徐 敏

（福建廣播電視大學(xué)，福建福州，350013）

廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級建設(shè)開放大學(xué)的過程，從教育治理的角度，就是國家教育政策制定與執(zhí)行的過程。當(dāng)然，這個(gè)過程并不是依據(jù)文本的政策和政策制定主體的意志自然而然的實(shí)現(xiàn)過程。美國政策學(xué)家艾利森曾斷言：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”[1]政策執(zhí)行的過程是執(zhí)行主體基于特定的環(huán)境與條件對廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級的價(jià)值判斷與選擇、對政策文本與精神的理解和透視以及基于學(xué)校發(fā)展與利益的選擇過程，這個(gè)過程是動(dòng)態(tài)的、十分復(fù)雜的，所以在教育政策的執(zhí)行過程中，在建設(shè)開放大學(xué)的體系中，存在著各種各樣的執(zhí)行偏差。產(chǎn)生偏差的因素既有認(rèn)知的也有條件的，最終行為的偏差必然導(dǎo)致結(jié)果與政策目標(biāo)的背離。所以“理解公共政策”，透視教育政策制定的原因和決定性的因素，研究教育政策執(zhí)行的理論，追尋教育政策的結(jié)果和影響，對明確廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級的價(jià)值指向與真正意義上的開放大學(xué)的建設(shè)（而不僅僅是掛牌）無疑具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、教育政策：內(nèi)涵與廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級

什么是公共政策？概念諸多，內(nèi)涵紛雜，學(xué)者們從不同的角度對此進(jìn)行了解讀。美國學(xué)者托馬斯.R.戴伊認(rèn)為：“公共政策就是政府選擇做與不做的事情?！盵2]“公共政策分析的目的是研究政府在做什么、為什么這樣做、這樣做的結(jié)果是什么？[2]在英國學(xué)者科爾巴奇看來：政策是一個(gè)集合概念?！拔覀儾粫?huì)假設(shè)政策只有唯一的含義”。他認(rèn)為，政策可以擔(dān)當(dāng)一種控制工具。政策是角逐現(xiàn)存秩序和聲音，參與權(quán)利的工具。[3]戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是國家對全社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，其形成過程是由國家根據(jù)自身利益對復(fù)雜的利益關(guān)系予以整合的過程。[4]教育政策就是作為公共權(quán)威的政府為了解決相互沖突的對教育產(chǎn)品的不同需求，通過對教育中所負(fù)載的價(jià)值的選擇從而提供的不同類型的解決方案和采取的政府行為。教育政策的本質(zhì)同樣是教育利益的選擇、綜合和分配。

中國教育的管理體制與結(jié)構(gòu)決定了廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級旨向開放大學(xué)的建設(shè)必然是在教育政策的視域中?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出，“健全寬進(jìn)嚴(yán)出的學(xué)習(xí)制度，辦好開放大學(xué)”?！秶沂逡?guī)劃綱要》又進(jìn)一步指出：要通過大力發(fā)展繼續(xù)教育，構(gòu)建惠及全民的終身教育培訓(xùn)體系；推動(dòng)各類學(xué)習(xí)資源開放共享，辦好開放大學(xué)。2016年《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（以下簡稱意見）發(fā)布，這是 2012 年教育部批準(zhǔn)設(shè)立開放大學(xué)以來,就開放大學(xué)建設(shè)出臺(tái)的最具權(quán)威性指導(dǎo)性的政策文件。從政府意志層面對“為什么要辦開放大學(xué)”“ 如何辦好開放大學(xué)”“ 什么樣的開放大學(xué)才是一所好的開放大學(xué)” 等重大問題進(jìn)行了規(guī)制。一方面回應(yīng)各地廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級的需求與迫切期待；另一方面，設(shè)置“理想型”的政策目標(biāo)導(dǎo)向，以政策負(fù)載的政府權(quán)威試圖將廣播電視大學(xué)的轉(zhuǎn)型升級嵌入政策所規(guī)制的完美的“軌跡”，辦成既不同于現(xiàn)有的普通高校，也不同于一般的成人高校，而是服務(wù)于全民終身教育的新型高等學(xué)校?！督逃筷P(guān)于“十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（教發(fā)[2017]3號(hào)）提出，“支持有條件的廣播電視大學(xué)，按照開放大學(xué)辦學(xué)模式和要求進(jìn)行建設(shè)和改革試點(diǎn)，服務(wù)終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)”。對此，鮮明地體現(xiàn)了教育政策的特性：目的性，既立足于過去和現(xiàn)實(shí)教育問題的解決，又著眼于未來的發(fā)展；指導(dǎo)性，既確認(rèn)建設(shè)開放大學(xué)目標(biāo)指向，又明示政策執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)遵循的行動(dòng)原則和行動(dòng)方向；規(guī)制性，即對于開放大學(xué)建設(shè)的條件規(guī)制和政策執(zhí)行主體行為的規(guī)制。由此，廣播電視大學(xué)的轉(zhuǎn)型升級不單純是教育的行為，而是政府主導(dǎo)的對教育所負(fù)載的價(jià)值選擇和目標(biāo)導(dǎo)向的行政行為，是政府試圖通過政策的制定與規(guī)制達(dá)成所希望的結(jié)果的過程。廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級建設(shè)開放大學(xué)的過程，既是教育政策執(zhí)行的過程，實(shí)質(zhì)上也是對教育價(jià)值的選擇與利益的爭取和自我拯救的過程。

二、教育政策:價(jià)值選擇與開放大學(xué)建設(shè)

從政治系統(tǒng)分析理論出發(fā)，教育政策本質(zhì)上同樣是“政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出”。這種輸出具有強(qiáng)烈的價(jià)值導(dǎo)向。事實(shí)上，任何教育政策的制定都不是一個(gè)價(jià)值中立的活動(dòng)，它在目標(biāo)的設(shè)定、方法的選擇和結(jié)果的追求上都隱含著價(jià)值取向。 從這個(gè)意義上分析，教育政策制定與執(zhí)行的過程，就是教育價(jià)值選擇的過程。對教育政策進(jìn)行價(jià)值分析就是透過教育政策的內(nèi)容及教育政策的制定與執(zhí)行過程, 分析教育政策的決策主體、教育政策的執(zhí)行主體所持有的價(jià)值觀念與價(jià)值表達(dá)以及價(jià)值確認(rèn)的社會(huì)背景。教育政策是價(jià)值負(fù)載的,教育政策中一直持續(xù)追求的公共價(jià)值是公正、公平與自由或質(zhì)量、效率與效益?！兑庖姟分忻鞔_提出：堅(jiān)持中國特色，提升辦學(xué)水平；堅(jiān)持開放辦學(xué)，服務(wù)全民學(xué)習(xí)；堅(jiān)持質(zhì)量第一，現(xiàn)實(shí)“寬進(jìn)嚴(yán)出”；繼續(xù)深化改革，創(chuàng)新發(fā)展模式。強(qiáng)調(diào)以協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展理念，滿足全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的需要。其公平、質(zhì)量、效率與效益的價(jià)值導(dǎo)向十分清晰。理解《意見》的價(jià)值及其導(dǎo)向，進(jìn)而明確廣播電視大學(xué)為何轉(zhuǎn)型升級？開放大學(xué)如何建設(shè)？必須理解以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的信息化時(shí)代終身教育和全民教育的價(jià)值。

終身教育倡導(dǎo)人的一生都應(yīng)受教育，打破教育的時(shí)段性；全民教育關(guān)注所有人的基本教育需求，使全體民眾都能獲得平等的受教育的機(jī)會(huì)。 終身教育與全民教育以全新的教育理念和現(xiàn)代教育技術(shù)手段顛覆和蕩滌了傳統(tǒng)教育的痼疾和弊端，引領(lǐng)了國際教育的新潮流，成為世界性的共識(shí)和行動(dòng)。決策者試圖通過政策的制定與實(shí)施推動(dòng)全民教育、終身教育的發(fā)展，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，使每個(gè)人享有更好更公平的教育，獲得發(fā)展自身、奉獻(xiàn)社會(huì)、造福人類的能力。全民教育和終身教育的價(jià)值在于使學(xué)習(xí)者能自尊、自立地生活，并通過不斷學(xué)習(xí)來改善自己的生活并融入國家和社會(huì)的發(fā)展。

當(dāng)然，我們也理性地關(guān)注到，在日益變化的社會(huì)中，階層的不斷分化與固化，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育和高等教育，即使是非學(xué)歷的成人教育機(jī)會(huì)上的差別也面臨不斷大的危險(xiǎn)。“必須通過多樣化的成人教育項(xiàng)目，縮小成人教育機(jī)會(huì)的差距促進(jìn)成人教育資源的公平分配。保障日益發(fā)展的信息社會(huì)不至于忽視人的基本權(quán)利”。[4]全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建，將打破學(xué)習(xí)者的身份、地位、能力、年齡等多種限制，突破學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育和所謂“正規(guī)教育與非正規(guī)”教育的分界，實(shí)現(xiàn)真正意義上的教育公平與效益，實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的學(xué)習(xí)權(quán)利。所以中國特色的開放大學(xué)建設(shè)要以終身教育思想為引領(lǐng)，樹立開放、靈活、優(yōu)質(zhì)、便捷的辦學(xué)理念，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)、創(chuàng)新辦學(xué)形式、組織模式和運(yùn)行機(jī)制，努力辦成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型高等學(xué)校。

上世紀(jì)發(fā)生的“文革”十年浩劫，基本終斷了我國的高等教育，基礎(chǔ)教育也處在一片混亂中。適齡兒童與青少年的基本素養(yǎng)教育和高等教育的人才培養(yǎng)出現(xiàn)了斷層，百廢待興的中國出現(xiàn)了極度的人才緊缺，也聚集了數(shù)以百萬計(jì)渴望接受學(xué)校教育的各年齡段學(xué)習(xí)者。1978年，主持中央工作的鄧小平同志借鑒英國開放大學(xué)的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地做出舉辦廣播電視大學(xué)的決策。覆蓋全國的廣播電視大學(xué)系統(tǒng)自此產(chǎn)生，具有鮮明中國特色的新型高等學(xué)校出現(xiàn)。廣播電視大學(xué)采用覆蓋全國的廣播電視媒體和教學(xué)輔導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，聘用各領(lǐng)域各行業(yè)各學(xué)校最優(yōu)秀的專家和教師，編制高質(zhì)量的教材，為在文革中失去受教育機(jī)會(huì)的各年齡層的學(xué)習(xí)者提供了當(dāng)時(shí)最緊缺的補(bǔ)償教育，經(jīng)歷過極為輝煌的時(shí)期。38年來廣播電視大學(xué)系統(tǒng)經(jīng)歷了“學(xué)歷補(bǔ)償、多途徑辦學(xué)和開放教育”三個(gè)發(fā)展階段，形成了“一套有中國特色的開放式人才培養(yǎng)模式”。[5]上千萬人進(jìn)入廣播電視大學(xué)學(xué)習(xí)，創(chuàng)造了世界非正規(guī)高等教育的奇跡,也奠定了依托廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級建設(shè)開放大學(xué)的基礎(chǔ)。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國高等教育規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張和網(wǎng)絡(luò)學(xué)院、成人教育學(xué)院的興起，學(xué)歷補(bǔ)償?shù)男枨笤谖s，開放教育市場的生源爭奪日趨白熱化，廣播電視大學(xué)學(xué)歷教育招生規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)連續(xù)萎縮態(tài)勢，其質(zhì)量與信譽(yù)經(jīng)受著多種目光的打量和質(zhì)疑。非學(xué)歷繼續(xù)教育的規(guī)模與質(zhì)量尚不能滿足社會(huì)需求也與政府所規(guī)劃的全民教育和終身教育的路徑與目標(biāo)有相當(dāng)?shù)木嚯x。廣播電視大學(xué)系統(tǒng)引以為傲的現(xiàn)代教育技術(shù)手段和系統(tǒng)優(yōu)勢與普通高校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院和同樣開展學(xué)歷教育、繼續(xù)教育的網(wǎng)絡(luò)科技公司相比已無多少優(yōu)勢可言。自全國高校擴(kuò)招和普通高校舉辦網(wǎng)絡(luò)學(xué)院以來，廣播電視大學(xué)系統(tǒng)為求生存與辦學(xué)效益，曾有過“華麗”的轉(zhuǎn)型，紛紛開辦高職院?；蚺c高職院校合并，自我實(shí)現(xiàn)了“二元”制或“雙軌”制。在深化改革、資源共享、深耕職業(yè)學(xué)歷教育、滿足需求的自我救贖中，廣播電視大學(xué)與開放教育和開放大學(xué)的建設(shè)是并向而行，還是漸行漸遠(yuǎn)也引發(fā)了爭議。

全民教育與終身教育價(jià)值的不斷提升與教育技術(shù)的巨大突破，再次給予廣播電視大學(xué)新的機(jī)遇。建設(shè)“人人皆學(xué)，時(shí)時(shí)能學(xué)，處處可學(xué)”的學(xué)習(xí)型社會(huì)和構(gòu)建終身教育體系，舉辦或依托開放大學(xué)已是許多國家的重要選擇。2012年以來，教育部先后批準(zhǔn)設(shè)立了國家開放大學(xué)、北京開放大學(xué)等6所開放大學(xué)，先行試點(diǎn)“探索開放大學(xué)建設(shè)的模式”。在辦學(xué)功能定位、信息技術(shù)應(yīng)用、教育教學(xué)改革、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行實(shí)踐探索。在其后的五年中，“試點(diǎn)效應(yīng)”不斷發(fā)酵，各地紛紛提出建設(shè)開放大學(xué)的訴求，加快轉(zhuǎn)型升級的步伐。其轉(zhuǎn)型升級建設(shè)開放大學(xué)的努力既是國家戰(zhàn)略、社會(huì)發(fā)展與學(xué)習(xí)者的要求，也是自身尋求發(fā)展與突破困境的必然選擇。

三、教育政策：執(zhí)行與開放大學(xué)建設(shè)

教育政策過程的邏輯起點(diǎn)是政策問題的提出，為解決問題進(jìn)而制定與選擇政策方案。教育政策執(zhí)行的過程就是解決教育問題的過程。政策方案的優(yōu)選無論在理論研究還是實(shí)踐中都得到了高度的重視，但執(zhí)行的問題和研究卻沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。執(zhí)行不受重視的主要原因在于，人們過分輕信政策的權(quán)威性，認(rèn)為只要政策一出臺(tái)，便自然地得到貫徹。

但從政策實(shí)踐上看，上世紀(jì)60年代由美國約翰遜政府所發(fā)起的“偉大社會(huì)”改革的許多政策項(xiàng)目都沒有取得預(yù)期的結(jié)果。我國2000年進(jìn)行的基礎(chǔ)教育課程改革與預(yù)期的結(jié)果也有相當(dāng)?shù)木嚯x。人們認(rèn)識(shí)到一個(gè)嚴(yán)重的問題，政策雖然制定，但并不是按政策制定者所設(shè)想的那樣被自動(dòng)執(zhí)行的，它并沒有取得預(yù)定的目標(biāo)，甚至有些政策根本就得不到執(zhí)行。政策意圖與政策結(jié)果之間存在著巨大的差距，在客觀上向人們提出這樣一個(gè)問題，即為什么好的或比較理想的政策方案及項(xiàng)目也不能取得預(yù)期的結(jié)果？這促使人們?nèi)ピu估政策，并尋找政策執(zhí)行方面的原因。正是在理論與實(shí)踐的雙重作用下，政策執(zhí)行在 70 年代初以后成為政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)或熱門話題。

所謂政策執(zhí)行，就是把政策內(nèi)容付諸實(shí)施的過程。教育政策的執(zhí)行就是執(zhí)行者依據(jù)教育政策所提出的目標(biāo)、計(jì)劃、行動(dòng)原則及行動(dòng)指導(dǎo)等把教育政策內(nèi)容付諸實(shí)踐的過程。

從政策執(zhí)行的角度，廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級的過程，就是《意見》執(zhí)行與實(shí)施的過程，是一個(gè)達(dá)到共識(shí)而自我選擇的過程。無論是自上而下還是自下而上的執(zhí)行模式，政策執(zhí)行都不是簡單地自上而下的傳遞文件下達(dá)通知，或者是自下而上的層層落實(shí)，而是一個(gè)上下互動(dòng)并相互作用的過程。當(dāng)然，政策執(zhí)行也是權(quán)力、利益、關(guān)系等多方面博弈的結(jié)果。

根據(jù)《意見》提出的主要目標(biāo)，到2020年，中國特色開放大學(xué)體系初步建成。由于政策執(zhí)行主體間的認(rèn)知差異，就產(chǎn)生這樣一個(gè)問題:到2020年，廣播電視大學(xué)是整體轉(zhuǎn)型升級形成開放大學(xué)體系一步到位，還是依據(jù)《意見》規(guī)定的原則和條件，設(shè)置”準(zhǔn)入制”經(jīng)批準(zhǔn)方可成立開放大學(xué)。認(rèn)知差異，必然導(dǎo)致政策執(zhí)行行為的不同。積極爭取進(jìn)入開放大學(xué)體系的學(xué)校，依據(jù)《意見》制定開放大學(xué)建設(shè)方案，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新辦學(xué)形式、組織模式和運(yùn)行機(jī)制，成立以省領(lǐng)導(dǎo)為組長的開放大學(xué)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，努力創(chuàng)造轉(zhuǎn)型升級的條件，向教育部提出申請掛牌成立開放大學(xué)；還有“沉默”的一部分，靜候2020年整體轉(zhuǎn)型升級。

《意見》明確提出，開放大學(xué)要堅(jiān)持質(zhì)量第一，確?！皩掃M(jìn)嚴(yán)出”基本原則的實(shí)現(xiàn)。開放教育的質(zhì)量一直經(jīng)受著多種目光的打量與質(zhì)疑。就“寬進(jìn)嚴(yán)出”而言，“寬進(jìn)”應(yīng)該“寬”到什么程度？“嚴(yán)出”是按照普通高校的標(biāo)準(zhǔn)還是自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)？政策只是原則性的規(guī)定。在辦學(xué)自主權(quán)的框架內(nèi)，各開放大學(xué)有了“自由裁量權(quán)”。從政策規(guī)范的角度，盡管開放大學(xué)是服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型高等學(xué)校，但既然是大學(xué)，一定要有入學(xué)的程序和規(guī)范性要求?！皩掃M(jìn)”不等于沒有門檻，要接受不同層級的教育，必須有一些基礎(chǔ)條件，至于“嚴(yán)出”，不同類型的教育有不同的解讀，不過本質(zhì)上是教育的質(zhì)量，在這一點(diǎn)上是一致的。但截至目前，沒有生額經(jīng)費(fèi)的廣播電視大學(xué)在無序的教育市場爭奪中，在相當(dāng)一部分學(xué)習(xí)者只要文憑輕視學(xué)習(xí)與質(zhì)量的選擇中，迫于生存壓力，寬進(jìn)的大門敞開，但嚴(yán)出的問題實(shí)質(zhì)上一直沒有解決好。

執(zhí)行政策最主要和最關(guān)鍵的動(dòng)力是利益。當(dāng)然，其最大的阻力與困難也是利益。在廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級中，利益主體多元，利益需求多樣，各主體在政策的制定與執(zhí)行中都在追求利益的最大化，必然產(chǎn)生利益矛盾與沖突，往往會(huì)拖延政策的執(zhí)行或?qū)е抡叩膱?zhí)行走樣。《意見》提到2020年初步建成中國開放大學(xué)體系。在開放大學(xué)建設(shè)中，既有國家開放大學(xué)，也有地方開放大學(xué)，兩者之間的關(guān)系一直十分微妙。國家開放大學(xué)不僅是教育部直屬的一所新型高等學(xué)校，同時(shí)也是教育部的一個(gè)直屬事業(yè)單位。因此，它在中國開放大學(xué)體系中的地位是比較特殊的。基于過去的電大辦學(xué)系統(tǒng)，中央廣播電視大學(xué)統(tǒng)領(lǐng)各地電大，學(xué)習(xí)平臺(tái)、專業(yè)設(shè)置、課程方案、教學(xué)計(jì)劃、考試科目與時(shí)間等全國統(tǒng)一。在統(tǒng)一中，中央廣播電視大學(xué)獲得了超強(qiáng)的權(quán)力與更多的利益。在各地電大的一再爭取下，才有了部分省開課程和共享專業(yè)。各省電大積極轉(zhuǎn)型升級建設(shè)開放大學(xué)意在獲得辦學(xué)自主權(quán)?！皩W(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)和終身教育體系構(gòu)建的工作重心不在中央而在地方。所以，我們應(yīng)該采用依托各級政府舉辦開放大學(xué)的模式，并將辦學(xué)系統(tǒng)和遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)以及職能設(shè)計(jì)的重心放在省市級開放大學(xué)層面?！盵6]這種觀點(diǎn)在地方電大具有相當(dāng)?shù)拇硇?。國家開放大學(xué)建立后，與各省電大、地方開放大學(xué)基本上都簽訂了合作協(xié)議，在此協(xié)議框架之下成立的分部、學(xué)院、學(xué)習(xí)中心、行業(yè)企業(yè)學(xué)院，成為國家開放大學(xué)辦學(xué)組織體系的一部分。協(xié)議確認(rèn)按照自愿、合作、共贏的原則，但對于沒有辦學(xué)自主權(quán)的廣播電視大學(xué)只是不得已而為之的選擇。《意見》中未直接提及廣播電視大學(xué)改革發(fā)展的問題，但目前6所開放大學(xué)的發(fā)展方向和試點(diǎn)探索取得的經(jīng)驗(yàn)各地廣播電視大學(xué)正在借鑒，積極向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型升級。