閆 雨，黃華生

（1.廣東工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院，廣東 廣州 510520；2.江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013）

黨的十八屆四中全會首次以“依法治國”為主題，法治社會在國家治理轉(zhuǎn)型的背景下，是法治在當(dāng)下中國的政治表達，在全面推進依法治國中具有重要地位和作用，是法治國家、法治政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)和基本前提。隨著犯罪以各種形式在世界范圍內(nèi)蔓延，刑事被害人這一群體受到了更多的關(guān)注，刑事被害人救助問題因此成為法治發(fā)展進程中的熱點問題。大多數(shù)國家通過立法的形式規(guī)范刑事被害人救助工作。相比國外，我國在解決刑事被害人救助問題方面多依據(jù)國家政策文件，通過地方立法規(guī)范刑事被害人救助工作的僅有包頭、無錫和寧夏，這與法治社會的要求格格不入。

一、從法治與政策的關(guān)系審視刑事被害人救助立法的獨立品格

依法治國是我國早已確定的治國方略，總體而言效果顯著，不過在某些領(lǐng)域的實施效果確實差強人意。自黨的十八大以來，中央堅持踐行法治，一系列的公報文件足以使我們對中國的法治社會建設(shè)未來充滿信心，但是需要明確的是：政策帶有即時性、功利性的色彩，在法治社會的背景下，應(yīng)通過有效途徑及時將良策納入法治的領(lǐng)域之內(nèi)，特別是在關(guān)系國計民生的領(lǐng)域，尤其要擺正和厘清法治與政策的關(guān)系。[1]

（一）法治與政策之關(guān)系

人民性、普遍性、系統(tǒng)性、全面性、平等性與公正性是法治社會自身的屬性。法律作為法治社會的核心，自身也非常注重權(quán)威性、正當(dāng)性、確定性、公正性，這與法治社會的目標(biāo)也是相契合的。作為一個成熟的法治國家，政策絕對不能取代法律，兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)正確處理。立法當(dāng)然要回應(yīng)政策，但是回應(yīng)也應(yīng)當(dāng)有限度，不能直接將政策的內(nèi)容完全納入法律的規(guī)定，因為這必然損害法律自身獨立的品格。一方面社會利益的迫切需要決定了政策的存在，政策的靈活性可以很好地調(diào)節(jié)社會利益的需要，但是這與法律確定性的品格卻是無法調(diào)和的，所以政策不能取代法律直接調(diào)整社會關(guān)系，這是法治國家所不能允許的。不過完全禁止政策的作用空間，僵化的形式理性在制造法律理想以外，并不能給法治帶來長足的發(fā)展，反而會浪費巨大的社會資源，久之必將動搖國家的政治基礎(chǔ)。[2]這就需要處理好法律與政策的關(guān)系，對上，政策決不能超越法律的界限，對下，不能絕對禁止政策的適用。這一原則的把握，與法律的完備程度和社會的情勢的發(fā)展有密切關(guān)系，即使法治社會完全實現(xiàn)，政策因其自身的優(yōu)點也必然在立法與司法各個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，[2]總之，政策與法治絕非不能并存，而是應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)此消彼長。

關(guān)于法律與政策應(yīng)當(dāng)在何范圍內(nèi)共存的問題，目前實踐中的趨勢是，法律特別是刑事法律的“泛政策化”，政策立法化或者立法政策化被認(rèn)為具有合理性。政策的背后是權(quán)力，其出臺的目的在于維護秩序，以刑法修正為例，《刑法修正案（九）》權(quán)力主導(dǎo)性進一步凸顯，刑法的謙抑性被不適當(dāng)?shù)暮雎?，立法者對于政策的過度回應(yīng)乃至積極靠攏會在一定程度上影響法律的權(quán)威性、獨立性和正當(dāng)性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)正視并準(zhǔn)確把握法律與政策的關(guān)系，政策與法律從來不是相輔相成而是此消彼長的關(guān)系，從法學(xué)意義上分析，法律顯然不是政策的“復(fù)讀機”，盡管有時政策的某些精神和思路會體現(xiàn)在法律條文中。這一結(jié)論得出的依據(jù)是：法律的出臺以合法性為依據(jù)，政策的制定同樣要具備合法性的前提；立法的形成是公共意識的凝聚，政策的制度是權(quán)力主導(dǎo)的結(jié)果；確定性是立法的屬性，功利性是政策的追求。[3]在法治社會的大背景下，法律的獨立性等品格應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬兀蓪φ邞?yīng)當(dāng)回應(yīng)，但是應(yīng)當(dāng)排斥政策作為主導(dǎo)，這是法律獲取其安定性、權(quán)威性、獨立性以及補強自身合法性的根本途徑。[4]

（二）刑事被害人救助立法之獨立品格

被害人獲得補償是其參與刑事訴訟的基本需求之一，與犯罪人回歸社會的權(quán)利相當(dāng)，獲得賠償是被害人的基本人權(quán)。犯罪無疑會給被害人造成巨大的損害，如果犯罪人無法對被害人作出賠償，通行做法是國家對刑事被害人予以補償，這在國際公約和大多數(shù)國家立法中都有明確的規(guī)定。比如《聯(lián)合國被害人人權(quán)宣言》第12條規(guī)定，因嚴(yán)重犯罪行為導(dǎo)致被害人的身體或者身心健康遭受重大損害；被害人因犯罪行為出現(xiàn)死亡或者身心殘障時，倘若犯罪人或者通過其他途徑不能給予被害人、被害人家屬，依靠被害人收入維持生活的受養(yǎng)人以充分賠償時，國家應(yīng)當(dāng)提供補償。第13條在前述條文的基礎(chǔ)上進一步規(guī)定，為保障國家補償?shù)捻樌M行，各成員國應(yīng)設(shè)立專門的被害人補償基金。除國際公約，一些國家在刑法、刑事訴訟法中規(guī)定了國家補償制度。以瑞士為例，2003年《瑞士聯(lián)邦刑法典》第60條規(guī)定，（1）被害人因犯罪行為導(dǎo)致財產(chǎn)損失，犯罪人不能賠償損失或者保險公司不能予以賠償?shù)?，被害人提出要求，法官可以在法律?guī)定或者當(dāng)事人通過和解達成的賠償數(shù)額的范圍內(nèi)，在罰金、沒收的財物中全部或者部分給予被害人。（2）如果被損害人將其要求的相應(yīng)部分轉(zhuǎn)讓給國家的，法官始為上款之命令。（3）此等判決在刑事判決中不可能做出的情況下，各州規(guī)定一個簡易程序。”[5]還有一些國家，直接制定了相應(yīng)的法律對被害人補償制度進行專門的規(guī)定。如德國1976年制定的《暴力犯罪被害人補償法》，以確保被害人及其遺屬在無法經(jīng)由其他途徑獲得有效協(xié)助與損害照顧時，借由社會法的途徑，由國家互助團體提供輔助。[6]不過，從實踐的數(shù)據(jù)分析，德國有高達90%的被害人損害由醫(yī)療保險機制填補，因此這部法律在實踐中應(yīng)用并不多。在亞洲，日本1980年制定了亞洲第一個國家補償法，2001年進行修訂，相比1980的立法，擴大了給付范圍，提高了給付金額，增設(shè)了重傷病給付金。[7]

1984年，我國學(xué)界開始研究刑事被害人問題，目前絕大部分研究成果對于刑事被害人問題的解決方案為，建立被害人國家補償制度。學(xué)界對刑事被害人進行救助的理論呼吁很快在實踐中獲得了一些積極響應(yīng)。刑事被害人救助工作的實踐始于地方，山東省淄博市在2004年通過了全國最早的刑事被害人救助政策文件。2009年中央政法委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、財政部、民政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》（以下簡稱《救助工作的意見》）是刑事被害人救助工作在全國展開的標(biāo)志。[8]該《救助工作的意見》對刑事被害人救助工作進行了全面的規(guī)定，內(nèi)容涉及宏觀與微觀兩個層面，從宏觀的工作意義、指導(dǎo)思想、總體要求到微觀的救助對象、標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)分工等刑事被害人救助工作的方方面面均有涉及?！毒戎ぷ鞯囊庖姟窞楦鞯刂贫ň唧w實施辦法提供了指導(dǎo)與藍(lán)本，據(jù)統(tǒng)計，從《救助工作的意見》出臺以來到2012年上半年，全國有20個省、市、自治區(qū)和130余個地、市，針對刑事被害人救助出臺了專門的政策，刑事被害人救助工作在我國逐漸形成了一定的工作機制。[9]在國家政策文件的引導(dǎo)下，刑事被害人救助工作得以迅速地在全國各地啟動和展開。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2011年，全國各級法院向刑事被害人發(fā)放的救助金額呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，累計金額超過億余元。[9]全國檢察機關(guān)2011年向刑事被害人發(fā)放救助金額累計4359萬余元[10]。

近年來，國家對于司法救助問題高度重視，十八屆三中全會更是明確提出了“完善人權(quán)司法保障制度，健全國家司法救助制度”的要求。在此時代背景下，2014年1月中央政法委、財政部、最高法、最高檢、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《司法救助制度的意見》），將因犯罪行為導(dǎo)致死亡的被害人，因案件無法偵破導(dǎo)致以被害人的收入為主要生活來源的近親屬生活困難的；或者因加害人死亡或沒有賠償能力，或者被害人的近親屬（僅指依靠被害人收入作為主要生活來源的）通過訴訟仍然無法獲得賠償，生活因而陷入困難的情況列入《司法救助制度的意見》的救助范圍，吸納并修改了《救助工作的意見》，刑事被害人的救助由此納入到廣義的大司法救助格局之中，極大地推動了刑事被害人救助制度的發(fā)展，在《司法救助制度的意見》頒布后，全國有31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團以《司法救助制度的意見》為藍(lán)本，在結(jié)合本地區(qū)實際的前提下，相繼出臺了本地區(qū)司法救助的具體實施辦法，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，各地救助當(dāng)事人8萬余名，救助資金實際使用16.6億元。[11]

不過與《救助工作的意見》性質(zhì)一致，《司法救助制度的意見》并未跳出政策文件的范圍，離“法”甚遠(yuǎn)。全國絕大部分地區(qū)也是依據(jù)政府的內(nèi)部政策文件來開展刑事被害人救助工作，導(dǎo)致全國各地作法不一，賠償標(biāo)準(zhǔn)不一，即使在同一地區(qū)，賠償標(biāo)準(zhǔn)、啟動程序等也不盡一致。以刑事被害人最為關(guān)心的問題——救助金額方面為例，類似的案件各地救助金額也存在明顯差別，2011年廣西壯族自治區(qū)桂林市檢察院對一起故意傷害致死案中的被害人給予了3000元救助，而在云南省芒市檢察院，對基于同樣性質(zhì)刑事案件的被害人給予的救助金額為1萬元。[12]即使同一地區(qū)的不同部門之間，出于本部門辦案需要的考慮，往往也各自為政，從而導(dǎo)致與刑事被害人救助相關(guān)的人財物配備分割零散，以江蘇常州為例，常州市人民檢察院的對于特定的刑事被害人申請救助的時間規(guī)定為案件進入審查起訴階段可提起申請，而常州市中級人民法院則規(guī)定，特困的刑事被害人申請救助的時間在案件進入刑事審判第一審階段。

作為法治中國、法治社會建設(shè)的重要組成部分的刑事被害人問題，必須強調(diào)和堅持獨立于政策，其具體賠償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等問題應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，但是這些顯然是政策顯然無法做到的。并且刑事被害人救助問題與其他司法救助的問題相比有其獨立的品格，并不適合放在大司法救助領(lǐng)域中，應(yīng)當(dāng)單獨予以規(guī)定。

二、從法制統(tǒng)一理念審視刑事被害人救助立法現(xiàn)狀

在全國大多數(shù)地方依據(jù)政府的內(nèi)部政策文件來開展刑事被害人救助工作的情況下，有些地方則更為積極主動，敢于先行先試，率先制定和頒布關(guān)于刑事被害人救助的地方立法，2009年5月20日，江蘇省十一屆人大常委會第九次會議審議通過了我國第一部刑事被害人救助的地方法規(guī)《無錫市刑事被害人特困救助條例》（以下簡稱《無錫條例》），該條例的出臺標(biāo)志著刑事被害人救助工作由依靠內(nèi)部政策文件引導(dǎo)走向正式立法規(guī)范的飛躍。寧夏緊隨其后，在同年11月19日頒布了我國第一部省級刑事被害人救助地方法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)刑事被害人困難救助條例》（以下簡稱《寧夏條例》）。2012年5月30日，內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市的《包頭市刑事被害人困難救助條例》（（以下簡稱《包頭條例》）審議通過，三地頒布的這些條例與此前的一系列政策文件不同，屬于法律范疇，我國刑事被害人救助工作由此步入了“法”的領(lǐng)域，這為我國其他地區(qū)乃至今后全國的刑事被害人救助立法打下了重要基礎(chǔ)。

（一）三地法規(guī)之主要內(nèi)容

1.《無錫條例》之主要內(nèi)容

《無錫條例》全文共計25條，內(nèi)容包括立法目的、立法依據(jù)、適用范圍、特困救助的概念、救助程序、救助監(jiān)督等方面的內(nèi)容。主要規(guī)定如下：

該條例第1條開宗明義地指出了該條例的立法宗旨，即：對于無錫市的刑事被害人特困救助進行規(guī)范，進而維護社會和諧穩(wěn)定。關(guān)于何謂“特困救助”，條例在第3條明確特困救助的范圍，即特困救助是指在無錫市范圍內(nèi)，對于符合《無錫條例》規(guī)定條件的救助申請人，給予一次性經(jīng)濟救助。該規(guī)定意在突出該項立法的“救急解困”性質(zhì)。根據(jù)《無錫條例》第2條的規(guī)定，救助的適用范圍為無錫市行政區(qū)域內(nèi)的刑事被害人特困救助活動，即立法采取的是以刑事案件的訴訟管轄地是否在無錫市行政區(qū)域內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)。在明確上述問題的前提下，《無錫條例》對救助機關(guān)作了明確分工，《無錫條例》第5條規(guī)定，對于刑事被害人救助工作，由無錫市人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)負(fù)責(zé)。公安司法機關(guān)直接辦理刑事案件，對案件事實、被害人及加害人的基本情況掌握得比較清楚，在相關(guān)證明材料的調(diào)取、核查方面比較便利，有助于提高救助效率。同時，該條例第5條第2款規(guī)定，民政、勞動和社會保障、衛(wèi)生、金融等部門應(yīng)當(dāng)支持和配合做好特困救助申請的調(diào)查核實等相關(guān)工作。解決資金來源問題是開展刑事被害人救助活動的前提和關(guān)鍵，對此《無錫條例》第6條明確規(guī)定，無錫市各級政府對于刑事被害人特困救助要設(shè)立專項資金，列入本級財政預(yù)算，對于特困救助專項資金實行分級籌集、分級管理，單獨核算，務(wù)必保證?？顚Ｓ谩４送?，《無錫條例》還對刑事被害人救助的申請程序以及相關(guān)人員的法律責(zé)任予以了明確的規(guī)定。

2.《寧夏條例》之主要內(nèi)容

《寧夏條例》共16條，主要規(guī)定如下：

關(guān)于適用范圍，《寧夏條例》第2條明確將范圍限定在寧夏行政區(qū)域內(nèi)的，因嚴(yán)重暴力刑事案件陷入生活困難的刑事案件的被害人或者其近親屬。《寧夏條例》第3條明確了何謂刑事被害人困難救助，即被害人嚴(yán)重傷殘或者死亡由嚴(yán)重暴力犯罪引起，刑事被告人沒有賠償被害人的能力，導(dǎo)致刑事被害人或者由其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)的近親屬生活陷入特殊困難，無能力維持最低生活水平的，相關(guān)部門應(yīng)給予一次性臨時救助?？梢?，《寧夏條例》的困難救助的適用條件比較嚴(yán)格，對于犯罪的性質(zhì)、犯罪造成的結(jié)果都有程度的要求。在規(guī)定救助范圍的同時，《寧夏條例》列明了不予救助的情形，從反面進一步強調(diào)了刑事被害人救助的范圍。此外，《寧夏條例》對于救助資金的來源和管理、受理、審批機關(guān)及申請材料、救助金額、救助工作的時限、救助金的追償、對救助工作的監(jiān)督以及違法行為的法律責(zé)任等進行了詳細(xì)的規(guī)定。

3.《包頭條例》之主要內(nèi)容

2012年7月1日起實施的《包頭條例》共23條，主要內(nèi)容如下：

關(guān)于刑事被害人救助的含義，《包頭條例》第3條明確限定為，因受犯罪行為導(dǎo)致被害人出現(xiàn)嚴(yán)重傷殘或者死亡，被害人或者其近親屬因犯罪行為導(dǎo)致生活困難，且無法及時獲得賠償?shù)?，?jīng)被害方當(dāng)事人申請給予的一次性經(jīng)濟救助。對于救助資金的來源，規(guī)定由“政府財政支出為主，社會捐助為輔”的救助資金制度?！栋^條例》第8條明確規(guī)定了關(guān)于刑事被害人救助的申請條件：（1）依法由包頭市管轄的刑事案件；（2）刑事被害人的經(jīng)濟收入為其與近親屬的主要收入來源；（3）刑事被害人不存在重大過錯；（4）刑事被害方?jīng)]有放棄犯提起刑事附帶民事訴訟的權(quán)利；（5）被害方通過訴訟無法獲得賠償；（6）無法獲得工傷賠償?shù)绕渌鐣戎?；?）刑事被害人的家庭生活水平低于本市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是由犯罪行為造成的；（8）被害方提起申請在刑事訴訟期間內(nèi)。此外，對于救助金額、依職權(quán)主動救助、追償制度、法律責(zé)任等也都進行了詳細(xì)的規(guī)定。

（二）三地法規(guī)之評析

三地的條例均是地方性法規(guī)，目前以地方性法規(guī)規(guī)定刑事被害人救助制度存在一定的優(yōu)勢：（1）有利于突出地方特色，各地可以根據(jù)各自的經(jīng)濟、社會、文化、傳統(tǒng)、民意等實際情況，制定符合當(dāng)?shù)匦枰男淌卤缓θ司戎ㄒ?guī)；（2）比較方便快捷，各地可以根據(jù)自己的立法規(guī)劃較快速地推進和完成立法，在全國立法出臺以前可以及時解決本地區(qū)刑事被害人救助的問題；（3）有利于鼓勵創(chuàng)新、大膽嘗試，各地可以以較小的成本進行不同的立法嘗試，可以通過各種不同的具體制度在實踐中接受檢驗來總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、權(quán)衡利弊得失?？傊谖覈刑幵谛淌卤缓θ司戎奶剿骱统跏茧A段，通過地方性法規(guī)來先行先試進行局部立法，具有開創(chuàng)性的意義。

不過，從上述三地法規(guī)的規(guī)定不難看出，由于缺乏立法經(jīng)驗，論證和考慮問題不夠細(xì)致等因素的存在，法規(guī)存在欠妥之處。三地法規(guī)均對刑事被害人的范圍進行了嚴(yán)格的限制，比如《無錫條例》與《包頭條例》的適用對象是相同的，都是遭受犯罪行為侵害造成人身傷亡，導(dǎo)致家庭生活陷入嚴(yán)重困難，并且無法及時獲得賠償?shù)男淌卤缓θ耍瑢τ谝l(fā)這一損害結(jié)果的犯罪類型并未限定，而《寧夏條例》則明確限定了救助的案件范圍，即嚴(yán)重暴力犯罪造成嚴(yán)重傷殘或者死亡且不能得到賠償而陷入嚴(yán)重困難的刑事被害人。在救助對象范圍上，無錫與包頭明顯寬于寧夏的規(guī)定。但是三地條例的救助范圍均會導(dǎo)致實踐中很多案件的刑事被害人無法得到救助，影響法規(guī)的實際適用效果。從條文數(shù)量看，無錫、寧夏、包頭三地的刑事被害人地方立法的條文數(shù)量分別只有25條、16條和23條，內(nèi)容除去立法宗旨、救助原則等一系列指導(dǎo)性和原則性的規(guī)定外，真正具有規(guī)范意義的可操作性條文過少，實際適用時解釋的彈性空間過大，辦案人員的自由裁量空間相應(yīng)也會變寬，隨意性增強，久之容易導(dǎo)致對具體案件中的刑事被害人是否救助、救助金額多少，以相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見決定或者由辦案人員隨意決定，缺乏有效的監(jiān)督機制，造成暗箱操作的存在，損害刑事被害人救助公平性的實現(xiàn)。

三、法治社會背景下我國刑事被害人救助立法審思

伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，犯罪數(shù)量呈逐年上升趨勢，在犯罪增多的同時，刑事被害人的數(shù)量也會增多。以廣東省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，廣東省刑事被害人無法獲得賠償?shù)谋壤哌_75%。在如此高比例的刑事被害人無法獲得救助的情況下，從保護刑事被害人的角度出發(fā)，鑒于各地的試點工作開展已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，我國目前非常有必要制定一部切實可行的刑事被害人救助立法，解決刑事被害人救助的問題，這也是法治社會的根本要求。

（一）我國刑事被害人救助之適用范圍、對象

法律是治國之重器，良法是善治之前提。法治中國的起點就是制定良法，在法治社會的背景下，我國制定刑事被害人救助的法律應(yīng)保證條文的清晰性、銜接性、體系性、適用性，以確保立法的質(zhì)量與水平，這樣形成的法律才能獲得普遍的服從，在立法時應(yīng)當(dāng)對政策和權(quán)力保持應(yīng)有的獨立性品格和規(guī)范性品質(zhì)。

1.我國刑事被害人救助之適用案件范圍

從域外關(guān)于刑事被害人救助的立法情況來看，目前絕大多數(shù)國家采取全國性的立法，所規(guī)定的刑事被害人救助或者補償所適用的案件范圍不盡相同，總結(jié)起來主要包括以下幾種類型：①按照犯罪的主觀方面來限定國家救助的范圍。如奧地利《刑事被害人救助法》將救助范圍限于“身體或者健康受到可能判處6個月以上徒刑的非法且故意的行為傷害的刑事被害人。②按照犯罪行為的性質(zhì)來限定國家救助的范圍，即將刑事被害人救助的案件范圍限定為暴力犯罪，同時從主觀方面與損害程度兩方面限定刑事被害人救助的范圍，比如日本《犯罪被害人等給付金支給法》將因故意犯罪造成被害人意外死亡或者身體受到嚴(yán)重?fù)p害者納入到有權(quán)申請國家救助的范圍。③在主觀方面、手段性質(zhì)、侵害法益和損害程度同時加以限定，作為刑事被害人救助的適用范圍。典型的如荷蘭《暴力犯罪補償基金會臨時設(shè)置法》規(guī)定，在荷蘭遭受故意實施的暴力犯罪造成嚴(yán)重身體或者精神傷害的人。④將刑事被害人救助的范圍限定在侵犯特定法益的犯罪，對于犯罪的主觀方面以及損害結(jié)果不作限制。如法國在其刑事訴訟法中明確將侵犯人身法益的犯罪列為國家救助的范圍。

如前所述，我國政策性文件以及地方立法都是將刑事被害人救助定位為針對特困刑事被害人的“救急解困”，對救助案件的范圍有嚴(yán)格的限制，即只針對生活上有急迫困難的刑事被害人，這種規(guī)定會出現(xiàn)大量的刑事犯罪被害人在不能獲得犯罪人的賠償情況下，也不能獲得相應(yīng)的國家和地方救助。在總結(jié)域外立法以及我國相關(guān)政策與地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，筆者建議我國刑事被害人救助在立法時，案件范圍應(yīng)當(dāng)限于因犯罪行為導(dǎo)致被害人發(fā)生死亡結(jié)果或者重傷結(jié)果的案件，理由如下：

從開展刑事被害人救助工作的角度出發(fā)，充分考慮被害后果，將被害后果作為案件范圍的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以合理地界定刑事被害人救助的適用范圍，完全避免救助范圍出現(xiàn)過窄與過寬的問題。有學(xué)者曾經(jīng)主張將案件范圍限定為故意犯罪，但是故意與過失是犯罪人的主觀心態(tài)，刑事被害人救助立法的核心應(yīng)當(dāng)是被害人而非犯罪人，如果將案件范圍限為故意犯罪，會導(dǎo)致實踐中過失犯罪造成嚴(yán)重后果的被害人被排除在救助范圍之外。其實在我國地方救助的司法實踐中，已然出現(xiàn)了對過失犯罪被害人予以補償?shù)南壤?，?008年無錫就對10件交通肇事案件中的12名被害人進行了救助，[13]2011年，廣東省梅州市梅江區(qū)檢察院聯(lián)合區(qū)民政局對一起交通肇事案中的被害人給予救助。[14]如果將案件限于暴力犯罪，由于暴力犯罪（存在最廣義、廣義、狹義與最狹義之分）這一概念本身就存在爭議，進而必將導(dǎo)致被害人救助范圍出現(xiàn)爭議。如果將造成嚴(yán)重傷殘作為條件，由于嚴(yán)重傷殘的鑒定程序往往要在案件發(fā)生幾年后才能做出，這樣會導(dǎo)致救助延后，并且會將重傷但是經(jīng)過治療未傷殘的被害人排除在外，這些顯然是不合適的。

2.我國刑事被害人救助之適用對象

從域外立法以及我國目前的政策文件、地方性法規(guī)來看，救助對象包括直接被害人與間接被害人。所謂直接被害人也就是受到犯罪直接侵害、直接承擔(dān)犯罪所造成后果的人。所謂間接被害人，是指與直接被害人存在親屬關(guān)系或者經(jīng)濟依賴關(guān)系，由于犯罪行為間接遭受損害的人。比如《寧夏條例》規(guī)定，救助對象為刑事被害人或者有其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)的近親屬。英國《刑事傷害補償方案》將救助對象確定為刑事被害人，在刑事被害人死亡的情況下，救助對象為其配偶、父母、子女或者受死者撫養(yǎng)的人。廣東省大埔縣檢察院制訂的刑事被害人救助制度，規(guī)定救助針對因犯罪行為造成被害人重傷、死亡且家庭生活十分困難的被害人及其家屬。顯然與我國地方法規(guī)相比，英國的救助對象范圍更廣。

筆者建議，今后我國制定刑事被害人救助立法時，對于救助對象的范圍應(yīng)當(dāng)確定為因犯罪行為而導(dǎo)致重傷的被害人以及因犯罪行為導(dǎo)致死亡的被害人的近親屬和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的人。近親屬的范圍宜采取民法通則中關(guān)于近親屬范圍的確定，即配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。之所以將其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的人納入救助對象，原因在于：我國社會上確實存在著這種不具有婚姻、血緣關(guān)系但是事實上具有經(jīng)濟扶持關(guān)系的情況，并且這種情況與日俱增，如果僅以近親屬作為救助的對象，只會人為縮小刑事被害人救助的范圍，并無任何益處，關(guān)于間接救助人的順位問題以及分割比例問題應(yīng)當(dāng)參照《繼承法》的相關(guān)規(guī)定。

（二）我國刑事被害人救助之適用條件

關(guān)于刑事被害人救助適用的前提條件問題，域外立法主要存在兩種類型：第一種是將救助作為加害人補償?shù)难a充，也就是在刑事被害人及其遺屬不能獲得加害人賠償時，有權(quán)申請國家救助。有些國家則直接規(guī)定，在被害人獲得損害賠償?shù)姆秶鷥?nèi)扣除已經(jīng)獲得的賠償金。換言之，如果被害人從加害人處得到的賠償金達到或者超過救助金標(biāo)準(zhǔn)的，國家就不予救助；如果不足的，則國家救助金額的數(shù)額為不足部分的金額，如果被害人沒有在加害人處獲得賠償?shù)?，則會獲得國家救助。與第一種條件相比，這種不以加害人是否有賠償能力、是否會予以賠償為條件的國家救助制度會加快被害人拿到補償?shù)乃俣?，對被害人來說更為有利。

我國政策以及地方性立法對于刑事被害人救助之適用條件大多規(guī)定的是“被害人無法及時獲得加害人賠償”。作為政策上述條件無可厚非，但是落實到法律層面則必須進一步明確，因為何謂“及時”在理解上會存在較大偏差，不利于實踐中具體操作。今后我國在立法時可以考慮將“被害人尚未在加害人處獲得賠償或者賠償金額低于本條例規(guī)定之金額的”作為我國刑事被害人救助的適用條件。救助金來源應(yīng)當(dāng)以政府財政預(yù)算作為救助金額的主要來源，在此基礎(chǔ)上探尋多元化的資金來源渠道。

對于救助是否考慮被害人的經(jīng)濟情況問題，國外立法一般都未加以考慮，而是基于國家責(zé)任的理念對被害人進行補償。我國的政策以及法規(guī)目前遵循“救急解困”原則，均將由于犯罪行為導(dǎo)致被害人家庭生活陷入嚴(yán)重困難作為救助的適用條件之一。從公平的角度出發(fā)，被害人的經(jīng)濟狀況不應(yīng)當(dāng)作為法律不平等適用的理由，如果以經(jīng)濟條件作為救助與否的標(biāo)準(zhǔn)，無疑違背社會公平原則，當(dāng)然被害人的經(jīng)濟狀況可以作為救助金具體數(shù)額的參考因素之一。

（三）我國刑事被害人救助之金額標(biāo)準(zhǔn)與裁量

關(guān)于補償金額標(biāo)準(zhǔn)問題，域外立法基本上采取標(biāo)準(zhǔn)補償?shù)牧⒎Ｊ?。例如，法國《刑事訴訟法典》規(guī)定：“……補償?shù)淖罡邤?shù)額為法國月最低收入上限的3倍。丹麥《刑事被害人國家補償法》規(guī)定，被害人死亡的，應(yīng)當(dāng)對合理的喪葬費以及因死亡失去扶養(yǎng)的人進行賠償和補償，財產(chǎn)損失的補償不得超過50000丹麥克朗。西班牙《關(guān)于暴力犯罪和侵犯性自主的犯罪法》規(guī)定，暫時失去勞動能力的救助金額等于傷者暫時喪失勞動能力6個月后現(xiàn)有平均職業(yè)最低工資的2倍；造成殘疾的，補償金額上限為確定殘疾之日平均職業(yè)工資，按照40個月補償，終身喪失勞動能力的按60個月，終身絕對喪失勞動能力的按90個月，嚴(yán)重喪失勞動能力的按130個月，死亡的補償金上限為死亡之日120個月職業(yè)最低工資。[15]

我國當(dāng)前政策性文件以及地方法規(guī)多數(shù)以固定金額模式作為救助金額的標(biāo)準(zhǔn)，比如福建省福州市中級人民法院制定的《關(guān)于刑事案件被害人實施司法救助的若干規(guī)定》，規(guī)定救助金額一般不超過2萬元人民幣，特殊情況由審判委員會決定。廣東省茂名市《茂南區(qū)刑事案件被害人司法救助基金管理辦法》規(guī)定，在“被害人因遭受犯罪行為的侵害導(dǎo)致經(jīng)濟遭受巨大損失，生產(chǎn)、生活特別困難的；被害人因受害致傷、致殘，需要花費巨額醫(yī)療費用，而本人又無力支付的；被害人遭受犯罪行為的侵害致全部或部分喪失勞動能力，且無其他經(jīng)濟來源的；被害人因受害死亡的，依靠其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的近親屬，沒有生活保障的”4種情況下，且被告人無力賠償?shù)?，刑事案件被害人可以申請救助。一次性救助金額一般在10000元以內(nèi)，特殊情況可適當(dāng)提高金額，但最高不超過20000元。從立法的穩(wěn)定性以及立法的適應(yīng)性性角度出發(fā)，今后我國關(guān)于刑事被害人救助的立法救助金額不宜采取固定模式。因為如果采取確定性數(shù)額的規(guī)定，無法緊隨時代的發(fā)展，極易造成立法的滯后性，作為法律十分講求確定性、權(quán)威性，確實不宜頻繁的修改。數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)建議以全國上一年度平均工資的適當(dāng)倍數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，這樣概括性的救助金額可以使法律在保持確定性的同時，更加貼合我國的人均生活水平。

從我國現(xiàn)有的幾部刑事被害人救助的地方法規(guī)條文來看，均未完整規(guī)定刑事被害人救助金額的裁量條款。所謂刑事被害人救助金額的裁量條款，是指有權(quán)決定機關(guān)以法律規(guī)定為補償標(biāo)準(zhǔn)，以具體案件的相關(guān)因素為依據(jù)，裁定對具體刑事被害人給予具體數(shù)額救助金的條款?！稛o錫條例》等三部地方性立法在規(guī)定裁量條款時，都將被害人的經(jīng)濟情況、家庭情況、實際損害后果、犯罪人賠償與否作為裁量因素。筆者建議，今后我國在立法時應(yīng)考慮在上述裁量因素的基礎(chǔ)上，明確增加被害人自身是否存在過錯的裁量因素，另外裁量條款需要考慮的因素較多，使用列舉式的條文設(shè)計并不現(xiàn)實，建議立法時設(shè)置兜底條款——其他應(yīng)當(dāng)考慮的因素，以確保法律的確定性與適應(yīng)性。

（四）我國刑事被害人救助之程序設(shè)計

我國在確立刑事被害人救助立法實體方面的問題以后，要想保證該法的良好運行，必須構(gòu)建一套完備的程序機制。

1.管理機構(gòu)的設(shè)置

關(guān)于刑事被害人救助管理機構(gòu)的設(shè)置，今后我國應(yīng)當(dāng)在各人民檢察院內(nèi)部設(shè)立專門的刑事被害人救助委員會，理由是：人民檢察院代表國家對刑事犯罪的被告人提起公訴，其承擔(dān)的角色與被害人具有一致性，人民檢察院在調(diào)查取證方面相比其他機關(guān)更有優(yōu)勢，有利于將刑事被害人救助工作落到實處。[16]從我國目前的實際情況來看，也一直是由各地的檢察機關(guān)主導(dǎo)刑事被害人救助工作，所以今后立法可以繼續(xù)延續(xù)這種模式。

2.管轄權(quán)問題

關(guān)于管轄權(quán)的問題，總結(jié)起來有三種立法模式：被害人住所地、居住地模式；住所地、居住地以及犯罪發(fā)生地模式；刑事案件懲辦模式，我國三地地方立法均采取此種模式。今后我國在立法時應(yīng)當(dāng)規(guī)定由相應(yīng)刑事訴訟案件的一審法院管轄刑事被害人救助，理由是采取第一種、第二種模式容易產(chǎn)生管轄機關(guān)之間互相推諉，并且由不同法院分別處理案件與救助問題，存在移送相關(guān)法律文書和案卷材料的問題，耗時過長，會影響救助的快捷性。

3.程序啟動

國外刑事被害人救助一般采取申請制度，因為國外相關(guān)理論認(rèn)為，獲得國家救助是刑事被害人享有的權(quán)利。我國大部分地區(qū)是依據(jù)職權(quán)啟動救助，無錫、包頭與寧夏三地法規(guī)是依據(jù)被害人是否申請啟動救助程序。今后我國立法宜采取相關(guān)人員申請啟動救助的程序。所謂“相關(guān)人員”具體指被害人及其近親屬、其他具有扶養(yǎng)關(guān)系的人。為了便于當(dāng)事人行使權(quán)利，司法機關(guān)在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)被害人以及相關(guān)人具備申請救助的條件的，應(yīng)當(dāng)告知被害人和相關(guān)人有依法申請救助的權(quán)利?？紤]到促使刑事被害人及時行使權(quán)力的問題，應(yīng)當(dāng)設(shè)計申請時效的條款。關(guān)于申請時效的問題，建議參考《國家賠償法》申請國家賠償?shù)臅r效規(guī)定，以2年作為申請救助的時效時間，并且考慮規(guī)定時效中止的情形。

對于審查主體，應(yīng)當(dāng)為各人民檢察院內(nèi)部設(shè)立的刑事被害人救助委員會，該委員會應(yīng)當(dāng)及時審查核實相關(guān)情況，決定是否予以救助，考慮到刑事被害人的情況，應(yīng)當(dāng)考慮在受理申請后2個月內(nèi)做出，對于疑難復(fù)雜案件，可以適當(dāng)延長時間，但是最遲不應(yīng)超過3個月。

4.提前補償、追償以及返還問題

考慮到刑事案件需要經(jīng)過立案、偵查等相當(dāng)長的時間，很多案件久拖不決，所以有必要在立法中考慮提前補償條款的規(guī)定。對于立案后，存在犯罪人長期在逃等情況，而被害人生活嚴(yán)重困難的，可以提前向有關(guān)部門申請救助。救助金應(yīng)當(dāng)一次性足額發(fā)放，在對被害人予以救助以后，有關(guān)部門有向負(fù)有賠償責(zé)任的加害人的追償權(quán)利，其追償?shù)姆秶跃戎痤~為準(zhǔn)。如果在發(fā)放救助金后，發(fā)現(xiàn)申請人以不正當(dāng)手段獲得救助金的或者救助部門錯誤給予救助金或者存在其他應(yīng)當(dāng)返還救助金的情況的，人民檢察院刑事被害人救助委員會應(yīng)當(dāng)要求申請人及時返還，申請人到期未返還的，依法強制返還。