劉坤麗

（首都師范大學政法學院，北京 100089）

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但是典型的城鄉(xiāng)二元結構難題并未破解，“城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉”。［1］1983年蘇南地區(qū)有學者首先使用“城鄉(xiāng)一體化”概念，他們試圖解決蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中遇到的城鄉(xiāng)分隔障礙。90年代中后期，城鄉(xiāng)發(fā)展中政策等差異使得差距進一步拉大，學術界將研究視線轉移到如何縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距上。［2］周叔蓮在分析如何把握城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的態(tài)勢、特點和面臨的問題基礎上，提出了促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟及社會協(xié)調發(fā)展的思路和對策，認為“城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的關鍵在于農村經(jīng)濟的振興”。［3］陳吉元、韓俊等認為保持工農業(yè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟的合理協(xié)調發(fā)展，才能解決因體制原因造成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的現(xiàn)實問題。新時代背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡帶來的問題不斷顯現(xiàn)出來，探析政府在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的角色定位以及所擔負的責任，具有重要的現(xiàn)實意義和價值。

一、城鄉(xiāng)一體化進程中發(fā)揮政府作用的必要性

作為公權力代表的政府在加快破除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中有著極其重要的地位與作用。一方面，政府是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的責任主體。城鄉(xiāng)一體化進程中的指導思想、戰(zhàn)略規(guī)劃很大程度上由政府給予指導，適應新時代要求的國家政策和公共服務由政府制定與提供，行政管理體制、戶籍制度、土地制度等的改革探索由政府主導。政府的宏觀調控可以彌補市場的固有缺陷。在市場機制的自發(fā)作用下，“市場的力量往往傾向于擴大而不是縮小地區(qū)差距”，［4］這就需要政府運用經(jīng)濟、法律和行政的手段加以引導。另一方面，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下，人民參與國家社會事務的能力逐漸增強，政府需要回應更多在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上的要求，匯集民意與民智，輸出符合大眾利益的政策?；仡櫼酝鶜v程，中國的城鎮(zhèn)化道路一定程度上是“以抑制農村、農業(yè)、農民的經(jīng)濟利益來支持城市發(fā)展，導致不能兼顧效率和公平的非協(xié)調道路；是片面追求城市發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模，而以生態(tài)環(huán)境損失為代價的非持續(xù)道路?！保?］3在中國特色社會主義進入新時代的背景下，涉及各方利益的聲音需要同時重視，政府有權也不能任性。

二、政府在推進城鄉(xiāng)一體化進程中面臨的問題及原因分析

中國在2011年城鎮(zhèn)化率首次突破了50%，這意味著“中國城市人口首次超過農村人口”。［5］3在取得成就的同時，我國一些地方政府存在發(fā)展導向偏差、缺乏整體設計與科學協(xié)調、服務理念貫徹不到位等問題。探究其背后的原因，一方面是因為二元結構體制的遺留問題與影響、城鎮(zhèn)管理體制的特殊性；另一方面是政府職能模糊，沒有具體明確的服務目標，服務理念貫徹不到位所致。

（一）發(fā)展導向出現(xiàn)偏差

城鄉(xiāng)一體化旨在打破城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、資本、資源等要素相互融合。與城鎮(zhèn)化所不同的是，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是中國在縮小城鄉(xiāng)差別的實踐中所要追求并要實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標。真正的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅僅是縮小城鄉(xiāng)差別的社會實踐，也不是單純的GDP的增長、城鎮(zhèn)的簡單建設與擴張或者戶籍上的“農村”戶口轉變成“城市”戶口的字符變更等。作為享有公共權力的政府，其職能不單單是促進經(jīng)濟的發(fā)展，營造一個公平正義、井然有序的社會環(huán)境，保持政策的連續(xù)性、支持欠發(fā)展區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也非常重要。

然而，城鎮(zhèn)化建設過程中，一些地方政府卻在錯誤的理念指導下，簡單規(guī)定各項數(shù)字指標，熱衷于加快城鎮(zhèn)建設速度，熱衷于政績工程，希望城市在短期內發(fā)生大改變而忽視了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項長期的艱巨工程。這樣的發(fā)展導向偏差會催生“人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張和就業(yè)困難”等城市病并使之惡化。［5］8這些城市病的深層次因素在很大程度上和我國二元結構體制的遺留問題與影響息息相關。我國建國后為實現(xiàn)工業(yè)化與城市化發(fā)展，采取了從農村獲取工業(yè)資源的方式來實行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，輔以戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度等措施，形成了嚴重的二元分割體制。這些舉措使得城鎮(zhèn)與農村的發(fā)展差距拉大，城鄉(xiāng)差別、工農差別明顯。盡管改革開放以來采取了一系列措施，如改革就業(yè)政策、督促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、倡導工業(yè)反哺農業(yè)、倡導城市帶動鄉(xiāng)村，可是二元體制的影響卻很深遠，城鄉(xiāng)壁壘依然存在，“由體制因素和發(fā)展階段共同決定的城鄉(xiāng)二元結構明顯、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度低的局面仍十分明顯”。［6］12再者，一些地方片面追求GDP增長、先發(fā)展后協(xié)調的觀念根深蒂固，在工業(yè)部門與城市優(yōu)先發(fā)展的認識下實行偏向工業(yè)與城市的政策，在這種情況下發(fā)展速度本就緩慢的農村要趕上擁有優(yōu)勢資源的城鎮(zhèn)，可謂舉步維艱，拉大了的城鄉(xiāng)差別在短期內難以縮小。

（二）缺乏整體設計與科學協(xié)調

城鄉(xiāng)一體化是一項復雜的系統(tǒng)工程，是城鄉(xiāng)間經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化的協(xié)調發(fā)展過程。盡管目前我國政府提出了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略目標與行動指南，卻在相對具體的操作與指標衡量上沒有較為科學的規(guī)定。在管理上，“城市和農村依然沿用二元結構體制下的運行管理方式，城市管理部門管理城市的事情，農村管理部門管理農村的事情，城鄉(xiāng)界限依然比較清晰?！保?］54在基礎設施建設上，常常出現(xiàn)規(guī)劃不配套導致重復拆遷與重復建設的例子。在公共服務與資源供給上，出現(xiàn)重視城鎮(zhèn)、忽視農村，重視東中部、忽視西部的偏差，東西之間、城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的投入和流動不合理，甚至是在社會保障上采用的是兩種社會保障管理辦法與標準。在指標選取上，普遍采用“城鄉(xiāng)居民人均收入比、城鄉(xiāng)居民人均工資收入比、城鄉(xiāng)居民人均消費支出比與城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)比”來反映城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化結果，［8］34但是由于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化涉及的內容非常廣泛，現(xiàn)有指標體系的構架難以涵蓋各個方面，政府在推進解決城鄉(xiāng)二元結構過程中面臨著不少困難，而中國城鎮(zhèn)管理體制的特殊性在這其中更是起了推波助瀾的作用。

中國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)管理體制是按照行政等級劃分的，并且城鎮(zhèn)間普遍存在著上下級行政管理體制。這種等級化的城鎮(zhèn)管理模式，是以行政級別為基礎形成的，行政等級高的城市更有權力掌握用地指標、投資等資源的分配，又通過戶籍制度將行政區(qū)域間的公共服務差別化，公共資源流向高等級的城市?！皬闹醒胂虻胤椒峙涞捻椖?、資金和建設用地指標看，除非特定的指向性支持農村發(fā)展的項目之外，一定是要按照行政級別的管理方式，逐級分解。”［9］31這樣看來，按照行政等級的城鎮(zhèn)體系決定的資源走向，意味著人口流動的基本格局，意味著地方財政上繳的流向，市場化的資源也會按照這個方向流走以尋求更多的回報。因而，在我國的城鄉(xiāng)資源配置中，行政等級高的城市是既得利益者。政府需要做的遠不只是處理處理日常公務，因推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化涉及政治體制改革的內容及利益結構的調整，政府在整體設計與科學協(xié)調上還需要有戰(zhàn)略眼光與排除萬難的勇氣。

（三）對政府職能與服務目標認識不明確

我國部分地區(qū)政府職能不明確，片面追求政績，熱衷于政績工程，追求經(jīng)濟數(shù)字的增長。而這一味追求指標、數(shù)字的增長帶來的后果，使土地城鎮(zhèn)化增長快于人口的城鎮(zhèn)化，忽略了以人為本發(fā)展理念，不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在1991－2010年中，城市建成區(qū)面積擴大了2倍以上，而城鎮(zhèn)化率增長了不到1倍，“土地擴張速率是人口城鎮(zhèn)化速率的2.38倍，可以看出城市土地擴張與城市人口密度相背離?！保?］5在城鎮(zhèn)化過程中，城市建設占用大量土地卻將依附在土地上的農村人口排斥在城鎮(zhèn)發(fā)展之外，這就與城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標相背離。以農民工市民化為例，“雖然城鄉(xiāng)二元制度對農民進城務工經(jīng)商的行政限制已經(jīng)基本消除，但是仍然不能給予農民以市民身份，他們雖然實現(xiàn)了職業(yè)的非農化，卻沒有社會身份的市民化?！保?0］74農民和農民工在醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利以及子女教育等公共服務問題上得不到同等的待遇，他們被排斥在流入地的公共服務體系之外，不能享受城市發(fā)展的成果。這些保障的無法實施使得農民工仍以城市的過客身份穿梭在城市各個角落中，身份處于尷尬境地。究其原因，這跟政府職能模糊與服務目標認識不清有很大的關聯(lián)。

政府作為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主體，應在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面承擔必要的責任。政府的服務目標不僅是為城市的建設、經(jīng)濟的發(fā)展，政府更有責任為創(chuàng)造一個公正和諧的環(huán)境，更有責任去促進居民與農民工、農民的相互融合，確保進城農民工有質量的生活。反觀現(xiàn)實生活中，政府部門仍然存在管理職能的缺位、越位現(xiàn)象，在具體的事務操作過程中，農民工權益得不到有效保障，城鄉(xiāng)一體化中失業(yè)再就業(yè)問題突出，適應市場經(jīng)濟體制的法律法規(guī)不完善，解決問題的渠道不暢通等，部分地方政府存在扭曲的政績觀，片面追求經(jīng)濟增長，將政府的職能與責任限制于經(jīng)濟的發(fā)展，忽視政府社會管理與公共服務的社會職能。這就會導致政府在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，片面地推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，片面地重視城鎮(zhèn)而忽視農村，忽視政府在推進城鄉(xiāng)一體化進程中應實現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展目標，再加上偏向城市的公共政策，會進一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展失調。

三、對城鄉(xiāng)一體化進程中政府角色定位的思考與建議

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，政府是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關鍵。政府應以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略指導者為基本定位，做好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作的統(tǒng)籌者，并以服務型政府的建設工作為具體要求，以戶籍制度的管理與改革探索為工作的重點與難點，力爭早日破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構的難題。

（一）政府要以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略指導者為基本定位

二元體制對中國城鄉(xiāng)關系的影響深遠，目前的狀態(tài)是社會資源會隨著行政資源的走向流向更高等級的城鎮(zhèn)，又在市場的作用之下具有資源優(yōu)勢的城市會越來越吸引農村各項生產(chǎn)要素，這就使得城市越來越具有競爭力，而農村因為資源的流失及薄弱的第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎而喪失發(fā)展的人力資源支持與動力。在這種情況下，政府有責任、有能力去發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的指導作用。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項復雜的綜合性工程，它涉及到政府、市場、農民、各級城市等不同主體間的博弈與合作，涉及到經(jīng)濟、政治、文化與生態(tài)等各個方面的城鄉(xiāng)協(xié)調，政府需要在其中扮演戰(zhàn)略指導者的角色，并做出長遠的發(fā)展規(guī)劃。政府既要吸收世界各國城鄉(xiāng)一體化建設經(jīng)驗，同時立足于本國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際，統(tǒng)籌規(guī)劃，在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和市場規(guī)律基礎上，規(guī)范政府行為，深化城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展。

（二）政府要做好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的統(tǒng)籌者

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是解決“三農”問題的根本途徑。政府在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，能有效整合各種資源、快速推動產(chǎn)業(yè)化和基礎設施建設、有效保障弱勢群體的利益等等。從戰(zhàn)略層面來說，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化對于實現(xiàn)國家富強、民族復興、人民幸福具有重要意義。為此，政府有必要將城市與農村作為一個整體來統(tǒng)籌規(guī)劃建設，全面推進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、社會保障、環(huán)境保護等各個方面的一體化，使城市與農村居民共享現(xiàn)代化成果。本文認為，政府應該在延伸公共服務上下工夫。因為城鄉(xiāng)一體化中最突出的問題集中體現(xiàn)在農村的基礎設施水平低，與城市居民享受的公共服務存在著相當大的反差，廣大的弱勢群體得到的公共服務嚴重不足，遠不能滿足他們對公共服務的基本需求。一定程度上說，這種城鄉(xiāng)一體化中公共服務與公共需求之間的不平衡，直接制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進一步推進，需要政府做好統(tǒng)籌者的角色并給予重視。

（三）政府要以服務型政府的建設工作為具體要求

政府是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主體，同時又是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中需要不斷轉變職能、不斷提升發(fā)展的對象。當前中國政府職能隨著現(xiàn)實需要發(fā)生改變，不再是單一的以經(jīng)濟建設為中心，而是把城鄉(xiāng)社會發(fā)展放在一個統(tǒng)一、平等的層面進行統(tǒng)籌考慮，調整經(jīng)濟結構和調控收入分配、提供均等化的公共服務日益成為當前政府的主要職能。一方面，在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設進程中，政府需要對自身進行審視、定位，避免錯位、失位或越位，才能做好服務型政府的建設工作。建設服務型政府，要樹立以人為本的理念，把政府定位于服務者，切實履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能的政府。另一方面，在社會主義市場經(jīng)濟的條件下，市場在資源配置中起決定性的作用，因而政府仍需要處理好政府與市場關系，考慮其介入方式、介入的時機與退出的機制。

（四）政府要以戶籍制度的管理與改革探索為工作的重點

城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，而形成于我國計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)戶籍制度被認定為二元經(jīng)濟結構的最顯著標志之一，改革城鄉(xiāng)戶籍制度成為共識。因而，政府要突破城鄉(xiāng)二元結構體制障礙，首先需要重視戶籍制度的管理與改革。1958年頒布實施的《戶口登記條例》是中國現(xiàn)行的戶籍制度法律權威文件。該條例施行以來，其中部分內容不適應社會管理的需要，政府也根據(jù)現(xiàn)實情況進行部分調整，但戶籍制度改革的進展較為遲緩，“戶籍制度的實施標志著中國的走的是一條限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路”。［9］14戶籍制度的本質上就是“將中國國民分為城市居民和農村居民，將中國國土分為城市國家所有和農村集體所有，中國城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、社會福利保障等一系列公共服務和公共產(chǎn)品供給都是按照城鄉(xiāng)有別的權利體系，按照城鄉(xiāng)各自所屬轄區(qū)政府或社區(qū)群體，依靠不同標準進行保障的?！保?1］64也就是說，戶籍成為中國公民從生下來就具有的福利身份制度。這也意味著它與共同富裕、社會公正等系列社會進步發(fā)展的要求與社會主義宗旨本質不相適應。政府將自身定位于戶籍制度的管理者與改革探索者，其改革方向不應限制于改變戶籍而在于減少醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等公共服務和社會保障的城鄉(xiāng)差異，并注意不降低對城市居民的公共服務這個底線。因此，政府的改革思路首先是將社會福利與公共服務逐步剝離戶籍制度；其次，逐漸將戶籍轉換成做身份登記制度，改變以往以戶籍人口作為城市基本社會福利的依據(jù)，代之以常住人口；最后，因地制宜，逐步實行城鄉(xiāng)一體的居民登記制，“積極推進戶籍制度改革，是從制度上推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內容?！保?2］戶籍制度及與戶籍制度密切相關的土地制度、財政制度和基本公共服務制度等方面的管理與改革探索，是作為改革探索者的地方政府與中央政府在今后推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一大挑戰(zhàn)。

結語

城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾使得城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的研究成為必要，探討城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思路與路徑有很多，但是作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的責任主體，政府在其中的正確定位與關鍵作用不可缺少。從宏觀上來看，政府需要給城鄉(xiāng)發(fā)展一體化樹立一面能指導方向的旗幟，需要中央政府創(chuàng)新相關管理制度與政策，需要地方政府提高治理能力，這是我國政府在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中最根本的定位。從其職能與服務理念來看，政府定位于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的統(tǒng)籌者，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化內涵的需求，而以人為本、為民著想、為民服務的理念，是政府一切活動的出發(fā)點和落腳點，是政府做好城鄉(xiāng)發(fā)展一體化各個方面工作的根本要求。讓人備受爭議的戶籍制度改革則是政府在各項制度改革中要擔起的重擔，與之相隨的戶籍制度背后的一整套的財政、社會管理體制和法律權利體系，對政府來說又將是一個重要的挑戰(zhàn)。但即使未來道路曲折艱辛，也仍要負重前行。