王婷婷

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

2017年，集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃房制度在13個城市的試點拉開帷幕，利益分配的問題尤為重要。根據(jù)2012年以來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和公共租賃房試點的經(jīng)驗，利益分配問題關(guān)系到民眾的切身利益，關(guān)系到改革的真實效果，關(guān)系到租賃房的制度發(fā)展。人類都是趨利避害的，收益分配的技術(shù)因此更顯得重要。集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革中，收益分配一直是困擾理論界與實務(wù)界的難題，如何處理收益分配問題并沒有統(tǒng)一的標準答案。

一、租賃房制度收益分配的主體

合理的分配制度首先需要明晰的分配主體。分配是金錢或者其他利益在不同主體間的配給。[1](P542)沒有主體就無從分配，主體是分配的基礎(chǔ)。在農(nóng)地改革當中，主要涉及四個主體：農(nóng)民集體、農(nóng)民個體、租賃房經(jīng)營者和政府。合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益，首先需要界定這些主體的基本內(nèi)涵，明晰這些主體間的關(guān)系。

（一）農(nóng)民集體

農(nóng)民集體作為租賃房項目收益分配主體有兩個原因。一是根據(jù)《土地管理法》第八條的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人是農(nóng)民集體。所有權(quán)人對所有的物品享有收益權(quán)，因此農(nóng)民集體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地上租賃房有收益的權(quán)利。二是農(nóng)民集體對產(chǎn)品——集體經(jīng)營性建設(shè)用地的投資作用。收益往往是根據(jù)不同主體的投入來分配，投入與產(chǎn)出成正比。農(nóng)民集體的公共職能決定了他們需要解決土地保值增值、土地整合等公共問題。[2]（P274-278）在解決這些問題的過程中，農(nóng)民集體投資的人力、物力是其獲得收益的基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)民個體

農(nóng)民個體是土地改革中的重要角色，其作為租賃房收益分配的主體具有正當性。第一，農(nóng)民是村集體的實際組成人員，村集體作為整體獲得的分配利益中，除了用于公共建設(shè)的部分，剩余的都要分配給集體中的成員，因此，租賃房項目必須關(guān)注農(nóng)民個體的分配權(quán)與分配比例。第二，土地改革的最終目的是提升農(nóng)民收益，將租賃房的收益分配到農(nóng)民手中，是土地改革目的實現(xiàn)的重要途徑。如果農(nóng)民最終無法參與收益分配，那么租賃房在改革中的民生價值難以體現(xiàn)。第三，農(nóng)民個體在改革中往往處于弱勢地位，農(nóng)民個人往往對租賃房項目中的收益情況并不清楚，也不知道如何維護自身權(quán)益，因此要想實現(xiàn)農(nóng)民增收的目標，首先需要明確農(nóng)民個體作為收益分配成員之一的資格。

（三）租賃房經(jīng)營者

租賃房經(jīng)營者單獨存在具有必要性。根據(jù)公共租賃房建設(shè)的經(jīng)驗，政府包辦租賃房項目，一次性處理融資、建設(shè)、管理等事項，具有一定的難度。此外，專業(yè)的事項必須由專職人員辦理。因此，租賃房項目中應(yīng)當將經(jīng)營事宜交給專職的經(jīng)營者辦理。[3]（P77-80）

租賃房經(jīng)營者作為利益分配主體有三點合理性。一是法理方面，租賃房經(jīng)營者是土地的經(jīng)營權(quán)人，對土地享有收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)可分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)是在土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)定的權(quán)利用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)人享有收益權(quán)。二是經(jīng)濟方面，經(jīng)營者付出勞動、投入資金，理應(yīng)獲得收益分配的權(quán)利，這也符合商業(yè)原理。三是制度方面，制度的優(yōu)化在于積極循環(huán)、不斷修正，經(jīng)營者的不斷涌入將推動制度進步。如果經(jīng)營者無法獲得豐厚的收益，那么就不會有資金流入租賃房項目，制度也將難以形成正循環(huán)。

（四）政府

政府維持著整個租賃房項目的發(fā)展，應(yīng)當作為租賃房項目收益分配的主體。首先，土地改革不僅僅為了增加農(nóng)民收益、解決城市外來戶住房問題，還為了減小不同地域的貧富差距，為每個公民提供公平的環(huán)境，這就意味著，收益的分配中必然有公共角色的存在。其次，政府的職能在于宏觀把握和二次分配，調(diào)控財富的流轉(zhuǎn)方向，這些職能決定了政府必須從土地征收等土地流轉(zhuǎn)方式中抽取一部分利益用于公共需要。政府擁有調(diào)解土地收益的公權(quán)力，這項公權(quán)力高于私人的財產(chǎn)權(quán)利。[4]（P3-7）最后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃房意味著，政府讓渡了征收土地出售的收益給農(nóng)民，政府的財政收入將減少。因此政府需要參與租賃房的收益分配，以完成自己的公共職能。

二、租賃房制度收益分配的阻礙

根據(jù)上海市多年改革經(jīng)驗，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中可能存在產(chǎn)權(quán)、收益分配、監(jiān)管等制度不完善等問題。[5]（P32-36）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的租賃房制度是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種新形式，收益分配方面可能存在產(chǎn)權(quán)制度模糊、政府參與方式欠缺和監(jiān)管制度不健全的問題。

（一）產(chǎn)權(quán)制度模糊

產(chǎn)權(quán)明晰是收益分配的基礎(chǔ)。收益分配是將財富按照一定比例分配給各個主體。為了保障農(nóng)民權(quán)益，改革中收益分配要具體到每個村落，分配的基礎(chǔ)就是明確什么人對土地享有什么權(quán)利。因此，我們必須彌補產(chǎn)權(quán)制度的漏洞，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)。

農(nóng)地的所有權(quán)人確權(quán)發(fā)證已經(jīng)完成，但是集體建設(shè)用地村民成員以及項目經(jīng)營人的產(chǎn)權(quán)難以確立。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度存在兩點缺陷：一是農(nóng)民集體成員不明確。由于城市化的進展，多數(shù)農(nóng)村村民進城務(wù)工，有的人將農(nóng)地的土地承包經(jīng)營權(quán)非法轉(zhuǎn)讓給他人，有的人直接放棄該權(quán)益。農(nóng)民集體的成員無法確定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)人就無法確定，各個村民在收益分配中占的比例也沒有依據(jù)。二是租賃房經(jīng)營者的法律地位不明確。土地改革是一項重大的突破，而法律具有滯后性。我國《物權(quán)法》《土地管理法》中并沒有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定。租賃房經(jīng)營者并沒有合理的法律地位。如果租賃房經(jīng)營者的收益權(quán)遭到侵害，經(jīng)營者將難以找到法律依據(jù)保護自身權(quán)益。

（二）政府參與方式欠缺

政府采取何種方式參與分配沒有定論。根據(jù)集體建設(shè)用地入市的經(jīng)驗，有些地區(qū)直接規(guī)定土地流轉(zhuǎn)收益中的一定比例歸于政府，比如蕪湖市；有些地區(qū)則通過稅收的方式，讓政府參與土地流轉(zhuǎn)的收益分配，比如成都市。

政府應(yīng)當通過稅收的方式參與分配。首先，政府對房地產(chǎn)交易征稅比政府直接參與分配更易獲得農(nóng)民的理解。政府對交易征稅是尋常的做法，城市中每一筆房屋買賣或者租賃，只要達到要求，都存在征稅的可能。但是，政府直接參與分配，獲得一定比例的收益，在民眾看來卻沒有理由。雖然在土地改革中，政府讓渡大部分利益，為農(nóng)民和城市無房者帶來實惠，而且政府的職能是二次分配和公共建設(shè)，需要抽取一部分利益，但是這些與租賃房項目沒有直接關(guān)系，政府的投入也不僅僅體現(xiàn)租賃房項目中。政府參與分配的方式應(yīng)當與其付出的方式相對稱，稅收的公共性與政府職能的公共性相對稱，采取稅收方式參與分配更符合政府的身份，也更容易被農(nóng)民群眾接受。

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃房項目中，政府通過征稅方式參與分配雖然合理，但是具體如何征稅還是一個復(fù)雜的問題，需要結(jié)合我國稅法體系加以研究。

（三）監(jiān)管制度不健全

為了分配的公平，需要有制度保障，而監(jiān)管是利益分配的重要防線。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃房制度分配主體的集體性、多樣性和差異性，分配制度的監(jiān)管存在三大難點：一是信息不對稱。租賃房經(jīng)營者掌握商業(yè)信息，政府機構(gòu)可以調(diào)取登記檔案和行政信息。相對于他們來說，農(nóng)民集體和農(nóng)民個體掌握的信息量較小，搜集信息的能力較弱。因此，存在一定的信息不對稱。二是認知不成熟。由于農(nóng)民的平均知識水平和綜合素養(yǎng)偏低，農(nóng)民對房產(chǎn)、法律等專業(yè)知識的了解不足，難以維護自身權(quán)益，也容易采取不理性的維權(quán)行為。三是監(jiān)管主體不全面。政府的專業(yè)性和權(quán)威性保障其分配時獲得公平對待。公司的制度成熟，租賃房經(jīng)營者必然設(shè)置專門機構(gòu)保障自己的收益權(quán)。相較于前兩者，農(nóng)民集體和農(nóng)民個體作為利益分配的重要主體，缺少一個合格的監(jiān)管機構(gòu)和完善的監(jiān)管制度。

三、租賃房制度收益分配的建議

為了合理分配收益，完成增加農(nóng)民收入的目標，促進租賃房制度正循環(huán)發(fā)展，試點地區(qū)應(yīng)當完善產(chǎn)權(quán)制度、改革土地稅制、健全監(jiān)管等制度。

（一）完善產(chǎn)權(quán)制度

完善土地產(chǎn)權(quán)制度需要明確成員權(quán)參考依據(jù)和確立經(jīng)營權(quán)人的合法地位。第一，明確村民集體成員權(quán)的參考依據(jù)。村民集體成員不明確的主要原因是沒有明確的依據(jù)。想知道事物的全貌，應(yīng)當探索其歷史進程，歷史材料最能反映一個地區(qū)的發(fā)展，還原事情的本來面貌?；鶎拥臍v史材料是最全面、最真實、最完整的。因此，集體成員權(quán)確權(quán)應(yīng)當依據(jù)村民小組等基層組織的歷史材料。政府登記機關(guān)應(yīng)當依據(jù)這些資料確定農(nóng)民或者農(nóng)戶是否屬于該集體的組成人員，對合法的組成人員的情況進行公示公告，確定成員對集體土地占有的份額，作為日后收益分配之依據(jù)。第二，確立經(jīng)營權(quán)人的合法地位。合法地位有利于保障經(jīng)營權(quán)人收益權(quán)遭到侵害或者其他損失時尋求合法保護。其實，在學(xué)術(shù)界已經(jīng)有很多學(xué)者研究“三權(quán)分置、兩權(quán)分離”的理論，即農(nóng)村集體保有集體土地的所有權(quán)，農(nóng)民享有承包權(quán)，農(nóng)地經(jīng)營人享有經(jīng)營權(quán)。孫憲忠教授認為，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包權(quán)上的權(quán)利用益物權(quán)。[6](P145-163)如今民法典分則正在編纂，筆者認為可以借此機會，在物權(quán)編中設(shè)立一個專門的章節(jié)，具體規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的情況，從而確立租賃房項目經(jīng)營者的合法地位。

（二）改革土地稅制

根據(jù)城市土地開發(fā)過程征稅的經(jīng)驗，政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃房制度中征稅需要從拓展稅基、分別征稅、從價計征三個方面入手。拓展稅基是指增加征稅范圍。實踐中，由于集體土地的特殊性，土地征稅通常只針對國有土地。土地改革中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、建設(shè)租賃房等行為，都與國有土地具有一定的相通性。因此，應(yīng)當在相關(guān)法律法規(guī)中增大征稅范圍，將部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地加入到征稅的范圍，以便明確政府參與收益分配的法律依據(jù)。分別征稅是指政府應(yīng)當在租賃房制度的各個環(huán)節(jié)分別征稅，環(huán)節(jié)的劃分可以參考國有土地三個階段九個稅種的稅收體系。其中，最重要的兩個環(huán)節(jié)是土地開發(fā)環(huán)節(jié)和土地使用環(huán)節(jié)。土地開發(fā)環(huán)節(jié)，納稅人是農(nóng)民集體，課稅對象是集體經(jīng)營性建設(shè)用地；土地使用環(huán)節(jié)，納稅人是租賃房經(jīng)營者，課稅對象是集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的租賃房。從價計征是指依據(jù)可靠的價格基礎(chǔ)按照一定比例征收。土地的市場評估價值是征收農(nóng)民集體土地稅的基礎(chǔ)，因此應(yīng)當深入完善土地估價體系。租賃房經(jīng)營者的納稅依據(jù)是租金收入，納稅比例可以參照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》第四條的規(guī)定。

（三）健全監(jiān)管制度

健全監(jiān)管制度應(yīng)當從信息、認知和監(jiān)管機構(gòu)三個方面著手。信息方面：政府應(yīng)當建立信息公示系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)。信息公示系統(tǒng)定時公布租賃房項目的進展、人員信息、財務(wù)狀況等。咨詢系統(tǒng)提供網(wǎng)絡(luò)咨詢或者電話咨詢。集體成員對信息有疑問的可以咨詢，認為信息不全的可以要求政府機構(gòu)補充。政府機構(gòu)拒絕信息公示的，農(nóng)民可以依據(jù)我國《行政法》相關(guān)規(guī)定，提起行政訴訟。認知方面：政府和經(jīng)營者應(yīng)當提供專業(yè)人員為農(nóng)民提供宣講會，介紹租賃房項目中的專業(yè)知識，告知集體成員收益分配的程序、比例、計算方式，此外，還要著重講解收益分配不當時，農(nóng)民如何通過調(diào)解、仲裁、起訴等方式維權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)方面：除了政府、經(jīng)營者監(jiān)督，還應(yīng)當著重培養(yǎng)農(nóng)民集體的監(jiān)管機構(gòu)。在農(nóng)民集體中，可以選出學(xué)歷水平較高、有房產(chǎn)知識或者商業(yè)經(jīng)驗的人組成專門小組，對集體建設(shè)用地租賃房的建設(shè)與出租等事項的財務(wù)狀況予以監(jiān)管，從源頭減少利益分配不公平的現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)財務(wù)狀況有誤，應(yīng)當根據(jù)《公司法》《合伙企業(yè)法》《合同法》提起訴訟，維護集體及農(nóng)民的正當權(quán)益。

總之，完善收益分配制度是集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃房試點的重要環(huán)節(jié)，有利于實現(xiàn)改革目的。完善分配制度需要明確分配主體，確保村民、經(jīng)營者土地權(quán)益的合法性；應(yīng)當對集體經(jīng)營性建設(shè)用地征稅，對農(nóng)民集體、經(jīng)營者征收稅費，而具體征稅幅度屬于經(jīng)濟學(xué)學(xué)者需要探討的問題；應(yīng)當增強農(nóng)民維權(quán)意識，對經(jīng)營者、政府的行為加以監(jiān)督。

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［3］廖海燕.公共租賃住房土地供給及融資模式的個案研究［J］.經(jīng)濟縱橫，2012（3）.

［4］王小映.論農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2014（10）.

［5］張引，楊慶媛.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革實踐與反思——上海市經(jīng)驗分析［J］.求索，2014（8）.

［6］孫憲忠.推進農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究［J］.中國社會科學(xué)，2016（7）.