胡振光

自上世紀(jì)80年代開(kāi)始的社區(qū)建設(shè)，及至近年來(lái)興起的社區(qū)治理，有明顯“國(guó)家政權(quán)下沉的意味”①。這種“政權(quán)下沉”，是宏觀層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、社會(huì)資源配置結(jié)構(gòu)變化以及社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化，給基層社會(huì)帶來(lái)巨大影響，對(duì)此國(guó)家需要調(diào)整基層社會(huì)治理策略。對(duì)于改革開(kāi)放以來(lái)的基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，已有研究主要在國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)框架下展開(kāi)，反映在研究取向上分為社會(huì)治理范式和國(guó)家治理范式。②社會(huì)治理范式以國(guó)家與社會(huì)的分野為前提，遵循這一范式的研究者認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家管控放松、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)社會(huì)自由空間的擴(kuò)大，隨著社區(qū)居民權(quán)利意識(shí)的提高、社區(qū)參與和維權(quán)事件的增多，基層民主開(kāi)始顯現(xiàn)并形塑國(guó)家權(quán)力。③國(guó)家治理范式則主張實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)威與社會(huì)自發(fā)秩序的結(jié)合，建構(gòu)起基于政府主導(dǎo)下的社區(qū)秩序。持此觀點(diǎn)的研究者認(rèn)為在中國(guó)情境下，國(guó)家其實(shí)從未在基層社會(huì)“退出”，只是根據(jù)自己的意向選擇“在場(chǎng)”與“不在場(chǎng)”，與單位制時(shí)期的全面控制不同，國(guó)家開(kāi)始通過(guò)多種策略“擇機(jī)而入”④。

實(shí)際上基層社會(huì)治理變遷的背后，乃是改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入市場(chǎng)社會(huì)以后，“基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)基層治理發(fā)展形成了相當(dāng)?shù)慕鈽?gòu)力，依賴于意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)合力量與權(quán)力強(qiáng)制性的管治方式已經(jīng)失效”⑤。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“總體性體制”被日益消解，面對(duì)不同于以往的基層社會(huì)格局，地方政府不再是單純的行政干預(yù)，而是借助更為多元化的治理手段。本文擬以廣東省N區(qū)實(shí)施的“村改居”為例，通過(guò)觀察這一基層治理變革從動(dòng)議到實(shí)施的整個(gè)過(guò)程，試圖回答的問(wèn)題是：地方政府實(shí)施“村改居”的目的是什么？地方政府運(yùn)用怎樣的資源和策略主導(dǎo)“村改居”進(jìn)程，并逐步嵌入基層社會(huì)的？這種行政嵌入背后有著怎樣的治理邏輯？

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于在社區(qū)治理中基層政府角色的爭(zhēng)論，本質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系討論在社區(qū)治理領(lǐng)域的投射。實(shí)際上無(wú)論提倡社會(huì)治理還是國(guó)家治理，研究者都認(rèn)為基層政府的角色應(yīng)該調(diào)整，爭(zhēng)論點(diǎn)主要是如何調(diào)整，以及對(duì)當(dāng)前政府的實(shí)際角色認(rèn)同與否。對(duì)此，相關(guān)研究主要從“應(yīng)然”角色和“實(shí)然”角色兩個(gè)方面展開(kāi)討論。

對(duì)于政府的“應(yīng)然”角色，燕繼榮借助制度主義學(xué)說(shuō)和社會(huì)資本理論指出，政府在治理過(guò)程中應(yīng)使自己的“政治需要”轉(zhuǎn)化為公民的“社會(huì)需要”，形成公民對(duì)于新制度的依賴，將政府倡導(dǎo)的“共管共治”變?yōu)楣裥袨椤傲?xí)慣”，培育和“制造”居民對(duì)于新制度的需求和依賴。⑥張康之指出，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以“他在性”為導(dǎo)向，確立起“他在性”的原則，根除行政傲慢。⑦黃琴認(rèn)為，隨著單位制解體與城市化加速，當(dāng)前的社區(qū)治理環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不同以往，政府的角色也要實(shí)現(xiàn)由“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，具體包括從劃槳走向掌舵，從集權(quán)走向分權(quán)，從單向行動(dòng)走向互動(dòng)，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)。⑧

然而當(dāng)前基層政府治理的具體實(shí)踐和運(yùn)作模式，并非像研究中構(gòu)建理想類型那樣明晰可觀，地方“實(shí)然”角色的現(xiàn)實(shí)邏輯更為復(fù)雜多變。折曉葉通過(guò)考察縣域正在發(fā)生的大規(guī)模城市化項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象認(rèn)為，縣域政府已經(jīng)形成了“行政—政治—公司”的三位一體結(jié)構(gòu)，雖然高效但是也造成悖論：為緩解社會(huì)沖突、解決社會(huì)問(wèn)題而極力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，過(guò)高速度的城市化引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題，科層化的行政體制服從于表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)意圖的政治體制，政績(jī)觀和利益驅(qū)動(dòng)，使得基層政府在大力經(jīng)營(yíng)城市建設(shè)的同時(shí)卻造成公共產(chǎn)品的供給不足，反過(guò)來(lái)抑制了城市化水平的提高。⑨因此，在地方治理中縣域組織和制度建設(shè)就成為關(guān)鍵。

與通常意義上認(rèn)為國(guó)家推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和居民自治是減弱控制基層的觀點(diǎn)不同，一些研究者認(rèn)為，在國(guó)家治理重心下移的過(guò)程中，黨和街道行政系統(tǒng)對(duì)于社區(qū)控制能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于社區(qū)建設(shè)提出之前，基層行政權(quán)力事實(shí)上自社區(qū)建設(shè)以來(lái)一直處于不斷增強(qiáng)的過(guò)程。⑩王巍認(rèn)為，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性分化沒(méi)有弱化基層政府的管理能力，國(guó)家對(duì)社區(qū)居委會(huì)的嵌入性支持以及自身管理科層的完善，使基層政權(quán)在社區(qū)事務(wù)分類治理的前提下實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)的全面式管理。?夏建中指出，我國(guó)城市社區(qū)更多的是垂直型的網(wǎng)絡(luò)，更多的是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，那種各種組織之間平等合作、平等參與社區(qū)各種事務(wù)決策的局面，雖然已有萌芽，但還是相當(dāng)微弱。?

地方政府是社區(qū)治理體制的主要改革推動(dòng)者。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，地方政府的主導(dǎo)在一段時(shí)間內(nèi)是必要的，因?yàn)榫蜕鐓^(qū)治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來(lái)看，缺乏行政力量的推動(dòng)，先天不足的社會(huì)力量很難在短期內(nèi)成長(zhǎng)起來(lái)?？梢钥闯?，對(duì)于地方政府“應(yīng)然”角色的設(shè)定是一幅理想藍(lán)圖，但這種“理想模型”與現(xiàn)實(shí)之間存在著一定的距離。對(duì)地方政府“實(shí)然”角色的討論則展示了地方政府立體豐富的一面，它們共同展示了地方政府治理基層社會(huì)的整體圖景。

雖然宏觀的“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系框架可以解釋基層社會(huì)的整體變遷與基本走向，但是在描述基層治理的微觀場(chǎng)景和具體實(shí)踐方面卻略顯粗糙。如果從一般性的變化考慮，我們?nèi)匀豢梢栽趲缀跛械念I(lǐng)域看到國(guó)家的存在，卻無(wú)法準(zhǔn)確研判在某一具體場(chǎng)域中國(guó)家力量的強(qiáng)弱態(tài)勢(shì)和其行動(dòng)選擇及策略。本研究從一個(gè)地方政府實(shí)施“村改居”的案例入手，試圖揭示地方政府在社區(qū)治理中的行動(dòng)過(guò)程、資源運(yùn)用及背后的治理邏輯。

二、穩(wěn)定、發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)：地方政府實(shí)施“村改居”的解釋邏輯

廣東省N區(qū)地處珠三角腹地，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平位居全國(guó)前列，城市化水平較高，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。這既對(duì)“村改居”提出了迫切要求，也為“村改居”提供了有利條件。所謂“村改居”，主要是指通過(guò)變農(nóng)村戶口為城市戶口，村委會(huì)改為社區(qū)居委會(huì)的基層治理制度變遷。從社會(huì)發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，“村改居”是城市化快速推進(jìn)的產(chǎn)物，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，村莊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、村民生活就業(yè)方式和精神文化消費(fèi)達(dá)到或者接近城市水平的條件下進(jìn)行的管理體制改革。

對(duì)于“村改居”，地方政府和農(nóng)村居民因立場(chǎng)和視角不同，形成了不同看法。從地方政府的角度而言，推行“村改居”是為了提高城市化水平，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，提高社會(huì)管理和服務(wù)水平，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加速農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從“村改居”社區(qū)居民的角度來(lái)看，“村改居”并不像當(dāng)?shù)卣麄鞯哪菢雍?，其真正的目的是為了從農(nóng)民手中拿地。但對(duì)于N區(qū)來(lái)講，實(shí)施“村改居”卻有著一套自己的邏輯。

N區(qū)新任書(shū)記履職后，決定從“村改居”入手，作為改革突破口。對(duì)于N區(qū)進(jìn)行“村改居”的動(dòng)機(jī)，我們可以從區(qū)委書(shū)記在“村改居”基層干部動(dòng)員大會(huì)上的講話找到一些解釋：

為什么選舉法律要求越來(lái)越嚴(yán)格，不局限于有股份分紅的人，不局限于原住民的選舉？是因?yàn)榭吹搅诉@個(gè)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。全區(qū)有73萬(wàn)人在農(nóng)村分紅，還有5萬(wàn)其他人員像自理糧、知青、村中居民等對(duì)分紅虎視眈眈，我們改革是為了保障村民既得利益?，F(xiàn)在還有候選人建議名單，以后若演變?yōu)楦?jìng)選、海選，一千多村民有可能會(huì)出現(xiàn)一千多候選人，為了少數(shù)人分紅，我們選舉要付出巨大成本，全區(qū)各級(jí)要花大量的人力、物力、財(cái)力。說(shuō)句不好聽(tīng)的，三年選一次，好像一覺(jué)醒來(lái)就又要選舉了。為什么要將符合條件的村進(jìn)行“村改居”，就是因?yàn)橐院筮x舉會(huì)越來(lái)越難，新的政策層出不窮，趁現(xiàn)在條件還算簡(jiǎn)單，比如還可以用戶代表表決的形式，要趕快改，再等到三、五年后難辦的時(shí)候再搞“村改居”就為時(shí)已晚了。

——N區(qū)委書(shū)記在“村改居”基層干部動(dòng)員大會(huì)的講話

在這之前，另外一個(gè)觸發(fā)新任書(shū)記必須進(jìn)行“村改居”的直接原因是在帶領(lǐng)政府部門和鎮(zhèn)街的官員前往蘇南地區(qū)考察中受到的巨大觸動(dòng)。面對(duì)蘇南地區(qū)通過(guò)“村改居”在城市更新、工業(yè)園區(qū)建設(shè)方面取得的成績(jī)，更加刺激且堅(jiān)定了書(shū)記的改革決心：

十年河?xùn)|，十年河西，賓主位置的互換，既昭示出兩地發(fā)展水平的高低起伏，也深刻警示我們逆水行舟，不進(jìn)則退，慢進(jìn)也是退……要大力實(shí)施城市更新計(jì)劃……在這點(diǎn)問(wèn)題上，政府可以更主動(dòng)，政府主動(dòng)有兩個(gè)好處：一是規(guī)劃?rùn)?quán)掌握在政府手上；二是政府先導(dǎo)投入，將整個(gè)區(qū)域地值提升后再推向社會(huì)。

——N區(qū)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議講話

從區(qū)委書(shū)記的講話中我們可以總結(jié)出N區(qū)實(shí)施“村改居”的三點(diǎn)原因：

一是基層選舉的制度、規(guī)則和情勢(shì)正在發(fā)生變化。從講話可以看出，區(qū)委書(shū)記對(duì)于每三年一次的農(nóng)村換屆選舉引發(fā)的基層矛盾頗感煩惱和憂慮。原因在于，基層民主選舉制度的不斷改革完善與農(nóng)村群體利益分化和爭(zhēng)奪形成了一對(duì)巨大的矛盾，讓當(dāng)?shù)卣y以應(yīng)對(duì)。

二是維護(hù)本地人的既得利益。借助于“村改居”，順便實(shí)行“政經(jīng)分離”，把村居委會(huì)和經(jīng)聯(lián)社分開(kāi)，讓有分紅權(quán)的股東村民自己選舉和組織經(jīng)聯(lián)社，農(nóng)村股東村民“自己做的蛋糕自己分”；村居委會(huì)則由包括外來(lái)人口在內(nèi)的全部常住人口選舉，這樣一來(lái)，沒(méi)有個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)奪的村居委會(huì)選舉過(guò)程，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)也就變得相對(duì)容易把握和掌控，不用再耗費(fèi)大量的人、財(cái)、物，也不用再為自身陷入基層亂局而擔(dān)憂。

三是借助“村改居”推動(dòng)城市更新，讓政府掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。雖然N區(qū)實(shí)施“村改居”并沒(méi)有明確提出向農(nóng)民要地，但事實(shí)上會(huì)逐步走向這一目的。因?yàn)椤按甯木印焙螅胤秸柚七M(jìn)公共服務(wù)均等化的機(jī)會(huì)，可以將“村改居”社區(qū)納入城市更新的整體規(guī)劃，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)和建設(shè)，在提升區(qū)域地值的同時(shí)，增加地方土地財(cái)政收入。

從上述分析可以看到，地方政府推動(dòng)“村改居”背后的價(jià)值取向和利益偏好，即“維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定”與“促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、彰顯地方政績(jī)”。“維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定”的背后，是“壓力型體制”?下“維穩(wěn)”成為上級(jí)考核地方政府治理能力的核心指標(biāo)，也是處于“壓力型體制”末端的地方政府最重要的政治任務(wù)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引起的社會(huì)分化加劇，基層社會(huì)的矛盾開(kāi)始迅速積累并進(jìn)入高發(fā)期、頻發(fā)期，全國(guó)各地此起彼伏的上訪問(wèn)題與群體性事件讓中央政府形成了“維穩(wěn)壓倒一切”的思維邏輯。在“壓力型體制”下，以縣、鄉(xiāng)為主的基層政府承擔(dān)著巨大的政治壓力，這種政治壓力集中體現(xiàn)在：地方“黨政一把手”負(fù)責(zé)體制下，因?yàn)榈胤缴鐣?huì)不穩(wěn)定而被“一票否決”，導(dǎo)致“一把手”引咎辭職甚至被撤職的政治風(fēng)險(xiǎn)。因此防患于未然，相對(duì)于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)性、救火式的矛盾處理方式，從基層社會(huì)治理體制改革入手，形成化解基層矛盾的有效的正式制度，被N區(qū)視為上等之策。

與“維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定”相比，促使地方政府推行“村改居”另一原因是對(duì)“促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、彰顯地方政績(jī)”目標(biāo)的追求。“地方發(fā)展型政府”?的解釋認(rèn)為，財(cái)政收益最大化已成為地方政府行為的支配邏輯。與“維穩(wěn)壓倒一切”的考核一樣，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平同樣是上級(jí)政府考核地方的重要指標(biāo)，但與“壓力型體制”下的“維穩(wěn)”任務(wù)不同的是，“促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、彰顯地方政績(jī)”更多體現(xiàn)為“錦標(biāo)賽體制”?在當(dāng)前的延續(xù)。新時(shí)期地方政府推動(dòng)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，既來(lái)自于上級(jí)政府考核的外在壓力，也來(lái)自于通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)樹(shù)立政績(jī)的考慮：向上表明自身作為地方主政者的能力，向下樹(shù)立權(quán)威與統(tǒng)治的合法性。再者，橫向區(qū)域間的比較也成為刺激地方政府加快城市建設(shè)的重要因素。珠三角地區(qū)自改革開(kāi)放以來(lái)一直處于領(lǐng)先地位，是其它地區(qū)學(xué)習(xí)的楷模，但近些年長(zhǎng)三角地區(qū)的趕超讓包括N區(qū)在內(nèi)的珠三角地方領(lǐng)導(dǎo)們面臨很大的壓力，所以才會(huì)有“十年河?xùn)|，十年河西……慢進(jìn)也是退”的表露。因此，在區(qū)委書(shū)記的多次講話中，“必須加快改革”很快在N區(qū)政府內(nèi)部達(dá)成共識(shí)，而“村改居”則是全面改革的突破口。

三、多重資源疊合：地方政府實(shí)施“村改居”的運(yùn)作策略

對(duì)N區(qū)政府來(lái)說(shuō)，推行“村改居”是一件復(fù)雜且難度較大的事情，因?yàn)椤按甯木印鄙婕暗交鶎由鐣?huì)治理體制的轉(zhuǎn)變，“是一項(xiàng)涉及基層社區(qū)建設(shè)、集體資產(chǎn)處理、居民身份轉(zhuǎn)換、公共服務(wù)延伸等問(wèn)題的系統(tǒng)性工程”?，因此必須借助多種資源、采取多重策略來(lái)推進(jìn)。

1.引導(dǎo)式話語(yǔ)：外部強(qiáng)勢(shì)的輿論宣傳

在當(dāng)前基層治理體系中，地方政府無(wú)疑掌握著“強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)”，“村改居”作為地方政府的一項(xiàng)重大改革，需要運(yùn)用掌握的宣傳工具為改革營(yíng)造輿論氛圍。就N區(qū)“村改居”的前期工作來(lái)說(shuō)，宣傳部門擔(dān)當(dāng)著首要角色，并且宣傳策略“內(nèi)外有別”。對(duì)于體制內(nèi)的科層化空間，N區(qū)主要通過(guò)會(huì)議宣傳、交流考察等形式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作人員及社區(qū)“兩委”成員學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)“村改居”的精神，只要是納入正式體制內(nèi)的，都是政府內(nèi)部宣傳體系的覆蓋群體。對(duì)于體制外的社會(huì)空間，宣傳部門則是利用掌握的地方電視、報(bào)紙、廣告、網(wǎng)絡(luò)、微博、電臺(tái)等媒體宣傳工具。通過(guò)短時(shí)期內(nèi)鋪天蓋地的宣傳，營(yíng)造“村改居”的強(qiáng)大輿論氛圍，讓“村改居”成為街頭巷尾人人必談的熱點(diǎn)話題。關(guān)于地方政府如何運(yùn)用輿論宣傳這一工具營(yíng)造改革氛圍，我們可以從《N區(qū)推進(jìn)“村改居”工作新聞宣傳工作方案》的通知中略見(jiàn)端倪：

具體宣傳報(bào)道安排：

（1）新聞宣傳。①政務(wù)新聞發(fā)布會(huì)；②開(kāi)辦專欄；③動(dòng)態(tài)報(bào)道；④專題論壇；⑤根據(jù)“村改居”工作的進(jìn)展，不定期采取專題、專版的形式總結(jié)宣傳報(bào)道工作所取得的成績(jī)。

（2） 社會(huì)宣傳。①政府公眾網(wǎng)上宣傳；②新聞媒體公益廣告宣傳；③戶外公益廣告的宣傳；④舉辦N農(nóng)村“村改居”專場(chǎng)論壇活動(dòng)；⑤向村民發(fā)放“致村民的一封公開(kāi)信”。

（3） 會(huì)議宣傳。各鎮(zhèn)（街） 要借助各種會(huì)議時(shí)機(jī)，反復(fù)宣講“村改居”工作的目的和意義、農(nóng)民在“村改居”過(guò)程中所得到的實(shí)惠、區(qū)委區(qū)政府的配套優(yōu)惠政策等。

（4）交流考察。在“村改居”工作進(jìn)展順利、效果顯著的村舉辦現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，組織納入“村改居”范圍的主要村干部學(xué)習(xí)、考察、交流，以此統(tǒng)一思想，交流做法，推進(jìn)工作落實(shí)。

——N區(qū)推進(jìn)“村改居”工作新聞宣傳工作方案

從上面可以看到，地方政府部門做足了“村改居”的宣傳準(zhǔn)備工作，包括新聞宣傳、社會(huì)宣傳、會(huì)議宣傳和交流考察，每種類型的宣傳形式下面又細(xì)分為多種具體形式。對(duì)于宣傳工作的掌控使得地方政府能夠占領(lǐng)輿論的“高地”，從而更好地為開(kāi)展某項(xiàng)工作營(yíng)造聲勢(shì)。另外，與改革前政府部門主要依靠動(dòng)員式、口號(hào)式的宣傳相比，在信息傳播技術(shù)發(fā)達(dá)、媒介傳播渠道日趨多樣的開(kāi)放社會(huì)，地方政府可以運(yùn)用的宣傳工具也更為多樣，反映了社會(huì)群體的多元分化和受眾的類型多樣，也表明地方政府宣傳試圖盡可能地覆蓋各類人群。從上述分析可以看到，行政力量已經(jīng)不像改革前可以控制整個(gè)社會(huì)，政府進(jìn)入和影響基層社會(huì)的策略已不再是完全依靠科層化的行政體系，而是更多地借助靈活且容易被社會(huì)民眾接受的方式。

2.強(qiáng)制性權(quán)威：內(nèi)部頻發(fā)的文件通知

與引導(dǎo)式話語(yǔ)不同，政府對(duì)待體制內(nèi)工作的安排，仍然依靠科層制體系自上而下的強(qiáng)制性權(quán)威，而這種強(qiáng)制性權(quán)威集中體現(xiàn)在出臺(tái)“文件通知”方面。在中國(guó)的黨政系統(tǒng)運(yùn)作體系中，“各級(jí)政府部門的紅頭文件幾乎統(tǒng)領(lǐng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域……突顯出紅頭文件在中國(guó)政治中不可替代的地位”?，具有明顯的“文件治國(guó)”特色?；仡橬區(qū)“村改居”的整個(gè)歷程，可以發(fā)現(xiàn)在近兩年的時(shí)間內(nèi)，N區(qū)與“村改居”直接相關(guān)的文件及配套文件有30余件之多。作為指導(dǎo)全區(qū)“村改居”工作的指導(dǎo)性文件，《N區(qū)推進(jìn)村改居工作實(shí)施方案的通知》對(duì)“村改居”的基本原則、對(duì)象等都做了規(guī)定：

（1）基本原則。①堅(jiān)持原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不變的原則；②堅(jiān)持原村民享受的農(nóng)村優(yōu)惠政策、享有的權(quán)益不變的原則；③堅(jiān)持以人為本、服務(wù)群眾的原則；④堅(jiān)持讓利于民的原則。

（2）“村改居”的對(duì)象：符合以下三個(gè)條件之一的村委會(huì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“村改居”。①區(qū)中心城區(qū)（GC街道、LC街道、DL鎮(zhèn)的全部村委會(huì)）和各鎮(zhèn)（街道）的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“城中村”；②人均耕地面積低于全區(qū)人均三分之一（0.2畝）的；③三分之二以上村民不從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，不以農(nóng)業(yè)收入作為主要生活來(lái)源的。

——N區(qū)推進(jìn)“村改居”工作實(shí)施方案

雖然在《N區(qū)推進(jìn)村改居工作實(shí)施方案的通知》正式出臺(tái)之前，區(qū)委區(qū)政府各部門以及下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間已經(jīng)就此進(jìn)行了多次溝通、修改與完善，但實(shí)際上在文件正式出臺(tái)下發(fā)執(zhí)行的過(guò)程中還是遇到了很多問(wèn)題，尤其是被劃為“村改居”范圍的一些村莊，進(jìn)展比較緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《N區(qū)推進(jìn)村改居工作實(shí)施方案的通知》規(guī)定的時(shí)間，對(duì)此區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)甚為惱火，于是N區(qū)又發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步明確村改居工作有關(guān)要求的通知》，內(nèi)容簡(jiǎn)短，但指向明確，措辭嚴(yán)厲。

現(xiàn)就進(jìn)一步做好“村改居”工作有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

（1）第一批符合條件的76個(gè)村委會(huì)（名單見(jiàn)附件1），必須在今年4月底前全部完成“村改居”。

（2）第二批符合條件的47個(gè)村委會(huì)（名單見(jiàn)附件2），也必須在今年6月底前完成“村改居”。至于先改居再換屆，還是先換屆再改居，由各鎮(zhèn)（街道）黨（工）委決定，并報(bào)區(qū)委、區(qū)政府。

（3）各鎮(zhèn)（街道）必須集中精力，嚴(yán)肅紀(jì)律，加快推進(jìn)“村改居”工作，確保換屆選舉工作的順利完成。

——N區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步明確村改居工作有關(guān)要求的通知》

盡管有研究指出，“目前大多數(shù)的文件尤其是基層政府的行政文件與法律法規(guī)相比，存在制定程序簡(jiǎn)單、內(nèi)容隨意和效力低下等問(wèn)題”?。但政府上下層級(jí)間以及同級(jí)部門間的正式溝通，尤其是新制度的推行和落實(shí)依然要靠“文件傳遞”來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為一種正式的制度安排，“文件傳遞”背后蘊(yùn)含著基層政治的運(yùn)作邏輯：即文件雖然不像法律法規(guī)那樣嚴(yán)格規(guī)范，但是卻相對(duì)容易操作和實(shí)現(xiàn)，文件雖然沒(méi)有直接溝通交流那樣高效，但卻更具正式性，也是體現(xiàn)基層政府尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威合法性的重要形式。文件作為運(yùn)載政策的載體，上下級(jí)溝通交流以及政策上傳下達(dá)的手段，其構(gòu)成的系統(tǒng)或許是“正式制度”運(yùn)作的最好體現(xiàn)。

3.示范性儀式：區(qū)委書(shū)記的“百村走訪”

在“村改居”期間，區(qū)委書(shū)記的“百村走訪”以及與之緊密配合的微博直播和新聞報(bào)道，加上每走1村即出1篇的“村居手記”，更使得“村改居”一時(shí)間成為N區(qū)最熱門的討論話題。它們共同形塑了一套示范性儀式，表明區(qū)委書(shū)記對(duì)基層工作的重視，并且通過(guò)這樣一種形式，區(qū)委書(shū)記的改革思路、想法、觀點(diǎn)得以進(jìn)一步展現(xiàn)。像區(qū)委書(shū)記這樣的地方領(lǐng)導(dǎo)者被稱為“地方核心行動(dòng)者”，是指在地方治理過(guò)程中已經(jīng)被正式制度納入權(quán)力體系的核心成員，他們依托正式組織，通過(guò)正式規(guī)則，在管轄領(lǐng)域內(nèi)享有主導(dǎo)性話語(yǔ)權(quán)與決定性主宰權(quán)，是制度變遷的支配力量。?縱觀全國(guó)各地地方治理經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)“地方核心領(lǐng)導(dǎo)者主導(dǎo)下的效率主義秩序模式”?十分普遍，即地方核心領(lǐng)導(dǎo)者以其所處的核心地位和擁有的權(quán)力資源推動(dòng)地方治理改革，N區(qū)“村改居”即是生動(dòng)體現(xiàn)。

4.獎(jiǎng)懲性措施：恩威并施中的“六不變”與“漲經(jīng)費(fèi)”

單純的文件通知可能會(huì)被下面的執(zhí)行層選擇性過(guò)濾掉，為此必須采取明確的獎(jiǎng)懲措施。面對(duì)一些村莊遲遲無(wú)法推進(jìn)“村改居”，N區(qū)規(guī)定“凡在規(guī)定期限內(nèi)應(yīng)該‘村改居’而不改的村委會(huì)，區(qū)政府所有補(bǔ)貼在7月1日后一律停發(fā)”。懲罰性措施的效果往往會(huì)立竿見(jiàn)影，果然規(guī)定出臺(tái)之后，之前緩慢的“村改居”進(jìn)程加快了許多。

“村改居”的順利推行，除了依靠行政的強(qiáng)制性命令力推之外，最為關(guān)鍵的還是要照顧到村干部和廣大村民的利益。在基層干部和村民看來(lái)，無(wú)論上級(jí)政府推行“村改居”的目的如何，但是不能損害自己的利益。對(duì)于這一點(diǎn)N區(qū)也十分清楚，為減少“村改居”的阻力，N區(qū)在“村改居”方案中對(duì)涉及到村干部和村民的核心利益作了“六個(gè)不變”的明確規(guī)定。

第一，管轄范圍不變。

第二，村“兩委”班子職數(shù)不變。

第三，產(chǎn)權(quán)不變。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不會(huì)改變。

第四，權(quán)益不變。原屬于村民集體經(jīng)濟(jì)所有的資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)包權(quán)、收益權(quán)，“村改居”后其權(quán)屬也仍然不會(huì)改變。

第五，村民福利不變。

第六，計(jì)劃生育政策不變。仍執(zhí)行農(nóng)村居民生育政策。

——N區(qū)推進(jìn)“村改居”工作實(shí)施方案除了對(duì)村民原有的核心利益都有保留之外，N區(qū)也對(duì)“村改居”社區(qū)公共經(jīng)費(fèi)、社區(qū)“兩委”成員的工資和農(nóng)田耕地進(jìn)行補(bǔ)貼。

“村改居”后設(shè)立的社區(qū)居委會(huì)，區(qū)財(cái)政按照35萬(wàn)元/年的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)貼，由各鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌（補(bǔ)貼期3年）；“村改居”的社區(qū)“兩委”成員待遇保持不變，區(qū)財(cái)政按照每人6萬(wàn)元/年（含原村“兩委”成員每人1萬(wàn)元/年的區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼）的標(biāo)準(zhǔn)負(fù)擔(dān)社區(qū)“兩委”成員基本工資；根據(jù)各鎮(zhèn)（街道）實(shí)際，可給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)工資，其供給渠道保持不變。原區(qū)財(cái)政對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地享受每畝每年500元，非基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)在耕地享受區(qū)、鎮(zhèn)（街道）財(cái)政每畝每年各100元的補(bǔ)貼保持不變。

——N區(qū)推進(jìn)“村改居”工作實(shí)施方案

N區(qū)恩威并施的做法，尤其是對(duì)“村改居”核心利益的保留以及補(bǔ)貼的增加，體現(xiàn)了地方政府“做加法”背后的增量改革思路，在對(duì)基層利益進(jìn)行重新分配的同時(shí)，可減少改革阻力。

四、主導(dǎo)性地位：“村改居”進(jìn)程中的行政權(quán)力再生產(chǎn)

N區(qū)實(shí)施的“村改居”讓我們大致了解到地方政府的行政運(yùn)作過(guò)程。當(dāng)前，地方政府仍然可以依靠穩(wěn)固的科層制結(jié)構(gòu)和強(qiáng)大的行政資源進(jìn)入社區(qū)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的社區(qū)再生產(chǎn)。吉登斯曾指出，“資源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介”?，行動(dòng)者所能倚靠的資源多寡不同，占據(jù)的權(quán)力位置亦不同，其行動(dòng)邏輯和行動(dòng)策略亦有差異。

在當(dāng)前的基層治理體系中，地方政府無(wú)疑擁有最多資源，主要包括：第一，制度資源，如正式的“村改居”規(guī)章制度、行政權(quán)力的運(yùn)作規(guī)則。第二，組織資源，即行政組織系統(tǒng)與組織權(quán)威、利益群體、正式與非正式的關(guān)系。第三，經(jīng)濟(jì)資源，如財(cái)力與物力。第四，文化資源，如媒介工具、公共輿論等。借助這些資源，地方政府在“村改居”中占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)地位。

地方政府主導(dǎo)“村改居”的輿論宣傳。根據(jù)區(qū)委的統(tǒng)一安排，N區(qū)委宣傳部聯(lián)合區(qū)農(nóng)村工作部、區(qū)民政局發(fā)文，要求全區(qū)的新聞?shì)浾撘哉嫘麄饕龑?dǎo)“村改居”為方向，全面推進(jìn)“村改居”的宣傳工作。在這樣的統(tǒng)一安排下，整個(gè)輿論都站在支持“村改居”的地方政府陣營(yíng)中，盡管也有零星反對(duì)“村改居”的聲音出現(xiàn)，但基本都被地方強(qiáng)大的宣傳浪潮淹沒(méi)。

地方政府主導(dǎo)“村改居”的規(guī)則制定。對(duì)于哪些村實(shí)施“村改居”，哪些村可以暫時(shí)不進(jìn)行“村改居”，地方政府從村居的地理位置、人均耕地面積、勞動(dòng)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)幾方面考慮，確立了“村改居”的范圍。對(duì)于“村改居”后的村民利益，地方政府做了“六不變”的規(guī)定，這里不討論“村改居”的規(guī)則是否合理，而是重點(diǎn)關(guān)注這一規(guī)則是由地方政府制定的，這一規(guī)則的出臺(tái)雖然有考慮村民群體的利益，但并沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的基層意見(jiàn)征詢與公示。

地方政府主導(dǎo)“村改居”的實(shí)施過(guò)程。從“村改居”的前期宣傳到“村改居”的正式實(shí)施，一直都有政府部門的身影。地方政府對(duì)過(guò)程的主導(dǎo)體現(xiàn)在通過(guò)各種會(huì)議通知、領(lǐng)導(dǎo)講話與視察、對(duì)“村改居”時(shí)間的規(guī)定等，即使有一些鎮(zhèn)街和社區(qū)的干部對(duì)于“村改居”有不同想法，區(qū)政府也能通過(guò)“個(gè)別談話”予以解決。

地方政府主導(dǎo)“村改居”的資源供給。一方面，“村改居”是一項(xiàng)程序復(fù)雜，需要整合大量人、財(cái)、物資源的基層改革，改革過(guò)程本身需要大量投入。另一方面，“村改居”要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，延伸市政服務(wù)到農(nóng)村，后期需要擴(kuò)大公共服務(wù)支出。因而無(wú)論是改革本身的成本消耗，還是后續(xù)的資源跟進(jìn)，都是由地方政府承擔(dān)。

從地方政府主導(dǎo)“村改居”的實(shí)踐中，我們可以看到地方行政權(quán)力的具體運(yùn)作過(guò)程、實(shí)施策略、實(shí)施的影響及效果?！靶姓?quán)力的生產(chǎn)正是在對(duì)眾多微不足道的程序過(guò)程細(xì)致設(shè)計(jì)與嚴(yán)格把控，才得以最終完成的……在這一過(guò)程中，行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的策略性互動(dòng)，都是由具有不同目標(biāo)訴求的權(quán)力主體具體實(shí)施的”?。比如，地方政府對(duì)于體制內(nèi)工作人員的直接命令；對(duì)于處于體制邊界的社區(qū)管理人員的恩威并施，讓他們?cè)谕０l(fā)補(bǔ)貼與漲經(jīng)費(fèi)之間進(jìn)行選擇；對(duì)于社區(qū)居民則更多以利益的保障，并且也放出獎(jiǎng)懲的消息，讓村民自下而上施加壓力；與區(qū)政府自上而下的壓力相配合，迫使基層干部就范，等等，地方政府正是運(yùn)用上述資源，通過(guò)策略性的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力的社區(qū)再生產(chǎn)。

五、行政嵌入：新時(shí)期地方政府的“治理術(shù)”

當(dāng)前的社區(qū)治理改革，國(guó)家選擇進(jìn)入并積極主導(dǎo)這一進(jìn)程，有其自身行動(dòng)邏輯。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)“市場(chǎng)失靈”與“社會(huì)孱弱”的新情勢(shì)，國(guó)家開(kāi)始重新考慮走向社會(huì)秩序建構(gòu)和社會(huì)整合的前臺(tái)，提出創(chuàng)新社區(qū)治理。整體環(huán)境的自由開(kāi)放和基層社會(huì)的多元分化，使得地方政府已不能按照改革前全能國(guó)家的模式來(lái)治理社會(huì)，這意味著必須采用與改革前不一樣的治理思路，需要借助更為多元、更具彈性的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理秩序的供給。這一過(guò)程仍然是以國(guó)家力量為依托，以行政操作為主要手段，從而進(jìn)入一種“行政社會(huì)”?的狀態(tài)。與改革前“總體性社會(huì)”不同，行政社會(huì)中政府的角色是核心主導(dǎo)而非全面管控，雖具有倚重行政力量的慣性，但已無(wú)法完全馴服社會(huì)，其治理手段開(kāi)始剛?cè)岵?jì)，體現(xiàn)為一種柔性運(yùn)作策略。

“村改居”作為政府主導(dǎo)的基層治理制度變遷，從制度分析的角度來(lái)看，制度設(shè)計(jì)與制度供給取決于這項(xiàng)制度所產(chǎn)生的收益以及是否有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手限制。地方政府是基層治理改革的主要制度制定者和推動(dòng)者，并且基層治理改革關(guān)系到地方政府的治理權(quán)威、治理能力與治理績(jī)效。作為基層社會(huì)的利益行動(dòng)者，地方政府并不想通過(guò)改革弱化自己的權(quán)威，而是千方百計(jì)地強(qiáng)化自己的影響力，雖然社會(huì)力量在顯著成長(zhǎng)，但顯然還沒(méi)有達(dá)到能與地方政府競(jìng)爭(zhēng)或抗衡的地步。因此，就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，基層社會(huì)仍然在政府的限定與掌控之下。

當(dāng)然，在提倡治理的思路下，國(guó)家已不是完全依靠行政力量生硬地進(jìn)入社區(qū)，而是通過(guò)對(duì)社區(qū)事務(wù)多種方式的介入，實(shí)現(xiàn)行政嵌入。王思斌將嵌入概念明確化為“某一事物進(jìn)入另一個(gè)事物之中去的過(guò)程和狀態(tài)”?。具體到本研究的行政嵌入，更多的是指結(jié)構(gòu)和關(guān)系意義上的嵌入，即代表國(guó)家力量的地方政府通過(guò)各種方式，如社區(qū)參與制度設(shè)計(jì)、話語(yǔ)權(quán)的運(yùn)用和資源提供等，嵌入到基層治理中，并與社區(qū)其他力量相互影響和互動(dòng)。地方政府的行政嵌入主要體現(xiàn)在兩方面：

一方面，在基層治理的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)上，地方政府以國(guó)家政策和法律法規(guī)為基礎(chǔ)，通過(guò)各種規(guī)章制度的制定，對(duì)基層治理的權(quán)力空間尤其是社區(qū)各類組織的權(quán)力界限與相互關(guān)系進(jìn)行了明確規(guī)定。具體包括：在社區(qū)成立基層黨組織，并確立黨組織在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；法律上規(guī)定社區(qū)居委會(huì)的自治組織地位，但實(shí)際上各項(xiàng)“配合制度”的制定使其成為地方政府的“一條腿”；劃定社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)自組織（業(yè)主委員會(huì)）的權(quán)力界限。通過(guò)這些明細(xì)的組織權(quán)限劃分，地方政府以“準(zhǔn)行政化”社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)為觸角實(shí)現(xiàn)了進(jìn)入社區(qū)的合法性組織渠道。同時(shí)，國(guó)家實(shí)施的一系列關(guān)于基層社區(qū)工作人員的薪資待遇及晉升渠道的制度設(shè)置，如社區(qū)“兩委”成員經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼辦法、選拔優(yōu)秀社區(qū)干部赴鎮(zhèn)街任職制度、大學(xué)生村官制度等，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)入地方行政系統(tǒng)的準(zhǔn)序列安排，這種個(gè)體身份的“準(zhǔn)行政化”，使得作為社區(qū)精英的基層管理人員已然成為地方政府的社區(qū)代理人，這種對(duì)社區(qū)組織與工作人員的雙重“科層制”式制度安排，在最大程度上保證了國(guó)家力量在社區(qū)的合法性存在。

另一方面，地方政府利用其掌握的話語(yǔ)權(quán)和資源，將國(guó)家政策與地方治理改革目標(biāo)以促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的需要，滿足社區(qū)居民需求的方式提出來(lái)，使之能夠更好地被基層社會(huì)群體所接受，如基層治理改革的政策宣傳中，往往以“優(yōu)化社區(qū)資源配置”、“更好服務(wù)社區(qū)居民”、“滿足城鄉(xiāng)居民需求”等為宗旨。在此過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)對(duì)話語(yǔ)的包裝與轉(zhuǎn)嫁，實(shí)現(xiàn)了其對(duì)基層治理的合法性話語(yǔ)建構(gòu)，從而為其進(jìn)入社區(qū)奠定基礎(chǔ)。除了話語(yǔ)建構(gòu)之外，地方政府還以社區(qū)公共事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者和實(shí)踐者的身份參與基層治理，比如街道辦主持社區(qū)選舉工作、組織社區(qū)集體活動(dòng)、提供公共服務(wù)資源等。在眾多的基層治理進(jìn)程中，地方政府通過(guò)直接或間接的方式參與其中，“但不管采取何種參與方式，也不管參與是政府主動(dòng)為之還是被邀而為之，都意味著國(guó)家的‘在場(chǎng)’和‘到場(chǎng)’……通過(guò)為居民提供制度、組織、動(dòng)員能力、象征性符號(hào)，以及合法性等行動(dòng)資源獲得合法性……形成了一種以合法性資源為核心、強(qiáng)調(diào)適當(dāng)?shù)某殡x和政治儀式、政府的權(quán)力技術(shù)和居民的自我治理相結(jié)合的抽象化治理模式”?，從而實(shí)現(xiàn)了自身在社區(qū)的合法性存在與治理權(quán)威的構(gòu)建。

注釋：

① 王巍：《國(guó)家—社會(huì)分析框架在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷研究中的應(yīng)用》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第1期。

② 賈玉嬌：《國(guó)家與社會(huì)：構(gòu)建何種治理秩序？》，《社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。

③ 唐士其：《“市民社會(huì)”、現(xiàn)代國(guó)家以及中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）1996年第6期。

④? 王漢生、吳瑩：《基層社會(huì)中“看得見(jiàn)”與“看不見(jiàn)”的國(guó)家》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。

⑤周慶智：《基層治理：一個(gè)現(xiàn)代性的討論——基層政府治理現(xiàn)代化的歷時(shí)性分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第5期。

⑥燕繼榮：《社區(qū)治理與社會(huì)資本投資——中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的理論解釋》，《天津社會(huì)科學(xué)》2010年第3期。

⑦ 張康之：《論高度復(fù)雜性條件下的社會(huì)治理變革》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

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