劉 洋

（中共濟(jì)南市委黨校，濟(jì)南 250100）

黨的十九大報(bào)告提出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！苯陙?lái)，社區(qū)社會(huì)組織因其在滿足居民多層次、個(gè)性化服務(wù)需求方面具有的優(yōu)勢(shì)，逐漸成為公共服務(wù)供給體系中一支不可替代的重要力量，為社區(qū)治理提供基礎(chǔ)性支持。然而在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，數(shù)量眾多的社區(qū)社會(huì)組織往往因?yàn)樽陨硪?guī)模與能力的局限，制約了其功能的有效發(fā)揮。如何加強(qiáng)各類社區(qū)社會(huì)組織之間的互動(dòng)與合作，以提升社區(qū)社會(huì)組織自身的能力水平，從而最終實(shí)現(xiàn)最佳的資源配置和服務(wù)效果？［1］如何降低政府對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織的管理風(fēng)險(xiǎn)、提升管理效率？2017年12月27日，民政部發(fā)布《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》提出：“鼓勵(lì)在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心等樞紐型社會(huì)組織，發(fā)揮管理服務(wù)協(xié)調(diào)作用，規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織行為，提供資源支持、承接項(xiàng)目、代管資金、人員培訓(xùn)等服務(wù)?！北疚囊蕴旖蚴袠?gòu)建樞紐型社區(qū)社會(huì)組織工作體系為例，通過(guò)對(duì)樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)因、理想類型、現(xiàn)實(shí)效應(yīng)以及發(fā)展路徑進(jìn)行分析，試圖回答以上問(wèn)題。

一、樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)因與理想類型

關(guān)于社區(qū)社會(huì)組織的概念界定，國(guó)內(nèi)學(xué)者的認(rèn)識(shí)存在以下幾點(diǎn)共識(shí)：在人員構(gòu)成方面，以本社區(qū)成員為主體，包括戶籍居民和外來(lái)人口；在活動(dòng)范圍方面，以本社區(qū)區(qū)域?yàn)橹饕顒?dòng)場(chǎng)所；在參與社區(qū)治理的目的方面，主要是滿足社區(qū)成員的不同需求；在組織屬性方面，具有自發(fā)形成、非營(yíng)利等主要特點(diǎn)。［2］關(guān)于社區(qū)社會(huì)組織的分類，依據(jù)服務(wù)內(nèi)容，社區(qū)社會(huì)組織分為社區(qū)福利組織、社區(qū)文體組織、社區(qū)志愿組織、社區(qū)居民權(quán)益維護(hù)組織、社區(qū)便民利民組織等主要類型；［3］依據(jù)法律地位，社區(qū)社會(huì)組織分為經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)的法人組織以及尚達(dá)不到正式登記標(biāo)準(zhǔn)、在基層政府備案的、不具備法人資格的民間組織兩種類型。

（一）樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)因

現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是社會(huì)組織的發(fā)展模式，還是政府的社會(huì)管理方式，都具有一定的問(wèn)題導(dǎo)向性，即基于對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的認(rèn)知，提出能夠有效解決問(wèn)題的行動(dòng)方案。

1.社區(qū)社會(huì)組織的能力約束與資源整合訴求

在我國(guó)近年來(lái)的社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)社會(huì)組織呈現(xiàn)出數(shù)量上的“繁榮”景象。以天津市為例，2012年社區(qū)社會(huì)組織總數(shù)為1.2萬(wàn)個(gè)，至2016年7月發(fā)展到2.6萬(wàn)個(gè)。［4］然而社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量快速增長(zhǎng)的背后，隱藏著“規(guī)模小、實(shí)力弱、活力不足”以及“結(jié)構(gòu)不均衡”等發(fā)展質(zhì)量問(wèn)題。勢(shì)單力薄、功能專一的個(gè)體組織為了謀求生存，希望通過(guò)加入聯(lián)盟或走向聯(lián)合籌集資源、獲取信息、發(fā)揮作用從而贏得合法性，同時(shí)委托組織聯(lián)盟代表其利益、反映其訴求，從而獲取進(jìn)一步發(fā)展的空間。

2.政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織整合管理的訴求

依據(jù)系統(tǒng)理論，社區(qū)社會(huì)組織功能的發(fā)揮及進(jìn)一步完善，不僅受其自身能力的制約，而且受到外部生存環(huán)境的影響。社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題特別是“結(jié)構(gòu)不均衡”的問(wèn)題，需要政府部門在群眾自發(fā)組織活動(dòng)的基礎(chǔ)上，有意識(shí)地去培育引導(dǎo)。然而面對(duì)數(shù)量眾多的社區(qū)社會(huì)組織，政府的直接管理往往力不能及，為降低管理風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約管理成本，政府迫切希望通過(guò)需找代理人的方式達(dá)成對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的間接管理。

現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，居委會(huì)是社區(qū)社會(huì)組織的直接管理單位。如天津市民政局《關(guān)于建立我市社區(qū)公益性民間組織管理體系的意見》中就明確了“二級(jí)備案”的社區(qū)民間組織管理體系，即由街道和居委會(huì)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)民間組織的備案及日常管理。（1）然而，由于科層制政府體系中財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離和倒置使得基層政府能力缺失。另外，原本應(yīng)成為基層群眾自治組織的居委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中卻承擔(dān)了繁重的行政性事務(wù)，日益呈現(xiàn)出對(duì)上負(fù)責(zé)的半官僚化特征。居委會(huì)應(yīng)然與實(shí)然角色之間的沖突，使其難以在公共服務(wù)供給中與政府形成平等的主體地位，政府需要采用合同制治理機(jī)制建構(gòu)一種契約型關(guān)系的非政府整合組織。［5］

（二）樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的理想類型

韋伯提出的“理想類型”是研究社會(huì)和解釋現(xiàn)實(shí)的一種概念工具。其是在對(duì)眾多經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整理的基礎(chǔ)上，突出其中的共性或規(guī)律性，使之成為典型的形式。［6］樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的理想類型概括了其應(yīng)該具備的特征與功能。

1.樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的定義與特征

2008年9月，北京市社會(huì)建設(shè)大會(huì)首次提出“樞紐型社會(huì)組織”的概念。北京市《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》將其界定為：由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。（2）樞紐型社區(qū)社會(huì)組織是扎根社區(qū)的基層樞紐型社會(huì)組織，通常稱為社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)（服務(wù)中心），其成員組織即社區(qū)社會(huì)組織。樞紐型社會(huì)組織的特征包括作為聯(lián)盟組織的整合性與代表性、作為橋梁組織的中介性、作為孵化器的支持性、作為龍頭組織的示范性以及作為政府代理人的權(quán)威性等等。［7］

2.樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的功能定位

樞紐型社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)社會(huì)組織與政府之間的橋梁型組織，其主要功能體現(xiàn)在“服務(wù)”與“管理”兩個(gè)方面，即“促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織自主發(fā)展”與“加強(qiáng)社會(huì)管理”。一方面，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織面向成員組織的服務(wù)功能主要包括資源支持、信息交流、能力建設(shè)等。專業(yè)化的樞紐型社區(qū)社會(huì)組織會(huì)針對(duì)成員組織的不同類型與發(fā)展階段，提供差別化的支持與激勵(lì)。如作為初創(chuàng)期草根組織的孵化器，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織致力于基地建設(shè)，即運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的流程及多元化的資源，助力草根組織合法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，從而擴(kuò)大社區(qū)公益事業(yè)規(guī)模。對(duì)于已步入正常發(fā)展軌道的成員組織，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織提供交流會(huì)展、項(xiàng)目研發(fā)、集團(tuán)采購(gòu)等服務(wù)，協(xié)助成員組織共享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、形成共識(shí)、提升能力、擴(kuò)大影響。樞紐型社區(qū)社會(huì)組織要特別致力于發(fā)掘推廣成熟的組織運(yùn)作模式。如：文體活動(dòng)類組織因其廣泛的社會(huì)認(rèn)同和相對(duì)成熟的運(yùn)作模式，最易在社區(qū)內(nèi)生根發(fā)芽，可以此種類型的社區(qū)民間組織為典型進(jìn)行宣傳，帶動(dòng)同類組織形成發(fā)展。［8］另一方面，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織通過(guò)承接政府轉(zhuǎn)移的一部分微觀管理職能，順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的改革趨勢(shì)，參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織自律自治。具體來(lái)看，主要是履行對(duì)成員組織的政治引導(dǎo)和業(yè)務(wù)監(jiān)管等職能。

二、樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)

樞紐型社區(qū)社會(huì)組織在天津等地的實(shí)際運(yùn)行中，一方面顯現(xiàn)出其參與社區(qū)治理的積極成效，另一方面也暴露出一定的“發(fā)展偏向”。［9］

（一）樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的運(yùn)作成效

1.整合社區(qū)資源，助力社區(qū)建設(shè)

樞紐型社區(qū)社會(huì)組織通過(guò)對(duì)有限的社區(qū)資源進(jìn)行整合，有力地改變了社區(qū)自組織開展活動(dòng)時(shí)爭(zhēng)奪資源的現(xiàn)狀，同時(shí)通過(guò)動(dòng)員社區(qū)志愿服務(wù)力量，弘揚(yáng)了自助與互助精神，擴(kuò)充了社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本，提升了社區(qū)成員的凝聚力和歸屬感以及主動(dòng)參與社區(qū)治理的責(zé)任意識(shí)。天津市河北區(qū)月牙河街馨緣服務(wù)中心整合十三個(gè)社區(qū)的志愿者為轄區(qū)居民特別是弱勢(shì)群體提供便民公益服務(wù)。居民只要通過(guò)撥打服務(wù)中心1581熱線電話提出需求，就可以在中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下獲得體貼周到的個(gè)性化便民服務(wù)，志愿者提供的服務(wù)同時(shí)以積分的形式予以記錄，年末可以在社區(qū)愛心超市兌換使用。

2.創(chuàng)新社區(qū)社會(huì)組織管理體制

樞紐型社區(qū)社會(huì)組織通過(guò)對(duì)成員組織進(jìn)行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)組織之間的發(fā)展矛盾，很大程度上緩解了政府直接管理眾多社區(qū)社會(huì)組織的工作壓力以及管理不到位等問(wèn)題。此舉不僅提升了管理效率，更重要的是使政府能夠集中精力對(duì)社區(qū)社會(huì)組織下一步的發(fā)展進(jìn)行宏觀規(guī)劃。天津市南開區(qū)王頂?shù)探稚鐣?huì)組織發(fā)展促進(jìn)會(huì)是街道樞紐型社區(qū)社會(huì)組織，其成員為300多家社區(qū)社會(huì)組織，該社團(tuán)內(nèi)設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織之間以及社會(huì)組織與居民之間的矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解，同時(shí)開展普法教育，人民調(diào)解員以兼職的形式由律師、司法所及促進(jìn)會(huì)工作人員擔(dān)任。（3）

（二）樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展偏向

實(shí)際運(yùn)行中，由于樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的官辦性質(zhì)，社區(qū)治理中這一新生事物暴露出重“量”輕“質(zhì)”、發(fā)展路徑單一、“行政化”傾向突出等影響自身健康發(fā)展的問(wèn)題。

1.重“量”輕“質(zhì)”

在數(shù)字政績(jī)觀的主導(dǎo)下，政府在建立樞紐型社區(qū)社會(huì)組織管理模式的過(guò)程中，偏重于宣傳組織數(shù)量和覆蓋面，而忽視已建成的樞紐組織是否真正發(fā)揮了作用。以天津?yàn)槔?，?015年底，全市242個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)就已實(shí)現(xiàn)樞紐型社區(qū)社會(huì)組織全覆蓋。（4）然而，對(duì)天津市社會(huì)組織的抽樣調(diào)查顯示，有近30%的樞紐型社會(huì)組織年收入為0；（5）這一情況在對(duì)天津市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的訪談中也得到了印證。這類組織被有些學(xué)者戲稱為“殼組織”，即作為經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)的空殼組織，并未發(fā)揮實(shí)際作用。

2.單一的發(fā)展路徑

社會(huì)組織聯(lián)盟在發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展規(guī)律是：先有個(gè)體組織，再有組織聯(lián)盟，組織聯(lián)盟的成立是為了滿足個(gè)體組織的聯(lián)合發(fā)展需求。而我國(guó)部分地區(qū)的樞紐型社區(qū)社會(huì)組織，大多是由政府“自上而下”推動(dòng)的產(chǎn)物，缺乏以品牌社會(huì)組織為龍頭“自下而上”的同區(qū)聚集。其作為事實(shí)上的社會(huì)組織聯(lián)盟，往往成立于個(gè)體組織之前，如此在發(fā)展階段上出現(xiàn)的倒錯(cuò)很大程度上導(dǎo)致了其自身功能的錯(cuò)位。［10］如有的樞紐型社區(qū)社會(huì)組織倚仗其特殊身份，并未恪守為成員組織提供支持性服務(wù)的本職，而是直接面對(duì)各類人群提供社會(huì)服務(wù)，或是與成員組織競(jìng)爭(zhēng)有限項(xiàng)目，或是壟斷資源、在聯(lián)合體內(nèi)部進(jìn)行不公平分配，甚至出現(xiàn)營(yíng)利化傾向。

3.突出的“行政化”傾向

作為“官辦組織”，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織在領(lǐng)導(dǎo)人和經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面對(duì)政府存在依賴，因此缺乏組織自主性和發(fā)展動(dòng)力。具體表現(xiàn)為：在實(shí)際履行組織職能時(shí)，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織偏重于按照政府的指示對(duì)成員組織實(shí)施管理，而提供的服務(wù)非常有限，自治自律明顯不足。通過(guò)對(duì)天津市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的訪談得知，由于組織負(fù)責(zé)人多為政府行政人員或已退休的公務(wù)人員，組織開展活動(dòng)時(shí)慣用黨政工作手法，管理色彩濃重，缺乏專業(yè)化、社會(huì)化的現(xiàn)代組織治理制度。（6）

三、樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的未來(lái)發(fā)展路徑

作為社區(qū)社會(huì)組織與政府之間的橋梁型組織，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織在未來(lái)發(fā)展中既要擺脫“行政化”傾向，也不能走向完全“社會(huì)化”。如何掌握好其中的平衡，同時(shí)發(fā)揮其“加強(qiáng)政府社會(huì)管理”和“促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織自主發(fā)展”的雙重功能，是需要繼續(xù)深入研究的問(wèn)題。

（一）正確處理與重要利益相關(guān)者之間的關(guān)系

本文借用管理學(xué)中利益相關(guān)者的概念特指外部環(huán)境中對(duì)組織發(fā)展存在交互影響的其他組織或個(gè)人。樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的重要利益相關(guān)者包括政府、成員組織、其他類型的樞紐組織以及公眾。

1.與政府之間的關(guān)系

樞紐型社區(qū)社會(huì)組織不是政府的“伙計(jì)”，而是“伙伴”。其作為正式登記注冊(cè)的非營(yíng)利性法人組織，應(yīng)當(dāng)與政府部門在機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、職能上徹底分開。［11］特別要指出的是，其經(jīng)費(fèi)不應(yīng)來(lái)源于政府撥款，而是應(yīng)該通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目以合同的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)看，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織首要的是正確處理與街道辦事處之間的關(guān)系。從根本上說(shuō)，應(yīng)該明確基層政府在社區(qū)中的權(quán)力邊界，拓展社區(qū)的自治空間。在“官民協(xié)動(dòng)”的過(guò)程中，制定并遵守規(guī)則十分重要。日本各地政府為使與非營(yíng)利組織的“協(xié)動(dòng)”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期政策，尊重雙方的對(duì)等性與各自的自主性，制定了“協(xié)動(dòng)指針”、“協(xié)動(dòng)推進(jìn)條例”等制度，用以明確各自的職責(zé)。［12］

2.與成員組織之間的關(guān)系

樞紐型社區(qū)社會(huì)組織是獨(dú)立的社會(huì)主體，它絕不是“二政府”，其最根本的職能是服務(wù)，包括為成員組織鏈接發(fā)展所需的多種資源、促進(jìn)成員組織提升能力、代表成員組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)等。作為成員組織間的溝通橋梁，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)充分發(fā)揮中介協(xié)調(diào)作用，尊重、利用成員間的個(gè)體差異，主動(dòng)培育稀缺組織，建立、完善功能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)均衡的組織體系；同時(shí)注意成員間資源配給的公平性，并對(duì)成員組織的資源利用情況進(jìn)行督導(dǎo)和評(píng)估。總之，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)充分認(rèn)識(shí)成員組織的真正需求，通過(guò)普惠型與差異化的服務(wù)組合吸引成員組織留在聯(lián)盟內(nèi)部，并能夠吸引更多的個(gè)體組織加入組織聯(lián)盟。

3.與其他類型樞紐組織之間的關(guān)系

不同級(jí)別的樞紐型社會(huì)組織之間并不存在上下隸屬關(guān)系，而是以章程作為開展活動(dòng)的根本依據(jù)，形成高一級(jí)別樞紐型組織對(duì)低一級(jí)別樞紐型組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與利益代表關(guān)系。地域性樞紐組織與行業(yè)性樞紐組織應(yīng)相互配合，分別運(yùn)用本土與專業(yè)資源，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，協(xié)力為成員組織提供服務(wù)。我國(guó)現(xiàn)有的樞紐型社會(huì)組織規(guī)模較小、功能有限，迫切需要通過(guò)組織間網(wǎng)絡(luò)的建立與完善形成同伴合力，共同推動(dòng)草根組織的發(fā)展。美國(guó)非營(yíng)利組織協(xié)會(huì)（The Council of Nonprofits）采用聯(lián)邦成員模式，即地方社區(qū)的非營(yíng)利組織通過(guò)加入所在州非營(yíng)利組織協(xié)會(huì)的方式而自動(dòng)成為全美非營(yíng)利組織協(xié)會(huì)的成員。［13］

4.與公眾之間的關(guān)系

尹志剛、李泓課題組對(duì)北京市西城區(qū)社會(huì)組織所做的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)調(diào)查對(duì)象認(rèn)同樞紐型組織應(yīng)該盡可能多地吸納志愿者和公眾參與組織活動(dòng)。［14］而對(duì)天津市社會(huì)組織的抽樣調(diào)查顯示，樞紐型社會(huì)組織內(nèi)部志愿服務(wù)制度缺失率較高，這表明部分組織在工作人員總數(shù)較少的情況下，仍不善于依托志愿服務(wù)力量為組織的發(fā)展提供必要的人力資源支持。帕特南在其社會(huì)資本理論中強(qiáng)調(diào)了作為非正式制度環(huán)境的公民參與網(wǎng)絡(luò)對(duì)社會(huì)治理績(jī)效具有重要的積極影響。［15］習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)上提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想，其核心要義是：“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享?！睒屑~型社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)該善于向社區(qū)居民征集服務(wù)需求，更廣泛、更有效地動(dòng)員、集聚社區(qū)中的公益力量，通過(guò)設(shè)立和運(yùn)行組織內(nèi)部志愿服務(wù)制度，對(duì)社區(qū)志愿者進(jìn)行動(dòng)員、培訓(xùn)、分類使用以及獎(jiǎng)勵(lì)，努力形成1名工作者帶動(dòng)3名志愿者的服務(wù)隊(duì)伍，致力于搭建社會(huì)協(xié)同平臺(tái)。在志愿者的使用方面，不僅能夠帶動(dòng)基礎(chǔ)性志愿服務(wù)，即大多數(shù)社區(qū)居民力所能及的利他服務(wù)，如撿垃圾、捐獻(xiàn)圖書和衣物、探望社區(qū)內(nèi)的老弱病殘群體等；還要善于開發(fā)技能性志愿服務(wù)，即動(dòng)員專業(yè)人士運(yùn)用自身掌握的特殊技能幫助他人或組織解決專業(yè)問(wèn)題，如義診、器材維修、義務(wù)補(bǔ)課、計(jì)算機(jī)技術(shù)等。在對(duì)志愿者的回饋機(jī)制方面，可采用通行的“免費(fèi)午餐”以及新興的“愛心銀行”等具體形式。

（二）加強(qiáng)能力建設(shè)，提升組織活力

組織活力就是組織生存、發(fā)展的能力。提升社會(huì)組織的能力，要從規(guī)范化建設(shè)、自主創(chuàng)新性、專業(yè)化水平等幾個(gè)方面入手。

1.建立完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

“行政化”使多數(shù)已建立的樞紐型社區(qū)社會(huì)組織受到詬病，因此“去行政化”即成為樞紐型社區(qū)社會(huì)組織改革的首要任務(wù)。“去行政化”的重點(diǎn)是在組織內(nèi)部建立起以認(rèn)同為前提、以章程為核心、以參與為基礎(chǔ)、以合作為紐帶、以自律為保障的社會(huì)化的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，以適應(yīng)樞紐型社會(huì)組織自我管理、自我約束、自主發(fā)展的需要。［16］對(duì)天津市社會(huì)組織的抽樣調(diào)查顯示，樞紐型社會(huì)組織第一負(fù)責(zé)人中一半來(lái)源于黨政干部。通過(guò)對(duì)天津市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的訪談得知，其主要負(fù)責(zé)人不少來(lái)源于街道辦事處在職或退休干部以及原居委會(huì)主要工作人員。針對(duì)這一問(wèn)題，有學(xué)者提出，樞紐型社會(huì)組織的理事會(huì)應(yīng)采用等額規(guī)則由各成員組織派代表組成，理事長(zhǎng)應(yīng)由各成員組織輪值擔(dān)任。［9］

2.建立完善內(nèi)部管理制度

社會(huì)組織的內(nèi)部制度包括：理事會(huì)制度、監(jiān)事會(huì)制度、業(yè)務(wù)活動(dòng)制度、資金籌集制度、財(cái)務(wù)管理制度、捐贈(zèng)管理制度、人事管理制度、志愿服務(wù)制度等。對(duì)于樞紐型社區(qū)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，聯(lián)合體成員之間的行為規(guī)范與自律條款尤其必不可少。規(guī)范化管理水平最終將影響組織的可持續(xù)發(fā)展，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部管理制度的設(shè)立和運(yùn)行情況還將影響其在成員組織中的示范與感召作用。對(duì)天津市社會(huì)組織的抽樣調(diào)查顯示，部分樞紐型社會(huì)組織內(nèi)部制度設(shè)立并不健全，特別是資金籌集制度、捐贈(zèng)管理制度與志愿服務(wù)制度缺失率較高。另外通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的工作方式存在“活動(dòng)化”傾向，缺乏對(duì)有益經(jīng)驗(yàn)的提煉，從而造成制度化服務(wù)不足。如：優(yōu)秀組織的負(fù)責(zé)人在介紹經(jīng)驗(yàn)時(shí)，偏重于匯報(bào)組織開展的品牌活動(dòng)，但缺乏對(duì)工作開展機(jī)制的思考。活動(dòng)式服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)在于能夠快速形成社會(huì)影響，但也往往容易產(chǎn)生短期效應(yīng)。

3.創(chuàng)新發(fā)展理念

由于與政府之間的關(guān)系密切，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織目前更多的是被動(dòng)承接政府交辦的工作事項(xiàng)，而要想真正獲得社會(huì)的認(rèn)可和持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力，則必須要不斷創(chuàng)新發(fā)展理念。例如，積極引進(jìn)國(guó)際流行的“跨部門合作”理念，主動(dòng)聯(lián)系駐區(qū)企業(yè)，推動(dòng)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，從而形成社企者間穩(wěn)定的互惠型伙伴關(guān)系。在香港，企業(yè)社會(huì)責(zé)任的推廣就是由社會(huì)服務(wù)聯(lián)合會(huì)首先推行的，當(dāng)前社會(huì)責(zé)任代表一種商業(yè)信譽(yù)，已經(jīng)成為西方國(guó)家頗為流行的一種對(duì)工商企業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。［17］早在1997年新加坡政府就制定了“社區(qū)發(fā)展議會(huì)企業(yè)伙伴合作按額資助計(jì)劃”，非營(yíng)利組織與當(dāng)?shù)氐摹吧鐓^(qū)發(fā)展議會(huì)”和企業(yè)伙伴或贊助者合作組織活動(dòng)時(shí)，企業(yè)伙伴每資助1元，“社區(qū)發(fā)展議會(huì)”就按額資助3元。［18］

4.設(shè)立專業(yè)社會(huì)工作者崗位

社會(huì)工作作為社區(qū)自組織能力建設(shè)的積極力量，采用專業(yè)的工作方法整合社區(qū)資源，倡導(dǎo)居民參與社區(qū)發(fā)展，介入社區(qū)自組織能力培育。［19］以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制為樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展提供了有益的路徑借鑒。對(duì)天津市社會(huì)組織的抽樣調(diào)查顯示，樞紐型社會(huì)組織工作人員職業(yè)化水平偏低。在樞紐型社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部，通過(guò)政府購(gòu)買崗位的形式設(shè)立專業(yè)社會(huì)工作者崗位，同時(shí)完善配套的人員招聘、使用、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制，是樞紐型社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的必然選擇。

（三）為樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展提供制度保障

與樞紐型社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展相關(guān)的制度建設(shè)，既涉及社會(huì)建設(shè)的整體規(guī)劃，也包括社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的專項(xiàng)政策，特別是要出臺(tái)政策為樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展提供多元化的資源保障。

1.納入整體規(guī)劃

2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國(guó)家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定?！痹跇屑~型社區(qū)社會(huì)組織的培育發(fā)展中，應(yīng)該將社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展納入社區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體目標(biāo)中來(lái)，將社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)納入和諧社區(qū)建設(shè)與政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中去，將“自上而下”與“自下而上”兩種發(fā)展路徑結(jié)合起來(lái)。特別是要加強(qiáng)民政部門內(nèi)部工作機(jī)制的整合，因地制宜、思考“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的有效形式。

2.出臺(tái)專項(xiàng)政策

旨在促進(jìn)社區(qū)自組織能力提升的專項(xiàng)政策目前還比較缺乏，因此急需盡快建立健全相關(guān)制度助力樞紐型社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，特別是要出臺(tái)指導(dǎo)意見用于規(guī)范以樞紐型社會(huì)組織和社區(qū)社會(huì)組織為承接主體的政府購(gòu)買服務(wù)的具體事項(xiàng)。［20］2013年8月，天津市人民政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)工作的意見》中明確提出：“增設(shè)社區(qū)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，用于社區(qū)助老助殘助困助孤等政府購(gòu)買社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，按每年每戶12元標(biāo)準(zhǔn)從市級(jí)福利彩票公益金中提取，并隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社區(qū)工作需要適時(shí)提高提取標(biāo)準(zhǔn)。”在此基礎(chǔ)上，天津市民政局會(huì)同財(cái)政局制定了《天津市社區(qū)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)使用管理暫行辦法》，明確了專項(xiàng)資金的使用原則、使用范圍、承接主體、使用管理權(quán)責(zé)以及資金管理監(jiān)督等具體事項(xiàng)，特別將街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會(huì)組織作為資金承接的主要載體之一。此舉為天津市政府助力社區(qū)社會(huì)組織健康發(fā)展提供了制度化的資金支持。

3.加強(qiáng)資源保障

樞紐型社區(qū)社會(huì)組織對(duì)政府的高度依賴很大程度上是由于其服務(wù)項(xiàng)目及資金單一來(lái)源于政府及工青婦殘等準(zhǔn)政府組織。其在成立之初接受的政府資助可以占其全部資金來(lái)源的很大比重，但隨著組織發(fā)展日趨成熟則需要逐步實(shí)現(xiàn)資源保障的多元化，以爭(zhēng)取更多的自主管理權(quán)。有條件的地區(qū)應(yīng)通過(guò)立法的形式積極支持社區(qū)基金會(huì)的設(shè)立，為社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展拓展資金來(lái)源，從而更有效地解決社區(qū)公共問(wèn)題。社區(qū)基金會(huì)起源于美國(guó)，根本作用在于用社區(qū)中的資金解決社區(qū)中的迫切問(wèn)題，其對(duì)于社區(qū)需求的界定建立在理事會(huì)帶動(dòng)社區(qū)專業(yè)人士及公眾進(jìn)行充分的社區(qū)調(diào)研基礎(chǔ)之上。［21］與社區(qū)基金會(huì)的合作不僅將為樞紐型社區(qū)社會(huì)組織增加資金獲取渠道，二者間還可以通過(guò)交叉任職的方式保證社區(qū)公共事務(wù)決策的效率與一致性。

四、結(jié)語(yǔ)

樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的出現(xiàn)是為了回應(yīng)社區(qū)社會(huì)組織資源整合以及政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織整合管理兩方面的訴求，因而其功能主要體現(xiàn)在“促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織自主發(fā)展”與“加強(qiáng)政府社會(huì)管理”兩個(gè)方面。在天津等地的實(shí)際運(yùn)行中，樞紐型社區(qū)社會(huì)組織一方面在整合社區(qū)資源、助力社區(qū)建設(shè)以及創(chuàng)新社區(qū)社會(huì)組織管理體制中顯現(xiàn)出成效，另一方面也暴露出重量輕質(zhì)、發(fā)展路徑單一、行政化傾向等發(fā)展偏向。樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的正確發(fā)展路徑應(yīng)該建立在對(duì)其重要利益相關(guān)者——政府、成員組織、其他類型樞紐組織以及公眾——進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上，通過(guò)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理制度、創(chuàng)新發(fā)展理念、設(shè)立專業(yè)社會(huì)工作者崗位等舉措提升自身能力與活力，同時(shí)需要由政府整體規(guī)劃、專項(xiàng)政策、資源保障等組成的良好的外部制度環(huán)境。下一步的研究中，如何以品牌社會(huì)組織為龍頭實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的同區(qū)聚集、樞紐型社區(qū)社會(huì)組織全面參與社區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制以及“三社聯(lián)動(dòng)”的具體形式可能是一個(gè)方向。

注釋：

（1）本文將社區(qū)民間組織、社區(qū)公益性民間組織、草根組織、社區(qū)自組織等作為與社區(qū)社會(huì)組織含義相近的術(shù)語(yǔ)，不作詳細(xì)辨析。

（2）參見《北京市關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》，http：//www.chinanpo.gov.cn/1940/80956/nextindex.html。

（3）資料來(lái)源于南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院課題組2015年10月21日參加的天津區(qū)級(jí)社會(huì)組織座談會(huì)。

（4）參見《天津樞紐型社區(qū)社會(huì)組織全部覆蓋街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)》，天津社會(huì)組織動(dòng)態(tài)微信號(hào)，2015年12月23日。

（5）數(shù)據(jù)來(lái)源于南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院課題組2015年11月所做的“天津市社會(huì)組織問(wèn)卷調(diào)查”，下同。課題中調(diào)研的樞紐型社會(huì)組織包括：由政府相關(guān)部門認(rèn)定的市、區(qū)級(jí)樞紐型社會(huì)組織，以及街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)或服務(wù)中心。

（6）資料來(lái)源于2016年5月—7月筆者對(duì)天津街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會(huì)組織的實(shí)地訪談。