曹水清，周江濤

（1.山東省行政管理科學(xué)研究所，濟(jì)南 250011；2.濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民檢察院，濟(jì)南 250023）

一、問題的提出

2017年3月7日，最高人民法院（以下簡稱最高法院）發(fā)布了10起環(huán)境公益訴訟典型案例，在第9個(gè)案例中，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求并未全部得到法院支持。該案中，貴州省六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院提出的訴訟請(qǐng)求為：1.請(qǐng)求確認(rèn)被告未依照法律規(guī)定選址垃圾堆放場的行政行為違法；2.請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)，責(zé)令其轄區(qū)內(nèi)的龍灘村村委會(huì)停止在該地塊傾倒垃圾；3.判令被告采取補(bǔ)救措施，將該地塊的垃圾清除，恢復(fù)該地塊原狀。貴州省清鎮(zhèn)市人民法院一審認(rèn)為，由于本案受理后，丁旗鎮(zhèn)政府已向其轄區(qū)內(nèi)的龍灘村村委會(huì)下達(dá)通知，禁止該村在該地塊傾倒垃圾并將原有垃圾清理覆土，遂判決：1.確認(rèn)丁旗鎮(zhèn)政府選址垃圾堆放場的行政行為違法；2.限丁旗鎮(zhèn)政府按照專家意見及建議繼續(xù)采取補(bǔ)救措施，確保該區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯改善；3.駁回公益訴訟人的其他訴訟請(qǐng)求。經(jīng)對(duì)比后不難看出，檢察機(jī)關(guān)提出的三項(xiàng)訴求，法院支持了兩項(xiàng)，駁回了一項(xiàng)。雖然在有關(guān)報(bào)道中，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件均以勝訴告終，且本案僅僅是駁回了部分訴訟請(qǐng)求，不能認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)敗訴，但在一定程度上也為檢察機(jī)關(guān)敲響了警鐘。尤其是在行政公益訴訟制度結(jié)束試點(diǎn)并被立法確認(rèn)即將全面鋪開之際，實(shí)踐中的很多問題都會(huì)呈現(xiàn)出來，這種風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率會(huì)越來越大。正如有學(xué)者所言，任何訴訟都存在敗訴的可能性，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟也不例外。［1］因此，在相關(guān)證據(jù)已經(jīng)固定的情況下，如何科學(xué)確定訴訟請(qǐng)求，并熟練運(yùn)用訴訟規(guī)則，盡可能地避免敗訴風(fēng)險(xiǎn)，是檢察機(jī)關(guān)需要慎重對(duì)待的一個(gè)問題。

二、公益訴訟中訴訟請(qǐng)求的主要類型

（一）行政訴訟法規(guī)定的訴訟請(qǐng)求種類

行政公益訴訟，是一種特殊的行政訴訟，在很多程序方面同樣適用行政訴訟法的規(guī)定。因此，在研究公益訴訟的訴訟請(qǐng)求之前，有必要對(duì)行政訴訟法及其司法解釋中規(guī)定的訴訟請(qǐng)求種類進(jìn)行梳理?！蹲罡叻ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第二條對(duì)《行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”進(jìn)行列舉式規(guī)定，概括起來共有以下幾類：1.撤銷或變更請(qǐng)求；2.履行請(qǐng)求；3.確認(rèn)違法請(qǐng)求；4.確認(rèn)無效請(qǐng)求；5.賠償、補(bǔ)償請(qǐng)求；6.解決行政協(xié)議爭議請(qǐng)求；7.一并審查規(guī)范性文件請(qǐng)求；8.一并解決民事爭議請(qǐng)求；9.其他請(qǐng)求。其中，第九項(xiàng)為兜底條款，在實(shí)踐中主要運(yùn)用的是前八類訴訟請(qǐng)求。而與之相對(duì)應(yīng)，法院的判決種類有撤銷判決、履行判決、給付判決、確認(rèn)違法判決、確認(rèn)無效判決、行政協(xié)議履行及補(bǔ)償判決、變更判決等。也就是說，判決的種類與訴訟請(qǐng)求種類基本上是一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)，最好將訴訟請(qǐng)求限定于上述類型之中，盡量避免出現(xiàn)新的訴訟請(qǐng)求。

（二）公益訴訟實(shí)踐中的訴訟請(qǐng)求種類

無論是試點(diǎn)時(shí)期最高人民檢察院（以下簡稱高檢院）和最高法院的試點(diǎn)工作實(shí)施辦法，還是《高檢院辦理公益訴訟案件的規(guī)定》（征求意見稿）中均規(guī)定了四項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，即撤銷或者部分撤銷違法行政行為；在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)；確認(rèn)行政行為違法；確認(rèn)行政行為無效。而在實(shí)踐中，訴訟請(qǐng)求則更多集中于確認(rèn)違法和繼續(xù)履行兩種類型。在試點(diǎn)期間，截至2016年9月，全國范圍內(nèi)提起的行政公益訴訟共28件，主要針對(duì)的是行政不作為。在28起已經(jīng)起訴到法院的行政公益訴訟案件中，22件是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不作為引起，另外6件是由于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)引起的。［2］在高檢院民行廳編寫的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》一書中，公布的14件行政公益訴訟案，［3］4幾乎全部為行政不作為案件。而針對(duì)上述行政不作為情況，檢察機(jī)關(guān)主要就是提出確認(rèn)違法或繼續(xù)履行的訴訟請(qǐng)求?？梢?，繼續(xù)履行和確認(rèn)違法的訴求占比較高，撤銷或確認(rèn)無效的比例較少。

（三）另一種可能——能否一并提出其他訴訟請(qǐng)求

除了經(jīng)常使用的四種訴訟請(qǐng)求類型外，是否還有提出其他訴求的可能是值得研究的問題。顯然，最高法院和高檢院關(guān)于公益訴訟的實(shí)施辦法中，均未將訴訟請(qǐng)求限定于這四類，而是在四類訴訟請(qǐng)求之后加上“等”字，為其他類型的訴訟請(qǐng)求留有余地。通過對(duì)《適用解釋》中列明的九類訴訟請(qǐng)求進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，行政補(bǔ)償、賠償及行政協(xié)議爭議解決等三類訴求，主要是解決行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的爭議，與公益訴訟的目的不符，難以作為行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求，而一并提出其他訴訟請(qǐng)求，則有適用的空間。

1.一并提出規(guī)范性文件審查的訴訟請(qǐng)求

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)范性文件規(guī)定而作出的具體行政行為，有可能損害國家利益和公共利益。對(duì)此種情形，如果能夠一并提出審查，可及時(shí)予以廢除，避免公共利益損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。另外，《行政訴訟法》及其司法解釋對(duì)此有明確的要求，在制度層面亦不存障礙?！哆m用解釋》第二十一規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)”。因此，一并提出規(guī)范性文件審查的訴求既有利于保護(hù)公共利益，也間接地對(duì)行政立法行為進(jìn)行了監(jiān)督，從源頭上解決問題，防止國家利益和公共利益損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。需要注意的是，審查范圍限于國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，不包括規(guī)章和國務(wù)院制定的行政法規(guī)。

2.一并提出重新作出行政行為的訴訟請(qǐng)求

根據(jù)《行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，人民法院在對(duì)行政行為進(jìn)行撤銷或者部分撤銷時(shí)，可以判決重新作出行政行為。因此，檢察機(jī)關(guān)在提出撤銷全部或者部分行政行為的訴訟請(qǐng)求時(shí)，如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新作出行政行為，可以一并提出該請(qǐng)求。

3.一并提出采取補(bǔ)救措施的訴訟請(qǐng)求

根據(jù)《行政訴訟法》第七十六條的規(guī)定，人民法院判決確認(rèn)違法或者無效的，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施。因此，檢察機(jī)關(guān)在提出確認(rèn)無效或者確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求時(shí)，為了國家利益和公共利益的需要，可以一并提出采取補(bǔ)救措施的訴訟請(qǐng)求。

綜上，公益訴訟的訴訟請(qǐng)求主要有四類，但也可根據(jù)國家利益、社會(huì)公共利益保護(hù)的需要，附帶地提出規(guī)范性文件審查、重新作出行政行為、責(zé)令采取補(bǔ)救措施等三個(gè)訴訟請(qǐng)求。當(dāng)然，附帶性訴訟請(qǐng)求不能單獨(dú)提出，只能一并提出。

三、訴訟請(qǐng)求的確定方法及特殊問題

（一）一般方法

根據(jù)目前的立法精神，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國家利益和社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先履行訴前程序，督促行政機(jī)關(guān)履職。當(dāng)行政機(jī)關(guān)仍不依法履行法定職責(zé)時(shí)，才能提起訴訟。因此，檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請(qǐng)求時(shí)，首先要判斷行政機(jī)關(guān)的行為是違法行為還是不作為。如果屬于違法行為，可選擇撤銷、確認(rèn)違法、確認(rèn)無效等訴訟請(qǐng)求；如果屬于行政不作為，可選擇履行、確認(rèn)違法等訴訟請(qǐng)求。另外，根據(jù)案情的需要，還可一并提出附帶性訴訟請(qǐng)求。以上屬于原則性問題，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)爭議不大，不再贅述。

（二）典型案例中訴訟請(qǐng)求存在的問題

通過對(duì)高檢院民事行政檢察廳編寫的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》中公布的14起行政公益訴訟案例進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)在訴訟請(qǐng)求方面尚存在一些問題，需要進(jìn)一步探討。

1.確認(rèn)違法訴求和履行訴求的共存問題

該書中公布的14起行政公訴訴訟案例中，所有案件的訴訟請(qǐng)求均是兩項(xiàng)，第一項(xiàng)要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，第二項(xiàng)要求判令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。在訴訟過程中，由于行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，有3起案件撤回（變更）了第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。最終，法院全部支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，11起同時(shí)判令確認(rèn)違法和繼續(xù)履行，3起判令確認(rèn)違法。14件案件來自于福建、湖北、貴州、山東、吉林、內(nèi)蒙古、甘肅等7個(gè)地區(qū)，涉及環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)等不同領(lǐng)域，卻出現(xiàn)如此一致的訴訟請(qǐng)求，不是偶然現(xiàn)象，而與高檢院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、要求有關(guān)。實(shí)際上，這確實(shí)代表著高檢院的意見。高檢院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》（征求意見稿）關(guān)于訴訟請(qǐng)求部分指出：“檢察機(jī)關(guān)可以同時(shí)提出確認(rèn)違法和督促履職的訴訟請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)在訴訟中糾正違法或者履行職責(zé)的，可以變更訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)違法”。從某種意義上講，這是檢察機(jī)關(guān)的訴訟策略，如果行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中履行了法定職責(zé)，至少還可以確認(rèn)違法，可以保證一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求得到法院支持。而法院的判決也進(jìn)一步佐證了這種策略的可行性。

但是，這畢竟是試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，也僅代表部分地區(qū)法院的態(tài)度，不能代表全國其他地區(qū)法院的意見。最高法院對(duì)此什么意見，目前尚不清楚。如果高檢院一方出臺(tái)的辦案規(guī)定中如此規(guī)定，有可能還會(huì)引起檢法兩家的爭議。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，將訴訟風(fēng)險(xiǎn)降至最低的愿望本無可厚非，但其必須在行政訴訟法框架內(nèi)選擇適當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求，才能避免訴求不被采納的情況發(fā)生。實(shí)際上，既要求判令確認(rèn)違法又要求履行的訴訟請(qǐng)求不當(dāng)之處主要在于以下幾個(gè)方面。

第一，這種做法不符合法律規(guī)定。目前，公益訴訟制度規(guī)定在《行政訴訟法》中，其自然應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟的一般規(guī)定和原理?！缎姓V訟法》第七十二條、第七十四條分別規(guī)定了履行判決和確認(rèn)違法判決。其中，第七十二條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。第七十四條分為兩款，第一款針對(duì)可以撤銷但是由于特殊情況不適宜撤銷的行政行為，包括兩種情形：一是行政行為應(yīng)當(dāng)依法撤銷，但撤銷會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；二是行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。第二款是針對(duì)客觀上無法撤銷的行政行為，有三種情形，即：（1）行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；（2）被告改變?cè)`法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的；（3）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決履行沒有意義的?？梢?，如果能夠履行時(shí)，應(yīng)當(dāng)判令行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)。只有在特定的情況下，比如撤銷會(huì)帶來國家利益和社會(huì)公共利益的重大損害，或者不具有撤銷內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)已經(jīng)改變行政行為、判決履行沒有意義時(shí)，才適用確認(rèn)違法判決。而在典型案例中，大多是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不作為而提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的目的是為了督促其繼續(xù)履行，且履行后對(duì)保護(hù)國家利益和公共利益存在重大意義。對(duì)于這種情況，符合履行判決的要求，而不符合確認(rèn)違法判決的要求。因此，檢察機(jī)關(guān)提出確認(rèn)違法的訴求并不符合《行政訴訟法》的要求。實(shí)際上，判令履行職責(zé)的內(nèi)容里顯然包含著違法的因素，沒有必要單獨(dú)予以確認(rèn)。

第二，這種做法違背訴訟規(guī)律。根據(jù)訴訟請(qǐng)求的不同，可以將訴訟分為三類：即確認(rèn)之訴、給付之訴和形成之訴。確認(rèn)判決和履行判決屬于不同的訴訟種類，應(yīng)當(dāng)由兩個(gè)訴訟來解決，不能在同一訴訟中既提出確認(rèn)訴求，又提出履行訴求。如果法院在同一判決中既確認(rèn)違法又判令繼續(xù)履行，則與訴訟理論不符，將陷入邏輯困境。

總之，檢察機(jī)關(guān)不宜同時(shí)提出確認(rèn)違法和履行職責(zé)兩個(gè)訴訟請(qǐng)求，而應(yīng)該在行政機(jī)關(guān)不依法履職時(shí)，首先提出履行職責(zé)訴求。如果行政機(jī)關(guān)在訴訟中進(jìn)行整改，使得檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求得到實(shí)現(xiàn)，則可以通過變更訴訟請(qǐng)求的方式，將履行訴求變更為確認(rèn)之訴，由法院根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第二款第二項(xiàng)確認(rèn)行政行為違法。［3］75

2.關(guān)于單獨(dú)提起確認(rèn)違法訴求的問題

《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?？梢姡瑱z察機(jī)關(guān)提出訴訟的條件之一就是“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”。在此，至少包含兩方面的要件：一是行政機(jī)關(guān)不履職構(gòu)成違法，二是行政機(jī)關(guān)仍然有履職可能。如果行政機(jī)關(guān)違法，但已經(jīng)沒有履職可能，是否可以提出公益訴訟，似乎尚存爭議。對(duì)此，高檢院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》（征求意見稿）似乎稍顯激進(jìn)，其在“訴訟請(qǐng)求部分”要求，針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為提起行政公益訴訟時(shí)，如果不作為違法但沒有履職必要，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。［4］誠然，行政機(jī)關(guān)的違法行為確實(shí)可能導(dǎo)致公共利益、社會(huì)公共利益的損失，但是如果已經(jīng)既成事實(shí)且不可挽回，行政機(jī)關(guān)沒有進(jìn)一步履職的必要和空間，僅僅提出確認(rèn)違法的意義何在？即使法院支持了檢察機(jī)關(guān)的訴求，那支持判決的執(zhí)行力何在？因此，出于節(jié)約司法資源、維護(hù)檢察權(quán)威、彰顯公益訴訟制度優(yōu)勢的考慮，不宜單獨(dú)提出確認(rèn)違法公益訴訟。當(dāng)然，立法上并非沒有留有余地，如果行政機(jī)關(guān)雖然沒有履職必要，但仍可采取補(bǔ)救措施的，檢察機(jī)關(guān)可以在提出確認(rèn)違法訴求的同時(shí)，根據(jù)《行政訴訟法》第七十六條的規(guī)定，一并提出責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施的訴訟請(qǐng)求。

3.訴訟請(qǐng)求的公益目的性問題

公益訴訟的核心目標(biāo)在于保護(hù)國家利益和公共利益，訴訟請(qǐng)求必然要圍繞這個(gè)目標(biāo)而確定，與公益無關(guān)的請(qǐng)求則不應(yīng)該在公益訴訟中涉及。典型案例中，山東省德州市慶云縣人民檢察院的訴訟請(qǐng)求變化值得關(guān)注。［3］283在該案中，起訴時(shí)的訴訟請(qǐng)求也有兩項(xiàng)，即依法履職訴求和確認(rèn)違法訴求。其中，在確認(rèn)違法訴求中包含三個(gè)事項(xiàng)，第三項(xiàng)為：確認(rèn)“被告于2011年7月5日依據(jù)慶環(huán)罰〔2011〕44號(hào)行政處罰決定書直接收取慶順公司繳納20萬元的行政行為”違法。起訴后，被告高度重視，對(duì)照訴訟請(qǐng)求采取了一系列整改措施，依法履行了監(jiān)管職責(zé)，積極糾正了部分違法行政行為，并使得公益訴訟人的部分訴訟請(qǐng)求提前實(shí)現(xiàn)。因此，慶云縣人民檢察院變更了訴訟請(qǐng)求，僅保留了確認(rèn)違法訴求中的前兩項(xiàng)，把上文提及確認(rèn)違法的第三項(xiàng)訴求也同時(shí)撤回。［3］285直接收取20萬元的罰款違反了有關(guān)規(guī)定，確屬違法，但該項(xiàng)違法情形卻與公益保護(hù)無關(guān)，其既不會(huì)導(dǎo)致公共利益的損害，也不會(huì)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的整改而使公益損害情況得到改善。退一步說，即使該行為會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)受損，也應(yīng)當(dāng)在另案中解決，而不應(yīng)當(dāng)在該案中解決。所以，檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請(qǐng)求時(shí)，一定要圍繞公益保護(hù)目的，不宜將所有違法行為均予以提出。

4.訴訟請(qǐng)求的明確性問題

一般而言，訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)明確、具體，方能使當(dāng)事人之間有針對(duì)性地進(jìn)行質(zhì)證、辯論，也方便法院裁判與執(zhí)行?！缎姓V訟法》第四十九條規(guī)定起訴條件時(shí)，也要求有“具體”的訴訟請(qǐng)求。公益訴訟也是如此，檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，應(yīng)該明確履行什么樣的職責(zé)，不能過于寬泛。在14個(gè)典型案例中，有7個(gè)典型案例的訴訟請(qǐng)求很有針對(duì)性。山東省德州市慶云縣人民檢察院的訴訟請(qǐng)求最為具體、全面：依法判決被告履行下列職責(zé)：（1）督促山東慶云慶順化學(xué)科技有限公司限期辦理“年產(chǎn)12000t環(huán)保型紙用染料建設(shè)項(xiàng)目”竣工環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)，在此之前采取積極有效措施制止慶順公司的違法生產(chǎn)行為。（2）對(duì)慶順公司逾期繳納慶環(huán)罰〔2013〕19號(hào)行政處罰決定罰款的行為加以罰款。［3］283這樣的訴訟請(qǐng)求指向性非常明確，便于法院采納。但有7個(gè)檢察機(jī)關(guān)的履行訴求則非常簡單，只是籠統(tǒng)地讓行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)。出乎預(yù)料的是，最終法院的判決居然采納檢察機(jī)關(guān)訴求，判令：責(zé)令被告依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)。顯然，這樣的判決過于寬泛，不具有任何執(zhí)行力，不利于公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在今后的工作中予以擯棄。

5.訴訟請(qǐng)求選擇的準(zhǔn)確性問題

檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的具體情況，準(zhǔn)確選擇訴訟請(qǐng)求。比如，如果行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯的違法情形，則應(yīng)該選擇確認(rèn)無效，而不能選擇撤銷或確認(rèn)違法。如果行政機(jī)關(guān)的行為應(yīng)當(dāng)撤銷，則不宜選擇確認(rèn)違法。甘肅省宕昌縣人民檢察院對(duì)宕昌縣水務(wù)局提起的行政公益訴訟，其第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求為：請(qǐng)求確認(rèn)被告宕昌縣水務(wù)局2009年至2014年擅自降低河道采砂管理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的行政行為違法。［3］374在起訴書中，其起訴理由為：宕昌縣水務(wù)局作為宕昌縣人民政府負(fù)責(zé)全縣水務(wù)工作的職能部門，不依法履行法定職責(zé)，超越職權(quán)，擅自降低河道采砂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，少收采砂管理費(fèi)，致使國有資產(chǎn)流失，國家利益和社會(huì)公共利益受到損害。在法院的判決中，甘肅省西和縣人民法院采納了公益訴訟人的訴求，并認(rèn)為被告違反有關(guān)規(guī)定，未按標(biāo)準(zhǔn)收取采砂管理費(fèi)，造成國有資產(chǎn)流失，給國家造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。但仔細(xì)分析可知，該縣水務(wù)局收取資源費(fèi)的行為屬于行政征收，其違法之處在于超越職權(quán)、擅自降低標(biāo)準(zhǔn)，并非怠于履行職責(zé)。正如上文分析，該行為顯然違法，但是并不符合確認(rèn)違法的要件，不宜提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。根據(jù)《行政訴訟法》第七十條第四項(xiàng)的規(guī)定，水務(wù)局應(yīng)當(dāng)撤銷該行政征收行為，并依法重新作出行政行為。因此，如果檢察機(jī)關(guān)提出撤銷行政征收行為訴求的同時(shí)，一并要求行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，可能更為妥當(dāng)。

6.關(guān)于訴的數(shù)量問題

上文提及，有7個(gè)典型案例的訴訟請(qǐng)求不夠明確，只是籠統(tǒng)地要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。究其原因，是因?yàn)樵诠嬖V訟中同時(shí)涉及到同種類型的多個(gè)行政行為。比如，內(nèi)蒙古自治區(qū)蘇尼特左旗人民檢察院提起的行政公益訴訟中，起訴中載明的事實(shí)為：公益訴訟人在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，蘇尼特左旗穆瑞和采石場等9家采石采砂企業(yè)，未依法辦理審判手續(xù)，非法采石采砂造成草原生態(tài)環(huán)境破壞。［3］348顯然，此案中涉及破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為，但并非一家企業(yè)，而是9家企業(yè)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別針對(duì)不同的企業(yè)做出9個(gè)具體行政行為。在庭審中，該行政機(jī)關(guān)提供的針對(duì)不同企業(yè)作出的7份《責(zé)令整改通知書》、8份《行政處罰決定書》等證據(jù)，進(jìn)一步證實(shí)該案并非針對(duì)一個(gè)行政行為，而是同時(shí)針對(duì)多個(gè)行政行為。那么，根據(jù)訴訟原理，應(yīng)該根據(jù)不同的行政行為分別提出訴訟，而不能一并提出。檢察機(jī)關(guān)出于節(jié)約司法資源的初衷可以理解的，但如此合并訴訟卻違背基本的訴訟原理，能否被法院最終采納，值得引起重視。

四、結(jié)語

總之，公益訴訟作為新生事物，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出了很多挑戰(zhàn)。

具體到訴訟請(qǐng)求的選擇方面，也會(huì)因訴訟經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致存在很多亟待解決的問題。本文通過對(duì)典型案例中訴訟請(qǐng)求的分析，歸納了公益訴訟中訴訟請(qǐng)求的種類，概括了確定訴訟請(qǐng)求的一般方法，梳理了典型案例中具體存在的問題，并指出了解決問題的思路，以便于檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確確定訴訟請(qǐng)求，避免因訴訟請(qǐng)求不當(dāng)而敗訴的情況發(fā)生。

注釋：

（1）指最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布的有關(guān)行政公益訴訟典型案例。