曾斯平

（廈門理工學院 經(jīng)濟管理學院，福建 廈門 361024）

高校教育決策失誤是指高校決策者由于受主觀和客觀等因素的影響，對學校教育管理中的有關問題做出了錯誤的決定，從而給教育事業(yè)帶來或可能帶來諸多不良后果和消極影響的一種情形。造成高校教育決策失誤的原因有很多，例如決策方案不科學、決策者本身素質(zhì)不高等等。近年來隨著高校辦學自主權的擴大，高校教育決策中出現(xiàn)了許多非法治化現(xiàn)象，學生和教師的權利常因失誤的決策而受到侵犯，以高校作為被告的案件也時有發(fā)生。“決策不合法”“決策違背政策的要求”已經(jīng)成為決策失誤的重要原因之一。因此，從“法治”的角度探討高校教育決策失誤，對于促進高校依法治校、依法決策、提高學校的辦學管理水平具有重要的現(xiàn)實指導意義。

一、決策不合法或違背政策要求：高校教育決策失誤的一個重要成因

法治是治國理政的基本方式，也理應成為高校治理的基本方式。從學校自我管理的角度來看，法治就是指學校管理者對學校具體的教學和管理工作應當按照法律的規(guī)定進行管理，依法獨立行使本校教育決策，組織教育教學活動。同時，黨的政策與法律密切相關，從某種意義上來說，“黨的政策是法律的來源和基礎［1］”，社會主義法治的根本保證是堅持黨的領導，法律與政策二者相輔相成、相得益彰，對高校治理具有“同向作用力”。因此，高校的法治不僅要遵守法律的規(guī)定，也不能違背黨和國家的政策要求。如果一所高校的決策經(jīng)常不合法或違背黨和國家的政策要求，那么，這所高校就不可能有健康的發(fā)展。從近年出現(xiàn)的情況來看，高校決策失誤表現(xiàn)突出，各種不合法及違背政策要求的決策經(jīng)常發(fā)生。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）高校決策價值取向偏離法律和相關政策的規(guī)定

價值取向是指決策主體把某種價值或觀念作為決策追求的目標，是決策的行為導向。根據(jù)憲法、教育法、高等教育法的要求，高校決策的根本目的是要培養(yǎng)全面發(fā)展的人才，高校的各項決策都不應與這一價值取向相抵觸。我國《憲法》第四十六條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”?！督逃ā返谖鍡l以及《高等教育法》第四條也都規(guī)定教育必須“為社會主義現(xiàn)代化建設服務、為人民服務，與生產(chǎn)勞動和社會實踐相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人”。此外，2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了關于修改教育法和高等教育法的決定，在人才培養(yǎng)的質(zhì)量規(guī)格方面特別增加了教育應當增強受教育者的社會責任感、創(chuàng)新精神和實踐能力等要求［2］。因此，高校決策的價值取向都要以這些規(guī)定為依據(jù)，應自覺指向為培養(yǎng)全面發(fā)展的人才服務。高校要實現(xiàn)法律所規(guī)定的教育目的，關鍵是要認真做好教學決策工作，要自覺堅持正確的價值取向。教學是實現(xiàn)教育目的的根本途徑，在教學過程中，影響教學效果的因素有多個方面，包括學生、教師、教學內(nèi)容、教學方法、教學媒體和教學環(huán)境等等，但就整體而言，其中教學內(nèi)容、教師、學生是教學過程的三個最重要的要素。如果高校的決策在這三個因素方面存在失誤，必然會影響學生的全面發(fā)展。從當前的情況來看，不少高校的教育決策因背離了全面發(fā)展的價值取向而存在失誤。

第一，高校的人才培養(yǎng)方案和課程設置的相關決策存在某些失誤。科學的人才培養(yǎng)方案及課程設置對于人才的培養(yǎng)至關重要，它是實現(xiàn)教育目的的基本保證，只有當教育的內(nèi)容、結(jié)構與先進的生產(chǎn)力相結(jié)合時，才有可能促進人的全面發(fā)展。然而，有些高校的人才培養(yǎng)方案不重視學生創(chuàng)新精神和實踐能力的培養(yǎng)，課程設置與社會對學生的能力需求嚴重脫節(jié)，教學內(nèi)容陳舊，教學方法與手段落后，實踐環(huán)節(jié)少，有些課程因缺乏專業(yè)教師而停課，教學內(nèi)容重復，效率低下。如果這些問題不解決，培養(yǎng)人才的目的就很難實現(xiàn)。

第二，考核教師方面的決策存在某些失誤。要貫徹國家的教育方針，實現(xiàn)培養(yǎng)目標，關鍵是教師。因為教師是教育方針的具體執(zhí)行者，是教學活動的主導者，是學生的引領人，學生能否成為全面發(fā)展的人才與教師的素質(zhì)密切相關。《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》中規(guī)定，“將師德建設作為學校工作考核和辦學質(zhì)量評估的重要指標［3］”，2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，明確指出新時期的教育發(fā)展必須“加強師德建設”。通過采取綜合措施，建立長效機制，“加強教師職業(yè)理想和職業(yè)道德教育、增強廣大教師教書育人的責任感和使命感”［4］。然而，很多高校對教師評價的有關決策出現(xiàn)了與這些規(guī)范相抵觸的現(xiàn)象，對教師的獎勵、考核、評優(yōu)、晉升等有關的規(guī)定中，主要是重教師的科研業(yè)績而輕師德素質(zhì)。例如，某高校教師有酒駕行為，被交警作了罰款處理，但年度考核竟然被評為先進。根據(jù)學院當年的規(guī)定，凡教學工作量和科研工作量相加排在前面的老師可以評為先進，這位老師當年發(fā)表了幾篇核心期刊的文章，獲得的科研積分比較多，盡管有違法行為，卻因科研業(yè)績突出而評上了先進。從價值導向來看，這個評優(yōu)決策是失誤的，老師是為人師表的，如果公共安全意識和法制意識淡薄，會對學生的教育造成消極的影響。

第三，考核學生方面的決策存在某些失誤。評價機制對學生的全面發(fā)展有導向作用，科學評價體系的構建對培養(yǎng)和促進學生的情感、道德、個性的發(fā)展尤為重要。如果評價內(nèi)容偏頗，把考試分數(shù)的高低當成評價學生優(yōu)劣的唯一標準，這樣勢必會壓抑甚至扼殺學生的個性發(fā)展。但有的高校在評價學生的過程中，選擇簡單的處理方式，對學生的獎勵、評優(yōu)以學生的考試分數(shù)為依據(jù)，忽視學生德育等其他方面的發(fā)展，學生所感受到的是沉重的學業(yè)負擔，而不是生命成長過程中生機勃發(fā)的樂趣。這些決策與法律規(guī)定的價值取向不符，不利于高素質(zhì)人才的培養(yǎng)，應當糾正。

（二）高校決策主體不合法或和有關政策相抵觸

高校內(nèi)部管理系統(tǒng)是一個權力的場域，在人、財、物等方面的管理中，有很多管理者希望自己有較多的決策權，爭相成為決策的主體，而決策主體是否依法決策會直接影響決策的質(zhì)量。從現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，對于學校的重大問題究竟由誰做出決策是有相關規(guī)定的，如果出現(xiàn)錯位等不良現(xiàn)象，則屬于違規(guī)決策。

第一，高校決策主體的法律依據(jù)。《高等教育法》第三十九條規(guī)定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”。從法理角度看，該體制實際規(guī)定了黨委領導是“上位”，校長負責是“下位”，學校黨委處于重大事務的決策地位，對“三重一大”（重大問題決策、重要干部任免、重大項目決策和大額資金使用）的相關問題，要在黨委集體討論的基礎上做出決策。從我國的現(xiàn)狀來看，很多高校校長本人擔任了黨委副書記的職務，也參與了學校黨委領導班子的決策，但校長是黨委做出重大決策的執(zhí)行者，校長雖然也有決策權，但這種決策是執(zhí)行層面的決策，也可以說是對黨委決策的“具體決策”。從決策的權威性、有效性和大學治理結(jié)構的角度來看，高等教育法的這種規(guī)定是符合實際的，高校決策不可能也不應當出現(xiàn)兩個決策主體。黨委在高校中處于核心領導地位，是高校中的最高決策層?！靶ｉL負責”是黨委領導下的“校長負責”，校長要接受黨委的領導，具體執(zhí)行黨委的決定，黨委領導不是直接指揮行政工作，而是通過支持校長獨立負責，使其卓有成效地完成學校的教學、科研和行政等工作?！靶ｉL負責”要以“黨委領導”為依托，“黨委領導”要以“校長負責”為實現(xiàn)途徑，即黨委的決策必須通過校長的貫徹落實才能得以實現(xiàn)。這樣的決策機制和有效契合，有利于集中學校領導的集體智慧，避免由于書記或者校長個人獨斷專權而造成重大失誤。

第二，落實黨委領導下的校長負責制不到位，出現(xiàn)權力失衡和決策失誤。根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，貫徹黨委領導下的校長負責制，既要重視以黨委書記為核心的黨委集體領導，也要注意發(fā)揮以校長為首的行政領導班子的主觀能動性。書記、校長團結(jié)協(xié)調(diào)是黨委領導下的校長負責制得以正常運行的前提。如果黨政領導不能協(xié)調(diào)一致，甚至各吹各的號，各唱各的調(diào)，權力失衡，就容易引發(fā)決策失誤。在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)以下幾種情形。一是黨委集體領導與黨委書記之間沒有掌握好“度”。黨委書記是集體領導的“班長”，而不是“家長”。作為“班長”，其主要職責就是組織黨委成員，在廣泛征集民主意見的基礎上，尊重集體的決定，科學地做出決策。但有的黨委書記像“家長”一樣，獨斷專行，一人說了算，有的甚至架空“校長負責”，不僅不為校長依法獨立負責地解決各種問題和正確行使校長的職權創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，而且千方百計以黨委領導的名義取代校長在高校治理運作中的地位。校長由于權利被虛化，很難發(fā)揮自己在行政決策方面的主觀能動性。二是黨委領導松懈，對黨委領導下的校長負責制認識偏頗，認為黨委領導是政治領導，黨委只要抓黨的建設和思想政治工作就行了。在權力分配上，有些書記認為自己的權力是“虛”的，只有校長才是“實權派”。這種認識上的失誤最終導致決策失誤，把本應該由黨委討論的重大事項或重大問題，卻由校長辦公會議上進行討論并做決定，校長行使了本應由黨委行使的領導職權，導致黨的領導作用未得到有效保障。三是黨政領導不協(xié)調(diào)，爭奪決策權，獨斷專行，作風霸道。有些高校的黨委書記和校長之間存在偏見，面和心不合，不是相互支持、坦誠相見，而是拉幫結(jié)派，形成各自的勢力范圍，有些更嚴重的甚至擴展到教師當中，各自拉攏老師“站隊”，給學校正常的教育教學造成了嚴重影響。

第三，院（系）領導決策主體錯位。2014年10月中共中央辦公廳下發(fā)了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，對院（系）黨政決策機制中堅持和完善院（系）黨政聯(lián)席會議制度做出了明確的規(guī)定。2010年修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》第十一條中明確規(guī)定：高校二級院（系）單位黨組織要“通過黨政聯(lián)席會議，討論和決定本單位重要事項”。凡涉及學院的行政管理和改革、學科建設、教學和科研及師生員工切身利益等重大事項，必須由黨政共同討論決定，通過黨政聯(lián)席會議制度做出相應的決策。在具體的操作上，院長應在學院的行政管理方面拿決策的主導意見。而書記應在貫徹黨和國家的方針政策、學院的思想政治工作等方面拿主導意見。然而，有些高校的少數(shù)院系領導常常出現(xiàn)決策主體錯位的現(xiàn)象。例如，有些院系的黨政領導在物資采購、社會辦學、獎金分配、評優(yōu)評先等管理中，決策權限劃分不清、學院黨政關系不協(xié)調(diào)，有的超越管理權限，各自為政，大搞“一言堂”，甚至少數(shù)院系領導還存在相互扯皮的現(xiàn)象。那么，這樣的決策是不符合黨的政策要求的，應當糾正。

（三）高校決策程序違背黨和政府有關部門的政策規(guī)定

決策程序是指決策者在進行決策時所必須遵守的法定次序、步驟和方法［5］。高校決策程序的法治化，有利于限制決策中的個人恣意因素?！俺晒Φ臎Q策在很大程度上依靠合法、規(guī)范、科學的決策程序［6］”。為了促進高校決策程序的法治化，相關的法律法規(guī)以及黨和政府的相關部門制定的文件都做了相關的規(guī)定。中共中央辦公廳下發(fā)了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》中提出：“討論決定學校重大問題，應在調(diào)查研究基礎上提出建議方案，經(jīng)領導班子成員溝通醞釀且無重大分歧后提交會議討論決定”“對專業(yè)性、技術性較強的重要事項，應經(jīng)過專家評估及技術、政策、法律咨詢。對事關師生員工切身利益的重要事項，應通過教職工代表大會或其他方式，廣泛聽取師生員工的意見建議。對會議決定的事項如需變更、調(diào)整，應根據(jù)決策程序進行復議”［7］?！督逃筷P于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中明確提出：“要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見，完善群眾參與、專家咨詢和集體決策相結(jié)合的決策機制［8］”。然而，有些高校的決策程序忽視法律法規(guī)的要求，經(jīng)常出現(xiàn)程序失誤的現(xiàn)象。

第一，決策前未進行調(diào)查研究。高校在做出重要決策之前要準確全面地收集信息，明確解決問題的有利條件和不利條件，以克服個別領導“拍腦袋”式的決策失誤，確保決策的周全性。然而，有些高校領導忽視調(diào)查研究這個重要的環(huán)節(jié)，例如，有些高校在新辦專業(yè)的設置上，沒有調(diào)查社會對該專業(yè)人才的需求情況，在辦學條件方面，也缺乏應有的準備，結(jié)果在無專業(yè)教師、無教學設備、無社會需求的情況下，僅憑領導一句話就匆忙新辦某專業(yè)，結(jié)果招進來的學生很不安心，態(tài)度消極，學習倦怠，天天找領導要求轉(zhuǎn)專業(yè)。

第二，決策過程中缺乏分析評估和集體討論。根據(jù)相關法律法規(guī)的要求，高校的重要決策方案要進行分析評估，總體權衡，公開征求教職員工和有關專家的意見。要注意從全局性、可行性、長遠性、效益性等方面進行分析，對重要的決策要拿出多個方案進行對比，經(jīng)過比較，從中選出或綜合成一個最佳方案。然而，有些高校領導在未經(jīng)討論與評估的情況下就匆忙決策，結(jié)果造成重大損失。例如，天津大學原校長單平在任職期間存在嚴重失職，在未進行可行性論證和未經(jīng)校領導班子集體討論的情況下，把巨額資金投向股市，結(jié)果給國家造成了上千萬元的重大損失［9］。

第三，決策形成后未進行公示與修正。公示與修正對于減少決策失誤非常必要，“多年來正反兩方面的經(jīng)驗告訴我們，相當多的決策失誤和腐敗現(xiàn)象，就是由于決策不公開所致［10］”。沒有公開就很難實現(xiàn)反饋與修正，而公示制度的實行，將有利于全校各級干部、師生員工進行監(jiān)督，發(fā)表意見，有利于學校做出正確的決策。然而，有些高校領導濫用職權，暗箱操作、中飽私囊，以權尋租，嚴重損害了廣大師生的切身利益，其危害性和社會影響巨大。

二、高校教育決策的法律規(guī)制

法律規(guī)制是指運用法律的原理、原則及相關的法律規(guī)定，對高校決策者的決策行為進行一定的約束和限制，使決策者的決策行為符合法治的要求。法律規(guī)制凸顯了高校決策者的行為必須是在法治框架下進行管理與約束的行為，以盡量避免決策者的主觀隨意性和盲目性。那么，高校決策如何進行法律規(guī)制呢？

（一）以憲法精神為指導

憲法在國家統(tǒng)一的法律體系中處于核心地位，是依法治國的基礎和前提，是國家的根本大法，應當作為高校決策失誤法律規(guī)制的重要指導。原因在于：第一，憲法具有整合、引導、保障和推動高校依法治理的功能。憲法至上是法治的靈魂和精髓，依法治國首先是依憲治國。憲法通過對人民主權原則、人權原則、平等原則、正當程序原則、權力制約原則等的確認，促使高校的決策活動，都應當在憲法價值標準的指引下，在合乎憲法精神的實體和程序規(guī)則下進行有效運行，否則，違憲的決策沒有正當性。第二，憲法為高校決策提供了一種議事、辦事的總規(guī)則和總模式。憲法強調(diào)法治，法治是與人治相對而言的，人治是一種“權大于法”的不講規(guī)則的很容易出現(xiàn)失誤的決策方式。而法治主張決策主體應遵循法定的規(guī)則與程序進行決策。高校決策必須以憲法的總規(guī)則和總模式作為指導，并通過具體法律法規(guī)的實施對決策權力進行規(guī)治，各項決策必須以人性為基礎，以人的發(fā)展為追求，真正實現(xiàn)培養(yǎng)高素質(zhì)人才的目的。第三，針對高校決策中存在的一些與憲法精神相抵觸的現(xiàn)象，必須根據(jù)憲法的原則予以糾正。例如有些高校濫用行政權力，在招生錄取、學籍管理與處分、學業(yè)證書頒發(fā)與學位授予、獎助學金發(fā)放、獎勵及榮譽評定等方面不按憲法精神辦理，有的侵犯大學生的受教育權，有的侵犯大學生的私有財產(chǎn)權，有的侵犯大學生的平等權等等?？傊?，凡是違背憲法要求的決策都屬于失誤的決策。憲法第5條規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。高校的任何決策都必須以憲法的精神為指導。

（二）避免教育決策違反實體法規(guī)定

所謂一般法律是相對于教育類的專門法律法規(guī)而言的，高校的各種決策不僅不能違憲，而且也不能違反一般的法律規(guī)范，否則也將造成決策失誤。首先，從一般法律涉及的實體內(nèi)容來看，可以為高效決策失誤的規(guī)制提供依據(jù)。一般法律是針對國家生活中的不同方面、不同領域而設計的多元法律體系，而高校決策的內(nèi)容亦涉及生活的方方面面。例如高校一旦發(fā)生火災、食品中毒等事故，就要按照《消防法》《食品安全法》等法律的要求進行評判與追責，看學校有哪些決策失誤，從而吸取教訓，減少決策失誤。其次，一般法律還涉及程序性規(guī)定，也可以為高校教育決策過程的民主化、科學化提供評判與規(guī)制的依據(jù)。決策民主化旨在最大可能地反映廣大師生意志、追求公共價值，尊重廣大師生的參與權。決策的科學化強調(diào)的是規(guī)律性、專業(yè)化，強調(diào)學校決策要尊重事實、反映客觀規(guī)律，在決策過程中充分尊重專家和專業(yè)組織的意見。要實現(xiàn)民主決策與科學決策必須以法律的規(guī)范性和有序性為前提。如果高校的決策都考慮法的程序與標準，都對法有所尊重，有所敬畏，那么，由于決策失誤所造成的災難就要少得多。第三，從決策腐敗的很多案例告誡人們，必須運用法律的武器對握有公共權力的決策者進行有效的制約。否則，公共權力就會成為權力主體謀取個人利益的工具。通過法律的權威性和強制性的作用，對決策者的行為進行指導與校正，使決策者自動放棄超越界限的沖動，減少自利的決策行為，把阻礙決策失誤的因素減少到最低程度。

（三）用專門的教育類法律法規(guī)進行規(guī)制

這類法律法規(guī)與教育實際密切結(jié)合，是依法規(guī)制高校決策失誤的極為重要的標準之一。依據(jù)它們的制定主體與效力層次不同，又可分為三種。第一，全國人大及其常委會制定的基本法律，如《教育法》《教師法》《高等教育法》等。這些法律是協(xié)調(diào)教育部門內(nèi)部以及教育部門與其他社會部門相互關系的基本準則，具有判斷、衡量、制約主體決策行為的作用。第二，國務院制定的行政法規(guī)，如《高等教育管理職責暫行規(guī)定》《普通高等學校設置暫行條例》《學位條例暫行實施辦法》《教學成果獎勵條例》等。這些教育法律法規(guī)對高校決策的管理和評估具有指導性的作用，明確規(guī)定了哪些是可以做的，哪些是不可以做的，是高校決策失誤法律規(guī)制的基本依據(jù)之一。第三，國家教育主管部門制定的部門規(guī)章，如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》《高等學校章程制定暫行辦法》《教師資格條例實施辦法》《高等學校教師培訓工作規(guī)程》《教師和教育工作者獎勵規(guī)定》等。上述各種教育類法律法規(guī)的頒布和實施，體現(xiàn)了國家在教育方面的意志，這些規(guī)定為依法治教和依法治校提供了基本的法律依據(jù)，從而有利于避免決策中的隨意性和盲目性，這些專門的法律法規(guī)是構成高校法律規(guī)制的重要組成部分。

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