●代水平

隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)和民主立法的進(jìn)程加快，立法公眾參與逐漸得到重視。2015年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》（下稱《立法法》）第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！敝厣炅斯妳⑴c立法的原則，但是我國(guó)的立法公眾參與在制度和實(shí)踐中仍存在亟需解決的問題，本文擬在對(duì)立法公眾參與在我國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r和問題及成因分析后，進(jìn)一步探討對(duì)立法公眾參與的對(duì)策。

一、中國(guó)立法公眾參與的發(fā)展?fàn)顩r

（一）立法公眾參與的政策與法律依據(jù)

1.政策依據(jù)

中國(guó)共產(chǎn)黨提出要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合起來。除了這一根本宗旨的宣示之外，黨的一些政策文件中還就如何加強(qiáng)民主立法、科學(xué)立法工作有更為具體的論證和安排。從進(jìn)入新世紀(jì)以來歷屆黨的文件的表述來看，對(duì)立法評(píng)估公眾參與的重視程度越來越高，對(duì)立法民主性和科學(xué)性的推動(dòng)力度也越來越大。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)民主立法提出了更加明確的要求，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出特別是要完善公眾參與政府的立法機(jī)制，完善立法項(xiàng)目的收集和論證制度。

由此可見，中國(guó)立法公眾參與制度在黨的政策層面已經(jīng)有了較為明確的規(guī)定，這為立法層面的制度完善和各地的實(shí)踐探索創(chuàng)造了有利條件。關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以從其他法律法規(guī)的出臺(tái)中看出，我國(guó)的四次憲法修正案的內(nèi)容基本上都是在之前的黨的代表大會(huì)上予以確認(rèn)，然后把黨的意志轉(zhuǎn)化為人民的意志。因此，我們總結(jié)黨對(duì)立法公開制度的政策及其所反映的態(tài)度，對(duì)了解我國(guó)當(dāng)前立法評(píng)估公眾參與的現(xiàn)狀是十分必要的。

2.立法狀況

就統(tǒng)一立法看，首先是《憲法》對(duì)公民參與權(quán)、公民知情權(quán)的根本性規(guī)定。如公民參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員批評(píng)建議的權(quán)利，這些原則性規(guī)定對(duì)立法評(píng)估公眾參與的實(shí)施與制度完善起到了保障作用。具體到基本法律，2015年修訂的《立法法》，其第39條和第63條對(duì)評(píng)估作了較為明確具體的規(guī)定。在公眾參與立法方面，《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》作了原則性的規(guī)定。其中，《立法法》第一次以法律的形式規(guī)定立法機(jī)關(guān)在制定法律、法規(guī)的過程中可以（而不是必須）采取聽證方式聽取公眾意見，為公民有序參與立法提供了法律依據(jù)?！读⒎ǚā吠ㄟ^以后，國(guó)務(wù)院又制定了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》（自2002年1月1日起施行），公眾參與行政立法進(jìn)一步明確。

就地方立法狀況來看，各地針對(duì)立法評(píng)估的探索主要集中在政府規(guī)章領(lǐng)域，部分省市頒布了一些規(guī)定，其中廣東、湖南、上海、陜西等地的規(guī)定具有典型性或代表性。陜西省近年來也在積極探索，如：（1）《陜西省地方立法條例》（2016年1月修訂）第二十九條和第三十條對(duì)立法公眾參與作了規(guī)定：“聽取意見可以采取各種形式，如論壇，聽證會(huì)，實(shí)地調(diào)查等”等等，但這些基本上是原則性的宣示，有比較大的彈性，能否實(shí)現(xiàn)真正有效的公眾參與，實(shí)際上取決于立法機(jī)關(guān)的態(tài)度。（2）《陜西省人民政府起草地方性法規(guī)草案制定政府規(guī)章程序的規(guī)定》（2001年2月16日發(fā)布施行）。從名稱可以看出，該規(guī)定涉及的公民參與包括對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章起草的參與，其第12條規(guī)定法規(guī)或規(guī)章可以由省政府委托單位組織專家參與，第八條規(guī)定行政立法動(dòng)議的公眾參與。

綜上所述，我國(guó)在立法公眾參與方面已經(jīng)有了一個(gè)初步的政策法規(guī)體系，從黨的重要文件的宣示與指導(dǎo)，《憲法》的原則性條文，到《立法法》的指導(dǎo)性規(guī)定，再到《行政法規(guī)制定程序條例》和《行政規(guī)章制定程序條例》以及部分省市地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的較為具體的規(guī)定，基本上實(shí)現(xiàn)了立法評(píng)估公眾參與的有法可依，但是，依然存在一些亟需解決的問題，如規(guī)定過于原則而導(dǎo)致可操行性不強(qiáng)。究其原因，主要是有些制度設(shè)計(jì)未能考慮到立法評(píng)估公眾參與的實(shí)際運(yùn)行邏輯，理念上對(duì)立法評(píng)估公眾參與所需要的制度環(huán)境缺乏清醒的認(rèn)知以及傳統(tǒng)威權(quán)統(tǒng)治造成的公民社會(huì)發(fā)育不良導(dǎo)致人們的公共參與意識(shí)欠缺等。

（二）立法公眾參與的實(shí)踐狀況

清末之前的封建社會(huì)我國(guó)并未真正出現(xiàn)民主立法的實(shí)踐經(jīng)歷，有開明皇帝對(duì)大臣們意見的采納，也有君王通過微服私訪來問計(jì)于民，但這不同于民主立法，算不上真正意義上的公眾參與。清末以后，我國(guó)先后經(jīng)歷了軍閥混戰(zhàn)、外來入侵、國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)等動(dòng)蕩階段，期間也有立法，但多數(shù)是照搬移植，立法民主少見，公眾的參與則幾乎沒有。

真正意義上的民主立法始于建國(guó)以后。中華人民共和國(guó)的成立是人民時(shí)代的到來。建國(guó)之初，中國(guó)高度重視在制定法律過程中實(shí)現(xiàn)民主。毛澤東在憲法制定的會(huì)談中指出：“原則基本上是兩個(gè)：民主原則和社會(huì)主義原則”。在這一理念的指導(dǎo)下，1954憲法確立了相對(duì)完整的基本權(quán)利保護(hù)制度。[1]1954年憲法以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，在制定過程中始終堅(jiān)持民主集中制原則，保障公民享受廣泛的權(quán)利和自由。憲法的指導(dǎo)下，我國(guó)相繼制定了各種法律法規(guī)。新中國(guó)的成立對(duì)民主立法具有里程碑意義，但國(guó)家的法律制度在文化大革命中被嚴(yán)重破壞，根本沒有立法公眾參與，“烏合之眾”的階級(jí)斗爭(zhēng)中徹底沖擊了民主與法制。

改革開放后，鄧小平指出要保護(hù)人民民主，就必須加強(qiáng)法制，民主必須制度化、法制化。要實(shí)現(xiàn)立法的民主化就必須制定嚴(yán)格的立法程序和配套制度，為此我國(guó)頒布了《立法法》，2015年修訂，該法在立法民主化層面上，法案起草形式多樣化，立法程序中增加了聽證會(huì)，立法過程中專家和實(shí)際工作者可以更好發(fā)揮作用，修訂后立法體制等進(jìn)一步規(guī)范科學(xué)。從民主立法層面上看，人民代表大會(huì)制度的間接民主構(gòu)建和公眾廣泛參與立法的直接民主的發(fā)展，表明我國(guó)民主立法理論和實(shí)踐已初步實(shí)現(xiàn)。

二、中國(guó)立法公眾參與的問題及成因

社會(huì)治理中總會(huì)存在各式各樣的問題，而且問題的解決不可能一勞永逸。當(dāng)我們總結(jié)問題的時(shí)候，可以從表象上言及，但更應(yīng)該追根溯源。立法公眾參與首先就是在制度上存在問題。制度的不健全使得實(shí)踐中也產(chǎn)生相應(yīng)的問題。

（一）制度和實(shí)踐中存在的問題

第一，公眾參與立法的范圍狹窄。橫向上，公眾參與的范圍僅限于“重要的”或者關(guān)涉到相對(duì)人切身利益的法律法規(guī)的制定，但“重要的”“切身利益的”都沒有法律明確規(guī)定，決定權(quán)在立法機(jī)關(guān)手里，無疑為公眾參與設(shè)置了很高的門檻。除此以外的地方立法也就自然而然地被排除在公眾參與范圍以外?？v向上，公眾參與僅限于立法草案的起草、修改階段，其他則基本上被排除在范圍之外。不能把公眾參與局限在立這個(gè)層面，更不應(yīng)該僅僅局限于法律草案的意見征集，即在立法前，就應(yīng)該廣泛宣傳，讓公眾知曉在哪個(gè)領(lǐng)域，即將要立什么法，立法背景是什么，有沒組織立法的成本收益評(píng)估？會(huì)對(duì)社會(huì)不同群體造成哪些積極或消極的影響？也不能法律出臺(tái)后，就擱置一邊，不再關(guān)注它，而是應(yīng)該實(shí)施立法后評(píng)估，法律實(shí)施一段時(shí)期后，有沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的立法目的？對(duì)實(shí)施的績(jī)效有什么樣的評(píng)估？有限的參與范圍實(shí)際上是為公眾參與地方立法設(shè)置了一定的門檻，不僅制約了公眾參與立法的普遍性，而且直接影響了公眾參與機(jī)制作用的發(fā)揮。

第二，公眾參與的具體制度欠缺。作為立法程序制度，公眾參與權(quán)需要經(jīng)過一系列具有可操作性的具體制度的運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)，而在我國(guó)現(xiàn)行的立法公眾參與機(jī)制中，只就公眾參與做了原則性規(guī)定，而尚未確立各項(xiàng)具體制度，比如公眾意見反饋制度、專家參與制度、聽證制度、公眾參與立法動(dòng)議制度以及參與程序制度等。具體制度欠缺，是導(dǎo)致公眾參與立法成效不佳的重要原因。在公眾意見反饋制度的情況下，應(yīng)該給予什么樣的反饋意見，以何種方式這些具體操作性內(nèi)容，目前法律沒有規(guī)定。反觀西方國(guó)家的立法評(píng)估制度，可以看出，立法評(píng)估需要有一整套嚴(yán)格的制度規(guī)范，過于原則的規(guī)定可能把立法評(píng)估停留在口頭上，即使有所行動(dòng)，也是選擇性的、應(yīng)急性的。

第三，公眾參與立法熱情不高，效果不好。在立法實(shí)踐中，公眾一般很少參與立法，対與其利益相關(guān)的立法也只是偶爾關(guān)注討論下，以立法機(jī)關(guān)要求的方式參與的人少之又少，真正參與并發(fā)揮實(shí)際影響的公眾人數(shù)有限。以陜西地方立法中的《西安城墻保護(hù)條例》的制定為例，當(dāng)時(shí)為了促進(jìn)立法的民主性和科學(xué)性，在條例制定過程中進(jìn)行了較為廣泛的宣傳，利用熱線電話、電子郵件、書信、訪問等方式，征求各界人士的意見。但在從2008年11月17日—2009年3月16日長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，僅收到公眾來信78封，電話16個(gè)，電子郵件6封。西安古城墻保護(hù)的重大影響以及它的歷史文化遺產(chǎn)價(jià)值眾所周知，西安的城市人口有近千萬(wàn)，然而，公眾更多的只是在街頭巷尾議論，沒有更多的參與到立法部門提供的參與渠道中。

調(diào)研中課題組發(fā)現(xiàn)公眾參與效果不是很好，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為公眾提出的有些意見缺乏常識(shí)，大部分都難以被采用，甚至認(rèn)為，參與立法的公眾也都是從自我利益出發(fā)來發(fā)表意見的，真正代表公益的意見很少，在這種情況下，立法機(jī)關(guān)費(fèi)心盡力組織意見征求、收集公眾意見，往往支付的成本很大，收效卻很小。反過來，公眾也有怨言，他們認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)并沒有很好地履行立法公開的職責(zé)，對(duì)于公眾的意見，他們并沒有給予足夠重視，尤其是不給他們認(rèn)真反饋，讓他們感覺自己的意見沒有被重視。

第四，公眾參與方式有限，聽證采用不足。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章的制定和修改，都允許公眾參與，參與的主要方式是通過電子郵件、傳真、信件等提出對(duì)草案意見。但座談會(huì)、聽證會(huì)等方式使用較少，且走過場(chǎng)現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)課題組調(diào)研，在地方立法中，明確聽證會(huì)的規(guī)則并把它作為公眾參與地方立法的主要方式的制度省市只有少數(shù)幾個(gè)，如浙江、江西、四川以及深圳等省市。大部分省市很少運(yùn)用聽證會(huì)方式，只有極少數(shù)和公眾關(guān)系極為密切的規(guī)章出臺(tái)會(huì)采取。如2015年6月份在審議《陜西省食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲和食品攤販管理?xiàng)l例》時(shí)，陜西省人大就召開立法聽證會(huì)，邀請(qǐng)不同從業(yè)者，包括經(jīng)營(yíng)者、城管執(zhí)法、食藥監(jiān)管、校園、律師等領(lǐng)域，20位聽證陳述人積極發(fā)表自己的意見、出謀獻(xiàn)策。

（二）問題的成因分析

我國(guó)公眾參與立法中的問題，存在諸方面原因：

第一，意識(shí)或觀念層面的原因。（1）公眾的民主參與意識(shí)淡薄。受幾千年專制歷史的影響，人們的民主參與意識(shí)淡薄。封建制度下，立法是立法機(jī)關(guān)的單邊行為，老百姓只能仰視、畏懼、被動(dòng)接受。同時(shí)現(xiàn)代立法公眾影響甚微，反過來加深了這種淡漠心態(tài)。（2）立法機(jī)關(guān)受傳統(tǒng)封閉立法模式的影響，民主立法意識(shí)不強(qiáng)，官本位意識(shí)嚴(yán)重，忽視公眾參與的作用；（3）立法機(jī)關(guān)單純追求立法效率，對(duì)公眾參與立法的效率持懷疑甚至否定態(tài)度，擔(dān)心使用的方式多種多樣，環(huán)節(jié)多、時(shí)間跨度大，會(huì)影響立法效率。

第二，參與成本與參與收益的利益權(quán)衡。立法主體是立法機(jī)關(guān)，立法在某種程度上可能成為立法機(jī)關(guān)強(qiáng)化自身利益的工具。因此，不排除有的立法主體出于擔(dān)心公眾參與會(huì)影響部門、地方利益，會(huì)以消極態(tài)度對(duì)待公眾參與。一般公眾的熱情不高，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的因素是參與立法要支付一定的時(shí)間，精力和金錢等成本，而成本付出后不見得自己的意見會(huì)被吸收采納，如果真的被采納，受益人除了自己這種積極付出的，還有那些沒有付出的人。有些人會(huì)忿忿于自身的付出和收益。成本收益的考量之后很多人可能會(huì)選擇沉默或消極的方式來應(yīng)對(duì)。所以，公眾不積極參與立法，某種程度上也是“理性”所趨。

第三，公眾參與能力不強(qiáng)，缺乏有效素質(zhì)要件。但從更深層次考察，公眾參與能力不強(qiáng)又是由多方面原因造成的，諸如由于我國(guó)公眾參與的歷史短暫，致使公眾因缺乏實(shí)際歷練而缺乏參與經(jīng)驗(yàn)；公民參與權(quán)在國(guó)家政治生活以及國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過程中尚未充分到位以及上述提及的公民參與意識(shí)淡薄等。

第四，公眾參與機(jī)制不完善。如參與程序不健全、參與渠道不暢、參與范圍和參與方式有限、參與意見的反饋機(jī)制欠缺等，是影響參與效果以及導(dǎo)致參與實(shí)踐中許多問題存在的主要原因。以公眾參與聽證程序制度的欠缺為例，由于現(xiàn)行法律對(duì)此程序制度未作明確規(guī)定，所以，在立法實(shí)踐中，立法活動(dòng)是否采用聽證方式、參與人員的選擇、意見的采納、活動(dòng)流程等均由立法機(jī)關(guān)自行決定。這不僅直接導(dǎo)致聽證方式處于隨意化狀態(tài)，而且在很大程度上直接影響著聽證效果：參加聽證會(huì)的人員多由立法機(jī)關(guān)根據(jù)自己的利益需要指定，代表的廣泛性和真實(shí)性不能充分實(shí)現(xiàn)。這樣的聽證會(huì)往往流于形式，已經(jīng)變味為“聽證秀”，充其量也只是立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的意見征求會(huì)或座談會(huì)。

第五，公眾參與權(quán)不充實(shí)、話語(yǔ)權(quán)低微。公眾參與的一個(gè)重要前提是法律要較為明確地賦予公眾以參與權(quán)，參與權(quán)應(yīng)該包括知悉立法信息、提出批評(píng)建議、要求立法機(jī)關(guān)反饋信息等多項(xiàng)權(quán)能。但實(shí)際情況是，我國(guó)當(dāng)前公眾的參與權(quán)不充實(shí)，話語(yǔ)權(quán)很低微。使得表面上開起來可以參與，但難以實(shí)際運(yùn)行。正如王錫鋅指出，“權(quán)利結(jié)構(gòu)層面上公眾角色的虛化以及政府對(duì)信息、話語(yǔ)和權(quán)力的壟斷性地位，是造成目前公眾參與機(jī)制失靈的癥結(jié)。”[2]對(duì)于解決的辦法，他認(rèn)為，落實(shí)公眾參與權(quán)或者說給公眾充權(quán)是一個(gè)重要途徑，因?yàn)樵诠矝Q策過程中通過真正落實(shí)公共參與權(quán)而構(gòu)造對(duì)決策機(jī)構(gòu)的制約機(jī)制，不僅可以促進(jìn)公共權(quán)力組織的理性化，還將在很大程度上重建公共決策的“公共性”。這兩方面的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵要看在決策的體制結(jié)構(gòu)上，我們能否通過權(quán)力配置來充實(shí)原本虛幻的公眾參與權(quán)。[3]

三、我國(guó)立法公眾參與機(jī)制的完善對(duì)策

我國(guó)要建立有中國(guó)特色的民主立法模式，還必須充分重視和發(fā)揮公眾參與的作用，重視我國(guó)公眾參與立法存在的問題，不斷完善公眾參與機(jī)制。以下從六個(gè)方面提出完善建議。

（一）提高公眾意識(shí)，建立參與激勵(lì)機(jī)制

民主體制的不斷深化，不單需要立法機(jī)關(guān)“揮荊嶄棘”，更需要有現(xiàn)代公民意識(shí)的公眾。意識(shí)除自我修養(yǎng)提煉之外，外在的環(huán)境也彌足關(guān)鍵。政府應(yīng)該積極引導(dǎo)，輔之以微博微信等現(xiàn)代通訊平臺(tái)的宣傳、普法教育等方式來喚醒一部分人的意識(shí)，鼓舞有立法參與意識(shí)的人積極參加。長(zhǎng)期以來我們的政府機(jī)關(guān)服務(wù)態(tài)度奇差，若能政府主管部門認(rèn)真對(duì)待公眾的意見和建議，將會(huì)極大安慰老百姓參與立法。此外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)給以一定的費(fèi)用保障，平衡參與立法的普通公眾付出的成本。如《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》，第十五條和第十六條規(guī)定對(duì)公眾參與給予經(jīng)費(fèi)保障和表彰獎(jiǎng)勵(lì)。事實(shí)證明，上述舉措能解決普通百姓的部分擔(dān)憂。如前文在成因分析部分中所述，既然公眾參與會(huì)在成本與收益之間進(jìn)行理性選擇，那么，我們可以順勢(shì)而為，通過各種方式“補(bǔ)償”他們的成本，不僅補(bǔ)償他們的有形物質(zhì)成本，還可以給予精神鼓勵(lì)，讓他們覺得參與立法評(píng)估，可以實(shí)現(xiàn)自己人生價(jià)值，甚至能夠比不參與的人獲得額外的收益。

（二）明確立法機(jī)關(guān)職責(zé)，防范其恣意行事

立法機(jī)關(guān)的態(tài)度對(duì)公眾參與有重要影響。如果立法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)公眾參與環(huán)節(jié)當(dāng)成“走過場(chǎng)”不重視，立法前立法中不能按照法定要求公開相關(guān)立法信息、組織公眾參與，對(duì)公眾意見或建議不認(rèn)真聽取、及時(shí)反饋，會(huì)直接影響公眾參與制度的實(shí)施效果，或?qū)⒊蔀樯贁?shù)利益集團(tuán)維護(hù)自身利益的工具，打擊公眾參與的信心。筆者認(rèn)為應(yīng)該明確立法機(jī)關(guān)職責(zé)、約束其行為。對(duì)立法參與范圍、參與人選和參與方式予以確定。

參與范圍上，公眾參與要盡可能橫向縱向上涵蓋所有立法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全程參與。可采取正面清單的方式規(guī)定公眾參與的范圍。參與人選上，不宜由立法機(jī)關(guān)自行選擇，可通過向社會(huì)公告邀請(qǐng)有意愿的公眾參與，要廣泛地吸引各行各業(yè)人士，保證參與人選的全面性和代表性。最重要的是參與方式的確定，要明確哪些情況下可以適用哪些方式，將方式適用法定化。實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)出于自身利益考量往往草草了事，不會(huì)充分利用聽證會(huì)等較復(fù)雜方式，所以應(yīng)該規(guī)定立法聽證會(huì)為公民參與立法的主要方式，同時(shí)輔之以討論會(huì)、調(diào)研會(huì)等多種形式。當(dāng)然也可以利用網(wǎng)絡(luò)征求公眾意見。對(duì)立法聽證的過程，應(yīng)盡快對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行研究使之規(guī)范化制度化。

（三）加強(qiáng)配套制度建設(shè)，搭建公民有效參與平臺(tái)

作為立法的程序性制度，公民參與立法制度與一系列相關(guān)制度相互影響、相互依賴，要完善立法的公民參與機(jī)制，還有必要加強(qiáng)與其相關(guān)的配套制度的建設(shè)，如立法公開制度、立法理由說明制度、立法專家參與制度等，以為公民有效參與搭建制度平臺(tái)。

第一，立法信息公開制度。加強(qiáng)立法信息的公開，保證公眾知情權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。及時(shí)充分的信息獲得是公眾有效參與立法的前提條件，不知情就不可能真正參與。因此，應(yīng)當(dāng)將對(duì)立法資訊依職權(quán)的公開（行政立法機(jī)關(guān)依照職權(quán)將行政立法的有關(guān)資訊主動(dòng)向社會(huì)公開）與依申請(qǐng)的公開（公眾主動(dòng)向立法機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，要求知曉有關(guān)立法資訊）相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)立法資訊的被動(dòng)知情與主動(dòng)知情的有機(jī)結(jié)合。公開法律草案本身，同時(shí)還要公開關(guān)于草案的說明以及公眾的意見及其理由，如此一來，既能遏制那些利益團(tuán)體為了自己的利益而強(qiáng)推或者俘獲立法機(jī)關(guān)，也能促使參與的公眾能夠理性地提出自己的意見，實(shí)現(xiàn)真正有效的參與。

第二，立法理由說明制度。該制度的實(shí)質(zhì)和基本價(jià)值在于：一是通過說明立法理由（包括立法的法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)、立法意圖、立法預(yù)期效益等）對(duì)立法權(quán)進(jìn)行控制，防止立法權(quán)濫用；二是通過說明立法理由，增強(qiáng)公眾對(duì)立法活動(dòng)及其結(jié)果的知情、理解和信任。英國(guó)學(xué)者韋德強(qiáng)調(diào)：倘若某個(gè)立法決定沒有闡述立法的緣由，立法機(jī)關(guān)作出這一決定的正當(dāng)性就很難獲得公眾的認(rèn)可。[4]就制度的具體完善而言，應(yīng)當(dāng)著重于：（1）明確立法機(jī)關(guān)負(fù)有立法理由說明的義務(wù)；（2）明確立法應(yīng)予說明理由的范圍。在縱向上，應(yīng)貫穿于整個(gè)活動(dòng)的全部過程，即準(zhǔn)備階段、進(jìn)行階段和完成階段。在橫向上，說明理由的對(duì)象應(yīng)為公眾而非立法機(jī)關(guān)的立法會(huì)議；（3）明確說明理由的事項(xiàng)范圍，主要包括立法意圖、立法依據(jù)、立法預(yù)期效益、立法進(jìn)程等。

第三，立法專家參與制度。專家參與立法是利用專家的專業(yè)知識(shí)和技能來對(duì)相關(guān)立法尤其是一些專業(yè)性和技術(shù)性問題提出專業(yè)性意見。立法評(píng)估會(huì)遇到很多專業(yè)性的問題，有些知識(shí)是立法機(jī)關(guān)和普通公眾難以掌握的如環(huán)境保護(hù)、食品安全等涉及高深專業(yè)技術(shù)的領(lǐng)域，因此，要充分發(fā)揮專業(yè)人士的作用，建立健全操作性強(qiáng)的制度。具體參與方式可包括：設(shè)立立法的專家咨詢組織，在具體的立法活動(dòng)中通過論證會(huì)、座談會(huì)、專家定點(diǎn)訪談審議會(huì)、參與規(guī)章草案起草等方式。關(guān)于專家參與立法還需要避免把專家狹義地理解為學(xué)者（甚至于法學(xué)學(xué)者）的錯(cuò)誤傾向，把專家參與等同于學(xué)者參與。實(shí)際上，所謂專家不只是指學(xué)識(shí)淵博的學(xué)術(shù)型專家，也包括具有豐富司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法官、檢察官、律師等法律實(shí)務(wù)型專家還應(yīng)包括各專業(yè)領(lǐng)域中的專家。因此，在專家參與中，正確界定專家的范圍，將專家做廣義的理解，絕非僅限于學(xué)者甚或法學(xué)學(xué)者，事實(shí)上，法學(xué)學(xué)者型專家只是通曉法學(xué)領(lǐng)域，而不可能通曉眾多專業(yè)領(lǐng)域。尤其需要指出的是“專家”中還包括了行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的人員。

（四）完善意見反饋機(jī)制，促進(jìn)公民參與

立法公眾參與實(shí)質(zhì)上是“權(quán)利制約權(quán)力”的體現(xiàn)。公眾的參與權(quán)和知情權(quán)來約束立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，想要使這一權(quán)力約束機(jī)制發(fā)揮作用，公眾參與意見的反饋起著關(guān)鍵的作用。建立意見反饋制度可以在機(jī)制上讓立法機(jī)關(guān)重視公眾意見，對(duì)公眾意見進(jìn)行梳理并回應(yīng)。這是了解民意的有效途徑。而只有這樣公眾參與才是有效參與才能對(duì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的幫助。

事實(shí)上許多國(guó)家規(guī)定了意見反饋機(jī)制，如美國(guó)行政立法的反饋制度：行政機(jī)關(guān)在立法過程中必須認(rèn)真分析梳理和總結(jié)民意。對(duì)同一意見作出總結(jié)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)采納理由和未被采納理由作出統(tǒng)一解釋，并于公告結(jié)束后八日內(nèi)在行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站公布。[5]我國(guó)《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》規(guī)定了許多細(xì)節(jié)，如公眾意見反饋的反饋時(shí)間、反饋方式、意見是否被采納、未被采納的原因等都作了規(guī)定，確立了公眾意見反饋制度。值得其他省市借鑒。

（五）培育組織化利益體，提高公民參與能力和成效

個(gè)體的參與能力有限，因個(gè)體在立法參與過程中知識(shí)不足，在公共決策中單槍匹馬參與，意見往往得不到重視。如在代議制立法民主中要求至少30名代表一起才可以提出議案。那么，將意見比較一致的公眾組織起來形成組織化的利益團(tuán)體，或可以有效解決這個(gè)問題。一方面，組織化的利益團(tuán)體在立法評(píng)公眾參與過程中，可以事前私下交流有關(guān)意見，進(jìn)行內(nèi)部討論、協(xié)商甚至爭(zhēng)議，這也是內(nèi)部成員認(rèn)識(shí)提高的一個(gè)過程，結(jié)果是在組織內(nèi)部達(dá)成廣泛共識(shí)的同時(shí)，也提升了公民的能力，為真正參與奠定了基礎(chǔ)。以此類推，一些相對(duì)的利益團(tuán)體可以達(dá)成小范圍的共識(shí)。最終可能由幾部分有組織的利益團(tuán)體各自派出代表來參與法案的討論。有了組織化的對(duì)話與協(xié)商，此時(shí)的利益表達(dá)不再是個(gè)人行為，也容易受到立法機(jī)關(guān)的重視。因此，社會(huì)中多元的利益由分散走向聯(lián)合可以使公眾參與更有秩序和成效。

那么，接下來的問題是如何才能有效地把公眾個(gè)體組織起來呢？能夠由立法機(jī)關(guān)來組織動(dòng)員嗎？還是人為地以社區(qū)、職業(yè)來劃分？實(shí)踐證明，上述組織形成的最佳狀態(tài)應(yīng)該是基于公眾在某些公共治理問題上因?yàn)橛泄沧R(shí)而自由結(jié)合。自由組織的形成取決于社會(huì)的發(fā)展，有公民意識(shí)的人組成的社會(huì)契合自由組織的形成。在法律上，能否組織化的要件，就是能否賦予個(gè)體完整的結(jié)社權(quán)?；诖?，我國(guó)或許應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的形成更加開放，允許形成多方利益團(tuán)體，允許他們通過信息網(wǎng)絡(luò)、自主組織研討等多種方式形成組織化利益體。提升公眾參與立法的能力和成效。

（六）發(fā)揮立法智庫(kù)作用，構(gòu)建第三方獨(dú)立參與制度

現(xiàn)代社會(huì)公共治理日趨復(fù)雜，一般的社會(huì)組織很難應(yīng)對(duì)這些復(fù)雜問題的解決，專門用來為公共決策提供智力支持的智庫(kù)應(yīng)運(yùn)而生。目前我國(guó)開始鼓勵(lì)建立各種形式的智庫(kù)。但主要用來解決經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)治理中的一些問題，談不上是真正意義上的智庫(kù)。有專家認(rèn)為：“智庫(kù)如何有序有效地參與立法協(xié)商，成為我國(guó)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要考慮的現(xiàn)實(shí)問題。我國(guó)目前尤其缺乏自主獨(dú)立的民間智庫(kù)”。[6]筆者認(rèn)為可以嘗試“兩條腿”走路，一方面把國(guó)內(nèi)高校及研究機(jī)構(gòu)既有的立法研究機(jī)構(gòu)與立法密切相關(guān)的機(jī)構(gòu)整合起來，賦予獨(dú)立的法人地位，允許其有自己的辦公場(chǎng)所、有自己的經(jīng)費(fèi)來源、有獨(dú)立的章程，能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。依法登記后，獨(dú)立開展調(diào)查研究工作，逐步形成適合我國(guó)的立法智庫(kù)。另一方面，采取中國(guó)法學(xué)會(huì)近年來的新舉措，專門針對(duì)某些立法重大問題，組建研究方陣。從性質(zhì)上來看，以上兩種智庫(kù)都屬于官方或者說半官方的智庫(kù)，未來可以鼓勵(lì)成立純民間的立法智庫(kù)，以更好地發(fā)揮其在立法公眾參與中的作用。