黃 捷

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

縣級(jí)政府法治形象的高低，以及縣級(jí)政府建設(shè)和塑造法治形象的活動(dòng)，對(duì)我國全面建設(shè)法治中國，具有重要意義。討論和研究縣級(jí)政府法治形象的構(gòu)成，以及促進(jìn)和推動(dòng)縣級(jí)政府開展關(guān)于自身法治形象的塑造，對(duì)于我國更迅速地走向法治社會(huì)、全面融入現(xiàn)代民主法治的文明生活同樣具有不同凡響的價(jià)值。

一、縣級(jí)政府法治形象蘊(yùn)含的價(jià)值

1.新時(shí)期法治建設(shè)有了新高度

黨的十八大報(bào)告將“全面推進(jìn)依法治國”確立為推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，對(duì)“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作了重要部署，從而將依法治國提高到一個(gè)新的高度。其中，“全面推進(jìn)依法治國”，強(qiáng)調(diào)了依法治國在空間上是全面推進(jìn)。這一要求意味著依法治國是在各領(lǐng)域、各方面的全面建設(shè)，是當(dāng)代重要的政治任務(wù)，其本身也就是當(dāng)前最重要的政治問題?！凹涌旖ㄔO(shè)社會(huì)主義法治國家”，這是速度上對(duì)依法治國提出的要求。隨著黨十八屆四中全會(huì)“決定”的發(fā)布，我們更加具體地看到了黨中央在依法治國問題上的決心、宏觀布局和實(shí)施方案。人們開始?xì)g呼法治的春天來到了！

在這種背景下，為響應(yīng)黨中央的“決定”精神，加強(qiáng)縣級(jí)政府法治形象的塑造便具有了基礎(chǔ)性、拓展性的重要作用。而探討縣級(jí)政府法治形象的構(gòu)成元素，亦就有益于幫助我們實(shí)現(xiàn)關(guān)于縣級(jí)政府法治形象的塑造和評(píng)議。

我國，自1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開，鄧小平同志提出發(fā)展社會(huì)主義民主與健全社會(huì)主義法制的方針。確立了依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)。1997年9月，黨的十五大報(bào)告明確提出，實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。從此將“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會(huì)議將“依法治國”載入憲法，從而使“依法治國”從黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志。“進(jìn)入21世紀(jì)，中國的法治建設(shè)繼續(xù)向前推進(jìn)。2002年召開的中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)，將社會(huì)主義民主更加完善，社會(huì)主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實(shí)，作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。2004年，將‘國家尊重和保障人權(quán)’載入憲法。2007年召開的中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)，明確提出全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，并對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)作出了全面部署?！?中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的法治建設(shè)》，2008年2月。而今，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)，尤其是四中全會(huì)，大踏步地將法治建設(shè)提到了前所未有的戰(zhàn)略高度和操作議程，促使我們每一個(gè)法律的研習(xí)者，更需為此付出努力。

2.縣級(jí)政府法治形象是國家法治形象的基礎(chǔ)

我國歷史中，自秦朝開始確定郡縣制，歷朝歷代統(tǒng)治者皆傳承沿襲，將“縣制”作為一級(jí)重要的權(quán)力層級(jí)，上承皇權(quán)，下御臣民，實(shí)施對(duì)天下的統(tǒng)治，至今已有兩千余年歷史。民主革命推翻帝制后，縣制作為政權(quán)結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，依然被新政權(quán)所沿用。因此，縣級(jí)政府成為中國最基本的政治實(shí)體和行政單位，亦是我國最為穩(wěn)定的政權(quán)層級(jí)。在地域面積上縣級(jí)區(qū)域是我國較為穩(wěn)定的社會(huì)空間，在行政管理上其處于基礎(chǔ)地位?？h級(jí)政府在全部政府權(quán)力系統(tǒng)中具有代表性，和中央政府的權(quán)力具有層級(jí)差異，但權(quán)力的內(nèi)涵外延具有相似性，其機(jī)構(gòu)健全、功能齊全。從全國的范圍來看，縣級(jí)政府是城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、微觀宏觀之間、政治經(jīng)濟(jì)文化關(guān)系直接間接的結(jié)合部，數(shù)量多，覆蓋面廣，管理范圍大，服務(wù)對(duì)象多元。縣級(jí)政府既是黨和國家方針、政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是一個(gè)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，既具有與國家相一致的統(tǒng)一性，又具有相對(duì)的獨(dú)立性?？h級(jí)政府的特殊地位決定了它具有承上啟下、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)、溝通條塊、上下結(jié)合的作用。

我國現(xiàn)有2200多個(gè)縣(含縣級(jí)市、區(qū))，在我國的全部政治權(quán)力架構(gòu)中，縣級(jí)政府相對(duì)于其他權(quán)力層級(jí)和職能部門，是地位相對(duì)獨(dú)立，職能均衡健全的基層政權(quán)組織。其權(quán)能綜合全面，管轄區(qū)域恒定適中，與轄區(qū)內(nèi)民眾直接互動(dòng)對(duì)應(yīng)。在空間布局上，縣級(jí)政府處于大城市與廣大鄉(xiāng)村的中間地帶，是城鄉(xiāng)之間相互契合的過渡地帶；在國家權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，縣級(jí)政府上承省級(jí)政府、市(地、州)級(jí)政府，下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，地位極為特殊，其存在狀況至關(guān)重要。在我國大力開展現(xiàn)代化建設(shè)，走向法治道路的今天，從理論上將縣級(jí)政府從整個(gè)國家政府機(jī)構(gòu)體系中突出出來，專門考察其應(yīng)當(dāng)具有的法治形象，對(duì)我國建設(shè)法治國家，走法治道路，尤其是全面建設(shè)法治政府，具有基礎(chǔ)性的、標(biāo)志性的和加速器性的作用。

二、構(gòu)成縣級(jí)政府法治形象的客觀要件

1.政府形象和政府法治形象的含義

政府形象好壞是政府是否具有軟實(shí)力，是否擁有無形資產(chǎn)的風(fēng)向標(biāo)。政府形象是政府可以有效存在和發(fā)揮其職能作用的重要基礎(chǔ)。政府法治形象通常是政府在法治領(lǐng)域的理念和行為等客觀表現(xiàn)所獲得的社會(huì)評(píng)價(jià)和整體印象?？h級(jí)政府的法治形象也就是將視角鎖定在縣級(jí)政府的層次和區(qū)域范疇，觀察和考評(píng)該縣級(jí)政府在法治角度所能獲得的社會(huì)評(píng)價(jià)。

形象是一個(gè)多義詞，從心理學(xué)的角度來講，形象是人們通過感覺器官(五官)感知特定事物，從而在大腦中形成的關(guān)于該事物的整體印象。形象和事物有關(guān)，但不是事物本身，而是人們對(duì)事物的感知后收獲的東西。每個(gè)人的感知能力不同，所以不同的人對(duì)同一事物的感知往往亦會(huì)有差異，人們頭腦中對(duì)事物形成的不同形象會(huì)對(duì)人們的行為產(chǎn)生不同的影響。感知事物形象好而可能樂于驅(qū)之近之親之，感覺事物形象差而意圖避之遠(yuǎn)之惡之。

因?yàn)槿祟惡腿祟惖恼J(rèn)知能力的存在，世界上每一種東西包括人類個(gè)體和集體自身都有自己的形象，形象相對(duì)于事物而言意味著被感知。依據(jù)此理，人們對(duì)政府的感知以及感知后獲得的評(píng)價(jià)和認(rèn)識(shí)也就是關(guān)于政府的形象。

學(xué)界對(duì)此，有不同的表述。有說“所謂政府形象，是指‘政府這一巨型組織系統(tǒng)在運(yùn)作中，即在自身的行為與活動(dòng)中產(chǎn)生出來的總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)，以及公眾對(duì)這種表現(xiàn)與客觀效應(yīng)所作的較為穩(wěn)定與公認(rèn)的評(píng)價(jià)’。因此，政府形象包括三個(gè)系統(tǒng)：政府形象的本體系統(tǒng)、政府形象的傳播系統(tǒng)和公眾的認(rèn)知系統(tǒng)?！?羅芳.論政府形象的塑造[J].秘書，2007,(9).“我們認(rèn)為，形象是指人們對(duì)客觀事物的主觀看法。所謂政府形象則是指對(duì)政府的生存和發(fā)展具有一定影響力和約束力的社會(huì)公眾(包括外部公眾和內(nèi)部公眾)對(duì)政府客觀實(shí)在的主觀認(rèn)識(shí)，是對(duì)政府各方面要素總體的、抽象的、概括的印象和評(píng)價(jià)。其中，政府客觀實(shí)在是政府形象的基石。它包括政府的價(jià)值目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、具體行為、辦公設(shè)施、人員狀況等一系列要素。公眾正是通過對(duì)這一系列要素的直接或間接的感知而形成對(duì)政府的看法和評(píng)價(jià)?！?劉衛(wèi).政府形象的基本理論范疇分析[J].行政與法，2005,(7).“政府形象是政府的整體素質(zhì)、綜合能力和施政業(yè)績(jī)?cè)趪鴥?nèi)外公眾中獲得的認(rèn)知與評(píng)價(jià)。這種認(rèn)知和評(píng)價(jià)具體反映為政府在國內(nèi)外公眾中的知曉度和美譽(yù)度。”*廖為建.論政府形象的構(gòu)成與傳播日[J].中國行政管理，2001,(3).

以上不同的表述雖有一定差異，但總體上都認(rèn)為政府形象是社會(huì)公眾對(duì)政府的理念、行為與活動(dòng)等表現(xiàn)的總體印象和評(píng)價(jià)，是主客觀方面的統(tǒng)一。也即構(gòu)成政府形象的主體元素，是政府自身和社會(huì)公眾兩個(gè)方面。政府自身是基本元素，政府自身的行為、理念及其客觀效應(yīng)是被人們認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)；社會(huì)公眾(包括政府內(nèi)外)是產(chǎn)生政府形象的感知主體、評(píng)價(jià)主體，是政府形象的生產(chǎn)者，也是評(píng)判者，傳播者和確認(rèn)者。

在認(rèn)清政府形象的基礎(chǔ)上，再來觀察政府法治形象，筆者認(rèn)為政府法治形象無疑是政府形象的重要組成部分。將政府在不同領(lǐng)域的行為和表現(xiàn)所形成的社會(huì)評(píng)價(jià)分解為：政府的政治形象、經(jīng)濟(jì)形象、文化形象、軍事形象等等后，法治形象亦自然成為其中的一個(gè)側(cè)面，是政府整體形象的內(nèi)在構(gòu)成之一，是政府在法治領(lǐng)域的行為等表現(xiàn)所得到的總體評(píng)價(jià)?？h級(jí)政府法治形象是縣級(jí)政府形象的重要組成部分，是用法治視角觀察縣級(jí)政府時(shí)所能體現(xiàn)出來的形象。

而一個(gè)縣級(jí)政府在法治領(lǐng)域得到的總體評(píng)價(jià)首先在客觀上往往取決于這樣一些因素：

從縣級(jí)政府本體的角度來看，其包括：靜態(tài)可以觀察或統(tǒng)計(jì)的縣級(jí)政府成員受教育，尤其受法律教育程度及其法律理念水平，縣級(jí)政府涉法的施政設(shè)施狀態(tài)，縣級(jí)政府涉法的政府“窗口”“門面”狀態(tài)等等。動(dòng)態(tài)的可以考察的因素則更為繁多，比如：縣級(jí)政府的涉法行為(因?yàn)檎械男袨槎夹枰婪ㄟM(jìn)行，所以該項(xiàng)幾乎涵蓋所有的政府活動(dòng))狀態(tài)，縣級(jí)政府對(duì)于重大社會(huì)事件的依法處理狀態(tài)，縣級(jí)政府運(yùn)用法律手段解決社會(huì)沖突的表現(xiàn)，縣級(jí)政府相對(duì)于法律教育、法學(xué)研究和法律工作者的態(tài)度，縣級(jí)政府制作公文中的涉法表現(xiàn)，縣級(jí)政府相對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)關(guān)系的處理表現(xiàn)等等。從社會(huì)公眾認(rèn)知系統(tǒng)的角度來看，其包括：社會(huì)公眾的受教育程度、集體法律意識(shí)水平，感知政府法律活動(dòng)的能力等等。

2.縣級(jí)政府法治形象主要的基礎(chǔ)元素

(1)縣級(jí)政府及其所有的成員受法律教育程度是其法治形象的主體基礎(chǔ)。縣級(jí)政府及其所有成員的法律素養(yǎng)是受其所接受的法律教育及其所能達(dá)到的教育程度所決定的。因此，接受過什么樣的法律教育直接影響到每一位成員的法律素質(zhì)。一個(gè)縣級(jí)政府的所有成員中接受專業(yè)法律教育所達(dá)到的比例，亦是一個(gè)衡量其隊(duì)伍法律素養(yǎng)的重要指標(biāo)。其中，縣級(jí)政府的關(guān)鍵崗位中的職位擔(dān)當(dāng)者，是否接受過良好的法律教育，同樣影響著這一崗位作用的發(fā)揮和形象展示。

(2)縣級(jí)政府的硬件建設(shè)狀態(tài)?？h級(jí)政府及其所屬各職能機(jī)構(gòu)的辦公場(chǎng)所，比如其大樓及其內(nèi)部設(shè)施的狀態(tài)，在某種程度上反映了該政府機(jī)構(gòu)的理念和追求，其本身就是一個(gè)信息展示。這一展示必然和法律形象有聯(lián)系，它會(huì)昭示著政府相對(duì)于民主民生的態(tài)度，也昭示著相對(duì)于法律的約束與控制，政府的對(duì)策。有一個(gè)總結(jié)出來的帕金森定律之一，就是：政府的辦公大樓越豪華，其內(nèi)部便會(huì)越腐敗([英]諾斯古德·帕金森)。而政治上的追求奢華高貴，必然在法律生活中享有特權(quán)，是對(duì)法律的褻瀆。

(3)縣級(jí)政府為民服務(wù)的各種政務(wù)“窗口”?？h級(jí)政府直接服務(wù)于民，其職能涵蓋民眾所有的社會(huì)生活。其各個(gè)職能部門是否能夠全心全意的為民服務(wù)，依法辦事，同樣是民眾產(chǎn)生其法律形象的重要影響因子。

(4)縣級(jí)政府的涉法行為狀態(tài)。這一要素實(shí)際涉及到了政府正常工作的所有活動(dòng)。包括：行政決策、行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政給付、行政確認(rèn)，以及行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政應(yīng)急、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、行政責(zé)任承擔(dān)等等。事實(shí)上涉及到了政府的所有日常性工作，因?yàn)槎夹枰婪ㄟM(jìn)行，所以也都涉及到對(duì)法律的遵守和執(zhí)行，政府是否真正做到了依法辦事，是否存在違法行政以及不尊重法律，褻瀆法律的言行是重要的指標(biāo)之一。

(5)縣級(jí)政府對(duì)于重大社會(huì)事件或熱點(diǎn)事件的依法處理狀態(tài)。轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)生活中發(fā)生了比較引人關(guān)注的事件或案件，縣級(jí)政府的應(yīng)對(duì)和處理，能夠充分反映出該政府具有的法律素質(zhì)。這一要素具有一定的偶然性，但一旦發(fā)生則能比較集中地體現(xiàn)和映射縣級(jí)政府的法律素質(zhì)和執(zhí)法意識(shí)。

(6)縣級(jí)政府運(yùn)用法律手段解決社會(huì)沖突的表現(xiàn)。這一元素和社會(huì)事件的處理具有某些重疊，但不盡相同。因?yàn)樯鐣?huì)事件不一定是人際之間的沖突，而發(fā)生在本轄區(qū)內(nèi)的大規(guī)模的人際沖突，肯定會(huì)成為重大事件，彼此的關(guān)聯(lián)是必然的?？h級(jí)政府面對(duì)重大社會(huì)沖突，能否從實(shí)際出發(fā)，依法解決問題，化解沖突，是處理危機(jī)，展示形象的又一重要指標(biāo)。

(7)縣級(jí)政府相對(duì)于法律教育、法學(xué)研究和法律工作者的態(tài)度。我國在新的形勢(shì)下，無論是執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政地位的需求、實(shí)現(xiàn)長治久安，還是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，法律教育、法學(xué)研究和法律工作者都越來越重要。他們?cè)谂c法治建設(shè)相關(guān)的立法、行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法治宣傳、法律服務(wù)和法律教育等各個(gè)環(huán)節(jié)中，發(fā)揮著越來越重要的作用。縣級(jí)政府對(duì)待法律工作者的態(tài)度以及對(duì)法律人才的使用狀態(tài)，在一定程度上反映了其對(duì)于法律活動(dòng)和法律手段的態(tài)度，當(dāng)然也是其產(chǎn)生形象的重要元素。

(8)縣級(jí)政府制作公文中的涉法表現(xiàn)?？h級(jí)政府制定的公務(wù)文書，是可以考證和觀察其法律形象的重要的指標(biāo)之一。其文書中對(duì)法律的運(yùn)用或執(zhí)行，皆能反映該級(jí)政府實(shí)現(xiàn)法律的意志和能力。

(9)縣級(jí)政府相對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)關(guān)系的處理?？h級(jí)政府如何處理其與其他國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系，也是可以考證其法律素養(yǎng)的重要指標(biāo)。

(10)社會(huì)公眾的受教育程度以及集體法律意識(shí)水平，感知政府法律活動(dòng)的能力。這一要件是從社會(huì)公眾的立場(chǎng)來觀察的，亦是影響縣級(jí)政府法治形象的客觀元素。但若在具體的考評(píng)中，社會(huì)公眾的政府觀往往容易受自身主觀因素影響，也容易人云亦云，或盲目從眾，或被假象蒙蔽無從認(rèn)知真相，或片面，或狹隘等，其往往是不易確定的。這一元素往往具有區(qū)域性或時(shí)段性、行業(yè)性等，需要在評(píng)定時(shí)，仔細(xì)設(shè)定，方能獲得有意義的數(shù)據(jù)。

三、構(gòu)成縣級(jí)政府法治形象的主觀元素

評(píng)定縣級(jí)政府法治形象的各項(xiàng)指標(biāo)中，除卻作為感知對(duì)象的政府法律行為、法律活動(dòng)、法律理念之外，從感知一方的社會(huì)公眾，即評(píng)價(jià)主體的角度則必然表現(xiàn)為主觀意識(shí)對(duì)政府法律活動(dòng)這一客觀對(duì)象的感受和認(rèn)知。但人們對(duì)同一客觀對(duì)象的審美標(biāo)準(zhǔn)往往具有差異，導(dǎo)致人們大多情況下并不能一致的獲得一種統(tǒng)一的印象，導(dǎo)致客體也就沒有統(tǒng)一的形象。

由于形象屬于人們認(rèn)識(shí)客體后的主觀性問題，暫時(shí)沒有存在對(duì)其實(shí)施衡量的社會(huì)尺度和評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)，就其可以形成的結(jié)果，無從進(jìn)行客觀的衡量，生活中，往往無法運(yùn)用客觀有效的尺度判斷一個(gè)縣級(jí)政府法治形象的好壞或高低。

在當(dāng)前關(guān)于評(píng)估統(tǒng)一的政府形象的認(rèn)識(shí)上，主要有兩類評(píng)估方式：一類是引用企業(yè)形象評(píng)估維度來測(cè)評(píng)政府形象。最基本的指標(biāo)是知名度和美譽(yù)度。知名度是一個(gè)組織被公眾知曉、了解的程度。美譽(yù)度是一個(gè)組織獲得公眾贊許的程度。另一類是在政府形象的評(píng)估中，主張忽略知名度，而偏重美譽(yù)。認(rèn)為政府作為執(zhí)政的社會(huì)管理者，不存在知名度問題，它的主要任務(wù)是提高自己的美譽(yù)度。政府形象的好壞，主要指政府及工作人員在社會(huì)公眾心目中的美譽(yù)度大小，是政府受到社會(huì)公眾歡迎、接納、信任的程度。根據(jù)這些觀點(diǎn)，筆者亦以為，縣級(jí)政府的法治形象當(dāng)然也是縣級(jí)政府及其工作人員的法律素養(yǎng)以及法律活動(dòng)在社會(huì)公眾心目中獲得的清晰度和美譽(yù)度的程度。而這一清晰和美譽(yù)的程度，主觀上是由以下元素構(gòu)成的。

(1)感知能力。是否能夠及時(shí)地感知來自政府或公共媒體或其他途徑傳來的政府法治活動(dòng)的各種信息，以及由該種信息中篩選有價(jià)值的知識(shí)，或知識(shí)碎片，進(jìn)而充分地發(fā)現(xiàn)和認(rèn)知縣級(jí)政府的作為和能力等。

(2)意識(shí)表達(dá)。社會(huì)公眾對(duì)縣級(jí)政府的法治水平或涉法狀態(tài)有了認(rèn)知之后，需要通過有效的語言和形式將自己的意思向社會(huì)進(jìn)行表達(dá)，這種表達(dá)同樣是主觀思維的結(jié)果，表達(dá)才能使賦予一個(gè)政府的美譽(yù)或贊美得以實(shí)現(xiàn)或有所呈現(xiàn)。

(3)價(jià)值體系。美譽(yù)或贊譽(yù)皆是根據(jù)一定的價(jià)值觀獲得的，評(píng)價(jià)主體擁有什么樣的價(jià)值觀，將直接影響到縣級(jí)政府的法治聲譽(yù)。社會(huì)公眾的價(jià)值觀體系不同，會(huì)締造出不同聲譽(yù)的地方政府。因?yàn)榭h級(jí)政府形象，具體說是其法治意義上的形象，是社會(huì)公眾擔(dān)當(dāng)評(píng)價(jià)主體，社會(huì)公眾的政府觀、法律觀、法治觀將直接影響著其對(duì)該縣級(jí)政府的評(píng)價(jià)。而努力使社會(huì)公眾具有現(xiàn)代的、正確的法治思想和價(jià)值取向具有十分重要的意義。

四、縣級(jí)政府法治形象的評(píng)判

判斷縣級(jí)政府法治形象好壞，對(duì)于當(dāng)今我國開展法治建設(shè)具有特殊的意義。

使用通俗的話說，政府形象就是政府所得到的社會(huì)評(píng)價(jià)，地方政府法治形象就是地方政府在涉及法律的遵守、執(zhí)行、適用等等的各項(xiàng)活動(dòng)中，以及對(duì)待法律生活和法律活動(dòng)的基本態(tài)度等所得到的社會(huì)評(píng)價(jià)。地方政府中的縣級(jí)政府的法治形象也就是公眾對(duì)縣級(jí)政府在涉及法律的遵守、執(zhí)行、適用等等的各項(xiàng)活動(dòng)總體表現(xiàn)與行為理念的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)可以很高，也可以很低；猶如一個(gè)人的形象，可以很丑，也可以很美。一個(gè)人總體上很丑或很美，是基于其形體、面相、行為、思想等等綜合元素的統(tǒng)一判斷，但通常人們更愿意從一個(gè)人的面相上直接判斷該人是美或丑。所以，通常形象的核心問題，也是面子問題?？h級(jí)政府的法治形象，實(shí)質(zhì)也就是縣級(jí)政府在法治領(lǐng)域的面子問題。面子有好有壞，如何判斷，是一個(gè)難題。

因此，設(shè)定和構(gòu)建一個(gè)評(píng)定縣級(jí)政府法治形象的指標(biāo)體系或具體尺度，很有必要。

筆者以為，可以借鑒人事部門年終考評(píng)的經(jīng)驗(yàn)，為縣級(jí)政府的法治形象設(shè)定優(yōu)秀、良好、合格、差四個(gè)等級(jí)的檔次即可。

五、提高縣級(jí)政府法治形象的若干建議

綜合地說：“政府形象包括兩個(gè)方面：一方面是政府組織系統(tǒng)作為有內(nèi)在結(jié)構(gòu)功能與行為活動(dòng)的體系在運(yùn)行中所產(chǎn)生出來的客觀的總體效應(yīng)；另一方面是政府所服務(wù)的社會(huì)公眾在對(duì)政府組織系統(tǒng)的客觀總體效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)所產(chǎn)生出來的綜合印象！”*胡寧生.中國政府形象戰(zhàn)略[M].北京：中共中央黨校出版社，1998.148.轉(zhuǎn)引自王立軍，王蘇喜.地方政府形象的構(gòu)建困境及重塑[J].政治，2010,(8).縣級(jí)政府的法治形象可以說是縣級(jí)政府綜合形象的特定部分，其在現(xiàn)代社會(huì)中，相對(duì)于社會(huì)進(jìn)步具有恒定的價(jià)值，因此，促進(jìn)縣級(jí)政府增強(qiáng)和提高法治形象，對(duì)國家法治化的形成，法治道路的開辟極為重要。但在傳統(tǒng)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)方針中，法治通常在地方政府的公務(wù)活動(dòng)中，大多成為配角，并沒有獲得足夠的重視，有必要對(duì)此開展有意義的促動(dòng)。

“在國家權(quán)力系統(tǒng)中，各種權(quán)力的運(yùn)行方式各有特點(diǎn)。立法權(quán)行使的主要方式是開會(huì)，這種方式?jīng)Q定了立法權(quán)在運(yùn)動(dòng)中對(duì)社會(huì)的變化反應(yīng)較為遲鈍；司法權(quán)的行使方式主要是審判，這種方式?jīng)Q定了司法權(quán)對(duì)社會(huì)的變化反應(yīng)較為被動(dòng)；行政權(quán)的行使方式主要是面對(duì)社會(huì)執(zhí)行法律、法規(guī)和政策，它與社會(huì)是面對(duì)面的關(guān)系，對(duì)社會(huì)生活變遷的反應(yīng)較為敏感，它具有隨社會(huì)事務(wù)變化而變化的潛能。從這個(gè)意義上說，建設(shè)狹義法治政府的實(shí)質(zhì)，就是意味著對(duì)行政權(quán)的限制和制約?！?沈榮華.地方政府法治化是建設(shè)我國社會(huì)主義法治國家的突破口[J].政法論壇(中國政法大學(xué)學(xué)報(bào))，2000,(6).

那么，通過開展法治形象的評(píng)議活動(dòng)，促使行政權(quán)自覺受到制約和限制，從而獲得比較好的法治形象的評(píng)定，不失為一個(gè)有益的、可行的具體舉措。

縣級(jí)政府法治形象的評(píng)價(jià)主體是社會(huì)公眾，也可以是法律專家和法律人群體。相對(duì)于其客體縣級(jí)政府自身來說，這些評(píng)價(jià)主體屬于外在因素，如何獲得良好的法治政府形象，其根本途徑，依然是從縣級(jí)政府自身的各種客觀要素抓起?？h級(jí)政府通過不斷地自我完善，嚴(yán)格依法行政，提高法律素質(zhì)，是塑造良好法治政府形象的基本途徑。優(yōu)秀的法治政府形象要通過縣級(jí)政府執(zhí)政的理念、行為，硬件設(shè)施等各個(gè)方面打造，而政府的法治理念是通過政府行為表現(xiàn)出來的，也是通過每一個(gè)公務(wù)員的日常表現(xiàn)展示出來的。因此，政府及其每一位身在其中的成員的行為是縣級(jí)政府法治形象的客觀基礎(chǔ)，是全社會(huì)公眾評(píng)價(jià)的主要客體，是其法治形象的主要內(nèi)核。