張啟江，祝子斌

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081)

黨的十八以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終強調(diào)要將社會主義核心價值觀(下稱核心價值觀)融入法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)全過程。核心價值觀融入法治建設(shè)的全過程是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政重要的全新的內(nèi)涵和戰(zhàn)略布局。核心價值觀是社會主義意識形態(tài)的重要組成部分，它“表征和兌現(xiàn)著社會主義意識形態(tài)建設(shè)的價值承諾?！?李忠軍.論社會主義核心價值觀、中國精神與社會主義意識形態(tài)[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2014,(3):31.在“三位一體”法治建設(shè)中，“法治政府”建設(shè)不僅是“法治社會”的基礎(chǔ)和前提，更是“法治國家”的直接表征和體現(xiàn)。因此，建設(shè)“法治政府”是“三位一體”法治建設(shè)中的重中之重。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)中肯定“各地區(qū)各部門推動社會主義核心價值觀建設(shè)，各方面工作呈現(xiàn)向上向好的發(fā)展態(tài)勢”的同時，也指出：“把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)還存在不小差距。”“在執(zhí)法司法過程中存在與社會主義核心價值觀要求不符的現(xiàn)象”。為尋找《指導(dǎo)意見》所指出的“差距”與“要求不符的現(xiàn)象”*關(guān)于《指導(dǎo)意見》所指出的“差距”，已經(jīng)成為核心價值觀培育和踐行中的重要問題。如趙天睿博士通過實證性研究，發(fā)現(xiàn)在核心價值觀的“踐行動機”上，盲從心理所占比例最大，為35%；組織推動所占比例為27%；個體本能所占比例最低，為18%。另外，還存在諸如“重培育，輕踐行，培育途徑多樣化，踐行路徑單一”等現(xiàn)象。詳見趙天睿.中國特色社會主義核心價值觀的培育與踐行研究[D].東北師范大學(xué)博士論文，2017,(5):34-37.，本文擬通過收集、整理和分析相關(guān)行政裁判文書*本文中的裁判文書來源于聚法案例。獲取方式為：以“核心價值觀”為搜索關(guān)鍵詞，然后以“行政”為案由再次進行帥選所得，時間跨度為自2014年8月26日起至2018年2月23日止。，以此呈現(xiàn)在行政爭議解決過程中各方主體踐行核心價值觀的各種行為表象*從原告(即相對人)與被告(即行政主體)兩方而言，他們實際是法治政府建設(shè)的參與者、主導(dǎo)者，二者在行政爭議的產(chǎn)生、處理進程中，在一定程度和意義上呈現(xiàn)出了法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)努力解決的問題和完善的方向。從人民法院的角度來看，《指導(dǎo)意見》明確指出：人民法院需要“準確把握法律精神和法律原則，適應(yīng)社會主義核心價值觀建設(shè)的實踐要求，發(fā)揮司法解釋功能，正確解釋法律”因此，其在裁判行政爭議過程中，實際是通過司法活動適應(yīng)核心價值觀建設(shè)的實踐性需要，唯此方可“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，推動社會主義核心價值觀落地生根?！比绱丝磥?，呈現(xiàn)在行政爭議解決過程中各方主體踐行核心價值觀的各種行為表象實際真實地體現(xiàn)了在行政爭議解決過程中各方主體對核心價值觀的認知和踐行等客觀狀態(tài)，也可以由此知悉核心價值觀真正地成為了各方解決行政爭議所需、所用的真實狀況，這也契合了核心價值觀融入“三位一體”法治建設(shè)的終極目標——外化于行，內(nèi)化于心。，從而解析出“差距”之內(nèi)涵與外延、洞悉“差距”有多大？由此透析核心價值觀融入法治政府建設(shè)過程中的實踐性偏差，直面核心價值觀融入法治政府建設(shè)的客觀樣態(tài)，明晰客觀差距，知曉真實內(nèi)容，唯此方可為核心價值觀真正實現(xiàn)“內(nèi)化于心、外化于行”確定正確方向，選擇恰當(dāng)路徑，構(gòu)建合理機制。從而讓核心價值觀真正歸位于法治政府建設(shè)的核心指導(dǎo)思想之地位。

一、核心價值觀融入法治政府建設(shè)的兩大現(xiàn)象

“社會主義核心價值觀既是一種價值觀念和意識形態(tài)，更是一種具體實踐和行動助力?！?劉福金.社會主義核心價值觀對法治政府建設(shè)的啟示[J].人民論壇，2016,(9上):226.核心價值觀作為社會主義思想意識形態(tài)重要組成部分，無疑是法治政府建設(shè)進程中各方參與者務(wù)必踐行的核心指導(dǎo)思想，其只有為各方所懂、所用、所需，方可彰顯其引領(lǐng)法治政府建設(shè)的思想地位與價值，方可真正實現(xiàn)核心價值觀融入法治政府建設(shè)的終極目標?！暗涝谌藗惾沼弥g所當(dāng)行者是也?！?[宋]朱熹.四書章句集注[M].北京：中華書局，1983.轉(zhuǎn)引自韓一凡.社會主義核心價值觀生活化研究[D].鄭州大學(xué)博士論文，2017,(5):99.那么，如何知悉嵌入法治政府建設(shè)進程的核心價值觀，且為法治政府建設(shè)參與者所懂、所用、所需？在行政爭議產(chǎn)生及其解決的過程中，參與者踐行核心價值觀各種行為表現(xiàn)則是一個不可或缺的考察視角。經(jīng)由這一視角，不僅可以真正地呈現(xiàn)出參與者“踐行核心價值觀”之行為表象，且能客觀地還原爭議他們“踐行”之動機、目的等內(nèi)在原因。另外，直面行政爭議的產(chǎn)生及其解決過程中的困境也是我們見證法治政府建設(shè)努力、確定完善方向的重要窗口。因此，通過呈現(xiàn)具體行政爭議過程中各方“踐行”核心價值觀的各種行為表象，是見證核心價值觀融入法治政府建設(shè)的重要方式。

通過分析收集的裁判文書，我們發(fā)現(xiàn)，在解決行政爭議的過程中，各方主體踐行核心價值觀主要有兩大現(xiàn)象：一是相對人直接將核心價值觀作為支持其訴訟請求的法律依據(jù)；二是在價值標準層面上，人民法院并未將核心價值觀與相應(yīng)的法律規(guī)定或法律原則結(jié)合起來，進行融入性解釋，而是直接將核心價值觀作為評價各方當(dāng)事人行為合法、合理的重要價值標準。

(一)以具體規(guī)則的方式融入

在這一融入方式中，行政爭議的當(dāng)事人，尤其是相對人則是直接將核心價值觀作為維護其合法權(quán)益的法律依據(jù)運用的。從另一個視角而言，實際也是相對人運用核心價值觀評價行政行為的一種方式。具體表現(xiàn)為以下四個方面：

1.將核心價值觀作為維護自身合法權(quán)益的具體法律依據(jù)之一

在“劉瑞等訴北京市海淀區(qū)文化委員會其他一案”*(2015)海行初字第1462號行政判決書。中，人民法院查明：“三原告還提交了國務(wù)院國發(fā)(2004)10號《全面推進依法行政實施綱要》、最高法院司法解釋法發(fā)(2015)14號、最高法院司法解釋(2009)20號、黨中央18大政治報告第3段社會主義核心價值觀之中的誠實守信表述部分作為支持其訴訟主張的法律規(guī)范依據(jù)?！庇秩缭凇瓣愓芘c吉林市人民政府行政其他二審行政裁定書”*(2016)吉行終30號行政裁定書。中，原告陳哲還將“最高人民法院關(guān)于在人民法院工作中培育和踐行社會主義核心價值觀的若干意見”*即法發(fā)(2015)14號，該《意見》是為了“貫徹落實中共中央《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》和習(xí)近平總書記關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的系統(tǒng)論述”，而在人民法院系統(tǒng)中提出的針對性的“指導(dǎo)思想、基本原則和目標任務(wù)”，其并非如最高人民法院關(guān)于法律的適用所做的司法解釋，因此，《意見》不能作為支持相對人訴訟請求的法律依據(jù)。作為支持其上訴請求的依據(jù)之一。同樣在“再審申請人陳英睿因訴被申請人廣州市公安局交通警察支隊增城大隊行政處罰決定糾紛一案”*(2017)粵行申115號行政裁定書。中，再審申請人認為“原一、二審判決違背《最高人民法院關(guān)于在人民法院工作中培育和踐行社會主義核心價值觀的若干意見》?！?另外，在“上訴人陶術(shù)義訴華坪縣人民政府房屋及附屬設(shè)施征收與補償”一案*(2014)云高行終字第78號行政判決書。中，上訴人陶術(shù)義認為“被上訴人華坪縣人民政府強制其搬遷的行為違反了社會主義核心價值觀”。

在前述裁判文書中，我們發(fā)現(xiàn)，相對人實際是直接將核心價值觀與《最高人民法院關(guān)于在人民法院工作中培育和踐行社會主義核心價值觀的若干意見》作為了支持其訴訟請求的法律依據(jù)之一。顯然，如果僅憑此根據(jù)，其訴訟請求無法得到支持。這也與行政訴訟法之規(guī)定相悖。此種情形，實際是沒有正確地理解核心價值觀的定位。

2.將核心價值觀作為具體的訴訟請求內(nèi)容之一

根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，訴訟請求需要“具體明確”，否則將被駁回起訴。“訴訟請求”之所以需要“具體明確”，是因為人民法院審理與裁判行為不可能沒有具體的對象。核心價值觀作為思想意識層面、高度凝練和集中表達的核心價值體系它是一種抽象性的表達，是一種價值的宏觀指向。但在實踐中，出現(xiàn)了將核心價值觀作為其訴訟請求內(nèi)容之一的現(xiàn)象。如在“袁吉明訴江蘇省人民政府履行行政復(fù)議職責(zé)一案”*(2017)最高法行申446號行政裁定書。中，原告袁吉明將其訴訟請求即表述為“狀告江蘇省政府行政不作為，并責(zé)令江蘇省政府出庭，為打造誠信政府、法治政府、弘揚社會主義核心價值觀作表率?！笨陀^而言，核心價值觀作為一種思想意識形態(tài)以及價值體系，本身就具有巨大的解釋空間和強大的詮釋能量。雖然“社會主義核心價值觀既是一種價值觀念和意識形態(tài)，更是一種具體實踐和行動助力。”*劉福金.社會主義核心價值觀對法治政府建設(shè)的啟示[J].人民論壇，2016，(9上):226.但作為“訴訟請求內(nèi)容”之一則顯然不恰當(dāng)，且不可避免地給人民法院的審判工作造成一定困境。

3.將自身權(quán)益的實現(xiàn)作為衡量行政主體是否踐行核心價值觀的標準

相對人在自身權(quán)益未能如愿實現(xiàn)的情況下，往往將此歸咎于相關(guān)主體未能踐行核心價值觀所致。如在“代毛林訴新樂公安局、新樂市人民政府要求撤銷行政決定及行政復(fù)議決定一案”*(2016)冀0184行初10號行政判決書。中，原告認為，只有“有良知的踐行社會主義核心價值觀的官員”才能解決其訴求。而在“?？谑旋埲A區(qū)龍泉鎮(zhèn)東占社區(qū)居民委員會美賢村民小組、海口市龍華區(qū)龍泉鎮(zhèn)東占社區(qū)居民委員會美傲村民小組與海口市國土資源局不履行法定職責(zé)”*(2015)秀行初字第51號行政判決書。一案中，原告認為，為了“促進社會和諧，踐行社會主義和諧價值觀”，?？谑袊临Y源局需要履行相關(guān)的“法定職責(zé)”。又如在“馬五牛與冕寧縣國土資源局、四川錦寧礦業(yè)有限責(zé)任公司行政賠償”*(2016)川3433行初15號行政賠償判決書。又如(2016)川3433行初19號行政裁定書、(2016)川3433行初6號行政裁定書、13、14、17、18號行政裁定書。一案中，原告馬五牛質(zhì)疑道“第一被告將去如何詮釋自由、平等、公正、法治的社會主義核心價值觀，原告及全世界新聞媒體與網(wǎng)絡(luò)聽眾將拭目以待?！蔽覀儾浑y發(fā)現(xiàn)，在前述情形之下，只要行政行為的相關(guān)主體踐行了核心價值觀，那么，相對人的權(quán)益則必然不會受損。這顯然是將核心價值觀與自身權(quán)益勾連起來，二者之間是否存在如此的必然性關(guān)系，實際是對核心價值觀的定位誤解的又一典型表象。

4.將核心價值觀作為評價行政行為的重要依據(jù)

毋庸置疑，行政行為需要符合核心價值觀的要求，但是，應(yīng)該在何種層面上符合其要求，實踐中也出現(xiàn)了理解上的偏差。如在“黃銀橋、毛禮紅、王良國、蔡小彥、余千里、徐東升、張保、章學(xué)德、馬瑞山、張光偉請求武漢市東西湖區(qū)民政局落實參戰(zhàn)參試人員優(yōu)撫政策一案”*(2015)鄂東西湖行初字第00028號行政裁定書。中，原告認為“被告在執(zhí)行優(yōu)撫政策過程中，沒有將省委省政府對兩參人員的關(guān)懷沒有落在實處，背離了社會主義核心價值觀的公平與正義”。同樣，在“陳文蓮與浦江縣農(nóng)業(yè)局不履行法定職責(zé)”*(2016)浙0726行初46號行政判決書?！皠⑹肋\、徐建福、許芳林、洪啟定、張源超與安慶市人力資源和社會保障局行政給付”“汪琴、萬茂彩、張菊英、萬州圓訴麻城市人力資源和社會保障局，第三人麻城市房地產(chǎn)管理局工傷行政確認”*(2016)鄂1181行初30號行政判決書。以及“白國軒訴洛陽市洛龍區(qū)科技園街道辦事處因行政拆遷協(xié)議糾紛”*(2015)洛龍行初字第68號行政判決書。等案中，原告分別認為被告的行為“對抗社會主義核心價值觀”“違背了社會主義核心價值觀”“需要體現(xiàn)社會主義核心價值觀”“違背社會主義核心價值觀的‘自由、平等、公正、法治’原則”等內(nèi)容?？梢姡谶\用核心價值觀評價行政行為的過程中，相對人缺乏將核心價值觀置于指導(dǎo)思想或價值準則的層面之上，來詮釋行政行為違背了在核心價值觀引領(lǐng)之下的某一具體法律制度，由此完全“降級式”的“踐行”核心價值觀，模糊了思想意識、價值體系與具體法律制度之間的應(yīng)有的界限與距離。

(二)以價值標準的方式融入

相較于上述將核心價值觀作為具體的法律規(guī)則或訴訟請求而言，在價值標準的層面上“踐行”核心價值觀，無疑是恰當(dāng)合理的，這也契合了核心價值觀的基本定位。但是，在這一層面上，仍然出現(xiàn)了在法律規(guī)定理應(yīng)彰顯的價值目標與核心價值觀的內(nèi)容對應(yīng)上，以及是否應(yīng)當(dāng)明確核心價值觀具體內(nèi)容等問題上值得探討的現(xiàn)象——主要是人民法院結(jié)合案件事實，運用核心價值觀來評價行政爭議當(dāng)事人的行為。

1.在不同層面上運用

《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》(下稱《意見》)非常明確地將“誠信”作為個體的公民應(yīng)當(dāng)踐行價值準則。不過在人民法院的裁判中，誠信同樣也被認為是“打造誠信政府”應(yīng)當(dāng)遵循的價值準則和基本原則。如在“上訴人煙臺市芝罘區(qū)人民政府因房屋征收行政補償決定”*(2016)魯06行終170號行政判決書。一案中，人民法院就認為“被告認定原告涉案房屋屬于非住宅，并對原告做出按照非住宅進行補償或安置的承諾，原告對被告上述行為給予了充分信賴”，并進而“將涉案房屋及房產(chǎn)證上交于被告”，但被告卻在拆除原告涉案房屋后不兌現(xiàn)“補償或安置承諾”。因此，被告的“行為違背了誠信原則及信賴利益保護原則”，并進而認為“誠信是社會主義核心價值觀中的重要內(nèi)容，打造誠信政府是全面推進法治國家建設(shè)的必經(jīng)之路。講究誠信應(yīng)該成為政府行政行為的一項重要原則。”那么，如果僅從核心價值觀分為“國家、社會、公民”三個不同層面及其不同要求的視角而言，人民法院將公民層面的“誠信”要求作為評價，甚至作為行政行為應(yīng)當(dāng)彰顯的核心價值觀，而沒有從同樣作為核心價值觀內(nèi)容之一的“法治”的層面進行闡述。固然，“誠信”理應(yīng)是行政行為應(yīng)當(dāng)彰顯的重要價值，但如果從“法治”的層面解讀出“誠信”，則更能體現(xiàn)核心價值觀在適用上準確性和對應(yīng)性，同時，也契合了誠信政府首先必須是一個法治政府的基本價值定位。當(dāng)然，在裁判文書中，就作為公民的相對人應(yīng)當(dāng)踐行“誠信”而言，人民法院并未出現(xiàn)“錯位判斷”。如在“王維清訴武漢市江岸區(qū)人民政府行政復(fù)議申請不予受理決定一案”*(2017)鄂行終1003號行政裁定書。中，人民法院認為：“原告王維清為解決房屋買賣事宜，多次投訴舉報、復(fù)議、訴訟，擠占了有限的行政資源和寶貴的司法資源，可能使得更為需要救濟的當(dāng)事人不能得到及時有效的救濟?！庇纱巳嗣穹ㄔ禾貏e“提醒王維清注意，權(quán)利應(yīng)認真審慎行使，不可濫用，濫用的結(jié)果使法律在社會中失去權(quán)威，個人失了誠信，而誠信，乃是社會主義核心價值觀的重要組成部分。”又如在“黃翠華訴淮北市高岳街道辦事處房屋行政征收安置補償”*(2017)皖0602行初9號行政裁定書。一案中，人民法院認為“原告的行為明顯違反了誠實信用基本法律原則，亦與社會主義核心價值觀相悖，法律不能鼓勵和支持這種行為”，由此裁定“駁回原告黃翠華的起訴”。所以，我們不難發(fā)現(xiàn)，人民法院首先指出了相對人違反了法律制度中的誠實信用原則，進而并認為，該行為也與核心價值觀的要求相悖。如此運用核心價值觀評價行政爭議當(dāng)事人的行為，顯見層次清楚，指向明確，對應(yīng)準確。

2.指向性不明、模糊性運用

《意見》指出，富強、民主、文明、和諧是國家層面的價值目標，自由、平等、公正、法治是社會層面的價值取向，愛國、敬業(yè)、誠信、友善是公民個人層面的價值準則。故需要在國家、社會、公民三個層面上培育和踐行核心價值觀，而且也分別提出了需要在不同層面培育和踐行的核心價值相應(yīng)內(nèi)容。核心價值觀自身也是“有機聯(lián)系、內(nèi)在統(tǒng)一、密不可分的邏輯整體?！薄叭齻€倡導(dǎo)”更是相互聯(lián)系、相互貫通，體現(xiàn)了國家、社會與個人在價值目標上的統(tǒng)一*孫杰.當(dāng)代中國社會主義核心價值觀研究[D].中共中央黨校博士學(xué)位論文，2014，(6):93.。那么，在培育和踐行核心價值觀的過程中，應(yīng)該分清主體層次，明晰對應(yīng)性價值內(nèi)容。但是實踐中卻并非如此。如在“上訴人恩施州巴東縣金竹園礦業(yè)有限公司、第三人熊召斌與被上訴人巴東縣城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險管理局工傷保險待遇行政給付”*(2016)鄂28行終175號行政判決書。一案中，人民法院認為：“僅依據(jù)被上訴人的規(guī)范性文件規(guī)定，進而否定勞動者依據(jù)法律應(yīng)該享有的工傷保險待遇，不僅是對勞動者合法權(quán)益的極大侵害，與勞動保障的一系列法律、法規(guī)的立法原意格格不入，而且也與社會主義核心價值觀背道而馳?！庇诖?，我們發(fā)現(xiàn)，人民法院并沒有明確指出：“對勞動者合法權(quán)益的極大侵害”與“與勞動保障的一系列法律、法規(guī)的立法原意格格不入”等行政行為與核心價值觀的何種價值“背道而馳”，指向性模糊，對應(yīng)性缺乏。與此類似的情形還有，如在“李肖與松桃苗族自治縣道路交通運輸局交通運輸行政管理”*(2017)黔0602行初28號行政判決書。一案中，人民法院認為：“原告李肖是為了在別人急需幫助之時伸出援手，……，是踐行社會主義核心價值觀的具體體現(xiàn)”。同樣也沒有明確具體指出“原告李肖”踐行了核心價值觀的哪一價值范疇。指向性不明、缺乏針對性的運用核心價值觀，往往導(dǎo)致核心價值觀在國家、社會、公民三個主體層面與相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)培育和踐行的價值之間模糊化，甚至出現(xiàn)將核心價值觀當(dāng)作一種“包治百病”的“靈丹妙藥”，這無疑不是一種恰當(dāng)?shù)呐嘤哇`行核心價值觀的方式。

3.同性質(zhì)的行為在不同層面上進行評價

“指向性不明、模糊性的運用核心價值觀”現(xiàn)象是未明確踐行核心價值觀的具體價值內(nèi)容，其是將核心價值觀的內(nèi)容“模糊化”，而“同性質(zhì)的行為在不同層面上評價”的現(xiàn)象則是將核心價值觀的適用對象“模糊化”，從而導(dǎo)致價值適用的“錯位”。

一般而言，人民法院應(yīng)當(dāng)將同性質(zhì)的行政行為置于同一法律規(guī)定之下進行裁判，如此才能體現(xiàn)出法律適用的統(tǒng)一性和準確性。同理，如果運用核心價值觀作為評價行政行為，那么同性質(zhì)的行政行為也應(yīng)當(dāng)在同一層面的核心價值觀體系之下評價，從而彰顯核心價值觀引領(lǐng)法治政府建設(shè)的準確性。但事實并非如此。如在“湖南新望建筑工程有限公司與醴陵市勞動和社會保障局、原審第三人張正知工傷行政確認”*(2015)株中法行終字第62號行政判決書。一案中，人民法院認為，被告對于原審第三人張正知因“勸架”而受傷不予認定為“工傷”的“醴勞不予工傷認字(2014)002號《不予工傷認定決定書》”行為“不妥”。因為“張正知的勸架行為是中華民族的傳統(tǒng)美德，是社會主義核心價值觀的體現(xiàn)，應(yīng)受到社會的肯定和褒揚”。同樣，在“上訴人揚中市永新鍍業(yè)有限公司因與被上訴人揚中市人力資源和社會保障局工傷行政確認一案”*(2015)鎮(zhèn)行終字第00006號行政判決書。中，人民法院也肯定了“第三人李翠華因單位同事打架去拉架受傷符合應(yīng)當(dāng)認定工傷的情形”。并且“從維護社會正義來說，李翠華的行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ê酮剟睿駝t將不利于弘揚社會主義核心價值觀?！痹谇笆鰞蓜t裁判文書中，我們發(fā)現(xiàn)，人民法院通過否定“不予認定工傷”的行政行為，從而旗幟鮮明地認為，行政行為應(yīng)當(dāng)弘揚傳統(tǒng)美德。但就“張正知”與“李翠華”同樣性質(zhì)的“勸架”行為，人民法院則是分別從應(yīng)當(dāng)肯定和褒揚的“中華民族傳統(tǒng)美德”以及“維護社會正義”不同的視角予以評價的。當(dāng)然，“勸架”行為固然既符合傳統(tǒng)美德“以和為貴”的價值標準，同時也與“維護社會正義”的價值要求相契合。但是，如果從核心價值觀“國家、社會、公民”三個主體層面及其應(yīng)當(dāng)踐行價值范疇的具體指向來看，在《意見》中，與“以和為貴”最為貼近的應(yīng)當(dāng)是公民價值準則中的“友善”，而“正義”則應(yīng)當(dāng)屬于社會層面的價值取向。由此，就出現(xiàn)了將同性質(zhì)的“勸架”行為置于核心價值觀不同的價值維度之下進行“錯位評價的現(xiàn)象”。

如此“錯位”運用核心價值觀評價同性質(zhì)行為的現(xiàn)象并非是孤例。又如，在“楊澧群因與建德市公安局梅城派出所治安其他行政行為一案”*(2016)浙行申726號行政裁定書。中，人民法院認為：“雙方因瑣事發(fā)生糾紛后，均有在網(wǎng)上互相攻擊謾罵之行為……與‘文明、和諧、誠信、友善’的社會主義核心價值觀相悖?！庇秩缭凇白T坤玉訴巴東縣公安局處罰一案”*(2014)鄂恩施中行終字第00079號判決書。中，人民法院便非常明確指出：“上訴人譚坤玉之夫張安學(xué)與第三人劉仔菊之夫張安順系兄弟關(guān)系，但上訴人與第三人因相鄰關(guān)系即口角相向，拳腳相加，既與社會主義核心價值觀所倡導(dǎo)的‘和諧、友善’相悖?！痹谶@兩案中，“相互攻擊謾罵”“口角相向，拳腳相加”的行為同樣也被分別置于核心價值觀的不同價值維度之下——文明、和諧屬于國家層面的價值目標，誠信、友善是公民的價值準則——進行評價的。而《意見》則是非常明確地針對國家、社會、公民分別賦予了不同的核心價值觀培育和踐行要求，比如“文明、和諧”是社會主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)目標，“誠信、友善”是公民個人層面應(yīng)當(dāng)遵循的行為價值準則。

如果遵循前述“錯位”運用核心價值觀評價之思路，那么，我們不得不直面對這樣一個極其重要的問題——核心價值所構(gòu)建的“國家、社會、公民”三個不同層面的價值體系則可以不需要涇渭分明地融入相應(yīng)的領(lǐng)域，也可以層次不分、更無需嚴守價值界限地培育和踐行，完全采取一種模糊化的處理模式。進而言之，那么，在法治政府建設(shè)過程中，我們是否也可以采取一種“混同式”融入模式，無需考慮三個主體維度以及相應(yīng)的價值維度？

4.在“法外義務(wù)”層面上運用

與前述行政爭議當(dāng)事人將核心價值觀作為支持訴訟請求具體依據(jù)不同的是，在“法外義務(wù)”層面上運用核心價值觀評價當(dāng)事人的行為，仍然是在彰顯核心價值觀在引領(lǐng)法律基本價值的指導(dǎo)思想之地位，而非將核心價值觀降格為具體的法律規(guī)則。如在“桂某與武漢市民政局不履行法定職責(zé)”*(2016)鄂0102行初61號行政判決書。一案中，人民法院雖然依法駁回了桂某的全部訴訟請求，但“希望被告市民政局充分發(fā)揮其綜合管理和指導(dǎo)職能，積極協(xié)調(diào)原告轄區(qū)民政機關(guān)及相關(guān)部門，從實際角度出發(fā)，在原告桂某目前達不到最低生活保障條件的情況下，積極聯(lián)系有關(guān)(慈善)單位、個人，努力發(fā)揮其他社會力量，通過捐贈、設(shè)立專項幫扶項目、提供志愿服務(wù)等方式切切實實地為其做一點實事，使其感受社會的溫暖并有利于未成年人的健康成長?！庇秩缭凇吧显V人咸豐縣人力資源和社會保障局因與被上訴人朱學(xué)琴及第三人咸豐縣坪壩營鎮(zhèn)人民政府工傷行政確認一案”*(2016)鄂28行終66號行政判決書。中，人民本院認為：“上訴人在無確實證據(jù)證明××是在非工作時間、非工作崗位，且第三人認可的情況下，若作出對勞動者有利的行政認定，應(yīng)該更符合法律公平正義的價值追求和社會主義核心價值觀?！痹谇笆鰞砂钢?，相關(guān)權(quán)利的實現(xiàn)實際上處于“無法可依”的困境中，但人民法院卻分別從行政行為應(yīng)當(dāng)彰顯“殘疾人保障法‘平等、參與、共享’為核心的現(xiàn)代文明社會理念”“保護社會地位相對弱勢的勞動者合法權(quán)益”等法律價值的角度裁判行政主體應(yīng)該給予相對人權(quán)益保障和實現(xiàn)，從而實現(xiàn)行政主體踐行核心價值觀的根本目標，以及行政行為應(yīng)當(dāng)凸顯的核心價值觀之基本要義。但顯然行政主體履行的是一種倡導(dǎo)性的“法外義務(wù)”，而非強制性的，如此也就為在核心價值觀指導(dǎo)之下法律原則在解決行政爭議的作用拓展出了空間。不過，仍然缺乏將具體的法律原則、基本價值與核心價值觀的具體價值范疇之間予以對接的“橋梁機制”，以此提升具體的法律原則、法律法規(guī)的立法原意與核心價值觀之間的契合度。

二、核心價值觀融入法治政府建設(shè)存在的兩大問題及其原因

通過梳理在行政爭議過程中，核心價值觀在“規(guī)則”與“價值”兩個維度上的運用現(xiàn)象，客觀地呈現(xiàn)了《指導(dǎo)意見》所明確指出的“差距”，那么，產(chǎn)生這一“差距”的原因需要認真地分析，只有這樣才能“對癥下藥”，解決核心價值觀融入法治政府過程中出現(xiàn)的問題。

(一)核心價值觀融入法治政府建設(shè)存在的兩大問題

1.“定位偏離”與“理解偏差”

就“規(guī)則”維度上踐行核心價值觀出現(xiàn)的“定位偏離與理解偏差”現(xiàn)象而言，實際凸顯的問題有二：其一，行政主體與相對人不能完全準確地理解核心價值觀的定位和作用，以致于將作為思想意識和價值形態(tài)的核心價值觀作為具體的法律規(guī)則并予以運用，如此自然地便將核心價值觀作為支持其訴訟請求的依據(jù)，甚至直接表述為訴訟請求事項之一。我們知道“價值觀是人們區(qū)分好與環(huán)、對與錯、符合或違背意愿的根本看法和態(tài)度?！?陳秉公.如何認識社會主義核心價值觀與社會主義意識形態(tài)的關(guān)系？[N].光明日報，2011-02-25(007).但“看法”與“態(tài)度”卻并不能等同于法律規(guī)則，所以如此“偏離”核心價值觀的思想意識形態(tài)之定位，其后果就是導(dǎo)致核心價值觀“降格”運用，直接限縮核心價值觀應(yīng)有的價值引領(lǐng)與思想導(dǎo)向效應(yīng)，置核心價值觀于具體規(guī)則或制度之尷尬境地。其二，行政爭議當(dāng)事人，甚至包括人民法院在內(nèi)的各方主體雖知悉并明確了核心價值觀是行政行為應(yīng)當(dāng)彰顯的重要價值范疇，但卻無法與行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的具體法律規(guī)則與原則進行恰當(dāng)?shù)夭⒁灰粚?yīng)起來，且沒有在核心價值觀的指導(dǎo)下來詮釋相應(yīng)的行政法原則與制度，實現(xiàn)從思想意識到具體規(guī)則的恰當(dāng)對應(yīng)、無縫對接，而只是停留在宏觀層面上運用。因此，就只是簡單地、生硬地將自身權(quán)益的實現(xiàn)作為衡量行政主體是否踐行核心價值觀的標準，以及在宏觀層面上“模糊化”地將核心價值觀作為評價行政行為重要依據(jù)。該現(xiàn)象且并不少見，如此運用核心價值觀必然給現(xiàn)行的法律規(guī)定產(chǎn)生沖擊。不可避免的突破行政行為依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的基本框架，突破訴訟請求必須“具體明確”的法律要求。那么，這反而有損于培育和踐行核心價值觀。

實踐中，各方主體踐行核心價值觀出現(xiàn)的“定位偏離與理解偏差”現(xiàn)象，實際凸顯出的關(guān)鍵問題就是，在作為思想意識以及價值體系的核心價值觀與具體的行政法律原則、規(guī)范之間缺乏必要的對接機制，并由此實現(xiàn)二者之間概念、話語等范疇恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)換。

2.主體錯位與價值錯位

就“價值”維度上踐行核心價值觀而言，《意見》非常明確地針對國家、社會和公民三個維度，各自提出了應(yīng)當(dāng)培育和踐行的核心價值觀，那么，在培育和踐行的過程中，是否可以“跨越”主體維度，以及價值維度，將國家層面上的價值目標如“文明、和諧”作為公民個體應(yīng)當(dāng)踐行的價值準則？是否也可以將同性質(zhì)的行為置于不同維度的核心價值觀之下予以評價，簡言之，培育和踐行核心價值觀是否可以在主體維度和價值維度上進行“跨越”，這是否與《意見》在“培育和踐行社會主義核心價值觀要堅持的原則”——區(qū)分層次和對象，加強分類指導(dǎo)——相悖，此其一；其二，在《意見》已經(jīng)明確了培育和踐行核心價值觀的主體與對象與價值維度的情形下，是否可以“模糊化”地使用“核心價值觀”對各種違背核心價值觀的行為進行評價？這兩大現(xiàn)象實際已經(jīng)在實踐中出現(xiàn)，且并非孤例。如此這般，實際上是模糊了《意見》在主體上的分層和價值上的明確指向，如國家層面的價值目標是“富強、民主、文明、和諧”，社會層面的價值取向是“自由、平等、公正、法治”，而“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”則是公民個人層面的價值準則，另外，核心價值觀是一個高度凝練并且開放的價值體系，本身就有巨大的解釋力和詮釋力，如果針對某一具體行為不是恰當(dāng)?shù)剡M行指明違反了何種法律規(guī)定、基本原則而是抽象地使用“核心價值觀”予以評判，這樣就讓核心價值觀失去了明確指向性，唯此這也同樣不利于培育和踐行核心價值觀。

實踐中，各方主體在運用核心價值觀評價相應(yīng)行為之際出現(xiàn)的“主體錯位與價值錯位”現(xiàn)象，同樣也指向在培育和踐行核心價值觀過程中缺乏合理的機制正確引導(dǎo)各方恰當(dāng)?shù)剡\用核心價值觀這一關(guān)鍵性問題。

(二)核心價值觀融入法治政府建設(shè)存在問題的原因分析

在行政爭議解決過程中，各方主體在踐行核心價值觀時，為什么會產(chǎn)生“定位偏離與理解偏差”以及“主體錯位與價值錯位”現(xiàn)象？其原因是什么？我們認為，關(guān)鍵是缺乏相應(yīng)的機制作為核心價值觀與相應(yīng)的行政法基本理論之間溝通的“橋梁”?！皹蛄骸钡娜笔嶋H反映出在法治政府建設(shè)進程中，核心價值觀的培育和踐行存在的不足——融入什么內(nèi)容，如何融入等并沒有得到足夠重視并予以恰當(dāng)解決。理論與實踐之間“兩張皮”的現(xiàn)象客觀存在。

1.培育方式與踐行對策之間的“兩張皮”現(xiàn)象

從培育與踐行核心價值觀的方式及其關(guān)系來看，全方位、立體式的核心價值觀培育措施與單一的甚至是缺乏對應(yīng)的踐行對策之間形成較大反差，培育內(nèi)容與踐行機制未形成協(xié)同效應(yīng)。毋庸置疑，核心價值觀培育的目的在于踐行，踐行是檢驗培育方式是否有效合理的唯一標尺。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)*趙天睿.中國特色社會主義核心價值觀的培育與踐行研究[D].東北師范大學(xué)博士論文，2017，(5):35.42.核心價值觀的“培育內(nèi)容的形式多樣化、內(nèi)容豐富多彩”，而且“從事培育內(nèi)容研究的群體數(shù)量龐大，培育內(nèi)容的理論體系日益完善”但是，在“培育內(nèi)容的對接方面，踐行機制的口號較多，具體的實施細則較少”，一般而言都“只提出了相應(yīng)的踐行原則和路線、方針”，所以“核心價值觀的踐行機制表面健全，實際內(nèi)容存在較多缺陷”，如此這般便不可避免地將培育和踐行核心價值觀當(dāng)作是一種“被動完成的任務(wù)”，僅僅只是“黨的理論的一次宣傳活動”，與“我”沒有多大的實質(zhì)性關(guān)聯(lián)。所以，也就不難理解，在行政爭議的解決過程中，相對人雖然知悉核心價值觀的具體內(nèi)容，但卻無法在全方位立體式的核心價值觀宣傳中找到將核心價值觀作為支撐自身合法利益的方法和規(guī)則，以致于只能將核心價值觀單純地理解為具體規(guī)則或直接作為訴訟請求。所以需要構(gòu)建相應(yīng)的機制來消除培育措施多樣性與踐行對策缺乏之間的現(xiàn)實反差，實現(xiàn)培育內(nèi)容與踐行機制的協(xié)同效應(yīng)，從而解決對于核心價值觀的“定位偏離”與“理解偏差”等問題。

2.理論詮釋與實踐需要之間的“兩張皮”現(xiàn)象

從核心價值觀的理論研究與實踐對接的契合度來看，核心價值觀培育理論懸在半空中，不接地氣，凸顯理論與實踐“兩張皮”的現(xiàn)象。理論來源實踐，實踐反作用于理論。有學(xué)者客觀地指出：“我國價值觀教育中存在一個普遍流行卻視而不見的緊迫問題，即籠統(tǒng)以‘社會主義核心價值觀’或‘社會主義核心價值體系’指代‘中國特色社會主義核心價值觀’，造成了理論上不夠徹底、實踐不夠接地氣兩大弊端?！畬嵺`上不夠接地氣’的弊端，主要表現(xiàn)為‘兩張皮’現(xiàn)象?！薄啊碚撋喜粔驈氐住谋锥?，主要表現(xiàn)為學(xué)界的學(xué)理分析不到位。”*陳冬生.意識形態(tài)建設(shè)與社會主義核心價值觀[J].中共中央黨校學(xué)報,2014，(5):51-52.理論研究缺乏實踐的有力支撐，必然導(dǎo)致理論無法指導(dǎo)實踐，這也是造成培育內(nèi)容與踐行機制之所以未形成協(xié)同效應(yīng)的重要原因。具體到行政爭議過程中的核心價值觀踐行來看，理論界尤其是行政法學(xué)研究領(lǐng)域，還未真正出現(xiàn)將核心價值觀的理論與價值體系恰當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)換為行政法學(xué)研究領(lǐng)域話語和概念的研究成果，由此造成了各方當(dāng)事人對核心價值觀的“定位偏離”“理解偏差”“主體錯位”與“價值錯位”的現(xiàn)象產(chǎn)生。尤其是就相對人而言，核心價值觀是一種“高高在上的理論范疇”，而對于理論研究群體而言，現(xiàn)實的情況是，大多始終逗留在就理論談理論的層面，仍然致力于進行精細化的理論體系和內(nèi)容論證，而缺乏深入實踐，以此尋找出二者之間的“連接點”。所以“群眾對如何踐行、怎樣踐行、在何種條件下踐行普遍比較缺乏”*趙天睿.中國特色社會主義核心價值觀的培育與踐行研究[D].東北師范大學(xué)博士論文，2017，(5):36.正確的理論引導(dǎo)，甚至感到無所適從。長此以往，核心價值觀的培育和踐行未免陷入形式主義，失去實踐的有效支撐，必將與《意見》要求在培育和踐行社會主義核心價值觀過程應(yīng)當(dāng)堅持的原則漸行漸遠——堅持聯(lián)系實際，區(qū)分層次和對象，加強分類指導(dǎo)，……，做到貼近性、對象化、接地氣。

3.意識形態(tài)與法律理論對接之間的“兩張皮”現(xiàn)象

從核心價值觀融入“三位一體”法治建設(shè)的基本原則確立、合理途徑選擇等方面來看，仍然沒有得到理論研究足夠的智力支持。不言而喻，核心價值觀“入法入規(guī)”是其全面融入“三位一體”法治建設(shè)的重要內(nèi)容和方式。對此，我們需要明確的一個基本問題就是，在核心價值觀通過“入法入規(guī)”的方式實現(xiàn)其融入“三位一體”法治建設(shè)的基本目標之際，實際存在著需要明確的問題——其一是作為社會主義意識形態(tài)的核心價值觀是一個“進入者”的角色，而作為“法”與“規(guī)”則是一個“接納者”的地位*〔40〕劉風(fēng)景.社會主義核心價值觀入法的理據(jù)與方式[J].當(dāng)代世界與社會主義(雙月刊),2017，(4):31.28-29.，而且二者完全處于不同的層面上，因此，需要理論研究的持續(xù)努力實現(xiàn)二者之間的合理轉(zhuǎn)換。但就目前的理論研究成果而言 仍然熱衷于關(guān)注核心價值觀“入法入規(guī)”的重要意義，只是從宏觀的層面上將核心價值觀與具體的理論領(lǐng)域進行抽象性的聯(lián)系，而冷落了具體的“入”的方式與途徑之實踐性考證和分析。更談不上深入地分析“到底該如何融入”等系列實際待解之問題集群。誠然“法律之內(nèi)，應(yīng)有天理人情在”。但“人情”畢竟千差萬別，更何況“法律”也并非如出一轍，千篇一律，天下一般。因此，在作為意識形態(tài)的核心價值觀融入的過程中，包括但不限于的問題就有——在核心價值觀的引領(lǐng)下實現(xiàn)“依法治國與以德治國”的和諧共贏*莫紀宏.法安天下德潤人心—— 把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)[J].中國特色社會主義研究，2017，(5):12-20.？如何完善社會主義的法律體系？應(yīng)當(dāng)在法律體系中凸顯何種價值目標和特質(zhì)*韓震.社會主義核心價值觀入法入規(guī)的意義及其進路[J].行政管理與改革，2017，(8):4-6.？如何實現(xiàn)“進入者”的核心價值觀與作為“接納者”法律之間在“制度化”層面上無縫對接？如何直面在無縫對接過程中存在的“法律接納能力不足、法律系統(tǒng)的封閉性、法律實證主義影響等阻礙性因素”等困境，以及恰當(dāng)處理“核心價值觀轉(zhuǎn)化為法律概念、規(guī)則或原則”具體問題〔40〕，如此種種，不一而足，作為意識形態(tài)的核心價值觀融入具體法律領(lǐng)域存在的“兩張皮”現(xiàn)象，實際上直接詮釋了在行政爭議過程中核心價值觀“直接融入”“錯位亂融入”以及“不加區(qū)分濫融入”等問題之緣由。

綜上，通過探討在行政爭議解決過程中，踐行核心價值觀存在的“定位偏離與理解偏差”以及“主體錯位與價值錯位”兩大問題及其在“培育方式與踐行對策之間”“理論詮釋與實踐需要之間”與“意識形態(tài)與法律理論對接之間”的“兩張皮”現(xiàn)象背后的原因，無疑，亟待著力構(gòu)建相應(yīng)的機制來消除問題背后的原因，從根本上解決問題，從而實現(xiàn)核心價值觀在法治政府建設(shè)領(lǐng)域中“內(nèi)化于心，外化于行”終極目標。

三、核心價值觀融入法治政府建設(shè)的三大機制構(gòu)建

一如前述，在行政爭議過程中，出現(xiàn)的“規(guī)則”與“價值”兩大維度上踐行核心價值觀的各種表象及其原因，實際凸顯出的是，無論是行政主體，還是相對人，甚或是人民法院，均出現(xiàn)了或多或少的理解與踐行上的偏差，而這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，則與還未真正形成核心價值觀如何融入法治政府建設(shè)過程的相關(guān)機制密切關(guān)聯(lián)，也就是說，在作為思想意識的核心價值觀與具體的行政基本法律規(guī)則之間還未建構(gòu)起既可以上承核心價值觀，又能下啟行政法律制度內(nèi)容的機制。以至于在將作為思想意識層面的核心價值觀作為具體的法律規(guī)則予以運用，即便是在價值維度上運用核心價值觀，也不可避免地出現(xiàn)了“主體”維度與“價值”維度均錯位的現(xiàn)象。為了實現(xiàn)核心價值觀“入法入規(guī)”，尤其是實現(xiàn)核心價值觀融入法治政府建設(shè)的基本目標，需要構(gòu)建相應(yīng)的機制。因為“價值系統(tǒng)自身不會自動地‘實現(xiàn)’，而要通過有關(guān)的控制來維系。在這方面要依靠制度化、社會化和社會控制一連串的全部機制?！?[美]塔爾科特·帕森斯.現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)與過程[M].梁向陽譯.北京：光明日報出版社，1988.141.我們認為，應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建三大機制，即轉(zhuǎn)換機制、融入機制與對接機制。構(gòu)建“轉(zhuǎn)換機制”旨在實現(xiàn)從核心價值觀到法治政府建設(shè)進程中的理論話語和概念的轉(zhuǎn)換；構(gòu)建“融入機制”目的在于將轉(zhuǎn)換而生成的話語和概念如何融入法治政府建設(shè)進程的途徑和方式；構(gòu)建“對接機制”則是在確立了融入途徑和方式的前提下，經(jīng)由“轉(zhuǎn)換機制”而生成的話語與概念在法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出的具體目標。

(一)轉(zhuǎn)換機制——生成融入的話語和概念

《指導(dǎo)意見》指出：“把社會主義核心價值觀的要求體現(xiàn)到憲法法律、法規(guī)規(guī)章和公共政策之中，轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定?！彼?，核心價值觀“入法入規(guī)”并非只是簡單地、生硬地套用核心價值觀的相關(guān)概念和名詞。因此之故，針對行政爭議過程中出現(xiàn)的核心價值觀的踐行問題，需要構(gòu)建“轉(zhuǎn)換機制”，其作用與目的在于：實現(xiàn)話語體系的恰當(dāng)轉(zhuǎn)換，即將作為意識形態(tài)的核心價值觀轉(zhuǎn)換為法治政府建設(shè)進程中的理論話語，以此避免直接將核心價值觀作為具體的法律規(guī)則使用，只有這樣才能解決和實現(xiàn)將價值體系與意識形態(tài)話語的核心價值觀與法治政府建設(shè)中的概念對接，否則便陷入“直接融入”的誤區(qū)導(dǎo)致“兩張皮”現(xiàn)象，無法真正實現(xiàn)《意見》所確立的核心價值觀“入法入規(guī)”的目標。

那么，如何實現(xiàn)核心價值觀內(nèi)容向法治政府建設(shè)領(lǐng)域的話語和概念的轉(zhuǎn)換？首先，應(yīng)當(dāng)準確地理解核心價值觀的定位。它是一種思想意識形態(tài)的存在而非具體的法律規(guī)則；其次，在準確定位之后，則需要樹立從核心價值觀到法治政府建設(shè)的理論的話語與概念的轉(zhuǎn)換意識；最后，應(yīng)當(dāng)非常準確地、深刻地領(lǐng)會《意見》在國家、社會、公民三個主體維度上分別提出的價值目標、價值取向、價值準則之意蘊，以此確立轉(zhuǎn)換之后的法治政府建設(shè)所需的理論話語與概念。因此，“轉(zhuǎn)換機制”的關(guān)鍵要義在于核心價值觀的“準確定位”“樹立轉(zhuǎn)換意識”以及“深刻領(lǐng)會價值意蘊”。就“深刻領(lǐng)會價值意蘊”而言，需要凝練核心價值觀在法治政府建設(shè)進程中的精確指向和擬實現(xiàn)的價值目標，需要準確地提煉法治政府建設(shè)與核心價值觀合理對接的話語與概念。那么，從《意見》要求“把社會主義核心價值觀貫徹到依法治國、依法執(zhí)政、依法行政實踐中，落實到立法、執(zhí)法、司法、普法和依法治理各個方面”的明確規(guī)定來看，從“法治國家、法治政府、法治社會三者相互聯(lián)系、相互支撐、相輔相成”*袁曙宏.開啟新時代全面依法治國新征程[N].學(xué)習(xí)時報，2018-03-19(1).的內(nèi)在聯(lián)系而言，我們認為，法治政府建設(shè)過程中與核心價值觀合理對接的話語與概念非作為核心價值觀內(nèi)容之一的“法治”莫屬。首先，因為“法治”不僅是實現(xiàn)“三位一體”建設(shè)目標中的核心要素，更是法治政府建設(shè)進程中不可或缺、并旨在實現(xiàn)的核心目標，而且法治政府建設(shè)、依法行政的要求也無不是以“法治”為核心要義的；其次，法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)中的核心內(nèi)容之所在，是“法治中國建設(shè)的‘重中之重’，這不僅因為行政機關(guān)承擔(dān)著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等各個領(lǐng)域的繁重管理任務(wù)，其行政能力和執(zhí)法水平與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，也因為政府是否守法，能否做到依法行政，對全社會具有重要的引導(dǎo)、帶動和示范意義?！?王學(xué)成.向更高的法治政府建設(shè)目標砥礪奮進[EB/OL].(2017-09-28)[2018-03-26].中國政府法制信息網(wǎng)，http://www.chinalaw.gov.cn/art/2017/9/28/art_144_206308.html.同時，“建成法治政府更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障和體現(xiàn)”。而法治政府的內(nèi)在規(guī)定性必然為“法治”；最后，“法治”自身是一個內(nèi)涵豐富和外延嚴密的理論話語和概念，且已經(jīng)為理論和實踐所廣泛接納，成為了貫穿于國家、社會、政府和相對人的共享性話語和概念，更是凝聚和表征著各方參與和推動法治政府建設(shè)的思想共識和行動邏輯*改革開放至今，我國的法治建設(shè)已經(jīng)實現(xiàn)了三個跨越——從“法制”到“法治”，從“法律體系”到“法治體系”，從“依法治國”到“全面推進依法治國”。2004年，在《全面推進依法行政實施綱要》提出了用10 年左右的時間基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府目標，2012 年，黨的十八大進一步明確“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的時間表，2014 年，十八屆四中會議將“依法治國”作為會議主題，2015 年中共中央、《法治政府建設(shè)實施綱要( 2015 ～ 2020 年) 》確立了到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?？梢?，法治已經(jīng)成為了國家的一種戰(zhàn)略性發(fā)展目標，同時，法治也是全社會共享性話語和概念，是我們?yōu)橹畩^斗的目標和期待。詳見鄭方輝，邱佛梅.法治政府績效評價：目標定位與指標體系[J].政治學(xué)研究，2016,(2):68; 王立民.中國在依法治國中實現(xiàn)跨越的法治意義[J].學(xué)術(shù)月刊，2015,(9):86-93.，黨的十八大以來，“法治是治國理政的基本方式”已經(jīng)成為時代的最強音。故此則把行政爭議統(tǒng)攝于其下解決并將具體利益訴求轉(zhuǎn)化為對價值的追求和精神表達，使其成為鏈接、凝結(jié)和滲透于各種法律規(guī)范中的價值形式。

《指導(dǎo)意見》指出“根植于全民心中的法治精神，是社會主義核心價值觀建設(shè)的基本內(nèi)容和重要基礎(chǔ)?！薄霸谛姓?zhí)法隊伍、司法隊伍中，……社會主義法治理念教育”所以，此處的“法治”并不是簡單地指向法治建設(shè)這一行為，而是指在法治社會、法治政府、法治國家“三位一體”建設(shè)過程中的一種法治理念、法治精神，它表達的是一種價值目標、價值準則?？梢?，“法治”是核心價值觀向法治政府建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)換后恰當(dāng)?shù)脑捳Z體系和概念系統(tǒng)，其基本可以承載和彰顯核心價值觀融入法治政府建設(shè)之后的價值體系和價值目標，更能契合和詮釋法治政府建成后的總體模樣——“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”*“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”是《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》提出的到2020年基本建成和實現(xiàn)的法治政府建設(shè)總目標。。如此，在核心價值觀融入法治政府建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)以“法治”作為融入的基本價值導(dǎo)向，在行政爭議解決過程中，應(yīng)當(dāng)以“法治”作為詮釋各方主體踐行核心價值觀的價值準則，將核心價值觀與政府密切相關(guān)的，或與行政行為價值所涉的“民主、文明、公正”等內(nèi)容納入“法治”的價值維度之下進行詮釋，從而消除實踐中出現(xiàn)的在“主體維度”與“價值維度”上的“錯位現(xiàn)象”*劉風(fēng)景老師認為，法治是核心價值觀形成的基本要素，是核心價值觀踐行的制度保障，是核心價值觀建設(shè)的推動力量。把法治作為核心價值來追求，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，不僅是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的題中之義，還會強有力地推進社會主義核心價值觀的建設(shè)。詳見劉風(fēng)景. 核心價值觀建設(shè)的法治之維[J]. 中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報,2015，(4):63-69.，解決實踐中出現(xiàn)的“指向不明、抽象性適用”等問題。如果具體到相應(yīng)的核心價值觀踐行主體而言，那么，就相對人而言，同樣也需要在“法治”的軌道上來維護自身的合法權(quán)益，同樣需要做一位“依法而為”合格的相對人。也就是說，將“法治”作為公民(相對人)層面上的“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”價值準則的詮釋標準，從而建構(gòu)起相對人在行政爭議過程中應(yīng)當(dāng)遵循的核心價值觀轉(zhuǎn)換后的話語體系與概念系統(tǒng)。

(二)融入機制——選擇融入的途徑和方式

構(gòu)建“轉(zhuǎn)換機制”在于實現(xiàn)核心價值觀向法治政府建設(shè)領(lǐng)域的話語體系和概念系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換，由此生成了既能承接核心價值觀又能契合法治政府建設(shè)的話語體系與概念系統(tǒng)，而構(gòu)建“融入機制”目的在于確立經(jīng)由核心價值觀轉(zhuǎn)換而來的“法治”話語與概念如何確立融入法治政府建設(shè)理論領(lǐng)域的途徑與方式，因此關(guān)鍵在于如何理解“融入”二字？《指導(dǎo)意見》已明確的指出“社會主義核心價值觀是社會主義法治建設(shè)的靈魂?！彼?，在“轉(zhuǎn)換機制”中形成的“法治”之話語與概念更為恰當(dāng)?shù)厥且环N承載和彰顯“靈魂”“意識形態(tài)”的范疇，由此，“融入機制”的必要性內(nèi)涵就應(yīng)當(dāng)是，確立一種核心價值觀嵌入法治政府建設(shè)理論之中的一種方式，樹立一種核心價值觀立身于法治政府理論體系中的觀念和意識，培育一種植根于法治政府理論的思維，而且應(yīng)當(dāng)將“方式、觀念、思維”置于“法治”話語體系與概念系統(tǒng)之下。由此，在解決行政爭議過程中，便不能生硬地套用核心價值觀去評判各種行為，更不能將核心價值觀作為一種具體的法律規(guī)則運用。而應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)亟?jīng)由“法治”的話語與概念自動生成一種契合當(dāng)下的“法治方式、法治觀念、法治思維”。因為，第一，《指導(dǎo)意見》明確指出：“部分社會成員尊法學(xué)法守法用法意識不強，全民法治觀念需要進一步提高”，所以，需要“充分認識把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的重要性緊迫性，切實發(fā)揮法治的規(guī)范和保障作用，推動社會主義核心價值觀內(nèi)化于心、外化于行”。所以“意識形態(tài)的主要功能雖然是管控思維方向，但真正實現(xiàn)對思維的控制和引導(dǎo)需要強化講法說理的成分，以便達到心悅誠服，發(fā)自內(nèi)心地接受意識形態(tài)的引領(lǐng)?！?陳金釗.法治意識形態(tài)的塑造[J].甘肅社會科學(xué),2015，(3):80.因此，從最終意義上而言，這實際是通過培育和踐行核心價值觀在全社會培育一種“法治觀念”與“法治思維”，從而真正實現(xiàn)核心價值觀“內(nèi)化于心”的終極目標。第二，囿于法律自身固有的滯后性，實踐中，尤其是人民法院需要運用法治思維和法治方式詮釋規(guī)則契合于立法目的、立法原意，填補規(guī)則留下的“BUG”。比如在實踐過程中出現(xiàn)的在“法外”層面上要求行政主體履行“義務(wù)”的現(xiàn)象。因此，《指導(dǎo)意見》明確要求“準確把握法律精神和法律原則，適應(yīng)社會主義核心價值觀建設(shè)的實踐要求，發(fā)揮司法解釋功能，正確解釋法律?！边@就需要人民法院在核心價值觀的指導(dǎo)下，將具體的案件事實或爭議與相應(yīng)的法律規(guī)范、法律原則緊密地結(jié)合起來，充分發(fā)揮自身的司法解釋功能，正確解釋法律。第三，克服法律工具主義思維之必要。不可否認，在形式主義法治觀念的主導(dǎo)下，法律工具主義思維對于形成和規(guī)范行政管理秩序無不裨益，但卻無法反思法律秩序自身的良善，更沒有自我批判的動力與機制。所以，需要借助于“法治方式、法治觀念、法治思維”克服法律工具主義之弊端，摒棄形式主義法治局限，真正實現(xiàn)實質(zhì)主義法治，從而真正實現(xiàn)政府旨在追求和實現(xiàn)的“生存照顧”的價值目標。故《指導(dǎo)意見》指出：“行政執(zhí)法……要善于把握引導(dǎo)社會心態(tài)和群眾情緒，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，融法、理、情于一體，引導(dǎo)和支持人們合理合法表達利益訴求，妥善化解各類社會矛盾?！?/p>

因此，由“轉(zhuǎn)換機制”而生成的“法治”話語與概念應(yīng)當(dāng)經(jīng)由“融入機制”而衍生出“法治思維、法治方式與法治精神”，從而確立了核心價值觀融入法治政府理論領(lǐng)域的途徑和方式。這不僅是《指導(dǎo)意見》對權(quán)力行使的基本要求——完善國家工作人員學(xué)法用法制度，提高黨員、干部法治思維和依法辦事能力。也是培育和踐行核心價值觀的應(yīng)當(dāng)遵循的基本方式——黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門積極運用法治思維和法治方式，推動社會主義核心價值觀建設(shè)，各方面工作呈現(xiàn)向上向好的發(fā)展態(tài)勢。所以核心價值觀“入法入規(guī)”“并不是簡單地將社會主義核心價值加進法治建設(shè)，而是要把法治思維、法治方式和社會主義核心價值觀融為一體，共同營造良好的法治建設(shè)環(huán)境。”*陳金釗.“社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)”的方法論詮釋[J].當(dāng)代世界與社會主義(雙月刊)， 2017,(4):21.

(三)對接機制——確立法治政府建設(shè)的核心目標

“轉(zhuǎn)換機制”與“融入機制”分別為核心價值觀融入法治政府建設(shè)確定了融入的“方向”、確立了融入的“途徑、方式”，但卻無法呈現(xiàn)出核心價值觀融入之后實現(xiàn)了何種目標，法治政府應(yīng)該以何種面貌出現(xiàn)。就政府行為而言，在法治政府建設(shè)目標實現(xiàn)之際，其又應(yīng)該將何種目標作為自身的本質(zhì)規(guī)定性。因此，構(gòu)建“對接機制”則是在確立了融入途徑和方式的前提下，經(jīng)由“轉(zhuǎn)換機制”而生成的話語與概念在法治政府建設(shè)進程中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出的核心價值目標。

具體目標的確定，不可能脫離中國與時俱進不斷完善的行政管理實踐，也不可能逆行政法學(xué)發(fā)展的潮流。就實踐維度而言，我們當(dāng)下正在進行一場旨在厘定政府的權(quán)力邊界，塑造政府“有所為有所不為”角色的“放管服”改革——從全能型政府、管制型政府向有限政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。為此，減事前審批，強事后監(jiān)管，重公共服務(wù)，旨在實現(xiàn)行政權(quán)力的“瘦身”和職能的“健身”?？梢姡覀?nèi)缁鹑巛钡男姓芾韺嵺`改革實際是以實現(xiàn)“服務(wù)型政府”為目標指引的。就行政法學(xué)的發(fā)展趨勢來看，當(dāng)下正在經(jīng)歷著一場足以顛覆傳統(tǒng)理論體系的“新行政法”運動。該運動旨在實現(xiàn)，從消極的控權(quán)到積極的服務(wù)，從強制、對抗到協(xié)商、合作，從單一的維護法律秩序到提供“生存照顧”，為此這一潮流為行政行為增添了新的內(nèi)涵——服務(wù)、合作、參與、平等。其基本要義是強化行政行為應(yīng)當(dāng)以積極主動的姿態(tài)彰顯公共服務(wù)的內(nèi)在規(guī)定性。

如此，在實踐與理論兩大維度的指引之下，“對接機制”所確立的核心價值觀融入法治政府建設(shè)中的具體目標可以分為兩個層次，第一層次的目標毫無疑問是“法治政府”，可視為“形而上”的理想描述和構(gòu)造；第二個層次的目標就是全方位的“塑造服務(wù)型政府”，可設(shè)定為“形而下”的目標內(nèi)容之一。那么，就第一層次的“法治政府”而言，學(xué)界已經(jīng)進行了廣泛而深入的探討，如今已經(jīng)形成基本共識*在行政法學(xué)理論研究視域之下，自20世紀90年代以來，圍繞著行政法的基礎(chǔ)理論以及政府建設(shè)的目標定位等范疇，曾出現(xiàn)了如“管理論”“控權(quán)論”“平衡輪”“服務(wù)論”“法治輪”等觀點，在諸多的理論觀點之中，“政府法治論”經(jīng)過三十多年的理論詮釋和實踐檢驗，其以“濃郁的本土特色和強烈的時代氣息而凸顯出較為明顯的理論優(yōu)勢”，尤其與我國的法治建設(shè)進程高度契合。“政府法治論”是楊海坤教授于1996年在《行政法的理論基礎(chǔ)—政府法治論》一文中首次提出的觀點。自1989年發(fā)表《論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》一文以來，楊教授已經(jīng)圍繞著“政府法治論”這一主題進行了深入的研究，引起了學(xué)界的廣泛深入地討論，形成了基本的理論共識——政府法治論在我國當(dāng)下行政法學(xué)理論基礎(chǔ)“各說”中最具實踐價值和實踐理性。且始終圍繞著“政府依法律產(chǎn)生(民主型政府)、政府由法律控制(有限型政府)、政府依法律善治(善治型政府)、政府對法律負責(zé)(責(zé)任型政府)、政府與公民關(guān)系平等化(平權(quán)型政府)”這五個與中國政府法制建設(shè)進程高度契合的主題不斷豐富其內(nèi)涵與外延。所以，與我國法治建設(shè)高度契合的“政府法治論”得到了實踐和理論的雙重認同，在一定意義上而言，其與“法治政府”的旨趣和目標可謂是“形相異而神相同”！甚至可以說，“政府法治論”實際就是“法治政府”的另一種表達而已。實際上，楊教授在其后的研究中也是使用“法治政府論”的。所以，“法治政府”是概念是法學(xué)理論界和實務(wù)界長期共同努力的結(jié)晶。那么，“法治政府”與“服務(wù)型政府”的關(guān)系，我們認為，在“法治政府”的價值目標體系之下，“服務(wù)”毋庸置疑的也是“法治”的重要內(nèi)容?！胺ㄖ巍辈坏珜ⅰ胺?wù)”作為政府權(quán)力行使的邏輯起點，而且也始終將“服務(wù)”作為“法治政府”建設(shè)的重要目標和歸宿。因此，“服務(wù)型政府”是“法治政府”價值體系之下的建設(shè)目標之一。詳見楊海坤.論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)楊海坤[J].北京社會科學(xué)，1989,(1)：139-14；楊海坤.行政法的理論基礎(chǔ)—政府法治論[J].中外法學(xué)，1996,(5)：53；楊海坤.“平衡論”與“政府法治論”的同構(gòu)性——以政府與人民法律地位平等為視角[J].法學(xué)家，2013,(4)：11-20；楊海坤.樊響.法治政府: 一個概念的簡明史[J].法律科學(xué)，2016,(1)：28-34；黃學(xué)賢.楊紅.“政府法治論”的時代價值語[J].法學(xué)論壇，2017,(3)：22-29；為何建設(shè)法治政府？怎樣建設(shè)法治政府？——國務(wù)院法制辦負責(zé)人就《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020 年)》熱點問題答記者問[N].人民日報,2016-1-5(011)；楊海坤.行政法哲學(xué)的核心問題:政府存在和運行的正當(dāng)性——兼論“政府法治論”的精髓和優(yōu)勢[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2007,(6)：55-62；楊海坤.“政府法治論”研究導(dǎo)語[J].山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017,(3):16-17)；柳硯濤.政府法治論的行政制度實踐價值[J].山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017,(3)：18-26；袁曙宏. 建設(shè)法治政府[N].2017-12-27；。同時，服務(wù)型政府也是法治政府內(nèi)涵中不可或缺的內(nèi)容。從宏觀層面上而言，服務(wù)型政府的塑造，是我們適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟新發(fā)展，是我們推進政府職能轉(zhuǎn)變進入新階段，彰顯我國政府發(fā)展方向的全新定位；從具體的層面上來看，服務(wù)型政府的塑造，“是現(xiàn)代法治政府突出實質(zhì)平等價值,強調(diào)平等保障與促進公民社會權(quán),以及由之引發(fā)的職能轉(zhuǎn)變和行政方式變革的邏輯結(jié)果”，更是“推進人權(quán)保障的客觀要求”，“是法治政府轉(zhuǎn)變政府職能要求使然”，“是法治政府轉(zhuǎn)變行政方式的趨勢所致?！?肖北庚.服務(wù)型政府：法治政府從合法律性向合法性之升華[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014,(3):19-24.所以，全方位塑造服務(wù)型政府，不僅契合了“轉(zhuǎn)換機制”生成的“法治”話語和概念，而且也指明了“融入機制”所確立的“法治思維、法治理念”的具體指向。更為重要的是，服務(wù)型政府建成不僅是我們實現(xiàn)社會公平正義的基石，而且也是我們每一個人生活得更加幸福、更有尊嚴的根本保障。

四、結(jié)語

核心價值觀融入法治政府建設(shè)，行政爭議的解決過程中是檢驗其融入實效的重要場所，人民法院、行政主體與相對人的踐行行為則是真正衡量其如何融入、效果如何的重要標尺。只有將核心價值觀置于行政爭議過程之中，方可真實地呈現(xiàn)其在法治政府建設(shè)過程中的核心思想指導(dǎo)地位與價值引領(lǐng)作用?！吨笇?dǎo)意見》明確指出：“把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)，是堅持依法治國和以德治國相結(jié)合的必然要求，是加強社會主義核心價值觀建設(shè)的重要途徑?！钡吧鐣髁x核心價值觀融入法治建設(shè)還存在不小差距?！痹诜ㄖ握ㄔO(shè)進程中，消除“差距”，需要直面困境，擬真正實現(xiàn)將核心價值觀融入法治政府建設(shè)，需要著力構(gòu)建“轉(zhuǎn)換機制”“融入機制”以及“對接機制”三大機制?！叭髾C制”的構(gòu)建是以分析核心價值觀體系的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)及其所內(nèi)蘊的精神實質(zhì)為起點的，旨在提煉并轉(zhuǎn)化為契合法治政府建設(shè)的話語與概念，從而搭建起“三個倡導(dǎo)”進入法治政府建設(shè)的“理論之橋”，由此鋪就以核心價值觀為基本價值準則的審視、反思和重構(gòu)法治政府建設(shè)的“理論之路”。以此消除實踐中核心價值觀融入法治政府建設(shè)進程中的理解上的偏差與適用的錯位。從而最終實現(xiàn)其“內(nèi)化于心、外化于行”的目的。