張 鐳

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、善治及其局限性

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)的決定中提出了全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中蘊(yùn)含了沒(méi)有法律就沒(méi)有法治，但是僅有法律也未必能夠?qū)崿F(xiàn)法治的基本認(rèn)識(shí)。法治的著眼點(diǎn)是“治”，其中蘊(yùn)含著并非僅僅有法可依，還必須依良法而治的理念，可以說(shuō)好的法律及其良性運(yùn)行被認(rèn)為是法治的兩大核心要件。正如十八屆四中全會(huì)報(bào)告中所指出的，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！盵1]這也是中國(guó)在執(zhí)政黨的全會(huì)報(bào)告中第一次明確提出善治的理念。

善治概念的提出與政治科學(xué)中治理概念的提出和發(fā)展有比較大的聯(lián)系。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，“治理”的概念就已出現(xiàn)在政治學(xué)理論中，這個(gè)概念來(lái)自于對(duì)“統(tǒng)治”（government）概念的反思。按照世界銀行的提法，治理是指“為謀求發(fā)展而在對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行管理的過(guò)程中權(quán)力行使的方式?！焙芏鄨?bào)告、國(guó)際文件、國(guó)家條約以及國(guó)家的官方聲明中都同意世界銀行的這一定義。[2]俞可平認(rèn)為治理概念的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。[3]治理理論的出現(xiàn)是將社會(huì)公共管理的分析模式從以“統(tǒng)治”為核心的模式向以“治理”為核心的模式的轉(zhuǎn)變，將統(tǒng)治模式中的權(quán)力與服從、權(quán)利與義務(wù)的概念分析工具轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砟Ｊ街械膮⑴c與認(rèn)同、權(quán)利與責(zé)任的概念分析工具。伴隨這種概念而生成的善治概念既表達(dá)了治理的目標(biāo)，同時(shí)也體現(xiàn)了治理過(guò)程的價(jià)值基礎(chǔ)，也就是追求達(dá)到治理的“善”（good）。就概念而言，善治具有多元性的概念認(rèn)識(shí)，基于不同的視角形成相互聯(lián)系又相互分殊的定義。世界銀行在其報(bào)告《治理：世界銀行的經(jīng)驗(yàn)》中提出善治可以概括為可預(yù)見(jiàn)性、開(kāi)放和啟發(fā)性的決策（即透明的過(guò)程）；充滿著敬業(yè)精神的政府體制；對(duì)其行為完全負(fù)責(zé)的政府執(zhí)行及其；以及參與公共事務(wù)的強(qiáng)大公民社會(huì)；以及所有法治下的行為。[2]俞可平認(rèn)為，善治在性質(zhì)上就是一種使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家和市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是政府與公眾之間關(guān)系的最佳狀態(tài)。[4]

以上述認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)來(lái)看，善治與法治在基本要素上存在著顯著的差異。因?yàn)榧幢闶乾F(xiàn)代法治，無(wú)論采用的是何種模式，主要還是一種國(guó)家運(yùn)用法律對(duì)社會(huì)的一種政治治理過(guò)程，其要素中反映的主要是國(guó)家的意志以及國(guó)家的價(jià)值基礎(chǔ)，可以視為是一種單主體單向度的治理模式。在這種模式中，主體的不同價(jià)值觀在法治要素的分析中并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。善治要素的分析由于首先強(qiáng)調(diào)政府與公民在社會(huì)治理過(guò)程中的合作，因而其要素分析的出發(fā)點(diǎn)就顯得不同。聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)曾經(jīng)提出善治的8個(gè)要素，包括共同參與、厲行法治、決策透明、及時(shí)回應(yīng)、達(dá)成共識(shí)、平等和包容、實(shí)效和效率和問(wèn)責(zé)。[5]印度學(xué)者曼德與阿斯夫提出善治的要素應(yīng)當(dāng)包含：公信力、透明性、抗擊腐敗、利益相關(guān)群體的參與、法律和司法框架。[2]張文顯認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)的善治應(yīng)當(dāng)包含以人為本、依法治理和公共治理三個(gè)核心要素。[6]俞可平則認(rèn)為善治的要素主要有合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔以及公正。[3]在以上各種善治要素的解讀中，既有制度性要素，例如透明性、參與、責(zé)任性等等；也有明顯的價(jià)值性要素，像公正、效率、廉潔等等。可以認(rèn)為，善治的提出將國(guó)家和社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)提高到了制度建構(gòu)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)的雙重目標(biāo)之中，其模式運(yùn)作則轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊黧w的互動(dòng)型治理模式。

雖然善治概念的提出被認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)法治概念的一種超越，是更加符合民主化特征的一種治理模式，世界各國(guó)也正在致力于實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型。不過(guò)，由于人類社會(huì)治理的復(fù)雜性，以及不同區(qū)域社會(huì)發(fā)展的不平衡，使得整體上善治的實(shí)現(xiàn)面臨區(qū)域化的挑戰(zhàn)。并且，即便從善治本身而言，其仍然表現(xiàn)特有的局限性，這種局限性至少表現(xiàn)在概念、前提、標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和評(píng)價(jià)等方面。

（一）善治概念的不確定性。概念必然涉及主體對(duì)對(duì)象本質(zhì)的觀察與抽象化，不同主體對(duì)同一個(gè)對(duì)象的認(rèn)識(shí)的多樣性，決定了概念本身的歧義性，善治概念也是如此。如果僅僅從社會(huì)治理模式的形式而言，善治概念在不同主體之間較為容易形成共識(shí)。而如果從社會(huì)治理的價(jià)值因素而論的話，則善治概念所蘊(yùn)含的價(jià)值判斷要素，也即對(duì)社會(huì)治理“善”的判斷顯然屬于主體的價(jià)值評(píng)價(jià)。在價(jià)值層面的本質(zhì)認(rèn)識(shí)上，善治的概念會(huì)出現(xiàn)差異。正如所有的道德評(píng)價(jià)都包含了主體對(duì)客體的價(jià)值評(píng)價(jià)，而這種價(jià)值評(píng)價(jià)背后包含的是主體對(duì)客體的一種主觀判斷，它決定于主體與客體關(guān)系的諸多方面。不同主體的客觀生存狀況、知識(shí)結(jié)構(gòu)、利益訴求，以及對(duì)其所生存生活的社會(huì)的觀察等等均會(huì)影響主體對(duì)客體的價(jià)值判斷。正因?yàn)榇?，善治概念往往呈現(xiàn)出多元化的傾向，難以在概念層面上達(dá)成廣泛的一致性。

同時(shí)，從社會(huì)治理的本體論角度而言，社會(huì)治理模式最終仍然決定于主體的客觀生活狀況，在這一點(diǎn)上，作為一種社會(huì)治理模式的法治與善治具有一致性。在不同的社會(huì)以及不同的歷史發(fā)展過(guò)程中，主體客觀生活狀況的差異性是主體特殊性的基本決定因素，也決定了主體對(duì)社會(huì)治理模式本質(zhì)的認(rèn)識(shí)差異，這種差異性也決定了主體對(duì)于善治的概念具有不同的認(rèn)知和界定。

（二）善治前提的局限性。從社會(huì)治理的角度而言，善治是在法治模式的基礎(chǔ)上提出的，法治的建立是善治得以展開(kāi)和實(shí)現(xiàn)的前提。善治概念提出的目的是為了更好地解決社會(huì)治理過(guò)程中政府與公民之間的參與關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的民主化和正當(dāng)化。但是，從目前已經(jīng)提出的善治模式的概念和標(biāo)準(zhǔn)中，我們認(rèn)為其前提均建立在法治的基礎(chǔ)之上?！胺ㄖ问巧浦蔚幕疽?，沒(méi)有健全的法制，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重，沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒(méi)有善治?！盵7]以此而論，善治的實(shí)踐和實(shí)現(xiàn)需要以法治的實(shí)踐和發(fā)展為先決條件，從而同樣作為社會(huì)治理模式的法治與善治在要素上具有一定的重疊性。這樣一來(lái)，任何一個(gè)社會(huì)，如果要開(kāi)展善治的實(shí)踐，首先必須保證該社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法治社會(huì)，或者至少是一個(gè)法治化的社會(huì)。問(wèn)題在于，雖然這樣一個(gè)前提本身具有正當(dāng)性，但是卻使善治的實(shí)現(xiàn)的難度大大增加了。同時(shí)，不同社會(huì)法治發(fā)展和實(shí)現(xiàn)程度的不同，也造成善治在不同社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度的不確定性。

（三）善治標(biāo)準(zhǔn)的局限性。善治的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？這是一個(gè)分歧很大的問(wèn)題，難以在諸多回答中尋求到具有共識(shí)性和普適性的標(biāo)準(zhǔn)答案。比較簡(jiǎn)單的做法也許是，如果要確定善治的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就是要確定善治的構(gòu)成要件，也就是本文第一部分所闡述的要素。我們發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)于善治的基本要素存在多種觀點(diǎn)，每一種觀點(diǎn)均從某一個(gè)或一類視角出發(fā)，均存在一定的合理性。我們注意到的是，對(duì)于善治標(biāo)準(zhǔn)的多樣化，有兩個(gè)層面的表現(xiàn)：一個(gè)層面的多樣化是善治要素的多樣化；另一個(gè)層面的多樣化則是作為構(gòu)成善治標(biāo)準(zhǔn)的要素本身的多樣化，例如何為公正？何為參與？本身就存在非常大的歧義。這是非常有趣的現(xiàn)象。雙重的多樣化形成了非常復(fù)雜的善治標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。如此，一個(gè)主體所指稱的善治概念，對(duì)于另一個(gè)主體而言，可能并非“善”的治理，或者還“不夠善”的治理。這使得善治在實(shí)踐過(guò)程中很難形成觀念和認(rèn)識(shí)上的一致性，也導(dǎo)致了善治在實(shí)踐中的路徑差異和評(píng)價(jià)的多樣性。

（四）善治過(guò)程的局限性。每一種社會(huì)治理模式均包含概念和實(shí)踐兩個(gè)層面，只有在每一個(gè)層面上的得以實(shí)現(xiàn)，該模式才能成為成功的模式。實(shí)踐是社會(huì)治理模式得以實(shí)現(xiàn)最重要的環(huán)節(jié)，模式的實(shí)踐同時(shí)也是一種模式生成和發(fā)展的過(guò)程。無(wú)論是專制的模式、法治的模式還是善治的模式，均需要在實(shí)踐過(guò)程中得到實(shí)現(xiàn)和檢驗(yàn)。在善治實(shí)踐的過(guò)程中，包含了若干子過(guò)程，它們共同構(gòu)成了善治模式的整體實(shí)踐過(guò)程。參與、回應(yīng)均是善治實(shí)現(xiàn)重要的實(shí)踐部分，是善治得以實(shí)現(xiàn)的重要過(guò)程。社會(huì)治理過(guò)程需要社會(huì)的參與，但是社會(huì)參與的意識(shí)與能力并非與生俱來(lái)，需要通過(guò)培育才能具備。作為社會(huì)主體而言，參與意識(shí)是民主意識(shí)的一部分，也是權(quán)利意識(shí)的一部分，因此，民主和權(quán)利意識(shí)的培育是參與意識(shí)的重要基礎(chǔ)。而回應(yīng)則是政府對(duì)于公民參與社會(huì)治理的一種積極反應(yīng)。此種反應(yīng)并非自然生成，也是需要逐步培育方能形成的。政府對(duì)于公民參與既需要有認(rèn)同，也需要形成積極的反應(yīng)，這其中既涉及政府對(duì)公民參與行動(dòng)的積極認(rèn)知，也涉及政府對(duì)于公民參與社會(huì)治理活動(dòng)的接受，更涉及政府對(duì)于公民參與社會(huì)治理活動(dòng)的幫助和推動(dòng)。從善治的這兩個(gè)重要過(guò)程而言，均需要以社會(huì)整體發(fā)展為其重要根基。從社會(huì)發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，不同社會(huì)的政府和公民對(duì)于參與的理解和實(shí)踐能力均存在差異，因此，在一種普遍意義上提出概念善治的可能會(huì)受制于政府和公民對(duì)于參與和回應(yīng)的充分理解和實(shí)踐能力。

（五）善治評(píng)價(jià)的局限性。從善治概念產(chǎn)生至今，這一概念和其所體現(xiàn)的治理理念已經(jīng)逐步為世界各國(guó)所接受和認(rèn)同。不過(guò)，由于社會(huì)發(fā)展程度的差異性和社會(huì)傳統(tǒng)的特殊性等原因，不同社會(huì)對(duì)于社會(huì)秩序治理的需求存在不同，因而善治在實(shí)踐層面上仍然存在相當(dāng)?shù)亩鄻有?。這一結(jié)果導(dǎo)致了目前還沒(méi)有能夠形成具有共識(shí)性的善治發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系?，F(xiàn)在的指標(biāo)體系，大多是局部性的，有些帶有明顯的地域性特征，不具有更為廣泛的普適性。作為一種治理模式的評(píng)價(jià)，其涉及到的問(wèn)題既有評(píng)價(jià)主體對(duì)于該種模式的認(rèn)識(shí)和主觀表達(dá)，同時(shí)也必須設(shè)計(jì)出符合該種治理模式運(yùn)行和發(fā)展的指標(biāo)體系。如果從個(gè)體觀察者的角度而言，善治的評(píng)價(jià)顯然是主體對(duì)于善治模式的一種主觀表達(dá)，并且這種表達(dá)因?yàn)橹黧w的不同而有所分殊，形成多元化的個(gè)體評(píng)價(jià)。另一方面而言，作為一種社會(huì)治理模式的善治，社會(huì)主體在與其互動(dòng)的過(guò)程中，也會(huì)形成相對(duì)接近的共識(shí)，這種共識(shí)會(huì)成為善治評(píng)價(jià)的主要基礎(chǔ)。不過(guò)，即便在同一個(gè)社會(huì)中有可能形成對(duì)于善治的共識(shí)，也并非能夠解決善治評(píng)價(jià)的歧義性問(wèn)題，因?yàn)椴煌纳鐣?huì)，對(duì)于善治的理解和實(shí)踐的差異性，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)主體對(duì)于善治評(píng)價(jià)的多元性，這就是善治評(píng)價(jià)局限性的主要因素。

上述局限性是善治的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中可能面臨的問(wèn)題，從社會(huì)治理內(nèi)部的視角而言，社會(huì)治理從實(shí)踐的角度而言均可以視為規(guī)則之治，即運(yùn)用規(guī)則實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的有效治理。因此，社會(huì)治理在實(shí)踐中面臨的最主要問(wèn)題就是規(guī)則的確立以及規(guī)則實(shí)效的形成。從善治實(shí)踐的局限性而言，實(shí)踐中的善治應(yīng)當(dāng)是以法律規(guī)則為基準(zhǔn)，以法律之治為其基礎(chǔ)。不過(guò)在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)中，由于法治發(fā)展的不足，導(dǎo)致社會(huì)規(guī)則系統(tǒng)并非單一的法律規(guī)則體系，而是以法律為主要規(guī)則體系，多種社會(huì)規(guī)范為次要規(guī)則體系的一種復(fù)雜的規(guī)則系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理呈現(xiàn)出多元規(guī)則并存，同時(shí)發(fā)揮作用的狀態(tài)，這種狀態(tài)是當(dāng)代中國(guó)善治實(shí)現(xiàn)必須直面的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在多元規(guī)則系統(tǒng)中，能夠?qū)ι鐣?huì)治理發(fā)揮作用的最重要的兩類規(guī)則就是法律與習(xí)俗，二者共同承擔(dān)著中國(guó)社會(huì)秩序治理的功能。

二、善治視域下規(guī)則共治的正當(dāng)性

從社會(huì)秩序治理的角度而言，善治對(duì)法治的超越不僅是依良法而治的問(wèn)題，同時(shí)還蘊(yùn)含著社會(huì)共治的核心內(nèi)涵。因?yàn)樯浦问且环N綜合了法治與其他治理機(jī)制，包括信息機(jī)制、決策機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等各種機(jī)制的有機(jī)整體性的制度安排，并且按照此種社會(huì)共治的形式進(jìn)行的社會(huì)治理模式。[5]同時(shí)也是運(yùn)用各種規(guī)則共同進(jìn)行社會(huì)治理，平衡和發(fā)揮各種規(guī)則作用的一種社會(huì)秩序的治理狀態(tài)。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展階段和社會(huì)秩序治理的現(xiàn)實(shí)而言，多元主體和多元規(guī)則的共治應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前善治實(shí)現(xiàn)的客觀要求和基本思路。

多元化規(guī)則的共存與沖突在當(dāng)代中國(guó)是客觀存在的社會(huì)事實(shí)。這些多元化規(guī)則大體上可以歸為兩大類，一類是國(guó)家制定的法律規(guī)則，一類是受到普遍尊崇的社會(huì)習(xí)俗。兩種規(guī)則系統(tǒng)長(zhǎng)期并存，相互重疊、相互作用，有時(shí)也會(huì)相互沖突。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因是多方面的，需要從法律與習(xí)俗二者之間的深層關(guān)系進(jìn)行分析。

從規(guī)則及其客觀存在條件的角度來(lái)看，不同規(guī)則的效用產(chǎn)生于不同的生產(chǎn)生活方式，不同的生產(chǎn)生活方式形成了不同的利益需求，而不同的利益需求的調(diào)整造就了不同的規(guī)則系統(tǒng)存在的社會(huì)合理性。由于歷史和現(xiàn)實(shí)多種因素的共同影響，當(dāng)代中國(guó)不同區(qū)域和不同人群之間存在差異較大的生產(chǎn)和生活方式，因而客觀上形成了不同的社會(huì)規(guī)則系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)存在和實(shí)際運(yùn)行，有些利益需求需要國(guó)家法律進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)整，有些則滿足于社會(huì)習(xí)俗的調(diào)整方式。在生產(chǎn)生活方式不能很快統(tǒng)一的情況下，法律與習(xí)俗的沖突就成為一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

從社會(huì)規(guī)則系統(tǒng)發(fā)展的歷程來(lái)看，無(wú)論法律規(guī)則在社會(huì)秩序的治理中處于多么崇高的地位和優(yōu)勢(shì)，習(xí)俗總是頑強(qiáng)地生存著，并在社會(huì)生活的眾多領(lǐng)域中發(fā)揮著其不容忽視的作用。兩種規(guī)則系統(tǒng)的分別有效既是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，同時(shí)也是社會(huì)秩序治理的必然。相對(duì)而言，在一個(gè)比較傳統(tǒng)的社區(qū)之中，社會(huì)關(guān)系主要表現(xiàn)為“熟人關(guān)系”，習(xí)俗規(guī)則對(duì)于社會(huì)秩序治理的作用要比法律規(guī)則系統(tǒng)更有效果，這種現(xiàn)象在一個(gè)延續(xù)性比較強(qiáng)的傳統(tǒng)社會(huì)中表現(xiàn)得更加明顯。而在一個(gè)多變而復(fù)雜的社區(qū)中，社會(huì)關(guān)系主要以“陌生人關(guān)系”為主，相應(yīng)地，法律規(guī)則對(duì)于秩序的治理就會(huì)比習(xí)俗規(guī)則更加有效，這種現(xiàn)象在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)中比較容易體現(xiàn)。習(xí)俗和法律對(duì)于社會(huì)秩序的治理效果也可以從社會(huì)主體交往活動(dòng)的頻度和廣度來(lái)衡量，交往活動(dòng)越是頻繁，交往主體更換越是頻繁，交往結(jié)果的可預(yù)測(cè)性就越小，法律對(duì)于交往秩序的作用越大，反之習(xí)俗的作用越大。在法治現(xiàn)代化的過(guò)程中，以先進(jìn)的現(xiàn)代法律逐步替代落后的傳統(tǒng)習(xí)俗，將法律作為單一規(guī)則體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序治理法治化的思維，不僅具有社會(huì)秩序的治理意義，還承載了中國(guó)人對(duì)社會(huì)發(fā)展的期望和理想。然而，經(jīng)過(guò)百余年法制現(xiàn)代化的發(fā)展，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況卻使我們看到，長(zhǎng)期擠壓生成并植根于社會(huì)內(nèi)部的習(xí)俗的生存空間所形成的危機(jī)。

首先，當(dāng)下中國(guó)處于共時(shí)性發(fā)展的多向度社會(huì)狀態(tài)。社會(huì)發(fā)展可以按照其發(fā)展樣式分為單向度式和多向度式兩類。所謂單向度式是指社會(huì)發(fā)展具有歷史縱向方向的連續(xù)性，表現(xiàn)為社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中總是從“傳統(tǒng)”逐步向“現(xiàn)代”變化演進(jìn)，社會(huì)發(fā)展過(guò)程中傳統(tǒng)因素逐漸式微，現(xiàn)代因素逐步生成壯大，傳統(tǒng)和現(xiàn)代因素不存在大面積的重疊共存現(xiàn)象。①這里所說(shuō)的“傳統(tǒng)”和“現(xiàn)代”是時(shí)間上的概念，而非目前社會(huì)科學(xué)中所說(shuō)的近代（包括前近代）與現(xiàn)代的意思。而多向度式是指社會(huì)發(fā)展具有傳統(tǒng)與現(xiàn)代的大面積重疊性，使得社會(huì)同時(shí)具有傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)的特性，隨之而來(lái)的就是傳統(tǒng)社會(huì)的諸因素和現(xiàn)代社會(huì)的諸因素同時(shí)并存、相互作用、相互影響，甚至相互沖突。在多向度社會(huì)中，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜的多層次和多元化的形態(tài)，傳統(tǒng)社會(huì)的矛盾、現(xiàn)代社會(huì)的矛盾以及傳統(tǒng)與現(xiàn)代的矛盾同時(shí)糾纏，形成對(duì)社會(huì)秩序治理巨大的挑戰(zhàn)。

以上述分類論，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)和近代以后的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均可視為單向度發(fā)展的社會(huì)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初生至今，西方社會(huì)在其秩序發(fā)展中始終保持著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的發(fā)展模式，沒(méi)有發(fā)生明顯的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展模式斷裂現(xiàn)象，因此可以認(rèn)為是一種持續(xù)發(fā)展的社會(huì)秩序，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展到清末法律改革以前也可以認(rèn)為是持續(xù)發(fā)展的封建帝國(guó)的單向度模式。但是，當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)狀況是在傳統(tǒng)社會(huì)秩序突然崩塌，封建帝國(guó)的社會(huì)模式出現(xiàn)斷裂的前提下形成的。改革開(kāi)放以后的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以視為是對(duì)新中國(guó)成立以后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一種斷裂。這種雙重的斷裂使得當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展中，還沒(méi)有來(lái)得及消亡的傳統(tǒng)因素、正在逐步形成中的現(xiàn)代因素，甚至西方后現(xiàn)代的發(fā)展因素都同時(shí)并存，并發(fā)揮著各不相同的作用。社會(huì)利益關(guān)系和社會(huì)秩序變得空前復(fù)雜，這種復(fù)雜性同時(shí)呈現(xiàn)在中國(guó)當(dāng)下社會(huì)整體秩序的建構(gòu)過(guò)程中，導(dǎo)致當(dāng)下中國(guó)社會(huì)秩序的建構(gòu)對(duì)規(guī)則治理的需求顯然已經(jīng)超出了一元法律規(guī)則系統(tǒng)的治理能力。

其次，當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的法律規(guī)則系統(tǒng)的合法性供給明顯不足。發(fā)軔于西方世界的現(xiàn)代法律規(guī)則系統(tǒng)在中國(guó)既屬于舶來(lái)品，也屬于新事物。所以，伴隨社會(huì)變革和新秩序形成的過(guò)程，當(dāng)下中國(guó)的法律規(guī)則系統(tǒng)也處于自身逐步建構(gòu)的過(guò)程中。這種狀況導(dǎo)致國(guó)家法治的理想與法律規(guī)則系統(tǒng)實(shí)際的合法性供給之間形成了張力，社會(huì)主體對(duì)于法律規(guī)則的認(rèn)同并不充分，因而不足以支撐一元法律規(guī)則體系合法性的需求。同時(shí)，強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)型的法律改革也使社會(huì)主體對(duì)法律規(guī)則的作用及其擠壓社會(huì)習(xí)俗的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生不解和困惑，這種不解和困惑的態(tài)度也影響了法律規(guī)則在社會(huì)秩序治理中實(shí)效的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)上述危機(jī)的回應(yīng)主要來(lái)自兩個(gè)方面：一個(gè)方面是在共時(shí)性發(fā)展的多向度的社會(huì)，社會(huì)規(guī)則的交往應(yīng)當(dāng)如何處理？這是一個(gè)理念轉(zhuǎn)換和模式更新的問(wèn)題。另一個(gè)方面則是當(dāng)下中國(guó)法律之治過(guò)程中如何保障社會(huì)主體對(duì)治理的參與？這是解決規(guī)則治理的合法性供給的關(guān)鍵問(wèn)題。在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)變遷的進(jìn)程中，法治化已然成為社會(huì)秩序治理的一個(gè)必然方向，將社會(huì)主體的生產(chǎn)生活納入法律調(diào)整的范圍，這是實(shí)現(xiàn)法律之治的必然目標(biāo)，但并不必然推導(dǎo)出實(shí)現(xiàn)法治必須將傳統(tǒng)習(xí)俗蕩滌殆盡。習(xí)俗規(guī)則產(chǎn)生于社會(huì)主體自然生成的法權(quán)要求，基于習(xí)俗規(guī)則而形成的社會(huì)秩序具有自發(fā)性秩序的特征。這種社會(huì)秩序是與人類有意識(shí)建構(gòu)的秩序相對(duì)應(yīng)的一種秩序，該秩序的治理成本是建構(gòu)型秩序治理所無(wú)法比擬的，因而有人認(rèn)為自發(fā)的社會(huì)秩序才是法治之本?；趯?duì)這一自發(fā)的社會(huì)秩序的向往，可以減少我們對(duì)于制定法的依賴與迷戀。[8]

近代以來(lái)的世界史表明，人類社會(huì)的主流發(fā)展趨勢(shì)是法律必然最終要成為社會(huì)秩序治理的主要規(guī)則。我們提出對(duì)社會(huì)習(xí)俗的尊重并不意味著一定要將習(xí)俗的地位提高到和法律一樣的地步，上升為與法律并列的社會(huì)規(guī)則系統(tǒng)。從對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)的變革方向的把握可以發(fā)現(xiàn)，整個(gè)社會(huì)總體的經(jīng)濟(jì)秩序是在向一元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷建設(shè)和完善，社會(huì)秩序的治理就不可能產(chǎn)生擴(kuò)大傳統(tǒng)習(xí)俗治理范圍或者提高傳統(tǒng)習(xí)俗在秩序治理中的地位的可能性和必要性。從秩序治理的角度而言，即便法律規(guī)則系統(tǒng)與習(xí)俗規(guī)則系統(tǒng)相比仍然存在不少的缺點(diǎn)，其主要方面就是在反映社會(huì)主體的實(shí)際法權(quán)要求的程度和變化上與習(xí)俗相比存在不足，法律往往不能像習(xí)俗那樣直接和全面地反映某一個(gè)社群的主體的普遍法權(quán)要求，同時(shí)，由于法律穩(wěn)定性的需要，法律也不能夠隨著主體法權(quán)要求的不斷變化而隨時(shí)變遷。不過(guò)，這些問(wèn)題都不足以證明應(yīng)將習(xí)俗上升到法律的高度?？梢酝ㄟ^(guò)立法的全面性和科學(xué)性，使得法律更好、更多地反映社會(huì)主體普遍的法權(quán)要求。正如十八屆四中全會(huì)決定中所提出的，“要恪守以民為本，立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！盵1]還可以通過(guò)深化司法體制和機(jī)制的改革，加強(qiáng)司法活動(dòng)的靈活性和多元性，通過(guò)合理適用法律，更全面、更迅捷地反映多變的社會(huì)主體的法權(quán)要求。需要強(qiáng)調(diào)的是，違反憲法和法律禁止性規(guī)定，背離法治精神的習(xí)俗屬于惡俗，對(duì)這些惡俗的承認(rèn)就是敗壞現(xiàn)有法律的權(quán)威，這將導(dǎo)致社會(huì)主體的認(rèn)同產(chǎn)生混亂，可能會(huì)引導(dǎo)社會(huì)認(rèn)同從法律轉(zhuǎn)向其他社會(huì)權(quán)威，因而進(jìn)一步損害法律的權(quán)威性和法治理想。

尊重習(xí)俗本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是尊重生活，就是尊重主體在生產(chǎn)生活中自然產(chǎn)生的利益要求，也就是尊重建立在客觀的物質(zhì)生活條件下的主體的法權(quán)要求。這種尊重是習(xí)俗能夠獲得社會(huì)主體普遍認(rèn)同，從而在社會(huì)主體的社會(huì)生活中產(chǎn)生效力的源泉。在當(dāng)代中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的歷史進(jìn)程中，法律的困境主要體現(xiàn)在社會(huì)主體對(duì)法律的權(quán)威性認(rèn)同不足，形成這種現(xiàn)象的主要原因就其根本還在于當(dāng)前許多的法律還不能很好地反映社會(huì)主體的法權(quán)要求。習(xí)俗與法律在社會(huì)秩序治理過(guò)程中所形成的沖突，實(shí)際上也是因?yàn)閮煞N規(guī)則系統(tǒng)所反映的主體的法權(quán)要求并不一致。當(dāng)習(xí)俗比法律更能反映主體的法權(quán)要求的時(shí)候，習(xí)俗的實(shí)際效力往往就會(huì)超過(guò)法律的實(shí)際效力。如果不加選擇地將習(xí)俗賦予與法律同等的效力，我們認(rèn)為將會(huì)進(jìn)一步削弱既有的法律的效力，也將進(jìn)一步損害已經(jīng)初步建立的社會(huì)主體對(duì)法律的尊重。從建設(shè)法治國(guó)家的理想與實(shí)踐來(lái)說(shuō)，這是非常不利的一種做法。

不加選擇地賦予習(xí)俗以法律的效力固然不可取，依靠國(guó)家強(qiáng)制力單方面廢除或者一味禁止習(xí)俗的運(yùn)行也是不能成功的。這個(gè)問(wèn)題的解決在實(shí)踐上還是要從主體的法權(quán)要求入手，從解決規(guī)則對(duì)法權(quán)的反映入手。從歷史上看，當(dāng)法律能夠反映習(xí)俗所反映的主體的法權(quán)要求的時(shí)候，法律在主體中的認(rèn)同度就比較高，主體遵守法律就如同遵守習(xí)俗。這樣，主體就會(huì)在內(nèi)心對(duì)法律產(chǎn)生強(qiáng)烈的認(rèn)同，法律就會(huì)在社會(huì)主體中獲得合法性的認(rèn)可。因此，在立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)中尊重習(xí)俗實(shí)際上就是要通過(guò)制定法以及制定法的運(yùn)行反映、確認(rèn)和保障由習(xí)俗所反映的那部分法權(quán)。從這個(gè)意義上講，“立法者的任務(wù)并不是建立某種特定的秩序，而只是創(chuàng)造一些條件，在這些條件下，一個(gè)有序的安排得以自生自發(fā)地型構(gòu)起來(lái)并得以不斷地重構(gòu)。”[9]

所以，僅僅用大規(guī)模普及國(guó)家法律的方法去強(qiáng)行推行法律調(diào)整，擠壓習(xí)俗的效力范圍是簡(jiǎn)單粗暴的做法，并不能真正化解兩種規(guī)則體系之間的矛盾。從善治在當(dāng)代中國(guó)的實(shí)現(xiàn)而言，良法固然是善治的前提，良俗也必然是善治的基礎(chǔ)，善治所提倡的共治理念在社會(huì)治理規(guī)則選擇中的表現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是良法和良俗的共治。從這個(gè)角度而言，良法和良俗對(duì)于善治而言猶如車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之兩翼，缺一不可。國(guó)家法律和社會(huì)習(xí)俗均通過(guò)發(fā)揮各自不同的作用，共同承擔(dān)著社會(huì)綜合治理和維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的功能。運(yùn)用規(guī)則共治的理路，使不同的規(guī)則系統(tǒng)均能夠充分發(fā)揮其效用，達(dá)到不同規(guī)則共同致力于社會(huì)秩序的治理過(guò)程，才可能最終達(dá)到社會(huì)秩序治理的理想化。

三、規(guī)則共治與善治的未來(lái)

任何有一個(gè)社會(huì)都需要相對(duì)穩(wěn)定的秩序，而秩序本身反映了主體之間的關(guān)系，這種關(guān)系需要一定的規(guī)則予以調(diào)整。從人類歷史發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，任何一個(gè)社會(huì)秩序的治理都是以規(guī)則的治理為基礎(chǔ)和條件的。正是因?yàn)檫@樣，所以在法律形成之前，人類社會(huì)就形成了規(guī)則。在法律形成以后，法律逐漸成為人類社會(huì)秩序治理最重要的規(guī)則系統(tǒng)。而其他的規(guī)則，尤其是長(zhǎng)期以來(lái)為社會(huì)主體所遵從和認(rèn)可的風(fēng)俗習(xí)慣，漸漸成為社會(huì)秩序治理的輔助規(guī)則系統(tǒng)。

由于中國(guó)社會(huì)歷史的特殊性，使當(dāng)代中國(guó)社會(huì)形成了多元秩序與多元規(guī)則并存在現(xiàn)實(shí)狀況，所以規(guī)則共治將會(huì)成為中國(guó)善治實(shí)踐的重要環(huán)節(jié)。同時(shí)，規(guī)則共治的實(shí)踐又將影響善治的發(fā)展，從而影響著善治的未來(lái)。從秩序與規(guī)則的關(guān)系而言，我們認(rèn)為在當(dāng)代中國(guó)善治的實(shí)踐中，規(guī)則共治是決定善治能否良好實(shí)踐和良性發(fā)展的最為基礎(chǔ)性的環(huán)節(jié)。

從必然性的角度來(lái)說(shuō)，規(guī)則共治既是善治社會(huì)的一種正當(dāng)性現(xiàn)象，同時(shí)也是善治過(guò)程中不可回避的現(xiàn)實(shí)課題。規(guī)則共治當(dāng)然不是終極性的手段，也并非一招制敵的法寶。規(guī)則共治既能夠體現(xiàn)現(xiàn)代善治的基本理念，契合現(xiàn)代善治的基本要素，也能夠回應(yīng)現(xiàn)代善治發(fā)展的基本要求，因而具有較為明顯的正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)性。如果我們進(jìn)一步探討規(guī)則共治將會(huì)為善治帶來(lái)的未來(lái)圖景的話，我們認(rèn)為其對(duì)善治的未來(lái)影響可能體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面，即善治的合法性、規(guī)則主體的參與、政府與主體之間的回應(yīng)和善治的公正實(shí)現(xiàn)。

（一）善治合法性的證成。合法性從形式層面上而言是指合法律性，從形式和實(shí)質(zhì)兩方面而言，則是指社會(huì)治理不僅符合法律的基本要求，還要符合社會(huì)正當(dāng)性的普遍認(rèn)同。善治是善治模式在一定社會(huì)中的實(shí)踐和發(fā)展，因而其合法性必須來(lái)源于社會(huì)主體對(duì)該模式廣泛的認(rèn)同。從規(guī)則在社會(huì)秩序治理中的地位來(lái)看，沒(méi)有規(guī)則主體對(duì)于規(guī)則本身的認(rèn)同和遵從，其行為模式受規(guī)則制約的可能性很難真正形成。在善治的過(guò)程中，對(duì)于社會(huì)主體而言，法律作為國(guó)家層面的規(guī)則系統(tǒng)，屬于相對(duì)外在的規(guī)則系統(tǒng)，并非始終來(lái)自于主體自身的客觀生活，所以主體對(duì)于法律的認(rèn)同感有時(shí)不能從自己的生產(chǎn)生活中獲得，必須以其他的方式形成對(duì)法律的認(rèn)同和遵從。而非法律性的社會(huì)規(guī)則，尤其是民俗習(xí)慣等是來(lái)源于生活，成長(zhǎng)于生活的活生生的規(guī)則系統(tǒng)，在一個(gè)區(qū)域中往往具有高度的認(rèn)同度和權(quán)威性。傳統(tǒng)法治的觀念，是以法律強(qiáng)勢(shì)打壓其他社會(huì)規(guī)則，這樣雖然可以獲得秩序治理的成效，但是卻很難獲得區(qū)域主體的廣泛認(rèn)同，從而社會(huì)治理的可持續(xù)性和穩(wěn)定性也必然會(huì)發(fā)生挑戰(zhàn)。所以，規(guī)則共治為善治帶來(lái)了主體對(duì)于善治的高度認(rèn)同和廣泛支持，也因此能夠證實(shí)善治的合法性。

（二）善治中參與要素更好地實(shí)現(xiàn)。參與是善治模式的基本要素之一，其作用在于使每一個(gè)主體都參與社會(huì)秩序的治理過(guò)程，從而使其形成更好的秩序認(rèn)同感和參與治理的主動(dòng)性。參與的形式包含主動(dòng)參與與被動(dòng)參與，前者可以理解為規(guī)則主體的自治，后者則理解為規(guī)則主體被動(dòng)接受和遵守規(guī)則的狀態(tài)。

當(dāng)法律作為一元規(guī)則承擔(dān)對(duì)整個(gè)社會(huì)的秩序治理的時(shí)候，社會(huì)主體往往被動(dòng)地接受法律的規(guī)制。社會(huì)主體在法律治理的過(guò)程中沒(méi)有參與的主動(dòng)性，也沒(méi)有參與的現(xiàn)實(shí)性，所以社會(huì)主體往往不能對(duì)法律治理所形成的秩序形成強(qiáng)烈的認(rèn)同感。當(dāng)非法律性的社會(huì)規(guī)則與法律一起共同承擔(dān)社會(huì)治理的時(shí)候，社會(huì)主體就能夠深切感受到其一貫遵從和認(rèn)同的社會(huì)規(guī)則與國(guó)家法律一起構(gòu)建著他們的生活秩序，從而會(huì)形成內(nèi)在遵從的動(dòng)力。并且由于自身長(zhǎng)期遵從的規(guī)則參與了社會(huì)秩序的治理，主體對(duì)于已經(jīng)構(gòu)建的善治秩序必然形成內(nèi)在的認(rèn)可，其更加積極地參與善治秩序治理的可能性就大大增加了。

（三）善治過(guò)程中回應(yīng)要素進(jìn)一步落實(shí)。善治中回應(yīng)因素的提出，其最根本的法理依據(jù)是社會(huì)秩序治理的民主性。這一要素的要旨實(shí)際上是政府與社會(huì)的互動(dòng)。社會(huì)主體參與社會(huì)秩序治理活動(dòng)，體現(xiàn)的是現(xiàn)代社會(huì)秩序治理的民主性，而回應(yīng)則是政府與社會(huì)主體之間在社會(huì)秩序治理過(guò)程中的良性互動(dòng)。從規(guī)則治理的角度而言，政府所對(duì)應(yīng)的規(guī)則是國(guó)家法律，政府的職能之一也是通過(guò)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律的效力。而社會(huì)主體所對(duì)應(yīng)的則是長(zhǎng)期以來(lái)被遵從的社會(huì)規(guī)則，這些規(guī)則對(duì)于一定區(qū)域社會(huì)秩序的治理存在實(shí)效，但是這種實(shí)效需要政府予以確認(rèn)才能成為善治模式的一部分。政府對(duì)經(jīng)由非法律性社會(huì)規(guī)則治理的區(qū)域秩序的認(rèn)可，實(shí)際上也就是對(duì)非法律性社會(huì)規(guī)則治理效果的認(rèn)可，也是對(duì)該規(guī)則效力的承認(rèn)。通過(guò)政府對(duì)民間規(guī)則治理的承認(rèn)，實(shí)際上是政府通過(guò)對(duì)區(qū)域社會(huì)主體參與社會(huì)治理的一種回應(yīng)，是規(guī)則共治在善治中的實(shí)踐。所以，通過(guò)有效的規(guī)則共治，可以進(jìn)一步落實(shí)善治中的回應(yīng)因素。

（四）善治過(guò)程中公正性的實(shí)現(xiàn)。公正是任何一個(gè)正常的現(xiàn)代社會(huì)的終極追求，當(dāng)然也是每一個(gè)社會(huì)主體的終極期待，從這個(gè)角度而言，善治和法治的目的是一致的，因而公正性當(dāng)然也毫無(wú)懸念地成為善治的最高目標(biāo)。然而，社會(huì)秩序治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其中不僅包含有大量需要通過(guò)法律進(jìn)行治理的秩序，在這些秩序治理的過(guò)程中，法律所欲求達(dá)致的公正性是有可能實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，由于法律自身的局限性以及社會(huì)秩序的復(fù)雜性，使得還有一部分秩序是法律無(wú)力治理的。在這部分秩序的治理中，法律所欲求達(dá)致的公正性就可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而非法律性的社會(huì)規(guī)則則承擔(dān)著該部分秩序治理公正性的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，從民間習(xí)俗等社會(huì)規(guī)則的發(fā)展歷程而言，其中仍然蘊(yùn)含著社會(huì)主體所期待的公正性，正因?yàn)槿绱?，這些規(guī)則才能長(zhǎng)期為社會(huì)主體所遵從和認(rèn)同。從這個(gè)角度而言，規(guī)則共治正是通過(guò)對(duì)法律治理的補(bǔ)充，從而承擔(dān)著社會(huì)公正實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。因此，規(guī)則共治不僅僅可以實(shí)現(xiàn)由法律所確立的公正性，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)由社會(huì)規(guī)則內(nèi)部蘊(yùn)含的公正性的實(shí)現(xiàn)。