情形的監(jiān)督外，應(yīng)重點(diǎn)聚焦在檢察機(jī)關(guān)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督無(wú)效等監(jiān)督不力、監(jiān)督效果不佳等問題上[10]。一是對(duì)消極行使檢察權(quán)的監(jiān)督。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)存在著監(jiān)督意識(shí)不到位的問題。由于公安機(jī)關(guān)在與檢察機(jī)關(guān)共同承擔(dān)著追訴犯罪的功能，部分檢察人員擔(dān)心監(jiān)督傷了和氣，往往不愿監(jiān)督，導(dǎo)致司法的不公。二是對(duì)超越職權(quán)、濫用職權(quán)行為的監(jiān)督。人民檢察院作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，在行使職權(quán)時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)利用職權(quán)辦理人情案、關(guān)系案、金錢案導(dǎo)致執(zhí)法不公等問題，給司法隊(duì)伍造成負(fù)面影響，人民監(jiān)督員應(yīng)適時(shí)發(fā)揮監(jiān)督效用，面對(duì)著檢察機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)的做法，行使監(jiān)督職責(zé)。三是可以適當(dāng)拓寬到積極檢察權(quán)的范圍。例如公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的案件，由于公益訴訟案件涉及大眾利益，往往觸動(dòng)地方政府、行政機(jī)關(guān)以及相關(guān)方利益，辦案阻力大、博弈性強(qiáng)，引入人民監(jiān)督員監(jiān)督，可以使檢察機(jī)關(guān)借助外力化解各方面的不當(dāng)干擾，更好地監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)充分行使提起公益訴訟權(quán)。

（二）對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督

監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)專門的反腐機(jī)構(gòu)，公眾對(duì)腐敗問題的關(guān)注不會(huì)因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)職權(quán)轉(zhuǎn)隸而消減，相反會(huì)更具有針對(duì)性的審視監(jiān)察委的反腐工作。通過人民檢察院的人民監(jiān)督員與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的特邀監(jiān)察員的有效整合，形成監(jiān)察委員會(huì)外部有效制約。

首先，特邀監(jiān)察員與人民監(jiān)督員的存續(xù)基礎(chǔ)都是通過人民這一外部力量加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督，迫使國(guó)家機(jī)關(guān)履行自己的職責(zé)。特邀監(jiān)察員與人民監(jiān)督員一樣是來(lái)自社會(huì)各界，同人民群眾聯(lián)系密切，可以當(dāng)好“群眾的眼睛”，不僅有效的規(guī)范被監(jiān)督者的行為，還能促進(jìn)被監(jiān)督者改善自己從而提高執(zhí)法水平，是每個(gè)案件結(jié)果滿足人民愿望和要求。其次，監(jiān)察體制改革下行政監(jiān)察機(jī)關(guān)整合至監(jiān)察委員會(huì)，其建立的特邀監(jiān)察員制度也應(yīng)當(dāng)一并隨之轉(zhuǎn)移；同時(shí)檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防犯罪部門相應(yīng)轉(zhuǎn)隸，附之其上的人民監(jiān)督員制度相應(yīng)轉(zhuǎn)移也不存在制度間的矛盾，換句話說(shuō)監(jiān)察體制改革為特邀監(jiān)察員整合至人民監(jiān)督員提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。最后，人民監(jiān)督員與特邀監(jiān)察員二者在選任人員、選任程序、工作性質(zhì)等方面有諸多相似之處，況且不管是特邀監(jiān)察員制度還是人民監(jiān)督員制度都已經(jīng)試點(diǎn)多年，已具備較為成熟的運(yùn)行機(jī)制。正因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)腐敗的無(wú)法容忍性以及監(jiān)督的相對(duì)薄弱性，探索一條具有明確的監(jiān)督內(nèi)容和剛性監(jiān)督程序的方式，把腐敗案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下，從而保證監(jiān)察委正確行使職權(quán)。

正值制度蛻變的人民監(jiān)督員制度，應(yīng)當(dāng)按照十八屆四中全會(huì)“完善人民監(jiān)督員制度”的要求繼續(xù)前進(jìn)，至于如何通過外部更加睿智的頂層設(shè)計(jì)和內(nèi)部大刀闊斧的改造，成為了擺在廣大法律工作者面前的一道難題。筆者嘗試著對(duì)人民監(jiān)督員改革發(fā)展的粗略設(shè)想，是否具有可行性還需要進(jìn)一步思考論證。

注釋：

①三類案件包括犯罪嫌疑人不服逮捕決定；擬撤銷案件；擬不起訴案件。

②五種情形包括應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結(jié)的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的。

③“十一種情形”包括：（一）應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；（二）超期羈押或者檢察機(jī)關(guān)延長(zhǎng)羈押期限決定不正確的；（三）違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的；（四）擬撤銷案件的；（五）擬不起訴的；（六）應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)?；（七）檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的；（八）犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；（九）采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的；（十）阻礙律師或其他訴訟參與人依法刑事訴訟權(quán)利的；（十一）應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的。特別是恢復(fù)了2010年刪去的“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”情形。