劉田原

（中共中央黨校研究生院，北京100091）

隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的不斷深入，我國已經(jīng)取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，但隨之帶來的是日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題，和由此引發(fā)的各類社會(huì)問題。這些問題的產(chǎn)生成因復(fù)雜，涉及到環(huán)保立法的完備性、環(huán)保執(zhí)法的原則性、地方發(fā)展在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間的權(quán)衡以及短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與長遠(yuǎn)利益之間的取舍等等因素。但環(huán)境問題要想得到根本性的扭轉(zhuǎn)，其前提和基礎(chǔ)還是要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的立法，只有建立了完善的環(huán)境保護(hù)法律體系，才能使環(huán)境保護(hù)工作具有法律依據(jù)從而產(chǎn)生強(qiáng)制約束作用?；谖覈厥獾牡乩硪蛩睾妥匀画h(huán)境，要使環(huán)境保護(hù)立法具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性，就需要在國家法制統(tǒng)一的前提下賦予地方環(huán)境保護(hù)的立法權(quán)以及完善地方環(huán)保立法，這樣不僅可以進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境保護(hù)立法的權(quán)限和程序維護(hù)公民的合法權(quán)益，更能使環(huán)境保護(hù)立法具有針對性和可操作性從而緩解環(huán)保立法立法的地域性差別。

一、地方環(huán)保立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及法律依據(jù)

我國幅員遼闊，各地區(qū)之間的自然環(huán)境差異比較大，由于受歷史和自然原因等因素的影響，我國的生態(tài)系統(tǒng)呈多樣化的特點(diǎn)。這就給我國的環(huán)境保護(hù)立法工作帶來了很大的阻礙，許多治理措施在一個(gè)地區(qū)可以順利實(shí)施并收到良好的治理效果，但若直接移植到另外的地區(qū)往往就事與愿違。在環(huán)境保護(hù)和治理領(lǐng)域，國家層面的立法因?yàn)橐骖櫰者m性而往往規(guī)定過于宏觀，對于地方工作具有方向上的指導(dǎo)意義和作用，但面對千差萬別的地域差異就顯得過于粗疏，操作性和實(shí)用性也會(huì)大大降低。那么這就要求地方立法機(jī)關(guān)在不違反國家法律的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況來制定相關(guān)的具有地方特色的地方性法規(guī)以解決相應(yīng)的環(huán)境與資源問題，將國家立法更加具體化和地方化，充分體現(xiàn)地方立法的從屬性和補(bǔ)充性。［1］我國在2015年對《中華人民共和國立法法》進(jìn)行了修改，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方立法權(quán)的適用范圍，這樣就大大地消除了由于地方性差異而給立法帶來的不利影響，充分考慮到了由于我國各地千差萬別的實(shí)際情況，為地方立法機(jī)關(guān)依法制定適合自身的地方性法規(guī)提供了法律依據(jù)。

對于立法權(quán)力的下放，許多的地方立法機(jī)關(guān)都在觀念和認(rèn)識上進(jìn)行了調(diào)整，在把立法權(quán)下放當(dāng)成是一次難得機(jī)遇的同時(shí)，也認(rèn)為這是一項(xiàng)全新的挑戰(zhàn)。由地方立法機(jī)關(guān)按照各地不同的條件和實(shí)際情況來制定對各自發(fā)展最為有利的地方性法規(guī)，本身就是一次很大的進(jìn)步。它標(biāo)志著我國在立法領(lǐng)域進(jìn)入了一個(gè)追求實(shí)際效用和注重法律制定與運(yùn)用銜接的新階段，尤其在環(huán)境保護(hù)立法方面，把立法從原來的由國家層面制定宏觀原則向各地方制定具體細(xì)則的方向轉(zhuǎn)變。這個(gè)變化的目的，是希望地方城市能夠有針對性地制定出臺適合各地實(shí)際情況的環(huán)境保護(hù)細(xì)則，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，改善和治理各地的生態(tài)環(huán)境，為整個(gè)國家和民族的可持續(xù)發(fā)展積攢后勁。

但是立法行為從根本上來說是屬于創(chuàng)建公共規(guī)范的具體行為，帶有公共屬性，而公共規(guī)范的建立過程也是各方進(jìn)行博弈和利益調(diào)整的過程。尤其在當(dāng)今社會(huì)利益多元化構(gòu)成的背景之下，各利益主體必然都要努力通過表達(dá)自身利益的訴求來影響立法，從而達(dá)到自身利益的最大化，這也是個(gè)體的趨利性所決定的。地方立法機(jī)關(guān)同樣也具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，那么地方立法機(jī)關(guān)作為立法行為的主導(dǎo)享有絕對的立法決定權(quán)，這必然會(huì)增加地方立法機(jī)關(guān)在立法過程中權(quán)力任性的可能性。尤其在關(guān)系到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法上，地方立法機(jī)關(guān)出于照顧本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能出現(xiàn)背離上位法和中央大政方針的可能性，借機(jī)把地方立法權(quán)當(dāng)成短視行為和違法行為的保護(hù)傘。《立法法》為地方立法權(quán)的合法性已經(jīng)創(chuàng)設(shè)了法律依據(jù)，這一方面需要地方立法機(jī)關(guān)在行使地方立法權(quán)的同時(shí)堅(jiān)守國家法制統(tǒng)一的原則，另一方面也需要中央的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，才能使地方立法不偏、不越、不錯(cuò)。

二、地方環(huán)保立法的現(xiàn)實(shí)問題及根源

（一）片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)

我國改革開放幾十年來，地方發(fā)展一直以經(jīng)濟(jì)增長論英雄。地方的政績也都以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是否達(dá)成作為衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)。在這種主導(dǎo)思想的影響下，各地方城市也不得不一切都圍繞著經(jīng)濟(jì)增長為中心來開展各項(xiàng)工作。在我國的某些地方為實(shí)現(xiàn)GDP的高速增長達(dá)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，把地方環(huán)境保護(hù)立法當(dāng)成違法排污、過度開發(fā)的保護(hù)傘和通行證。在地方立法時(shí)為破壞環(huán)境的行為大開綠燈，甚至不惜違背上位法的精神和中央對于環(huán)境保護(hù)而制定的大政方針。不少地方立法機(jī)關(guān)出于經(jīng)濟(jì)增長的需要，對于造成環(huán)境污染的企業(yè)不但不能依法限制，反而通過法律手段給這些企業(yè)大開方便之門，專門制定出臺地方性法規(guī)為這些污染企業(yè)撐開保護(hù)傘。甚至對環(huán)境保護(hù)部門的依法檢查進(jìn)行限制，在檢查之前還要經(jīng)地方領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，有的排污企業(yè)每次突擊檢查之前都能提前得知消息，使環(huán)保執(zhí)法檢查成了走過場。最后的結(jié)果便是地方完成了經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)、個(gè)別人通過權(quán)力尋租獲得了利益、企業(yè)降低了成本豐富了地方稅收，但代價(jià)卻是地方賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重污染和破壞。基于此制定出來的地方性法規(guī)不但降低了環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)和要求，也阻礙著中央的大政方針和國家法律法規(guī)在地方的貫徹和落實(shí)。其中有價(jià)值觀念的偏差問題，也有一切為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓道開路的思想在影響。人民生活質(zhì)量要提升、領(lǐng)導(dǎo)政績要落實(shí)、城市建設(shè)要推進(jìn)，這一切都離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)前提。但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展絕不能為了眼前的利益就斷送掉了國家和民族的未來，這也是國家一直強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵所在。地方環(huán)保立法作為地方環(huán)境治理的基礎(chǔ)和保障，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間找好平衡點(diǎn)，殺雞取卵是切不可取的。

（二）地方環(huán)保立法質(zhì)量不高

在地方環(huán)保立法層面，我國目前還處于探索階段，不少地方?jīng)]有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在立法技術(shù)和程序上還不甚成熟。片面地追求環(huán)境保護(hù)法律框架的涵蓋面，而忽視了對自身特點(diǎn)的適應(yīng)性。在立法中找不到體現(xiàn)地方特色的痕跡，更多的是對國家環(huán)境立法的照搬和模仿，［2］而忽視自身的實(shí)際情況，使這些地方性法規(guī)成為了原則性的設(shè)定，淪為口號式的規(guī)定，并不能對地方環(huán)境治理具有針對性、適用性和實(shí)效性。［3］立法權(quán)向地方的下放，的確對于很多沒有相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)的地方城市來說是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。在地方立法的過程中出于謹(jǐn)慎的考慮，先把國家層面的立法照搬過來，雖然不見實(shí)效，但總不會(huì)出錯(cuò)。這種不求有功但求無過的思想使地方環(huán)保立法并沒有發(fā)揮出實(shí)際的作用，反而還成為了一些地方立法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)和不得不完成的任務(wù)。這也就把中央賦予地方的環(huán)境保護(hù)立法權(quán)的初衷和本意曲解了，不但沒有對地方的環(huán)境治理從立法層面的放權(quán)轉(zhuǎn)化成實(shí)際的支持，反而成了一項(xiàng)任務(wù)、一個(gè)負(fù)擔(dān)、一項(xiàng)政績工程，失去了這一重大改革的實(shí)際意義。當(dāng)然，這也有很多地方城市出于自身的需要，制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)來規(guī)范環(huán)境治理工作，以期扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染不斷加重的不利局面，但在立法技術(shù)上確實(shí)有待提升。有的地方性法規(guī)已經(jīng)頒布了，但還不知道其制定機(jī)關(guān)，那么其效力等級就難以確認(rèn)。同時(shí)，在立法過程中，缺乏前瞻性和預(yù)見性，對地方性法規(guī)制定后實(shí)施環(huán)節(jié)中的問題估計(jì)不充分，直到具體運(yùn)用才發(fā)現(xiàn)存在許多問題，不得已又取消規(guī)定的也并不少見。這種盲目的環(huán)境立法，往往缺乏必要的科學(xué)性和操作性的分析和論證，這樣出臺的地方性法規(guī)就很容易使地方立法機(jī)關(guān)陷入進(jìn)退維谷的境地。

（三）地方環(huán)保立法公眾參與度不夠

在地方環(huán)保立法的過程中，缺乏社會(huì)公眾的參與。一方面是社會(huì)公眾對于環(huán)境保護(hù)的意識比較淡薄。在國外的很多國家，公眾的環(huán)保意識都比較強(qiáng)烈，非常熱衷于參加各項(xiàng)環(huán)保事務(wù)和活動(dòng)，但這在國內(nèi)則并未形成風(fēng)氣。對于環(huán)境而言，國內(nèi)民眾索取的意識要遠(yuǎn)強(qiáng)于回饋和付出的意識?！翱可匠陨剑克运钡乃枷?，一定程度上折射出我國傳統(tǒng)觀念中對于環(huán)境索取的坦然。另一方面，長期的政府權(quán)威式管理也在一定程度上使社會(huì)公眾對于環(huán)保問題的解決產(chǎn)生了一定的“依賴心理”，［4］把環(huán)境治理當(dāng)成政府的職責(zé)，認(rèn)為既然當(dāng)初設(shè)立這些污染企業(yè)的時(shí)候，拍板領(lǐng)導(dǎo)和投資人各取所需，并沒有廣泛征求公眾的意見，絕大部分公眾也并未因這些污染企業(yè)的建立而受益?，F(xiàn)在要治理環(huán)境污染卻要公眾來群策群力，公眾心理上自然是拒絕不愿參與的。這種觀點(diǎn)也不無道理，畢竟公眾對環(huán)保立法和執(zhí)行狀況的知情率很低，地方環(huán)境治理也沒有引入相關(guān)的民主監(jiān)督機(jī)制來對污染企業(yè)的治理進(jìn)行民主監(jiān)督，［5］那就只能靠行政執(zhí)法來監(jiān)督。但行政執(zhí)法顯然結(jié)果并不令公眾滿意，如果繼續(xù)這種觀念和做法就難以獲得公眾的支持和擁護(hù)，地方環(huán)保立法到最后就又成了地方立法機(jī)關(guān)的獨(dú)角戲，這樣的立法對環(huán)境污染形勢的扭轉(zhuǎn)起到的作用將會(huì)大打折扣。

再者，在地方的環(huán)保立法的過程中缺乏公眾參與，便無法形成立法過程中正常的利益博弈局面，不同社會(huì)階層的訴求無法在立法過程中得到表達(dá)和體現(xiàn)，這也嚴(yán)重影響了地方環(huán)保立法的質(zhì)量。立法角度有所偏頗，利益平衡就難以實(shí)現(xiàn)。從環(huán)保立法的角度來看，公眾的利益訴求就是在宜居的環(huán)境下能夠安居樂業(yè)，而地方則會(huì)傾向于完成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)達(dá)成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)。在當(dāng)前的環(huán)境形勢下這很可能就形成了一對尖銳的矛盾。究竟是關(guān)停重污染企業(yè)、休養(yǎng)生息還是繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)增長為綱、為污染企業(yè)大開方便之門繼續(xù)走以前的發(fā)展老路，沒有了公眾的積極參與，地方環(huán)保立法勢必會(huì)大大減弱對環(huán)境治理的作用。我國絕不能再成為西方國家的污染輸出政策的受害者，而扎緊制度的籬笆最重要的就是在立法的過程中保證民主化，讓社會(huì)公眾廣泛積極地參與進(jìn)來，讓利益輸送者無法上下其手。

三、地方環(huán)保立法的完善路徑

（一）轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，明確綠色的立法宗旨

地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴于地方生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，那么生態(tài)環(huán)境的破壞必然會(huì)反過來制約地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以要實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，就必須以綠色的理念去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，保證地方經(jīng)濟(jì)與地方生態(tài)環(huán)境兩者之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和內(nèi)在一致性。不管是中央還是地方，如果只是單純和盲目地追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視因此而產(chǎn)生的環(huán)境成本，但這些環(huán)境成本又是實(shí)際存在的，同時(shí)也會(huì)不可避免地隨著經(jīng)濟(jì)增長速率的提高、人口的迅猛增長以及工業(yè)生產(chǎn)率的超長增長而被逐漸放大，最終反過來制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至威脅到生存和發(fā)展的基本權(quán)利。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞，不僅可以通過科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而得到改進(jìn)，而社會(huì)發(fā)展理念的更新和發(fā)展道路的轉(zhuǎn)變同樣可以優(yōu)化和消解這些壓力。［6］在地方環(huán)保立法的過程中，立法的宗旨和理念是貫穿于整個(gè)地方性法規(guī)的，并指引著地方環(huán)境保護(hù)事業(yè)建設(shè)的方向。所以，要完善地方環(huán)保立法，首先就要轉(zhuǎn)變地方城市的發(fā)展理念，摒棄以環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)來換取地方經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展理念，在立法過程中突出可持續(xù)發(fā)展的綠色理念。

另一方面，地方環(huán)保立法也是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成部分，那么這就要遵循社會(huì)主義法治以人為本、實(shí)現(xiàn)人的全面解放為目標(biāo)的這個(gè)宗旨和理念，堅(jiān)持立法以人民的福祉和滿意度為出發(fā)點(diǎn)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民對美好生活的向往很大程度上也包含了甚至依賴于一個(gè)綠色健康的生存發(fā)展環(huán)境，所以立法也應(yīng)為這一要求提供法治保障。如果繼續(xù)以前粗放式的發(fā)展理念和發(fā)展模式，片面地追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和數(shù)據(jù)是沒有長遠(yuǎn)意義的，以犧牲環(huán)境換來少數(shù)人的利益反而會(huì)喪失黨和國家開展的社會(huì)主義法治建設(shè)在人民心目中的地位和形象。［7］這種只追求眼前利益犧牲人民健康生存權(quán)利換來的經(jīng)濟(jì)利益也是必然難以長久的，所以地方立法機(jī)關(guān)對此一定要有清醒的認(rèn)識，才不會(huì)在環(huán)保立法中本末倒置、殺雞取卵。

（二）提高立法質(zhì)量，保障地方的可操作性

無論是政治的立法或是市民的立法，都只是表現(xiàn)和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。［8］地方環(huán)保立法要著重解決的問題就是凸顯地方特色，以保證制定出來的地方性法規(guī)具有實(shí)踐中的可操作性。在地方環(huán)境保護(hù)立法過程中要針對當(dāng)?shù)氐淖陨項(xiàng)l件和特點(diǎn)來制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，絕不能盲目照搬照抄國家法律的規(guī)定，因?yàn)閲曳傻囊?guī)定對于各地方而言比較籠統(tǒng)，并不適用于全國所有地方。這也是中央把環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法權(quán)下放給各個(gè)設(shè)區(qū)城市的主要原因，這樣各地依照實(shí)際情況在不違反憲法和法律的前提下，制定符合自身的環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)，可以有效地集中解決地方各自存在問題中比較突出的方面，對于地方環(huán)境的保護(hù)和治理是一大助力。環(huán)境法規(guī)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境本身的契合性越高、對實(shí)際環(huán)境問題和需求的把握越準(zhǔn)，越能體現(xiàn)當(dāng)?shù)丨h(huán)保特色，說明適用性越強(qiáng)。［9］針對性的立法往往更具有實(shí)用性和操作性，可以更快的看到效果，扭轉(zhuǎn)局面，這也是把環(huán)保立法權(quán)下放給地方的重要考量。

突出地方特色，首先就要進(jìn)一步明確地方自身的環(huán)境保護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國《環(huán)境保護(hù)法》立法多年，雖然不斷完善，但是在環(huán)境質(zhì)量的量化評定上，始終都由于各地的差異而難以有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而地方首先應(yīng)當(dāng)落實(shí)的就是與本地實(shí)際情況相適應(yīng)的環(huán)保質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上在各地從前的環(huán)境治理工作中也都有所制定，但從制定到考核都由各地自行掌握，缺乏公正性和強(qiáng)制性，對環(huán)境污染的治理作用十分有限。把這些標(biāo)準(zhǔn)以立法的形式重新提出，則賦予了地方性法規(guī)的權(quán)威性與強(qiáng)制力，防止各類環(huán)保指標(biāo)的設(shè)立流于形式。其次，在地方環(huán)保立法的過程中一定要杜絕地方立法機(jī)關(guān)“不求有功，但求無過”的錯(cuò)誤思想。這種思想必然會(huì)使地方上的環(huán)境污染繼續(xù)惡化下去，要樹立在環(huán)境保護(hù)治理工作中“無功即是過”的評定機(jī)制，堅(jiān)決抵制所謂的以喪失地方環(huán)境立法原則為代價(jià)的為“發(fā)展”松綁，為“增長”讓路的種種錯(cuò)誤思想。

（三）推動(dòng)公眾參與，實(shí)現(xiàn)立法的民主化

公眾參與作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件，是符合環(huán)境管理特點(diǎn)的富有成效的制度。［10］在地方環(huán)保立法的過程中要保證立法的民主化，堅(jiān)持貫徹公眾參與的原則，使公眾能夠通過立法活動(dòng)合理地表達(dá)訴求，并參與到立法的決策中來。環(huán)境保護(hù)立法的特殊之處在于，它的影響面是覆蓋整個(gè)社會(huì)的，環(huán)境保護(hù)關(guān)系到每一位民眾的生存環(huán)境和生活質(zhì)量，是社會(huì)公眾所關(guān)注的焦點(diǎn)所在，所以環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)公眾能夠廣泛地參與進(jìn)來。社會(huì)公眾不但是環(huán)境保護(hù)立法的受利者，也應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)立法的積極參與者和忠實(shí)執(zhí)行者。［11］而這些基礎(chǔ)條件的實(shí)現(xiàn)要通過不斷地引導(dǎo)和保護(hù)，引導(dǎo)公眾樹立起“共建共治共享”的政治理念、健康的環(huán)保生活意識以及從我做起的自律思想，保護(hù)民眾對于環(huán)境立法工作整體進(jìn)展的知情權(quán)和參與權(quán)，以及民眾行使民主監(jiān)督的權(quán)利。這些都是地方環(huán)保立法能動(dòng)性的源泉與地方立法活力產(chǎn)生的根本，是發(fā)揮地方環(huán)保立法能動(dòng)性的重要基礎(chǔ)。而這個(gè)基礎(chǔ)的建立則需要地方立法機(jī)關(guān)以規(guī)范的公眾參與保障機(jī)制的建立為前提，加大社會(huì)公眾參與立法活動(dòng)的力度，這是一個(gè)去行政化的過程，同時(shí)也是一個(gè)民主化的過程。改變以往頒布行政命令的傳統(tǒng)地方立法模式，把立法的內(nèi)容從單方面的管理相對人向社會(huì)民眾共同參與共同監(jiān)督的方式推進(jìn)。

要保證這種轉(zhuǎn)換的順利進(jìn)行，降低地方環(huán)保立法中的行政色彩，就要從兩個(gè)方面加以改進(jìn)。首先，要在立法過程中保證相關(guān)信息渠道的通暢，地方立法機(jī)關(guān)可以先把初步的設(shè)想和內(nèi)容向社會(huì)公眾公布，公開聽取公眾的意見，使地方環(huán)保立法更多地吸取和保留社會(huì)公眾的訴求并集思廣益。對于環(huán)境治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題向公眾廣泛征求意見或者建議，把地方立法機(jī)關(guān)在環(huán)境治理上單打獨(dú)斗的孤立局面轉(zhuǎn)化成全民性的環(huán)保運(yùn)動(dòng)。以地方立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，進(jìn)行規(guī)范和促進(jìn)，這樣才能形成地方環(huán)境治理全民參與的有利局面。其次，要在保障公眾參與立法的同時(shí)，健全和完善相應(yīng)的控告、檢舉、獎(jiǎng)勵(lì)等有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立，［12］并把這些相應(yīng)的規(guī)定細(xì)致地進(jìn)行程序化設(shè)定，使環(huán)境保護(hù)立法工作中的方方面面都運(yùn)行在透明的機(jī)制下，建立由下至上的全方位基層監(jiān)督體系，再輔以由上至下的管理運(yùn)行機(jī)制。通過有序高效的公眾參與，使立法能夠真正體現(xiàn)出社會(huì)公眾的意愿，讓公眾真切地參與到環(huán)境的保護(hù)和治理中來，并以環(huán)保立法為契機(jī)提高地方的民主法治化建設(shè)水平。

（四）加強(qiáng)中央領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)法制的統(tǒng)一性

國家的法制統(tǒng)一是我國憲法所確立的基本原則，自覺維護(hù)國家法制統(tǒng)一既是地方立法必須堅(jiān)守的法律底線，同時(shí)也是在立法過程中所要遵循的政治規(guī)矩。在地方環(huán)保立法的過程中要加強(qiáng)中央對地方立法的領(lǐng)導(dǎo)，在充分發(fā)揮地方立法能動(dòng)性的同時(shí)，也要注意不能在地方立法中違背上位法精神和中央的大政方針。［13］地方立法機(jī)關(guān)尤其是新獲得地方立法權(quán)的一些城市，由于沒有相應(yīng)的地方立法經(jīng)驗(yàn)，加之環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的立法又往往具有專業(yè)性和技術(shù)性，那么地方立法機(jī)關(guān)在立法的過程中難免會(huì)出現(xiàn)各種疏漏。在立法中的風(fēng)險(xiǎn)不能完全消除的情況下，有了中央的領(lǐng)導(dǎo)以及上位法精神的指引就能保證其原則性和方向上的正確。

地方環(huán)保立法另一方面要防止的就是地方立法機(jī)關(guān)通過合法的方式實(shí)行地方保護(hù)主義和部門利益化。誠然，我國面積廣大，各地環(huán)保的實(shí)際情況千差萬別，重視差異、區(qū)別對待是實(shí)事求是的工作方式。在實(shí)際立法中要強(qiáng)調(diào)和重視地方的差異性，避免粗暴的“一刀切”，也是積極穩(wěn)妥的解決污染問題工作的原則性理念，但在整體的治理思想上一定要與中央的大政方針保持高度的一致性，消除地方化、碎片化的影響。不能短視地以眼前利益為重心而忽視地方的長遠(yuǎn)利益，更不能把地方立法變成擴(kuò)大地方利益的手段，防止出現(xiàn)地方保護(hù)主義、部門權(quán)力利益化和部門利益法制化。由于立法的過程就是權(quán)力和利益的分配與平衡的過程，趨利性的天然存在決定了無論任何主體只要允許自己起草法律，總會(huì)盡最大可能維護(hù)和體現(xiàn)自己的利益。［14］地方立法本身就是一種社會(huì)各階層、各種利益之間的博弈，一旦各地方利用地方性法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，就勢必會(huì)對整個(gè)國家有序統(tǒng)一的市場秩序造成嚴(yán)重的損害，損害國家法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

四、結(jié)語

遮天蔽日的霧霾、濁浪翻滾的江河、影響面積越來越大的酸雨，這些都時(shí)時(shí)刻刻地在提醒著我們，我國的環(huán)境污染問題已經(jīng)十分嚴(yán)重。環(huán)境保護(hù)是人類調(diào)整自身與自然關(guān)系的一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，黨的十九大提出必須堅(jiān)持綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國。［15］如果不能在相對較短的時(shí)間內(nèi)得到根本性的遏制和扭轉(zhuǎn)，無論是對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的長久發(fā)展還是人民群眾的根本利益都會(huì)造成極大的破壞和傷害。地方環(huán)保立法權(quán)的獲得是地方城市發(fā)生良好轉(zhuǎn)變的契機(jī)，所以地方城市一定要善加利用，在使其發(fā)揮環(huán)境治理工作的同時(shí)也要堅(jiān)持我國環(huán)境保護(hù)的總體政策和方針，兼顧整體和局部、眼前和長遠(yuǎn)以及個(gè)人和社會(huì)的利益的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。［16］