陳秋紅，魏淑媛

（1.中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732；2.中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488）

脫貧是扶貧的最終目標(biāo)。改革開放以來，國家根據(jù)減貧形勢變化不斷完善貧困治理體系，實現(xiàn)了中國脫貧人口的持續(xù)增加。精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，中國的脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性進展。《國務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅工作情況的報告》顯示，2013-2016年，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口由9899萬人減少至4335萬人，年均減少1391萬人；農(nóng)村貧困發(fā)生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4個百分點①見《精準(zhǔn)扶貧，中國書寫最偉大故事——國際社會積極評價中國脫貧攻堅成果》（http：／／politics.people.com.cn／n1／2017／1023／c1001-29602930.html）。。對于精準(zhǔn)脫貧的過程和成效，利益相關(guān)者特別是執(zhí)行主體、目標(biāo)群體的評價如何？執(zhí)行主體、目標(biāo)群體對精準(zhǔn)扶貧政策在基層社會尤其在村莊層面的具體實踐有較大影響，進而影響這一政策的實施成效。從現(xiàn)有相關(guān)研究看，專門從利益相關(guān)者的認(rèn)知與評價這一微觀視角來分析精準(zhǔn)脫貧過程與成效的研究還很少。鑒于此，本研究試圖以廣西壯族自治區(qū)G市Q縣G村為例，結(jié)合鄉(xiāng)村現(xiàn)實場域，分析基層核心利益相關(guān)者對中國農(nóng)村基層脫貧實踐的認(rèn)知和評價，進而做出解釋，以期為農(nóng)村扶貧實踐提供借鑒。

一、理論分析

（一）脫貧的涵義與測量指標(biāo)

1.涵義

脫貧從字面上理解就是擺脫貧困。學(xué)界雖然沒有對脫貧這一概念進行系統(tǒng)的學(xué)理界定，但是從諸多視角探討了這一問題，例如從賦權(quán)的角度在公民權(quán)理論視野下探討脫貧[1]，基于發(fā)展優(yōu)勢視角[2]、農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈視角[3]來分析，將教育作為脫貧基礎(chǔ)性作用[4]、提高脫貧攻堅行動參與主體的自我發(fā)展能力視角[5]等。

從脫貧的目標(biāo)要求和標(biāo)準(zhǔn)看，中共中央、國務(wù)院在2011年下發(fā)的《2011-2020中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》中明確提出：“到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”（簡稱“兩不愁、三保障”）。按照這一目標(biāo)要求，中國制定的現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)為扶貧對象年人均收入為“每人每年2300元（2010年價格水平）”。世界銀行2015年10月公布的按照購買力平價計算的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)為1.9美元，而此前的標(biāo)準(zhǔn)為每人每天的生活支出為1.25美元①來源：《世界銀行上調(diào)國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)》，http：／／news.xinhuanet.com／world／2015-10／05／c_1116739916.htm。。

2.測量指標(biāo)

根據(jù)2016年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》②來源：http：／／www.scio.gov.cn／xwfbh／xwbfbh／yg／2／Document／1476593／1476593.htm。，貧困村退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟收入等綜合因素。原則上，貧困村的貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下），在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示無異議后，公告退出。貧困人口退出以戶為單位，主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。貧困戶退出，由村“兩委”組織民主評議后提出，經(jīng)村“兩委”和駐村工作隊核實、擬退出貧困戶認(rèn)可，在村內(nèi)公示無異議后，公告退出，并在建檔立卡貧困人口中銷號。

根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進一步明確精準(zhǔn)脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定程序有關(guān)問題的通知》（桂政辦發(fā)［2016］83號）以及《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進一步調(diào)整精準(zhǔn)脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定程序的通知》（桂政辦發(fā)［2017］41號，以下簡稱《認(rèn)定程序通知》），貧困村脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)按照“十一有一低于”執(zhí)行。其中，“十一有”指有特色產(chǎn)業(yè)、有住房保障、有基本醫(yī)療保障、有義務(wù)教育保障、有安全飲水、有路通村屯、有電用、有基本公共服務(wù)、有電視看、有村集體經(jīng)濟收入、有好的“兩委”班子；“一低于”指貧困發(fā)生率低于3%。

（二）精準(zhǔn)脫貧實踐中的主要利益相關(guān)者

本文所分析的精準(zhǔn)脫貧實踐中的主要利益相關(guān)者主要指基層的核心利益相關(guān)者，具體包括縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊自治組織（村兩委）、村干部和村民。

1.縣級政府

縣級政府承上啟下，是國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、權(quán)力運作與權(quán)力監(jiān)控的“接點”部位；縣城是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的“接點”部位[6]。作為精準(zhǔn)扶貧政策的基層執(zhí)行單位，縣級政府是紐帶，對上執(zhí)行上級政府制定的扶貧政策，或根據(jù)上級政府下達(dá)的精神來制定適合當(dāng)?shù)貙嶋H的具體政策?？h級政府各部門掌握著扶貧項目資金分配權(quán)和扶貧項目工程實施權(quán)，在具體的指標(biāo)分配中，縣級政府各部門在村莊競爭中主要看“誰更積極”，但由于“積極性”并沒有確定的衡量指標(biāo)[7]，因此，在精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行中，縣級政府相關(guān)干部具有不可忽視的自由裁量權(quán)。對下，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)扶貧任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督其工作。精準(zhǔn)扶貧政策能否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這“最后一公里”取得滿意的效果，要靠縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)和督促。要提升扶貧政策執(zhí)行力，縣級政府需要對相關(guān)工作人員培訓(xùn)，制定、完善相關(guān)具體方針政策，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，強化監(jiān)督等[8]。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國行政組織體系中的基層組織，有責(zé)任執(zhí)行和落實自上而下的指令和政策[9]。付偉、焦長權(quán)[10]將項目制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)稱為“協(xié)調(diào)性”政權(quán)：一方面，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目分配和管理過程中的權(quán)力來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于從屬而非主導(dǎo)的地位，對于落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量項目，縣政府和縣級職能部門掌握了從申請到實施的整個過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于輔助建議的角色。這是因為，在“鄉(xiāng)財縣管”背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身沒有財力性收入，完全依賴上級轉(zhuǎn)移支付。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共品提供還是工作經(jīng)費，幾乎都是通過項目資金的方式由上級下達(dá)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用自身接近鄉(xiāng)村社會的優(yōu)勢，在政策執(zhí)行中也贏得了部分靈活性空間。在縣政府制定當(dāng)?shù)氐木珳?zhǔn)扶貧政策執(zhí)行計劃或行動時，熟悉村莊具體情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會提出針對性建議，會在這個過程中將自己的想法與利益訴求融入其中。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧項目實施過程中承擔(dān)了大量具體事務(wù)，協(xié)調(diào)扶貧項目進入鄉(xiāng)村后所需要解決的各種復(fù)雜利益糾紛，為扶貧項目進村“跑腿辦事”“指路”“兜底”。

3.村莊自治組織和村干部

村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，雖然不在行政體制內(nèi)，卻在政府有關(guān)社會管理職能向農(nóng)村延伸，在政策執(zhí)行的空間、自由裁量權(quán)等方面發(fā)揮著不可忽視的作用。村委會和村干部作為連接國家與農(nóng)民之間的節(jié)點，直接負(fù)責(zé)本村貧困戶的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理工作，是“精準(zhǔn)扶貧”工作的最末梢負(fù)責(zé)人，在扶貧工作中承擔(dān)著大量事務(wù)性工作。由于每個村的村干部數(shù)量少、工資待遇低且不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員那樣有國家編制，如何調(diào)動起村委會成員的扶貧工作積極性成為精準(zhǔn)扶貧政策基層執(zhí)行的關(guān)鍵問題之一。付偉、焦長權(quán)[10]認(rèn)為，一個扶貧項目之所以能被捆綁到一個村，其背后有一個細(xì)致的互動過程，需要縣、鄉(xiāng)、村各級緊密參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部的工作積極性，不得不動用各種非正式的動員手段，利用與村干部的私人感情動員其“幫忙工作”。同時，盡管村干部是村民選舉產(chǎn)生的，但是，上級的支持也是必不可少的，尤其對于村書記而言，鎮(zhèn)黨委是村干部權(quán)力的合法性來源，村干部需要鎮(zhèn)委在選舉過程中支持自己。

4.村民

村民在精準(zhǔn)扶貧政策中可以分為建檔立卡的貧困戶和普通村民兩類。一部分貧困戶因為家庭無子女或有多位病殘者，被歸為社會救助對象，即“五保戶”“低保戶”，需要依靠國家政策兜底；其他貧困戶集精準(zhǔn)扶貧主體和客體于一身，是脫貧的關(guān)鍵切入點。精準(zhǔn)扶貧重視發(fā)揮貧困群眾的主體性作用，使以往處于“被脫貧”地位、對脫貧工作缺乏參與積極性的貧困群眾能積極主動、自愿地參與扶貧開發(fā)工作中來。精準(zhǔn)扶貧政策雖然是專門針對貧困戶的惠民政策，但從村莊實踐的效果看，無可避免受到村莊微觀權(quán)力的干擾，出現(xiàn)村干部權(quán)力尋租、扶貧資源被精英俘獲的現(xiàn)象。少數(shù)普通農(nóng)戶“爭當(dāng)貧困戶”，將扶貧作為一種稀缺資源，認(rèn)為被評上貧困戶本身就代表一種“收益”[11]。

二、資料來源與案例說明

（一）資料來源

本文研究資料來源于課題組的實地走訪和基層訪談。課題組成員于2016年11月、2017年1月和8月對廣西壯族自治區(qū)G市Q縣D鎮(zhèn)政府相關(guān)部門部分干部和工作人員，G村村委會成員、脫貧戶、貧困戶和普通村民進行了訪談，并與縣政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)進行了座談，搜集了大量關(guān)于當(dāng)?shù)刎毨顩r、扶貧措施與成效、脫貧狀況等資料，形成了約10萬字訪談材料。作為廣西壯族自治區(qū)的貧困縣，Q縣是桂林市面積最大和人口最多的縣，經(jīng)濟發(fā)展水平略低于全國平均水平，扶貧難度較大。D鎮(zhèn)的貧困狀況較為嚴(yán)重，貧困成因多樣，相關(guān)部門通過采取扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)移就業(yè)、低保兜底、危房改造、移民搬遷等各項幫扶措施，在貧困治理方面取得了很大成效。G村是D鎮(zhèn)在精準(zhǔn)扶貧方面具有典型意義的貧困村，精準(zhǔn)扶貧政策實施以來在道路、水電、網(wǎng)絡(luò)通信、衛(wèi)生環(huán)境、文娛設(shè)施等方面取得了較好成效，計劃2018年實現(xiàn)所有貧困戶脫貧。綜合而言，案例村莊具有較大程度的代表性。

（二）案例區(qū)域精準(zhǔn)扶貧與脫貧概況

根據(jù)2015年底Q縣貧困戶貧困村精準(zhǔn)識別與建檔立卡工作統(tǒng)計結(jié)果，Q縣有貧困村68個（占G市貧困村總數(shù)的13.6%），其中，村集體經(jīng)濟收入為0～2萬元的村和沒有村集體收入的“空殼”村各占了約四成；有貧困戶12348戶，42453人（占G市貧困人口的1／6），其中，因病致貧、因?qū)W致貧和低保兜底戶戶分別占39.71%、22.04%和24.36%。精準(zhǔn)扶貧政策實施后，Q縣的扶貧資金支出逐年增加，從2013年的2515萬元增長至2016年的9776萬元，增長了2.89倍。2013-2016年，全縣共計支出扶貧資金1.786億元，開展了一系列扶貧工作，主要包括：整修和新建村屯道路、橋梁、水壩、防洪堤、飲水工程等基礎(chǔ)設(shè)施，通過實施“生態(tài)鄉(xiāng)村·村屯綠化”項目開展生態(tài)示范村建設(shè)，推進扶貧產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，實施發(fā)展種植、養(yǎng)殖的生產(chǎn)脫貧工程，發(fā)放小額貼息貸款，開展實用技術(shù)培訓(xùn)和短期技能培訓(xùn)，實施教育扶貧專項計劃“雨露計劃”，等等。通過采取上述舉措，Q縣的扶貧工作取得了較大成效。全縣農(nóng)村貧困人口由2010年底的9.43萬人下降到2016年底的3.1萬人，減少了約2／3。2016年，Q縣有16個貧困村完成了脫貧摘帽認(rèn)定，3623戶貧困戶、12467人脫貧。

2015年開展建檔立卡后，D鎮(zhèn)共識別出貧困戶883戶，貧困人口3086人（占總?cè)丝诘?.57%），全鎮(zhèn)的低保戶共有1107戶，與貧困戶重合率達(dá)27.9%。致貧原因多樣，包括因病、因殘、因?qū)W、缺少土地、缺技術(shù)、自身發(fā)展力不足等多種成因，其中，因病致貧、因?qū)W致貧、缺乏勞動力的貧困戶較多，共計約占七成（前兩者分別占了約三成）。在Q縣政府開展的扶貧政策體系內(nèi)，D鎮(zhèn)積極推進貧困戶扶貧解困工作，通過扶持產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、低保兜底、危房改造、移民搬遷等各項幫扶措施，推進扶貧政策的落實和扶貧攻堅進程，在貧困治理方面取得了很大成效。全鎮(zhèn)4個貧困村中，有2個村已于2016年脫貧摘帽。截止到2016年11月，D鎮(zhèn)總貧困人口數(shù)從3086人減少到1223人，貧困發(fā)生率從8.57%降低到3.39%。

作為一個西部山區(qū)村莊，G村地處偏遠(yuǎn)，資源稟賦少，村民的經(jīng)濟收入以種植、養(yǎng)殖和外出務(wù)工為主，貧困發(fā)生率非常高。2012年，G村被評定為貧困村。精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，G村發(fā)生了較大變化，在道路、水電、網(wǎng)絡(luò)通信、衛(wèi)生環(huán)境、文娛設(shè)施等方面有了明顯改善。G村于2016年已脫貧摘帽，截至2017年8月底，G村貧困戶僅剩8戶，貧困發(fā)生率低于2%，且目前的脫貧人口都未出現(xiàn)返貧情況。從“兩不愁三保障”和“八有一超”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)來看，G村貧困戶在吃穿、醫(yī)療保障、義務(wù)教育保障、安全飲水、村莊道路、用電等都方面基本滿足要求，住房保障水平也有所提高，所有的脫貧戶2016年的人均收入都超過了3000元，其中，人均收入超過5000元的脫貧戶占了七成多。

三、主要利益相關(guān)者對脫貧的不同認(rèn)知和評價

從實踐看，案例區(qū)域的貧困治理狀況在精準(zhǔn)扶貧政策實施以來取得了較明顯的效果，特別是在村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)改善方面，且絕大部分貧困戶的收入也有了提高，按照收入標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)了脫貧。不過，對于脫貧及其中存在的有關(guān)問題，基層核心利益相關(guān)者的有關(guān)認(rèn)知和評價并不相同。

（一）縣政府相關(guān)工作人員的認(rèn)知和評價

1.對脫貧的理解

首先，脫貧是一個系統(tǒng)的問題，不能僅依靠縣政府。縣政府相關(guān)工作人員認(rèn)為，縣政府對脫貧攻堅投入了巨大的人力物力，但是，脫貧攻堅是一個系統(tǒng)問題，涉及方方面面，脫貧取得成效不能僅僅靠縣鄉(xiāng)兩級政府、村委會和貧困戶本身，還要有銀行、企業(yè)、慈善機構(gòu)等的參與和支持。任何貧困戶、貧困村的脫貧摘帽與社會各界的支持息息相關(guān)。

其次，發(fā)展產(chǎn)業(yè)對脫貧有重大作用，但推動難度太大，且困難主要來自貧困村村民本身。在縣政府相關(guān)工作人員看來，沒有產(chǎn)業(yè)的支撐便難以脫貧，但是，產(chǎn)業(yè)扶貧實踐卻面臨著重重困難；這些困難主要來自村民本身，他們踐行產(chǎn)業(yè)脫貧的意愿較低，不愿配合到產(chǎn)業(yè)扶貧的每一項工作中，很多工作還有流于形式的情況。并且，一些貧困戶由于缺乏勞動力或受教育水平低等，他們自身也缺乏發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力。在這方面，縣政府相關(guān)工作人員這么說：

“他們貧困戶對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性來講，據(jù)我們農(nóng)業(yè)局調(diào)查，我們農(nóng)業(yè)局‘一對一’結(jié)對幫扶89戶，最多60戶左右想要（產(chǎn)業(yè)扶持）。其中60戶僅僅種糧食。據(jù)我們了解，搞“產(chǎn)業(yè)扶貧”的貧困戶中，有30%他們是什么都不搞的，他們就是靠政府兜底，我既不種田，也不打工，我就是因病或者因為什么其他原因致貧了，我就是吃老本。假設(shè)我們今天脫了貧，以后返貧幾率還是很大的。這是要政府來兜底的，要吃低保的，這是怎么扶也扶不起來的。這是我們了解的情況。還有一部分缺乏勞力，因為本身他就有病，綜合素質(zhì)差，種一畝田，別人可以搞一千斤，他最多五百斤左右，你就是搞一點副業(yè)給他，他都是好吃懶做的，他不會去科學(xué)管理?！?/p>

（資料來源：對縣政府相關(guān)工作人員的訪談）

2.對當(dāng)前脫貧中有關(guān)問題的看法

基于自身工作經(jīng)驗與工作中遇到的問題，縣政府相關(guān)工作人員認(rèn)為，脫貧戶目前出現(xiàn)返貧的可能性很大，想要完全實現(xiàn)脫貧困難重重。主要原因是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的主要經(jīng)濟來源依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵抗自然風(fēng)險的能力相對較弱。并且，返貧現(xiàn)象不可避免，因為導(dǎo)致貧困戶貧困的因素很多，不能單靠政策的扶持。

“說老實話，脫貧要精準(zhǔn)，脫到每家每戶去，中央政府、各級政府的意愿很好。北京的精神很好，但是如果要貫徹下去的話，講老實話，返貧的還是同樣要返貧的，這個是扶不了的。因為這個社會本身就是這個社會，差差好好都有的?！?/p>

“第二個是我們農(nóng)業(yè)問題，抵抗自然災(zāi)害的能力比較弱……因為總是下雨，就像前年的橘子一樣，Q縣的南方蜜橘，幾千萬的損失，都沒有了……特別像這次7·11洪災(zāi)，我們農(nóng)業(yè)方面，受災(zāi)比較嚴(yán)重，大部分的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田、水稻、橘子，剛剛種下的橘子，水泡一下就壞了，還有一些農(nóng)產(chǎn)品都壞了，損失比較大。特別我們一些專業(yè)合作社，養(yǎng)魚的、包括豬廠，都受損了。抵御自然風(fēng)險的能力比較弱?！?/p>

（資料來源：對縣政府相關(guān)工作人員的訪談）

有關(guān)縣政府相關(guān)工作人員還認(rèn)為，貧困戶實現(xiàn)經(jīng)濟脫貧容易，但實現(xiàn)精神脫貧難，因而部分工作人員將貧困歸因于貧困戶自身。當(dāng)前，國家對貧困戶的扶持政策較為全面、有力，這保障了貧困戶基本的生活需求與教育、醫(yī)療等多方面的需求，導(dǎo)致部分貧困戶的“等、靠、要”思想嚴(yán)重，不愿意主動脫貧，安于現(xiàn)狀，不愿意主動爭取脫離貧困的機會。并且，農(nóng)民傳統(tǒng)的小農(nóng)思想也使貧困戶不愿放棄其貧困戶身份所享有的補助和利益。上述觀點從對縣政府相關(guān)工作人員的以下訪談中可以看出。

“你這么多政策給他，他怎么脫不了貧呢？貸款有貸款，幫扶資金我們有幫扶資金，每個人都4年，貸款每個人有5萬?，F(xiàn)在小孩讀書全部免了，伙食有補助。政策方面他（獲得的補助就）遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了3300、3100的標(biāo)準(zhǔn)了?！?/p>

“其實我們縣里面那些貧困戶啊，現(xiàn)在國家的政策很好，各方面我們都宣傳到位、執(zhí)行到位，但是我們有一部分、有一類貧困戶他有這個思想——原先講的，他不想脫貧，‘我就想利用國家的政策’，他就等在家里面。我是貧困戶的話，要是有主動脫貧的想法，想辦法去主動脫貧，那個點子、想法（都是有的）?！?/p>

“一句話說，‘脫了貧了，（政府）你就沒有錢給我了’?！?/p>

“就是這么簡單。好像爭當(dāng)貧困戶，以貧困戶為榮，原先就是這種情況?！?/p>

（資料來源：對縣政府相關(guān)工作人員的訪談）

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員的認(rèn)知和評價

1.對脫貧的理解

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是扶貧脫貧相關(guān)政策的具體執(zhí)行者。在脫貧過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別是“一對一”扶貧幫扶者會按照“八有一超”的標(biāo)準(zhǔn)，一項一項為村民解決具體的脫貧問題。例如，根據(jù)實際情況鼓勵村民外出務(wù)工或介紹工作以使其獲得穩(wěn)定的收入，讓每一個貧困戶都能夠達(dá)到規(guī)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧，那有‘八有一超’，我們要對照這個‘八有一超’他缺什么？比如我老婆幫扶的那個貧困戶，就是要買房子。他們家庭里大多數(shù)人都健康，可就是缺房子?？墒欠孔記]有了的話，就不能脫貧。我就成天動員他去搞一個危房改造。移民搬遷，我跟他說了好幾次。后來他說他不愿意去了，他說去那里干什么的話，就脫貧解決了，可他就是不去。沒辦法，現(xiàn)在就是叫他去建房子，他現(xiàn)在也準(zhǔn)備建了，我們主要對照那個‘八有一超’，這個‘一超’很難說清楚，但這個‘八有’我們一定要把它解決掉?！?/p>

（資料來源：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員的訪談）

相比于縣政府相關(guān)工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員在脫貧幫扶中會更多考慮貧困戶在脫貧中的實際需要，會更多考慮到貧困戶的獲得感。他們認(rèn)為家庭人均收入每年3100元這個脫貧標(biāo)準(zhǔn)相對容易達(dá)到，較困難的是老百姓需要在脫貧過程中體會到脫貧對自己生活所起的作用，真正發(fā)掘自身的力量。

2.對當(dāng)前脫貧中有關(guān)問題的看法

與縣政府相關(guān)工作人員的觀點稍有不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)脫貧的效果差，在脫貧過程中會遇到諸多困難，因此，需要考慮當(dāng)?shù)睾拓毨舻木唧w實際情況。從對被訪者T和F的訪談中，可以看出，當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)扶貧只對部分不能出去打工卻有一定勞動能力的人有作用，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能起引導(dǎo)作用，其具體落實還需要有企業(yè)的帶動與貧困戶個體的參與。而且，在產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊會遇到很多不可預(yù)知的困難。從目前的情況看，貧困人口的脫貧依然主要依賴于個體外出務(wù)工。

被訪者F：“主要還是要有龍頭企業(yè)帶動才有用，不然就沒有用的。產(chǎn)業(yè)扶貧對有一些勞動能力的人是有點作用的。對于沒有勞動能力的人是沒有作用的。如果他虧本的話，根本脫不了貧?！?/p>

被訪者T：“有那個政策扶持肯定好，不可能每個人都叫他去打工，因為身體呀年紀(jì)大一點，必須在家里面。我們就動員他搞一些種養(yǎng)。雖然賺不了大錢，但是政府還是有扶持的呀，也虧不完的。脫貧工作面臨過很多現(xiàn)實問題，特別是我們貧困戶這條件，一個睡在床上的人，你怎么讓他去創(chuàng)業(yè)呢？對于一個勞動力，沒有一個統(tǒng)一的管理?！?/p>

（資料來源：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員的訪談）

對于脫貧過程中的諸多問題，由貧困戶個人原因造成的貧困基本無解決對策，對不愿改變現(xiàn)狀的貧困戶也無能為力。根據(jù)DXJ鎮(zhèn)政府的入戶調(diào)查結(jié)果，50%以上的貧困戶不想?yún)⑴c種養(yǎng)扶貧項目，認(rèn)為存在的主要問題是：政府補貼項目資金太少，不能脫貧，補得少，不劃算，養(yǎng)殖會影響其外出務(wù)工。此外，殘疾、患慢性病的貧困人口多，在家多是老弱病殘，這些缺少勞動力的狀況也使貧困戶難以參與種養(yǎng)扶貧項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員還認(rèn)為，當(dāng)?shù)啬壳柏毨е卫碇写嬖诘墓餐瑔栴}是人多地少，很難發(fā)展生產(chǎn)，一些貧困戶還存在等、靠、要的思想，主動發(fā)展生產(chǎn)意識弱。

（三）村委和村干部的認(rèn)知和評價

1.對脫貧的看法

在村干部看來，目前的政策幫扶措施對脫貧作用大，但是，這種脫貧依然是國家劃定標(biāo)準(zhǔn)視角的脫貧，要真正實現(xiàn)脫貧還是需要依靠貧困戶自身。對于脫貧過程中遇到的困難和出現(xiàn)的問題，村委會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報和報告，以謀求進一步的解決措施。但是，除了政府規(guī)定采取的措施外，村委還會根據(jù)實際情況，尋求適合村莊實際的具體解決辦法。

對于脫貧，村委既具有被動性，又有一定主動性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村一級分配脫貧指標(biāo)，村委也需要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，村干部認(rèn)為“規(guī)定了，因此不能脫（貧）”。但是，在具體的操作中，為了達(dá)成脫貧目標(biāo)，村干部則需要“自己想辦法”。

2.對當(dāng)前脫貧中有關(guān)問題的看法

相比于縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員，村干部大多并不將脫貧存在的困難歸到村民自身。村干部認(rèn)為，實現(xiàn)真正脫貧的難度很大，這受制于村莊的具體條件，村莊資源基礎(chǔ)弱、地處偏僻等使G村自身難以發(fā)展產(chǎn)業(yè)，G村實現(xiàn)真正意義上的脫貧將是一個長期的過程。

“今年就要脫貧，但給我們十年時間也脫不了貧，因為就是這個狀態(tài)。比如像XT，剛分山入戶的時候，我們是貧困村就好了?；蛘哒f這一整塊山都承包給別人種什么產(chǎn)業(yè)就好了。但現(xiàn)在，滿山都是樹不可能叫他們砍了，然后再發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)的。群眾也不同意，這也就是一個困難了……我們這里沒有能力就發(fā)展不起來?！?/p>

（資料來源：對G村村干部的訪談）

（四）村民對脫貧的理解

從對村民的訪談資料看，對于脫貧，G村村民是如下狀況和認(rèn)知：

華人企業(yè)家在東南亞二戰(zhàn)后排華運動期間只有兩個有限的選擇：是回到社會主義中國，還是成為所在國家的公民，對他們而言這兩個選擇都面臨著不確定性與風(fēng)險。盡管具有實用主義精神的華人企業(yè)家不斷地試圖與當(dāng)?shù)卣魏徒?jīng)濟精英建立合作者與同盟者關(guān)系，但他們的努力卻不是一直會取得成功。海外華人企業(yè)家在商業(yè)領(lǐng)域的傳統(tǒng)優(yōu)勢和在戰(zhàn)后工業(yè)化過程當(dāng)中新的機遇都受到來自所在國政府扶植當(dāng)?shù)厝苏攮h(huán)境的挑戰(zhàn)。在這些二戰(zhàn)后民族國家當(dāng)中，強烈的本地種族意識和日益興起的民族主義阻斷了華人少數(shù)族群企業(yè)家參與制定國家政策的途徑。

1.對相關(guān)政策和脫貧狀況普遍不了解，基本處于被動狀態(tài)。不管是已經(jīng)脫貧的脫貧戶還是未脫貧的貧困戶，他們對扶貧政策都不了解，相關(guān)信息的獲得主要依賴與村干部的日常溝通。在扶貧政策的落實過程中，村民的參與程度低。已脫貧的村民不知自己是否真的脫貧，處于被告知脫貧的狀態(tài)。以下是調(diào)查員對脫貧者SHY的訪談：

問：脫貧的時候是需要“八有一超”，您知道嗎？

答：我不知道什么是“八有一超”。

問：那脫貧就是村委那邊和您說一聲嗎？

答：就和我說一聲，我也沒問他（為什么）脫貧了。

問：那他們說您脫貧了，那您覺得你真的脫貧了嗎？

問：那您覺得您家還是貧困，還是生活好一點了？

答：生活好一點了，但還是不好，還是和原來一樣。

（資料來源：對已脫貧者SHY的訪談）

2.多數(shù)已脫貧者認(rèn)為脫貧前后生活狀況的改善小，依然希望自家是貧困戶。相當(dāng)一部分已脫貧者認(rèn)為“脫貧”前后生活狀況改變不大，部分脫貧者認(rèn)為“脫貧后”生活甚至不如依然為貧困戶時。從對已脫貧者SHY和SHX的訪談資料看，貧困戶普遍不在意自己是否為貧困戶，因為特別貧困時能有低保政策等兜底。所以，兩個被訪脫貧者都希望自己還沒有脫貧，希望自家還是貧困戶?？梢姡膽B(tài)上仍將自身定位為貧困戶或有這方面希冀是脫貧者的常見心態(tài)，這是“扶貧難扶志”的重要體現(xiàn)。不過，從訪談資料看，他們認(rèn)為，評上貧困戶所帶來的補貼除了增加收入，并未使貧困戶的家庭生活狀況在實質(zhì)上有明顯好轉(zhuǎn)。

答：我希望沒有脫貧。

問：再享受一下扶貧政策，對不對？

答：就是這樣嘍?？词杖氲脑挘菜闶堑竭@個標(biāo)準(zhǔn)了。

（資料來源：對已脫貧者SHY的訪談）

答：他不是上面下來，要脫貧嘛，其實收入并沒有改善多少。

問：那您有找過村委問過嗎？為什么自己就脫貧了？

答：自己心里也清楚，別人更貧困，就算了吧。

問：脫貧了之后，你覺得你自己還是貧困戶？

答：我覺得還是。我也希望自己還是，補助一點，我們就輕松一點，脫貧了之后沒有這些了，也沒有辦法呀。公家沒有了，也沒辦法了。

問：生活會更艱辛一點吧？

答：苦一點，我們也沒有辦法哦?？隙]有那么舒服了。

（資料來源：對已脫貧者SHX的訪談）

3.對于G村幾乎所有的貧困戶而言，不管是已脫貧者還是未脫貧者，他們都將扶貧所帶來的幫扶利益看成是一種給予，自己是被給予者，“有”與“無”只是是否能獲取補貼、是否能夠享受部分優(yōu)惠政策例如“雨露計劃”的區(qū)別。對于未來生活改善途徑，他們依然寄希望于自己外出打工或孩子將來有出息。

4.非貧困戶對現(xiàn)有相關(guān)扶貧政策的脫貧效果持不樂觀態(tài)度。非貧困戶并未被卷入整個貧困治理過程中，能夠相對更客觀地看待脫貧這一問題。有非貧困戶表示，有穩(wěn)定的收入才算是真正地脫離貧困，國家的補助不能夠幫助貧困戶真正擺脫貧困，還需要有來自貧困戶自身的努力與貧困者個人能力的提高。貧困者個人的努力，再加上國家的扶持，才能真正扭轉(zhuǎn)生活的困境，才能讓貧困者真正體會到生活境遇的改善和生活幸福感的提高。如果受制于個人能力例如生病或傷殘，則難以擺脫真正的貧困，這種情況需要政府給予脫貧補貼之外的投入。

“就靠國家那點補助怎么脫貧??？不能搞點事情出來。扶貧就給他們搞點事咯，要不然給他找工作，要不然給他找點事情，補貼那點給他吃飯呢？他不叫扶貧，那叫養(yǎng)貧。沒有收入來源，就靠那一點補貼，不行，自己做才算，做了點什么出來才有收入，才有成果?！?/p>

（資料來源：對非貧困戶戶主JZL的訪談）

問：政府給的這些扶貧措施對貧困戶家有什么幫助嗎？

答：經(jīng)濟收入提高是提高，但如果他自己身體不好、不能做，提高這些也沒有用。

問：現(xiàn)在您對村里脫貧的情況了解嗎？

答：脫了貧，但是照樣窮，沒有事情做，照樣窮。如果給他一點事情做，有固定的收入，他才能夠脫貧。

問：上面給他們搞養(yǎng)殖種植呀！

答：錢給的太少了，如果多給點他才能做事，現(xiàn)在養(yǎng)頭牛都要四五千，隨便養(yǎng)養(yǎng)都要萬把塊，要有幾萬塊才能正常弄，沒有經(jīng)濟來源也不會弄。

（資料來源：對非貧困戶戶主JCS的訪談）

（五）小結(jié)

總結(jié)來說，縣政府相關(guān)工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員、村干部以及村民自身（包括貧困戶、脫貧戶和非貧困戶）都看到了實際脫貧的困難。就產(chǎn)業(yè)脫貧而言，縣政府十分注重其作用，強調(diào)要能夠落實這一政策；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則強調(diào)產(chǎn)業(yè)脫貧在操作上的困難；村委則較少提及產(chǎn)業(yè)脫貧，多從村莊所面臨的具體問題與難度方面來看待；村民對產(chǎn)業(yè)脫貧的理解則更多從自身出發(fā)，簡單將產(chǎn)業(yè)脫貧理解為是“國家所給的2000元補貼”。村委和村民都更希望能夠引進龍頭企業(yè)從而帶動村莊經(jīng)濟的發(fā)展。

對于真正實現(xiàn)脫貧所存在困難的成因，縣政府相關(guān)工作人員多將其歸因于部分村民不夠勤勞、不思上進，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面和村委層面則未見有此種態(tài)度，他們對村民有著更多“同情”性理解，認(rèn)為這是其固有的生活方式。村民們對脫貧的理解多從生計需要與對未來生活的想象出發(fā)，雖然難以明晰地說清做到怎么樣就脫貧了，但無論是脫貧者自身還是村莊的非貧困者都認(rèn)為目前的扶貧措施難以真正使貧困戶擺脫貧困。

四、討論與啟示

（一）各利益相關(guān)者有關(guān)認(rèn)知和評價差異的嘗試性解釋

造成各利益相關(guān)者在脫貧中形成上述認(rèn)知和評價差異的原因可能有以下幾個方面：

第一，脫貧中各利益相關(guān)者扮演著不同角色。成為群體成員將影響個體看待問題的方式，人們更易從群體資格的角度來界定自我，依照自己所在群體的規(guī)范體系來形成認(rèn)知。各利益相關(guān)者對脫貧有關(guān)問題理解的不同緣于各自在其中扮演著不同角色：縣級政府需要落實上級政府的政策要求并指導(dǎo)下一級開展具體的實際操作；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委，尤其是村委是具體問題的解決者；村民則僅是接受者、被動參與者和受影響者，沒有太多的主動性。

第二，脫貧中利益相關(guān)者的責(zé)任存在差異。中國政府各層級組織制度的特點是，中央政府制定統(tǒng)一規(guī)劃和指標(biāo)，地方各級政府在此基礎(chǔ)上細(xì)化指標(biāo)，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體操作、執(zhí)行。上下級政府之間存在著委托—代理關(guān)系[12]。而在具體的執(zhí)行中，鄉(xiāng)、村兩級治理主體執(zhí)行政令的情況取決于上級控制力和下級自主性之間的張力，雖然某些上級政府特別重視的政令能在相當(dāng)程度上被下達(dá)基層，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級治理機構(gòu)往往更傾向于重視那些與本位利益直接相關(guān)的工作，并常會有選擇地忽視那些上級重視程度不高、不易考核和難以直接帶來本位利益的工作[13]。從前文對案例村莊的分析中，可以看到，從縣至鄉(xiāng)鎮(zhèn)再至村，政策的操作越來越精細(xì)化與具體化，因此，縣級、鄉(xiāng)級與村級治理機構(gòu)有著自己的運作規(guī)則。縣政府對問題的把握相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊層面相對宏觀與具有主導(dǎo)性，但同時也會主動謀求自身的發(fā)展資源。

第三，脫貧過程中利益相關(guān)者的規(guī)范有所不同?？h政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員的行為受法律、政策、行政規(guī)范等的影響，需要依照章程辦事，其行動邏輯需要符合國家的治理邏輯。在脫貧過程中，縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員需要考慮到正式的制度約束和需要承擔(dān)的責(zé)任。而農(nóng)民除受法律政策的影響外，對于自身生活與政策的感知更多地受鄉(xiāng)土社會中熟人網(wǎng)絡(luò)以及長期形成的潛移默化的地方規(guī)則的影響，他們考慮問題與對政策的認(rèn)知及理解會從鄉(xiāng)土社會現(xiàn)實和自己的體驗出發(fā)。

第四，脫貧中利益相關(guān)者的行動出發(fā)點有不同。村干部作為村莊共同體的一員和村民一樣對政策的評判主要來自于政策對其生活具體影響的感知，但是，與村民不一樣的是，村干部還期望通過與扶貧有關(guān)的項目為村莊謀求政策福利；縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員需要完成上級下達(dá)的任務(wù)，他們相較于村委與村民將脫貧看作是提高自身生活水平的福利政策不同，他們還有工作責(zé)任、政績考量等方面的考慮。

（二）啟示

基于上述分析，從基層核心相關(guān)利益主體視角看，要推進貧困地區(qū)和貧困群體真正實現(xiàn)扶貧，政府有關(guān)部門應(yīng)摒棄“局外人”思維方式，以滿足貧困地區(qū)和貧困戶的實際需要、提升貧困群體的獲得感為扶貧行動出發(fā)點，理清基層貧困治理中的委托—代理關(guān)系，解決相關(guān)利益者間的摩擦，實現(xiàn)彼此行動的調(diào)適。同時，要引導(dǎo)貧困地區(qū)人們形成貧困治理的主體意識，培育持久的內(nèi)在發(fā)展能力。