陳 寧

在新一輪的司法改革中，黨的十九大特別關(guān)注到司法執(zhí)行問題的重要性，一再強調(diào)其對于司法改革的重要地位，保證有效判決的嚴格執(zhí)行，是全面推進依法治國的重點，也是保證訴訟當事人合法權(quán)益和司法自身公信力的關(guān)鍵。

一、統(tǒng)一刑事執(zhí)行的提出

實現(xiàn)司法職權(quán)的優(yōu)化和獨立，整合刑罰執(zhí)行資源將是很重要的一環(huán)，要改變司法界過去一直過于重視立法和審判而忽略執(zhí)行的弊病。

（一）優(yōu)化司法職權(quán)、整合刑罰執(zhí)行資源

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出 “優(yōu)化司法職權(quán)配置”“整合刑罰執(zhí)行資源是刑事執(zhí)行體制改革的重要任務(wù)”。司法職權(quán)配置科學化是遵循司法規(guī)律的體現(xiàn)。正如蔣惠嶺所說，司法職權(quán)配置一般考慮 “審判權(quán)力運行”和 “司法行政運行”兩分法，我國刑事司法權(quán)本來就分為制刑權(quán)、求刑權(quán)、量刑權(quán)和執(zhí)刑權(quán)。執(zhí)刑權(quán)是偵查、起訴和審判權(quán)力的完成和實現(xiàn)。①何平：《優(yōu)化配置司法職權(quán)的關(guān)鍵及其意義》，載 《民主與法制》2015年第7期。優(yōu)化司法職權(quán)配置，就是以人民法院和人民檢察院司法機關(guān)基本職能的充分發(fā)揮為核心來合理配置權(quán)力，以保障審判權(quán)和檢察權(quán)的獨立公正行使以及司法制度的高效與權(quán)威。如人民法院除了審判職能，還承擔了罰金刑等現(xiàn)實中較為棘手、難以執(zhí)行的刑事執(zhí)行權(quán)，這就分散了人民法院的人力、物力，擠占了大量的審判資源，加重了法院自身的負擔，也不利于刑罰的有效執(zhí)行，違反了科學配置權(quán)力的基礎(chǔ)要求。另外，人民法院承擔刑事執(zhí)行權(quán)不利于公正地行使審判權(quán)，動搖了審判機關(guān)的中立地位，使民眾對審判權(quán)的公正行使產(chǎn)生質(zhì)疑。所以，使法院從刑事執(zhí)行任務(wù)中脫離，將全部精力投入審判權(quán)的行使是優(yōu)化司法職權(quán)配置的必然要求。

整合刑罰執(zhí)行資源是刑事執(zhí)行體制改革的重要任務(wù)。2011年2月，十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過 《刑法修正案 （八）》，明確規(guī)定了對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區(qū)矯正，標志著我國監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑相結(jié)合的刑罰制度體系的進一步完善。社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑由司法行政機關(guān)管理，原屬公安機關(guān)刑事執(zhí)行范圍的管制、緩刑和假釋三種刑罰制度也由司法行政機關(guān)統(tǒng)一掌握，但是我國公安機關(guān)看守所還要作為臨時羈押場所和短期自由刑剩余刑期執(zhí)行場所。刑事執(zhí)行機關(guān)的不統(tǒng)一阻礙了刑罰執(zhí)行專業(yè)化的發(fā)展，也嚴重削弱了刑事執(zhí)行的效果，整合刑罰執(zhí)行資源必將是刑事執(zhí)行改革的重要內(nèi)容。

（二）推動審執(zhí)分離、統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆四中全會的 《決定》）中指出 “健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”“推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制?！?/p>

第一，明確增加了 “司法行政機關(guān)及其執(zhí)行權(quán)”。將以往只重視公檢法三機關(guān)訴訟活動的關(guān)系擴展為公檢法司四機關(guān)在刑事訴訟中的分工合作，從刑事偵查權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系拓寬為偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)四項刑事權(quán)力，突出了司法行政機關(guān)及其執(zhí)行權(quán)在刑事程序中與其他三機關(guān)之間擁有同等重要的地位，明確了執(zhí)行權(quán)的地位。所以，重視執(zhí)行權(quán)是本輪司法改革的重要任務(wù)，也是把司法改革往縱深方向推進的關(guān)鍵。

第二，明確推動實行審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的改革試點。審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離是純化法院審判職能的重要舉措，是實現(xiàn)審判中立、以審判為中心的改革的關(guān)鍵。讓法院專注于審判職能，與此無關(guān)的執(zhí)行職能要從法院脫離，解除對人民法院審判公正性的質(zhì)疑，審執(zhí)分離是優(yōu)化司法職權(quán)配置的第一步，審執(zhí)分離也是統(tǒng)一刑事執(zhí)行的基礎(chǔ)。

第三，提出統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的要求。十八屆四中全會的 《決定》確定了統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的改革方向。我國目前的刑事執(zhí)行體制較為混亂，執(zhí)行機構(gòu)多元，執(zhí)行權(quán)分散，相關(guān)法律法規(guī)存在重疊交叉的現(xiàn)象，而且法律層級較低，約束力不強，不利于保證公正、有效地執(zhí)行刑罰。從刑罰執(zhí)行資源上來講，刑罰執(zhí)行機構(gòu)過于分散，不利于培養(yǎng)專業(yè)化的刑事執(zhí)行資源，無法充分發(fā)揮專業(yè)執(zhí)行機構(gòu)的資源優(yōu)勢，同樣造成刑罰執(zhí)行效果較為低下。因此，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制，也是實現(xiàn)刑罰執(zhí)行專業(yè)化、社會化，實現(xiàn)司法資源優(yōu)化配置的改革方向。

（三）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行主體、執(zhí)行法律、執(zhí)行監(jiān)督

2015年，最高人民檢察院檢察長曹建明在 《最高人民檢察院關(guān)于刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作情況的報告》中明確提出建議：“研究制定統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行法”“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行主體和標準，細化刑罰執(zhí)行方式，明確刑罰執(zhí)行監(jiān)督的程序等”。②《最高檢建議研究制定統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行法》，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/legal/2015-11/03/c_128386867.htm，2017年7月16日訪問。統(tǒng)一刑罰執(zhí)行法典是統(tǒng)一我國刑罰執(zhí)行體系的關(guān)鍵，將分散的各部門法、各級規(guī)章制度等統(tǒng)合于完整、全面、規(guī)范的統(tǒng)一法典，即整合刑事訴訟法、監(jiān)獄法、社區(qū)矯正法等有關(guān)法律法規(guī)和司法解釋，統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整刑罰執(zhí)行司法活動。③李迅：《適時制定刑事執(zhí)行法》，載 《人民日報》2016年7月27日第18版。這將利于克服法律規(guī)范沖突、利于執(zhí)法資源的優(yōu)化。

統(tǒng)一刑罰執(zhí)行法律，也利于實現(xiàn)刑罰執(zhí)行監(jiān)督。2015年，最高人民法院監(jiān)所檢察廳更名為刑事執(zhí)行檢察廳，對監(jiān)所檢察職責內(nèi)容做出重大調(diào)整，將執(zhí)行監(jiān)督的范圍由原來的 “監(jiān)獄和看守所檢察”擴展到整個刑罰執(zhí)行的檢察監(jiān)督上來，實現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察的一體化，利于強化對刑事執(zhí)行的監(jiān)督，維護社會公平正義。

二、統(tǒng)一刑事執(zhí)行的現(xiàn)實必要性

目前我國刑事執(zhí)行問題突出，刑事執(zhí)行率低下，如財產(chǎn)刑等執(zhí)行問題一直飽受詬病，刑事執(zhí)行出現(xiàn)很多問題，亟需從體制上加以改革。目前我國刑事執(zhí)行面臨的主要問題如下：

（一）多元執(zhí)行機構(gòu)造成執(zhí)行成效低下

目前，我國承擔刑事執(zhí)行的機構(gòu)除了司法行政機關(guān)，還有法院和公安機關(guān)。人民法院主要承擔財產(chǎn)刑、死刑立即執(zhí)行的執(zhí)行。公安機關(guān)在20世紀80年代剝離了監(jiān)獄和勞教部門后，還保留了看守所，負責未決犯的臨時羈押和短期自由刑剩余刑期的執(zhí)行等。司法行政機關(guān)，原來主要負責監(jiān)獄、未成年人管教所，現(xiàn)在還包括司法所負責社區(qū)矯正的執(zhí)行。多元化的執(zhí)行機構(gòu)造成刑事執(zhí)行資源的分散、執(zhí)行程序的復雜、執(zhí)行信息的不通暢以及執(zhí)行效果低下。

1.多元執(zhí)行機構(gòu)的職能設(shè)置并不科學。同一機關(guān)承擔執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)與偵查權(quán)，影響到偵查權(quán)和審判權(quán)的獨立，違背了偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的 “分工負責、互相配合、互相制約”的原則。

人民法院的主要職責是審判，但又承擔死刑立即執(zhí)行和財產(chǎn)刑的執(zhí)行，這就使得法院與價值無涉的審判權(quán)遭受質(zhì)疑，“如果司法權(quán)與立法權(quán)合而為一，則將對公民的生命和自由實行專斷的權(quán)力,因為法官就是立法者，如果司法權(quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量?！雹躘法]孟德斯鳩：《論法的精神 （上）》，張雁澤譯，商務(wù)印書館1961年版，第155-156頁。刑事執(zhí)行權(quán)的承擔使得法院與控方訴求發(fā)生牽連，會影響到審判中立原則，犯罪嫌疑人在控方和法院等強大的國家機器面前處于更加弱勢的地位，使原本失衡的控辯雙方更加傾斜，不利于法院保障犯罪嫌疑人和被告人的合法權(quán)益，保證審判的公平公正。另外，法院可能為自身利益增加 “創(chuàng)收”，以罰代刑、不斷擴大罰金刑的適用范圍，以被告人繳納罰金的多少來定罪量刑。正是因為承擔了執(zhí)行權(quán)這個原本屬于 “積極推進性質(zhì)”的行政權(quán)力，結(jié)果反而嚴重消蝕法院的消極中立形象，不利于審判中立和司法公正。

公安機關(guān)作為刑事偵查機關(guān)，為了提高辦案效率，容易抓到人就羈押，“超期羈押”與 “刑訊逼供”都成為偵查機關(guān)難以回避的問題。同時公安機關(guān)又承擔已決犯短期自由刑的執(zhí)行，已決犯與未決犯混合關(guān)押、交叉感染現(xiàn)象也是極大的隱患。由此可以看出，由公安機關(guān)看守所自身承擔未決犯的臨時羈押和已決犯短期自由刑的執(zhí)行，容易造成 “超期羈押”“刑訊逼供”“交叉感染”等制度問題帶來的不良現(xiàn)象，影響偵查權(quán)的程序公正。

2.多元執(zhí)行機構(gòu)容易使執(zhí)行權(quán)被異化。本來刑事執(zhí)行多元化體制是為了發(fā)揮每個執(zhí)行機構(gòu)的優(yōu)勢，使得執(zhí)行機構(gòu)之間分工合作，最大限度地完成好執(zhí)行任務(wù)，形成有機合作的執(zhí)行體制。但是，實踐效果并不如此，每個機構(gòu)都有其主要任務(wù)，比如法院主要任務(wù)為審判權(quán)，公安機關(guān)主要任務(wù)是偵查權(quán)，面對各自被附加的執(zhí)行權(quán)，他們很難做到兩者兼顧，當發(fā)生沖突時候，肯定以主要的審判權(quán)和偵查權(quán)為主而忽視執(zhí)行權(quán)。有學者就這樣形象地形容：“警察機關(guān)和法院把刑事執(zhí)行作為兼職或者副業(yè)，導致監(jiān)管對象脫管或者失控，財產(chǎn)刑執(zhí)行困難，行刑效益極低，也給社會問題埋下多種隱患?！雹萦犰o堯：《刑事執(zhí)行權(quán)機制研究》，群眾出版社2005年版，第99頁。這樣就必然導致法院和公安機關(guān)的執(zhí)行權(quán)成為附屬，完全被異化處理，某種程度上甚至會成為審判權(quán)和偵查權(quán)擴張的 “工具”，比如現(xiàn)實中的 “預交罰金”“刑訊逼供”等等。

3.多元執(zhí)行機構(gòu)嚴重分散了行刑資源。目前法院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)都是行刑機關(guān)，每個機關(guān)都要配備自己的技術(shù)設(shè)備、設(shè)置人員編制，在一定程度上造成了司法資源的重疊設(shè)置。同時，又因為他們各自隸屬不同的執(zhí)行部門，無法總體統(tǒng)一布局、統(tǒng)一執(zhí)行標準和力度，也會造成“各自為政”“各吹各的號”，造成資源的沖突混亂和嚴重浪費，也使得自身原本司法資源不足的情況雪上加霜。最高人民法院院長周強在2015年最高人民法院工作報告中指出，人民法院辦案數(shù)量持續(xù)快速增長，辦案壓力不斷增大，但是案多人少、人才流失嚴重，不斷出現(xiàn)法官過勞死的報道。有數(shù)據(jù)表明公安機關(guān)的情況也是如此，公安機關(guān)人員缺口最大，警力嚴重不足，既要承擔刑事偵查還要管理社會治安，警察自身的生命健康問題同樣嚴重。而隨著社會的發(fā)展，財產(chǎn)刑和輕刑的適用不斷增加，財產(chǎn)刑適用罪名有200多種、輕刑使用率超過60%，由此可以想見法院和公安機關(guān)看守所需要執(zhí)行的任務(wù)有多龐大，這樣不僅嚴重擠占了審判和偵查的司法資源，也使得財產(chǎn)刑和短期自由刑的執(zhí)行問題更加突出。

4.司法行政機關(guān)作為專業(yè)執(zhí)行機關(guān)的優(yōu)勢難以發(fā)揮。目前的司法行政機關(guān)主要指監(jiān)獄和司法矯正機構(gòu)。監(jiān)獄在監(jiān)禁刑的執(zhí)行上已經(jīng)形成了相對專業(yè)和完善的機制，有相對完善的教育管理模式、有成熟科學的管理規(guī)定?！侗O(jiān)獄法》《監(jiān)獄教育改造工作規(guī)定》《監(jiān)獄教育改造罪犯工作目標考評辦法》等詳細規(guī)定了罪犯改造的方式、內(nèi)容及細則等。還有警官負責制度，加強與罪犯對應(yīng)管理，同時有罪犯獎懲考核的細化管理辦法。硬件設(shè)施方面，監(jiān)獄設(shè)置有自身的監(jiān)獄企業(yè)、圖書資料室、運動娛樂場所等專門設(shè)施，開展多彩的文體活動豐富犯人的精神生活，輔助犯人勞動改造。在非監(jiān)禁刑的執(zhí)行上，司法所作為行政機關(guān)與政府資源聯(lián)系密切，可以通過政府購買社會工作專職服務(wù)，提高社區(qū)行刑的專業(yè)化水平；司法所作為基層的社區(qū)矯正機構(gòu)也發(fā)揮了自身的優(yōu)勢條件，司法所與群眾聯(lián)系緊密，扎根基層、熟悉民情，利用自身資源動員大批社會自愿者等社會力量參與、監(jiān)督社區(qū)矯正，使社區(qū)行刑名副其實。

但是，目前司法行政機關(guān)包括監(jiān)獄和社區(qū)矯正機構(gòu)等承擔的刑事執(zhí)行有限，財產(chǎn)刑、短期自由刑、資格刑等刑罰的執(zhí)行工作量逐漸增加，但這些卻都是由法院和公安機關(guān)來執(zhí)行的，這與司法行政機關(guān)作為專門刑事執(zhí)行機關(guān)的地位完全不相符。有著專業(yè)的執(zhí)行隊伍、科學的執(zhí)行體制、健全的執(zhí)行設(shè)施的司法行政機關(guān)卻囿于執(zhí)行范圍的狹窄、執(zhí)行權(quán)力的有限、執(zhí)行地位的低下，遭遇人員編制缺乏、經(jīng)費保障不足等問題。正是由于行刑資源的分散導致專業(yè)執(zhí)行機關(guān)不被重視，而法院、公安機關(guān)又無暇分身的困境，如果能夠由司法行政機關(guān)統(tǒng)一行使執(zhí)行權(quán)、集中優(yōu)勢資源，則既能充分發(fā)揮司法行政機關(guān)的執(zhí)行優(yōu)勢，又能減輕法院、公安機關(guān)的負擔。

（二）分散交叉的法律規(guī)定造成適用困難

由于我國刑事執(zhí)行機構(gòu)的多元性，造成公安機關(guān)、人民法院、司法行政機關(guān)等都有各自不同的刑事執(zhí)行法規(guī)。各部門法規(guī)間層級、效力等級不同，內(nèi)容交叉重疊，造成法律適用上的沖突和困難。

1.刑事執(zhí)行立法層級低。有關(guān)刑事執(zhí)行的立法中，《監(jiān)獄法》由全國人大常委會審議通過，層級最高，暫行的 《社區(qū)矯正實施辦法》是由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定，其法律地位低于刑事實體法和程序法，遠遠無法與 《刑法》《刑事訴訟法》等相提并論，這種情況說明了我國刑事執(zhí)行相對于其他司法機關(guān)的法律層級及地位更低。

2.刑事執(zhí)行立法層級不統(tǒng)一。比如 《監(jiān)獄法》由全國人大常委會通過，公安機關(guān)的 《看守所條例》則由國務(wù)院頒布，而暫行的 《社區(qū)矯正實施辦法》卻是由司法部等多部門牽頭規(guī)定，不同的刑事執(zhí)行法其效力層級卻完全不同。此外，還有地方性法規(guī)、規(guī)章、部門內(nèi)部規(guī)則、司法解釋以及其他規(guī)范性文件等，再加上 《刑法》《刑事訴訟法》中也有相關(guān)的零星規(guī)定，使刑事執(zhí)行立法體系混亂龐雜。

3.刑事執(zhí)行法相互之間存在沖突不協(xié)調(diào)。比如 《監(jiān)獄法》規(guī)定了監(jiān)獄行刑的犯人可以獲得勞動報酬，但是 《刑法》有關(guān)刑罰的規(guī)定卻沒有體現(xiàn)支付勞動報酬的立法目的。又如，《刑事訴訟法》修改后，有關(guān)減刑、假釋的條件與 《監(jiān)獄法》第二十九條、第三十二條的規(guī)定不一致。《刑事訴訟法》修改后，將剩余刑期在一年以下仍在看守所關(guān)押的罪犯不再移送監(jiān)獄的規(guī)定改為 “3個月以下”，但是 《看守所條例》卻仍然規(guī)定為 “1年以下?！痹偃?，我國 《刑法》《刑事訴訟法》明確規(guī)定 “剝奪政治權(quán)利”這一資格刑由公安機關(guān)執(zhí)行，但是2004年司法部頒發(fā)的 《司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》第五條卻把被剝奪政治權(quán)利在社會上服刑的犯罪人也納入了社區(qū)矯正范圍，這也是現(xiàn)行法律規(guī)定之間的立法沖突。

4.各執(zhí)行部門的執(zhí)行標準不同?！缎淌略V訟法》規(guī)定了暫予監(jiān)外執(zhí)行的條件是 “有嚴重疾病需要保外就醫(yī)的”，由交付執(zhí)行的人民法院決定。但是實踐中，有的罪犯符合嚴重疾病需要保外就醫(yī)的條件，人民法院卻并沒有準予監(jiān)外執(zhí)行，公安機關(guān)看守所只得將重病罪犯送到監(jiān)獄執(zhí)行，導致監(jiān)獄重病罪犯大量增加。⑥江蘇省監(jiān)獄管理局課題組：《統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制下完善監(jiān)獄刑罰執(zhí)行體系的調(diào)查報告》，載 《江蘇警視》2015年第4期。

（三）多元執(zhí)行體制造成刑事執(zhí)行銜接不暢

多元執(zhí)行體制下，如果多個機構(gòu)協(xié)作不暢就會出現(xiàn)更多互相推諉、扯皮的情況，各自為政、銜接不暢。同時，信息共享機制也難以跟上，造成刑事執(zhí)行程序更加繁雜。比如監(jiān)獄要收監(jiān)執(zhí)行罪犯，需要相關(guān)部門提供個人身份信息、財產(chǎn)信息、家庭經(jīng)濟情況、個人身體健康情況等；尤其在刑事變更執(zhí)行的環(huán)節(jié)，罪犯是否需要減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等，則需要更加詳細的罪犯個人表現(xiàn)的信息，這中間涉及更多部門如監(jiān)獄、公安機關(guān)看守所、法院、檢察院以及地方安置幫教部門等互相都要共享信息，大大加重了工作難度和程序繁雜度，如果信息共享不足，則會帶來一系列的問題，影響工作的進展。再如財產(chǎn)刑的執(zhí)行，很多罪犯被投放異地監(jiān)獄內(nèi)服刑，一審法院與罪犯接觸的機會很少，如果再讓一審法院執(zhí)行財產(chǎn)刑，就基本上沒有辦法實現(xiàn)。⑦蘇千魁：《刑罰執(zhí)行方式綜合運用制度研究》，大連海事大學2016年碩士論文。

而且，由于不同刑事執(zhí)行機構(gòu)只負責自己那部分的執(zhí)行，那么就缺乏刑事執(zhí)行的整體規(guī)劃，“鐵道警察，各管一段”，造成罪犯教育改造缺乏系統(tǒng)性的準備，達不到理想的行刑效果。如監(jiān)獄只滿足于罪犯在獄中不出事，“安享太平”即可，至于將來罪犯能否重返社會，是否具備生存條件和技能等則被看作是地方幫扶部門的責任，而地方幫扶部門也措手不及、疲于應(yīng)付，難以給予罪犯更多的技能培養(yǎng)，所謂幫扶等往往流于形式。所以，多個執(zhí)行機構(gòu)的行刑體制反而違背了行刑多元體制建立的初衷，虛化了行刑的設(shè)置，造成了刑事執(zhí)行的成效低下。

（四）多元執(zhí)行機構(gòu)妨礙刑事執(zhí)行監(jiān)督

實踐中，法院執(zhí)行財產(chǎn)刑的信息往往不能及時送達檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督，法院作為審判機關(guān)，主要職能是審判，財產(chǎn)執(zhí)行都遭到弱化，更何況刑事執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)？就造成實踐中檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督部門無法及時獲取執(zhí)行信息的情況。多元執(zhí)行機構(gòu)不利于刑事執(zhí)行監(jiān)督，統(tǒng)一刑事執(zhí)行才更利于刑事執(zhí)行監(jiān)督的有效進行。

多元化執(zhí)行機構(gòu)導致刑事執(zhí)行監(jiān)督的被動化。本來刑事執(zhí)行監(jiān)督力量就有限，多元化的執(zhí)行主體導致監(jiān)督力量的力不從心、無法兼顧，實踐中也會出現(xiàn)各個執(zhí)行機關(guān)濫用權(quán)力的情況，損壞刑事執(zhí)行的權(quán)威。如檢察機關(guān)既要在監(jiān)獄設(shè)立駐所監(jiān)察機構(gòu)和人員，又要派員到人民法院監(jiān)督死刑執(zhí)行；既要監(jiān)督公安機關(guān)看守所有無超期羈押和刑訊逼供，又要對驅(qū)逐出境等派專人負責；而法院的財產(chǎn)刑執(zhí)行基本上又很難被及時監(jiān)督。這種多元執(zhí)行機構(gòu)的多頭監(jiān)督大大削弱了執(zhí)行監(jiān)督的力量，使得監(jiān)督工作難以及時到位。⑧李樹民：《刑事執(zhí)行立法一體化新論》，載 《河北學刊》2010年第1期。

三、統(tǒng)一刑事執(zhí)行的理論背景

（一）符合刑事一體化的理念

我國刑法在歷史發(fā)展的過程中，曾經(jīng)學習前蘇聯(lián)對待犯罪過多運用階級分析的方法，對待犯罪就像對待敵人，過于重視結(jié)果而不重視過程，過于重視實體法而忽略程序法，就造成了我國實體法與程序法的不均衡發(fā)展。1979年有第一部刑法典和試行的刑事訴訟法，但是到了1996年才正式頒布第一部刑事訴訟法典。重視程序、重視刑罰的執(zhí)行等問題逐步提上日程。隨著儲槐植先生刑事一體化理念的提出，他認為 “我國刑法運行只受犯罪情況的單向制約：犯罪——刑罰。這是有缺陷的機制。健全的刑事機制應(yīng)是雙向制約：犯罪情況——刑罰——行刑效果。”⑨儲槐植：《刑事一體化與關(guān)系刑法論》，北京大學出版社1997年版，第302頁。刑事權(quán)運行本來就包括刑事立法、刑事司法與行刑等過程和環(huán)節(jié)，刑事執(zhí)行也應(yīng)當與立法權(quán)、司法權(quán)均衡發(fā)展。

第三，教師依然保持著傳統(tǒng)的教學觀念，缺乏創(chuàng)新精神.在新課改之前長久以來的教學時間中，教師都是比較側(cè)重于填鴨式教學，重視的僅僅是學生的成績，幾乎不關(guān)注學生各方面能力的培養(yǎng).所以在高中物理教學中大多數(shù)教師依然保持著這種教學觀念，忽視了學生解題能力的提升.使得學生不能很好的將學到的知識運用到生活中的相關(guān)問題中，不利于學生思維能力的培養(yǎng).

（二）符合刑事執(zhí)行專業(yè)化、社會化的發(fā)展趨勢

刑事執(zhí)行社會化的原則要求 “要盡量利用社會資源，盡量創(chuàng)造類似于正常社會的環(huán)境”來執(zhí)行刑罰，⑩吳宗憲：《刑事執(zhí)行法學》，中國人民大學出版社2013年版，第37頁。既包括監(jiān)禁刑執(zhí)行的社會化，也包括非監(jiān)禁刑執(zhí)行的社會化。一方面，監(jiān)禁刑的執(zhí)行要盡可能創(chuàng)造類似于真正社會的環(huán)境，完善各種運動娛樂設(shè)施、教育設(shè)施、工作生產(chǎn)設(shè)備等等，保證罪犯復歸社會具有一定的生存技能和社會適應(yīng)能力，利用多方社會資源和力量參與罪犯的教育改造，盡量創(chuàng)設(shè)更多的與外界社會的聯(lián)系，避免罪犯的社會適應(yīng)能力減退，提高罪犯改造效果。

另一方面，非監(jiān)禁刑的執(zhí)行雖然并非關(guān)押進行，但是要真正實現(xiàn)刑事執(zhí)行社會化的效果，還需要刑事執(zhí)行機構(gòu)調(diào)動多方社會資源共同參與，引入更為專業(yè)的社會力量如社會工作人員參與，使罪犯能真正與社會接觸而不被歧視，盡量創(chuàng)造罪犯改造的良好環(huán)境，達到罪犯社會化執(zhí)行的最大效果。

統(tǒng)一刑罰執(zhí)行理論，把刑事執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一收歸司法行政機關(guān)，行刑資源更為集中和專業(yè)化，可以更加持續(xù)性地關(guān)注罪犯改造的效果。專業(yè)化的行刑資源可以提升罪犯教育改造效果，利于刑事執(zhí)行的個別化、教育化等專業(yè)方式的開展。

（三）符合刑事執(zhí)行經(jīng)濟效率的要求

刑事執(zhí)行經(jīng)濟效率的目標，是以最少的投入獲取罪犯改造最大的效益。統(tǒng)一刑罰執(zhí)行，把公安機關(guān)看守所、法院的刑事執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一交給司法行政機關(guān)，把有限的人力、物力都投入到司法行政機關(guān)上來，提升司法行政機關(guān)的專業(yè)化、職業(yè)化能力，可以減少行刑資源的分散投入，大大節(jié)約國家的資源投入成本，實現(xiàn)資源的有效利用。

統(tǒng)一刑罰執(zhí)行，由司法行政機關(guān)專門行使，利于刑罰執(zhí)行信息的共享和及時反饋，減少繁雜的中間流通環(huán)節(jié)，解決原來不同執(zhí)行機關(guān)之間銜接不暢的問題，使刑罰執(zhí)行流轉(zhuǎn)更為順暢，提高刑罰執(zhí)行的效率。

四、統(tǒng)一刑事執(zhí)行的國外參照

由司法行政機關(guān)統(tǒng)一刑事執(zhí)行的做法在世界不少國家都得到踐行，符合司法運作的規(guī)律，代表了司法發(fā)展的未來方向。雖然各國具體負責的部門稱呼有所不同，但是主要都是統(tǒng)一由司法行政部門或具有行政部門性質(zhì)的機構(gòu)負責。

（一）美國

在美國，刑事執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由司法部來行使，負責管理、監(jiān)督監(jiān)獄和其他行刑部門的刑事執(zhí)行工作，具體分為州司法部和聯(lián)邦司法部。聯(lián)邦司法部是最高檢察機關(guān)和最高執(zhí)法機關(guān)，當然也包括刑事執(zhí)行。司法部根據(jù)分工具體又可以分為不同的部門，包括專門負責財產(chǎn)執(zhí)行的部門、專門負責監(jiān)獄的部門以及專門負責釋放或撤銷釋放罪犯的假釋委員會。

（二）法國

（三）德國

在德國，刑事執(zhí)行由檢察機關(guān)負責。德國的檢察機關(guān)承擔了偵查、控訴與執(zhí)行三種職能，但與我國檢察機關(guān)不同的是，德國檢察機關(guān)隸屬于德國司法部，屬于司法行政機關(guān)的性質(zhì)。而且，德國有統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法典 《自由刑與剝奪自由的矯正與保安處分執(zhí)行法》，刑事執(zhí)行的范圍包括了自由刑、罰金刑、財產(chǎn)刑、附加刑和附隨后果的執(zhí)行。這里附隨后果內(nèi)容包括禁止駕駛、擔任公職、剝奪選舉權(quán)等。①德國刑事訴訟法典 （1998）第451條。所以，德國也是一個全面統(tǒng)一刑事執(zhí)行的國家。德國檢察官不僅承擔刑事偵查、控訴職能，在審判終結(jié)后，還要作為刑罰執(zhí)行機關(guān)針對成年罪犯行使執(zhí)行職能。②[德]克里斯蒂安·瓦格納：《德國檢察機關(guān)》，朱軍譯，載 《中德法學論壇 （第3輯）》，南京大學出版社2005年版。

（四）俄羅斯

俄羅斯的刑事執(zhí)行權(quán)經(jīng)歷了一個由分散到統(tǒng)一的過程。俄羅斯在1998年進行了司法體制改革，然后把刑事執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一收歸司法部，根據(jù)刑罰種類的不同而由不同的下轄機構(gòu)來執(zhí)行。其中，生命刑由監(jiān)獄來執(zhí)行；自由刑包括拘役、剝奪自由和終身剝奪自由三種，其中拘役有拘留所執(zhí)行，剝奪自由刑根據(jù)具體情況不同，分別由改造村、教養(yǎng)營、醫(yī)療改造機構(gòu)、改造營等來執(zhí)行，終身剝奪自由刑由改造營來執(zhí)行。非監(jiān)禁刑包括強制性公益勞動、勞動改造、強制勞動等，前兩種歸社區(qū)矯正機關(guān)執(zhí)行，后一種歸勞動改造中心，他們都屬于司法部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。財產(chǎn)刑的執(zhí)行則由司法執(zhí)行員來負責執(zhí)行。

五、我國統(tǒng)一刑事執(zhí)行的具體構(gòu)想

黨的十八屆四中全會提出統(tǒng)一刑罰執(zhí)行理念，有利于健全完善我國特色的司法制度，只有執(zhí)行權(quán)與其他三個權(quán)力偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)平等配合才是科學文明的司法配置模式，否則司法效果將無從衡量；有利于實現(xiàn)以人為本、司法為民，只有讓民眾在每一個案件中都感受到公平正義，統(tǒng)一刑事執(zhí)行、切實保障罪犯人權(quán)，弘揚文明公正才能更好實現(xiàn)；有利于實現(xiàn)司法公信力，執(zhí)行權(quán)作為司法的最后一個環(huán)節(jié)，更大限度地體現(xiàn)司法公正和文明，刑事執(zhí)行的最后實現(xiàn)體現(xiàn)了司法公信力的最大實現(xiàn)。

正如拉丁法諺曾云：“執(zhí)行乃法律之終局及果實”。黨的十八屆四中全會提出的統(tǒng)一刑事執(zhí)行理念是對司法公正的最大貢獻，為根本上實現(xiàn)司法改革目標提供了制度基礎(chǔ)和政策支持。具體如何進一步實現(xiàn)刑事執(zhí)行的統(tǒng)一，本文擬提出如下設(shè)想。

（一）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行機構(gòu)

統(tǒng)一刑罰執(zhí)行將是我國刑事執(zhí)行改革的必然趨勢。針對我國刑罰執(zhí)行機構(gòu)多元的情況，首先要統(tǒng)一刑事執(zhí)行權(quán)于司法行政機關(guān)，把法院和公安機關(guān)的刑事執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一收歸司法行政機關(guān)。

1.法院的刑事執(zhí)行權(quán)目前主要是財產(chǎn)刑的執(zhí)行和死刑立即執(zhí)行，都可以收歸司法行政機關(guān)統(tǒng)一行使。財產(chǎn)刑可以由司法行政機關(guān)專門再設(shè)一個財產(chǎn)刑的執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一行使，原法院執(zhí)行財產(chǎn)刑的執(zhí)行局人員及力量可以充實到司法行政機關(guān)里去，進一步增強司法機關(guān)的專業(yè)力量；死刑立即執(zhí)行可以交由監(jiān)獄機關(guān)行使，延長死刑立即執(zhí)行的期限，使得死刑立即執(zhí)行的程序更加嚴謹，符合我國少殺慎殺的基本刑事政策。

2.把公安機關(guān)的刑事執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)歸司法行政機關(guān)。首先，把公安機關(guān)下轄的看守所轉(zhuǎn)歸司法行政機關(guān)管理，這樣公安機關(guān)如果再想提審被羈押的犯罪嫌疑人就要首先經(jīng)過司法行政機關(guān)的審批，可以有效避免 “超期羈押”和 “刑訊逼供”等違法現(xiàn)象；其次，把原來看守所混淆關(guān)押已決犯和未決犯，進行分離關(guān)押，避免交叉感染；最后，把公安機關(guān)對 “剝奪政治自由刑”的執(zhí)行權(quán)讓渡給社區(qū)矯正部門，因為資格刑和社區(qū)矯正有相通之處，可以充分利用社區(qū)的群眾監(jiān)督和資源優(yōu)勢加強對資格刑執(zhí)行的監(jiān)督改造。

3.統(tǒng)一形成監(jiān)禁刑、生命刑由監(jiān)獄執(zhí)行，非監(jiān)禁刑和資格刑由社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)行，財產(chǎn)刑由司法行政機關(guān)新設(shè)機構(gòu)來執(zhí)行的統(tǒng)一刑事執(zhí)行體制，從根本上改善刑事執(zhí)行難的情況，增強刑事執(zhí)行專業(yè)力量，提升刑事執(zhí)行的效果。同時，我們也可以借鑒學習國外各種增強刑事執(zhí)行專業(yè)化的方法，改善我國長期只重視表面形式執(zhí)行的情況，例如學習國外常用的心理矯治等方法，在國外實踐中，心理矯治與教育改造同樣重要，共同組成教育改造的有機體系，心理矯治需要心理學專業(yè)隊伍，對消除罪犯異常心理、完善人格，促進罪犯迅速復歸社會有重要作用。③張文華：《罪犯心理矯治理論與實踐》，群眾出版社1997年版，第32頁。

（二）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行法典

目前，我國并沒有統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法典，現(xiàn)有的 《監(jiān)獄法》《看守所條例》《社區(qū)矯正實施辦法》等分散而且效力層級較低。建議統(tǒng)一制定一部 《刑事執(zhí)行法典》提升法律層級，具體細節(jié)可以根據(jù)《刑事執(zhí)行法典》再制定部門規(guī)章等。鑒于 《看守所條例》亟待修正，社區(qū)矯正法又亟需制定等契機，可以把 《監(jiān)獄法》《看守所條例》、社區(qū)矯正法等都作為刑事執(zhí)行法典的單獨一章，然后再加上財產(chǎn)刑執(zhí)行法等統(tǒng)一制定我國的刑事執(zhí)行法典體系，提升 《刑事執(zhí)行法典》的層級與 《刑法》《刑事訴訟法》并列，提高對刑事執(zhí)行的重視。

（三）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行監(jiān)督

檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，不僅要進行偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督，還要進行執(zhí)行監(jiān)督，但實踐中往往忽略了執(zhí)行監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，刑事執(zhí)行監(jiān)督乏力。當實踐中出現(xiàn) “躲貓貓死”“喝水死”“墜樓死”“洗臉死”等一系列事件后，人們除了質(zhì)疑公安機關(guān)的刑事執(zhí)行外，更加對檢察機關(guān)的監(jiān)督產(chǎn)生懷疑。所以，統(tǒng)一刑事執(zhí)行，使看守所與公安偵查機關(guān)相分離，可以有效避免惡性事件發(fā)生，也更有利于檢察機關(guān)的統(tǒng)一執(zhí)行監(jiān)督。所以，未來檢察機關(guān)要統(tǒng)一執(zhí)行監(jiān)督是趨勢，那么統(tǒng)一刑事執(zhí)行則是首要前提。

同時進一步擴大刑事執(zhí)行監(jiān)督的范圍，由主要對生命刑、自由刑的監(jiān)督擴大為非監(jiān)禁刑、資格刑的監(jiān)督，落實財產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督，除了監(jiān)督不該報請的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等罪犯，還要擴大到應(yīng)當報請而沒有報請的范圍。④曹海雷：《刑事執(zhí)行法論綱》，西南政法大學2010年博士論文。

統(tǒng)一刑罰執(zhí)行后，可以構(gòu)建系統(tǒng)的執(zhí)行監(jiān)督體系。建立罪犯向監(jiān)獄長、檢察機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督部門、政府等投訴反饋的渠道，以及執(zhí)行監(jiān)督檢察部門定期監(jiān)督檢察的體制，利于刑事執(zhí)行監(jiān)督的完善。⑤李文峰：《美國刑罰執(zhí)行與監(jiān)督的特點及啟示》，載 《中國檢察官》2013年第2期。

（四）構(gòu)建信息共享平臺

刑事執(zhí)行統(tǒng)一收歸司法行政機關(guān)后，要實現(xiàn)刑事執(zhí)行的有效控制和調(diào)配，還需要實現(xiàn)司法行政機關(guān)內(nèi)部各個部門之間的有效溝通，比如財產(chǎn)刑與自由刑的相互轉(zhuǎn)換，需要以罪犯信息的有效溝通為前提，內(nèi)部信息共享平臺和有效的銜接程序也是必需的手段?？梢越⒇敭a(chǎn)刑執(zhí)行的國內(nèi)數(shù)據(jù)庫，建立罪犯財產(chǎn)刑繳納的個人賬戶，無論罪犯身在何處，在哪個機關(guān)執(zhí)行刑罰，都可以通過互聯(lián)網(wǎng)查到其繳納罰金的情況，既可以節(jié)省人力物力提高執(zhí)行效率，也有利于司法機關(guān)的統(tǒng)一管理和檢察機關(guān)的統(tǒng)一監(jiān)督。在今天大數(shù)據(jù)充分發(fā)展的時代，在司法行政機關(guān)內(nèi)部實現(xiàn)罪犯信息的有效共享，可以進一步促進刑事執(zhí)行的高效進行，這也是分散刑事執(zhí)行難以實現(xiàn)的。所以，統(tǒng)一刑事執(zhí)行也是高效利用和適應(yīng)現(xiàn)代高科技社會發(fā)展的歷史選擇和必然趨勢。