林 蕾

（1．福建警察學(xué)院法律系，福建福州，350007；2．廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門，361005）

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)立法精細(xì)化”的戰(zhàn)略部署，并在2015年《立法法》的修改過程中得到貫徹落實，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、規(guī)制授權(quán)立法、落實稅收法定原則、限制規(guī)章的權(quán)限范圍、完善立法程序、加強(qiáng)備案審查等，新修改的內(nèi)容都是推進(jìn)立法精細(xì)化的重要體現(xiàn)。立法精細(xì)化命題的提出改變了我國“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)立法模式，是在立法權(quán)下放、社會分工深層化和立法利益復(fù)雜化背景下對立法工作提出的新要求，是中國特色社會主義新時代賦予立法工作的新使命，也是提高立法質(zhì)量的重要舉措。目前，關(guān)于立法精細(xì)化的相關(guān)國內(nèi)研究成果較少，對立法精細(xì)化的基本問題缺乏體系性把握，導(dǎo)致實踐中對推進(jìn)立法精細(xì)化存在不同的認(rèn)識。本文擬從地方立法的視角，就立法精細(xì)化的概念、構(gòu)成要素和推進(jìn)思路展開探討，為我國立法質(zhì)量的提高提供合理的決策建議。

一、地方立法精細(xì)化的概念界定

立法精細(xì)化一般被認(rèn)為是立法機(jī)關(guān)對立法實踐中“少而精、有特色、可操作”的經(jīng)驗總結(jié)，往往缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摻?gòu)，尤其是這一概念的界定目前尚未達(dá)成共識。從現(xiàn)代漢語來看，精細(xì)本身是管理學(xué)領(lǐng)域使用的概念，其基本含義是精致細(xì)密，而精細(xì)化則強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)精致細(xì)密的一個動態(tài)過程。關(guān)于立法精細(xì)化的界定，有學(xué)者認(rèn)為，“是指通過精細(xì)化的立法準(zhǔn)備、精細(xì)化的內(nèi)容選擇、精細(xì)化的程序設(shè)定和精細(xì)化的立法技術(shù)，來實現(xiàn)立法目的正當(dāng)、立法內(nèi)容科學(xué)、立法程序民主和立法實施有效的目的。”[1]也有學(xué)者認(rèn)為，“立法精細(xì)化應(yīng)當(dāng)是一種以法治理念為先導(dǎo)，以法的結(jié)構(gòu)規(guī)范化為指標(biāo)，以提升立法技術(shù)為手段，通過合理嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ōh(huán)節(jié)創(chuàng)制明確、具體、具有針對性和可執(zhí)行性的法律成果的立法模式?！盵2]筆者認(rèn)為，上述學(xué)者的界定從不同的側(cè)面反映了立法精細(xì)化的本質(zhì)和特點，具有一定的合理性，但仍缺乏對立法精細(xì)化較為系統(tǒng)的總結(jié)和提煉。要對地方立法精細(xì)化進(jìn)行概念界定，則必須明確立法精細(xì)化的具體內(nèi)涵，而要界定立法精細(xì)化的內(nèi)涵首先應(yīng)當(dāng)明確以下幾個問題：

（一）立法精細(xì)化的提出背景是全面依法治國

在改革開放初期，由于國家法治建設(shè)處于起步階段，受經(jīng)驗不足、能力有限、發(fā)展不平衡等因素的限制，立法工作往往以探索性和試驗性為主，立法采用的是“宜粗不宜細(xì)”的思路，更多是依靠下位法和規(guī)范性文件的配套實施來達(dá)到立法目的。[3]基于特殊時期的立法策略在當(dāng)時起到了很好的作用，基本上解決了無法可依的問題，但隨著社會的發(fā)展，這種立法策略的局限性日益暴露，如法律的可操作性不強(qiáng)、司法解釋的越權(quán)、執(zhí)法的裁量權(quán)過大、重復(fù)立法等等，一定程度上損害了法律的權(quán)威和法制統(tǒng)一。不可否認(rèn)的是，改革開放四十年來，我國立法工作取得了重大成就，不僅以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建成，而且“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新法制十六字方針得到落實的效果日益明顯。尤其是隨著新《立法法》的實施，立法主體數(shù)量大幅增加，立法規(guī)模得以壯大，有力地推動了我國全面依法治國的前進(jìn)步伐。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年8月底，我國現(xiàn)行有效法律 267 件、行政法規(guī)756件、地方性法規(guī)12000多件。[4]黨的十八屆四中全會報告在部署全面依法治國方略的同時，對立法提出了精細(xì)化的新要求，這是完善中國特色社會主義法律體系和建構(gòu)中國特色社會主義法治體系的重要措施，其目的在于改變傳統(tǒng)的粗略型立法模式，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的工作職責(zé)，為我國法治建設(shè)提供必要的前提條件和基礎(chǔ)保障。

（二）立法精細(xì)化的直接目的是提高立法質(zhì)量

立法質(zhì)量是立法工作的生命線，也是法律有效實施的邏輯前提。隨著2011年中國特色社會主義法律體系的宣告形成，我國立法已經(jīng)實現(xiàn)了由重數(shù)量向重質(zhì)量的成功轉(zhuǎn)向，隨之而來的便是立法工作使命和重心的調(diào)整。十八屆四中全會提出的“推進(jìn)立法精細(xì)化”，“使每一部法律都成為精品”，著力解決立法中“多而不精，粗而不細(xì)，梳而難用”的難題等要求就是對這一轉(zhuǎn)向的積極回應(yīng)和有機(jī)承接，目的在于為提高立法質(zhì)量提供理念指引和規(guī)范保障。我國立法機(jī)關(guān)為貫徹和落實立法精細(xì)化的要求，也開始了反思和改革，如2014年的《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》就指出：“針對一些法律規(guī)定比較原則、需要制定的配套法規(guī)和規(guī)章過多等問題，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計法律規(guī)范，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用?！笨梢哉f，我國立法工作正朝著規(guī)范化和常態(tài)化的方向加快發(fā)展，科學(xué)立法、民主立法和依法立法的水平在不斷提高，而且已經(jīng)進(jìn)入了立法精細(xì)化時代。如我國在制定《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》時，為了提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)這部法律的可操作性和可執(zhí)行性，以回應(yīng)社會關(guān)切，立法者始終將精細(xì)化作為重要使命，認(rèn)真對待每一個條款?！坝梅üの晃回?fù)責(zé)人的話說，蹦極的那根繩這部法管，游樂場的碰碰車這部法也要管。正因為如此，草案條文由原來的72 條增加到101 條?！盵5]

（三）立法精細(xì)化的規(guī)范依據(jù)是科學(xué)立法原則

我國2000年制定的《立法法》在第4條至第6條分別規(guī)定了法治、民主和科學(xué)三大立法原則，為各級立法主體的立法行為提供了引導(dǎo)和約束。2015年《立法法》修改時，針對科學(xué)立法原則進(jìn)行了補(bǔ)充，即增加了一款內(nèi)容，從而使科學(xué)立法的內(nèi)涵更為全面，即“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”。但從黨的十八屆三中、四中全會報告、十九大報告以及2018年全國人大常委會工作報告來看，目前對立法原則的內(nèi)容和順序表述體現(xiàn)為科學(xué)立法、民主立法和依法立法，也即科學(xué)立法問題是當(dāng)前立法工作中應(yīng)當(dāng)首先重視的問題。目前理論界的研究表明，科學(xué)立法的本質(zhì)在于尊重和遵循規(guī)律，而精細(xì)立法應(yīng)是科學(xué)立法的子范疇，是實現(xiàn)科學(xué)立法的一種方式方法，其不是一項立法原則或立法理念，而應(yīng)是一種立法模式。同時，從《立法法》的規(guī)定和相關(guān)政治文獻(xiàn)的內(nèi)容可以看出，精細(xì)立法的構(gòu)成要素是多元的，涉及觀念、機(jī)制、權(quán)限、程序、內(nèi)容、技術(shù)等多個方面。如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“建立基層立法聯(lián)系點制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”，就是將基層立法聯(lián)系點制度建設(shè)作為推進(jìn)精細(xì)立法的一個著力點。

結(jié)合以上三個方面的分析，加之地方立法精細(xì)化是立法精細(xì)化的子范疇，筆者認(rèn)為，地方立法精細(xì)化是指地方立法機(jī)關(guān)在推進(jìn)科學(xué)立法的過程中，通過對立法觀念、機(jī)制、權(quán)限、程序、內(nèi)容和技術(shù)的把握，使立法活動和法律規(guī)范達(dá)到精致細(xì)密，以提高立法質(zhì)量的一項現(xiàn)代立法模式。地方立法是我國立法體制的重要組成部分，雖然與國家或者中央立法相比，立法的質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，但卻為法律體系的建立健全貢獻(xiàn)了重大力量，也為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了保駕護(hù)航作用。由于我國幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等因素的影響，國家或者中央層面的立法不宜過細(xì)，否則容易導(dǎo)致立法冗繁和實質(zhì)不平等，因此地方立法就承擔(dān)了銜接、細(xì)化和補(bǔ)充的作用，這就要求地方的執(zhí)行性立法更應(yīng)當(dāng)突出精細(xì)化的重要地位。此外，地方的自主性立法也對精細(xì)化有強(qiáng)大的供給需求，因為自主性立法往往側(cè)重于就地方事項和地方職權(quán)進(jìn)行權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的創(chuàng)設(shè)，為了在解決地方問題的同時又不違背上位法的規(guī)定，必須堅持有特色這一原則，而只有精細(xì)化才能實現(xiàn)創(chuàng)新，也才能增強(qiáng)地方立法的實效性，實現(xiàn)地方立法質(zhì)量的提高。鑒于地方立法是對國家立法的細(xì)化或者是對地方性具體行政事務(wù)的創(chuàng)新規(guī)定，因此更應(yīng)當(dāng)在精細(xì)化上多努力。

二、地方立法精細(xì)化的構(gòu)成要素

基于上文對地方立法精細(xì)化的概念界定，筆者認(rèn)為，地方立法精細(xì)化的具體指向應(yīng)當(dāng)在理論和實踐中進(jìn)一步明確，即要對地方立法精細(xì)化的構(gòu)成要素進(jìn)行分析。從當(dāng)前的立法理論、規(guī)范和實踐來看，地方立法精細(xì)化至少應(yīng)涵蓋六方面的要素，即立法觀念精確、立法機(jī)制精要、立法權(quán)限精當(dāng)、立法內(nèi)容精準(zhǔn)、立法程序精密和立法技術(shù)精湛。

（一）立法觀念精確

立法觀念是指立法機(jī)關(guān)對立法性質(zhì)、地位、作用等問題的認(rèn)知，是立法行為有序開展的指導(dǎo)思想，也是立法效果充分發(fā)揮的重要保障。立法精細(xì)化對立法觀念的要求主要體現(xiàn)在精確方面，即立法機(jī)關(guān)所持有的立法觀念應(yīng)當(dāng)極其準(zhǔn)確或者正確，與民主、科學(xué)、依法等現(xiàn)代立法觀念保持一致。事實上，立法精細(xì)化是對粗放立法、簡略立法、功利立法和低效立法等傳統(tǒng)觀念的否定，這些觀念與新時期立法工作已經(jīng)不相適應(yīng)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前實際、把握時代脈搏、緊跟經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐，確立尊重社會規(guī)律、時代要求和世界趨勢的現(xiàn)代立法觀念。立法觀念精確的具體要求包括兩個方面：一方面是堅持以問題為導(dǎo)向，地方立法主體在進(jìn)行立法過程中要對法規(guī)和規(guī)章預(yù)調(diào)整的事項有充分了解，對立法的必要性有充分把握。如果地方事項急需調(diào)整，國家法律和行政法規(guī)又缺乏規(guī)定，或者規(guī)定較為原則，這時才會存在地方立法的空間，以避免重復(fù)立法。另一方面是堅持以特色為根基，地方立法的一個基本原則是體現(xiàn)地方特色，而特色的體現(xiàn)必須立足本地實際情況，這也符合《立法法》中“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)”的要求，避免盲目立法和抄襲立法現(xiàn)象，使地方立法真正能夠解決本地需要解決的問題。

（二）立法機(jī)制精要

立法機(jī)制是立法體系的核心組成部分，也是立法質(zhì)量提高的關(guān)鍵。隨著我國立法程序規(guī)定的日益體系化和復(fù)雜化，立法機(jī)制的設(shè)置體現(xiàn)出了重復(fù)性、冗雜性和大而全的弊端，立法機(jī)制的輕重程度分化并不是很明確。為了避免立法機(jī)制設(shè)置的形式化，在立法精細(xì)化的背景下，應(yīng)當(dāng)突出立法機(jī)制精要性的意義，即相關(guān)機(jī)制應(yīng)當(dāng)精煉扼要，強(qiáng)化關(guān)鍵性和主導(dǎo)性機(jī)制的作用，刪去不必要的襯托性和協(xié)調(diào)性機(jī)制，使立法機(jī)制服務(wù)立法目的的作用更為明顯和直接。如黨的十八屆三中全會報告指出，推進(jìn)科學(xué)立法，需要健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決機(jī)制，這在一定程度上也明確了我國立法機(jī)制建設(shè)的重點。原因在于，“雖然立法碩果累累，但立法的數(shù)量與質(zhì)量并不成正比，一些立法的質(zhì)量并不盡如人意?！盵6]對于地方立法而言，立法機(jī)制的設(shè)置應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)精要化，正確處理目的與手段的關(guān)系，除了重視立項、起草、論證、協(xié)商、協(xié)調(diào)、審議、備案、批準(zhǔn)等機(jī)制外，以下三項機(jī)制需要予以重點加強(qiáng)：一是加強(qiáng)法規(guī)和規(guī)章的解釋工作。地方立法主體在立法完成后，應(yīng)當(dāng)出臺專門的條文釋義，并召開新聞發(fā)布會，組織相關(guān)人員加強(qiáng)對法規(guī)和規(guī)章的普及宣傳工作，對法規(guī)和規(guī)章適用中存在的問題及時依法作出解釋。二是開展立法后評估。地方立法主體應(yīng)當(dāng)定期對出臺的法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行評估，從合法性、合理性、規(guī)范性、技術(shù)性等方面進(jìn)行分析，及時完成法規(guī)和規(guī)章的完善工作。三是開展立法清理工作。地方立法主體應(yīng)緊密結(jié)合國家法律、政策和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況，定期開展立法清理工作，將法規(guī)和規(guī)章的修改、廢止置于與制定和解釋同等的地位，突出立改廢釋的同步性。

（三）立法權(quán)限精當(dāng)

立法權(quán)可以劃分為立法權(quán)限和立法權(quán)能兩部分內(nèi)容，其中權(quán)限的劃分是核心問題，涉及到不同立法主體的立法事項范圍。立法精細(xì)化對立法權(quán)限劃分的基本要求是精當(dāng)性，即各立法主體所享有的立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、恰當(dāng)，合理清晰，協(xié)調(diào)一致，避免矛盾。我國《立法法》對各級立法主體的立法權(quán)限進(jìn)行了明確規(guī)定，但這些規(guī)定往往較為原則。如《立法法》第8條規(guī)定的“法律保留原則”和第72條規(guī)定的“地方事務(wù)保留原則”就是立法權(quán)限劃分精當(dāng)化的典型表現(xiàn)。但不可否認(rèn)的是，我國現(xiàn)有立法權(quán)限劃分仍然存在一些不符合立法精細(xì)化要求的問題，如國家立法權(quán)的權(quán)限配置就存在失衡、失調(diào)、失信和失控四重困境，需要科學(xué)確權(quán)、合理分權(quán)、規(guī)范授權(quán)和有效控權(quán)[7]；地方立法權(quán)的權(quán)限配置存在無專屬立法權(quán)、立法權(quán)限不完整、人大與政府立法權(quán)限劃分不明細(xì)、立法事項不具體等缺陷。以設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)為例，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等”方面，但實踐中對“等”在文義上是“等內(nèi)”或者“等外”的理解不同，對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的邏輯層次理解也不同，對“歷史文化保護(hù)”的具體事項缺乏權(quán)威性解讀、對地方制定立法程序規(guī)定是否有明確的依據(jù)存在分歧，等等。因此，合理劃分地方立法權(quán)限是目前地方立法工作有序推進(jìn)必須重點關(guān)注的問題。

（四）立法程序精密

立法程序精密是指在立法程序的設(shè)置和運(yùn)行方面，應(yīng)滿足精致和細(xì)密的要求，使每項程序都具有針對性和可操作性，體現(xiàn)出程序體系協(xié)調(diào)一致、程序邏輯循序漸進(jìn)、程序目的各有側(cè)重、程序形式銜接互補(bǔ)。我國關(guān)于地方立法程序的規(guī)定主要體現(xiàn)在《立法法》《規(guī)章制定程序條例》和各級立法機(jī)關(guān)制定的立法程序規(guī)定?！读⒎ǚā穼Φ胤叫苑ㄒ?guī)、政府規(guī)章的制定程序進(jìn)行了原則性規(guī)定，《規(guī)章制定程序條例》對政府規(guī)章的制定程序進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)定，各省和設(shè)區(qū)的市人民代表大會制定了人大立法條例，各省和設(shè)區(qū)的市人民政府制定了規(guī)章制定辦法。這些規(guī)定對于指引地方立法沿著法定程序運(yùn)行提供了保障，但存在的問題是程序的設(shè)定往往不夠精密，缺乏層次性和創(chuàng)新性，與上位法的銜接性不強(qiáng)、細(xì)化不夠、特色不明，導(dǎo)致地方立法可依賴的程序規(guī)則雖多，但流于形式的現(xiàn)象十分明顯。以政府規(guī)章的制定程序為例，現(xiàn)在就存在國務(wù)院行政法規(guī)有規(guī)定，省人民政府有規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民政府也有規(guī)定，但內(nèi)容上卻大同小異，而不是層層遞進(jìn)、分工明確、銜接無縫，很大程度上也浪費(fèi)了立法資源。需要指出的是，新修改的《立法法》在立法程序精密方面的一項規(guī)定值得肯定，即引入了個別爭議較大的重要條款單獨表決方式，對草案整體內(nèi)容進(jìn)行拆分，直面草案個別條款“爭而不決”的立法難題，有助于完善立法表決程序和強(qiáng)化立法責(zé)任意識，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實這一工作方式。

（五）立法內(nèi)容精準(zhǔn)

立法內(nèi)容精準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是立法在分配權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任時，應(yīng)以精煉和準(zhǔn)確為標(biāo)準(zhǔn)，要以解決實際突出問題為目標(biāo)，體現(xiàn)地方立法的針對性和特色性，增強(qiáng)法律條文的實施效果，避免繁文縟節(jié)和“穿靴戴帽”。立法內(nèi)容的精準(zhǔn)是立法質(zhì)量的核心要素，也是立法精細(xì)化的集中體現(xiàn)，這也是《立法法》第6條第1款規(guī)定的具體指向。相較之下，法律和行政法規(guī)的制定在內(nèi)容上是精準(zhǔn)的，是融合了眾多立法理論和實務(wù)界人士的智慧的結(jié)果，諸多內(nèi)容設(shè)計上都經(jīng)過了眾人的精雕細(xì)琢。但由于地方立法能力的限制，地方性法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)容上存在的問題比較多，如地方立法規(guī)定司法權(quán)限、犯罪與刑罰、改變上位法的法律責(zé)任結(jié)構(gòu)等違法立法現(xiàn)象大量存在。因此，在地方立法中要實現(xiàn)內(nèi)容精準(zhǔn)必須做到以下幾點：一是實現(xiàn)立法中權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系配置的平衡性，權(quán)利條款、義務(wù)條款、責(zé)任條款、救濟(jì)條款、監(jiān)督條款都應(yīng)具備；二是對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的地方性法規(guī)不做重復(fù)規(guī)定，落實《立法法》第73條第3款規(guī)定的內(nèi)容，政府規(guī)章內(nèi)容的規(guī)定必須有明確的上位法依據(jù)，而且盡量不重復(fù)上位法的內(nèi)容；三是堅持成熟幾條寫幾條的思路，避免因貪大求全而忽視了針對性和可操作性，重點放在矛盾和焦點問題的解決上；四是堅持依慣例、依權(quán)威和依請示的原則，正確對待地方立法中存在的新問題，避免立法超越法定的權(quán)限范圍，強(qiáng)化立法中的風(fēng)險意識。

（六）立法技術(shù)精湛

立法技術(shù)精湛是指要求立法者精熟深通立法過程中的經(jīng)驗、知識和操作技巧，通過選擇和使用立法技術(shù)使制定出的法律文本體現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)性。立法技術(shù)服務(wù)于立法內(nèi)容，二者之間是目的與手段的關(guān)系，只有掌握了精湛的立法技術(shù)才能使科學(xué)的立法理論轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的法律規(guī)范，并推動立法工作的創(chuàng)新。“法律文本是由具體的法律條款組成，它是法律原則、法律規(guī)則、法律概念承載的形式，不僅涉及法案的結(jié)構(gòu)編制技術(shù)，也涉及到法案的語言表達(dá)技術(shù)。”[8]因此，強(qiáng)調(diào)立法技術(shù)的精湛運(yùn)用在任何一個法治國家都有恰如其分的原則和要求，對我國地方立法而言更是應(yīng)當(dāng)重視。首先，在立法語言的運(yùn)用上，要做到斟字酌句，精益求精，具體明確，以避免產(chǎn)生歧義，這對立法者提出的不僅是專業(yè)知識要求，還包括語言規(guī)范要求。其次，在條文的邏輯關(guān)系上，要做到前后文相互一致、原則與規(guī)則的遞進(jìn)、價值與手段的融合、篇章結(jié)構(gòu)的合理安排、法律責(zé)任的通盤照應(yīng)等，這要求必須提高法律思維水平。再次，在具體事項的設(shè)置上，權(quán)利性、義務(wù)性、責(zé)任性條款的安排應(yīng)當(dāng)內(nèi)容清楚、條件成熟、操作易行，避免理想主義和武斷決策，體現(xiàn)出平衡性和對等性，不能重復(fù)立法和抄襲立法。最后，以全國人大常委會法工委《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》為運(yùn)用立法技術(shù)的重要依據(jù)，認(rèn)真落實關(guān)于法律結(jié)構(gòu)、法律條文表述、法律常用詞語、法律修改形式和法律廢止形式五方面的規(guī)范要求。

三、地方立法精細(xì)化的實現(xiàn)路徑

當(dāng)前的理論研究成果關(guān)于推進(jìn)立法精細(xì)化的主要進(jìn)路呈現(xiàn)出以下幾種觀點：一是三要素說，即立法方向要把準(zhǔn)、立法位階要定準(zhǔn)、立法問題要找準(zhǔn)[9]；二是四要素說，即立法準(zhǔn)備精當(dāng)充分、立法內(nèi)容精確客觀、立法程序精密細(xì)致和立法技術(shù)精湛高超[11]；三是五要素說，即精準(zhǔn)化的問題導(dǎo)向、精干化的立法框架、精細(xì)化的立法內(nèi)容、精密化的立法程序、精湛化的立法技術(shù)[10]。上述觀點大多數(shù)立足于立法精細(xì)化本身所做的探討，更多的是具有微觀指導(dǎo)意義，而缺乏宏觀層面的思路建構(gòu)。筆者認(rèn)為，推進(jìn)地方立法精細(xì)化，除了要以本文第二部分的六個構(gòu)成要素為基本標(biāo)準(zhǔn)外，以下幾方面的工作應(yīng)同時注重。

（一）做好充分的理論準(zhǔn)備

理論是實踐的先導(dǎo)，科學(xué)合理的研究成果能夠上升為決策建議并付諸實施。因此，推進(jìn)地方立法精細(xì)化需要加強(qiáng)對這一問題的研究，為具體立法實踐做好充分的理論準(zhǔn)備。遺憾的是，我國當(dāng)前關(guān)于地方立法精細(xì)化的研究比較薄弱，現(xiàn)有的研究成果無論數(shù)量還是質(zhì)量都有待進(jìn)一步提高。筆者在中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于這一問題的研究成果主要集中在立法精細(xì)化的概念、判斷標(biāo)準(zhǔn)、提出背景、理論和實踐意義、具體機(jī)制、實現(xiàn)路徑等方面，但研究內(nèi)容有待深入、研究視角有待拓展、研究方法有待創(chuàng)新，具有代表性的研究成果并不多。值得欣喜的是，2017年10月27—28日，在山東大學(xué)（威海）法學(xué)院舉辦了“地方立法的精細(xì)化：理論與實踐”學(xué)術(shù)研討會，60多位專家學(xué)者與會，就地方立法精細(xì)化問題進(jìn)行了集中研討。研討的議題包括地方立法權(quán)配置、設(shè)區(qū)的市立法實踐、地方立法技術(shù)精細(xì)化、地方立法科學(xué)化與精準(zhǔn)化等，對我國立法精細(xì)化問題的研究起到了示范和引導(dǎo)意義。此外，相關(guān)報刊刊載的地方立法精細(xì)化的實踐報道也并不多見。馮玉軍教授刊登于《人民政協(xié)報》的《期待〈立法法〉》修訂——讓立法權(quán)限更清晰，立法程序更精細(xì)》一文，對《立法法》修改中策略、語言和宗旨進(jìn)行了分析，并對立法權(quán)限、授權(quán)立法、立法監(jiān)督等問題的精細(xì)化提出了意見[11]，對于地方立法精細(xì)化的推進(jìn)具有一定的啟迪意義。

（二）組建專業(yè)的立法隊伍

能否實現(xiàn)地方立法精細(xì)化，很大程度上取決于地方立法隊伍建設(shè)，這支隊伍的能力和水平直接影響著立法質(zhì)量的提高?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要加強(qiáng)立法隊伍建設(shè)，推進(jìn)立法專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。之所以強(qiáng)調(diào)立法隊伍建設(shè)，是因為當(dāng)前地方人員比較匱乏，這不僅與我國當(dāng)前的法學(xué)教育模式有關(guān)，而且與立法本身的學(xué)科性質(zhì)有關(guān)。當(dāng)前的法學(xué)教育往往強(qiáng)化了法學(xué)的司法面向，所講授的課程往往是立足于司法實踐，努力把學(xué)生培養(yǎng)成法官、檢察官和律師，而忽視了立法這一重要法治實踐領(lǐng)域。此外，立法學(xué)由于長期以來沒有受到重視，高等院校以前很少開設(shè)這門課程，因為受制于立法權(quán)限，對立法人才的需求在《立法法》修改之前并不大，導(dǎo)致部分地方的政府法制辦和人大常委會法工委的工作人員能夠理解和適用法律，但不清楚如何創(chuàng)制法規(guī)規(guī)章。因此，強(qiáng)化立法隊伍建設(shè)在設(shè)區(qū)的市獲取地方立法權(quán)之后顯得異常重要。為此，應(yīng)當(dāng)將立法者、立法輔助人員和立法參與人員納入立法人才隊伍的范疇，通過強(qiáng)化培養(yǎng)、培訓(xùn)和交流機(jī)制組建專業(yè)的立法隊伍。正如有學(xué)者所言，地方立法專業(yè)隊伍的打造需要高等院校加強(qiáng)立法儲備人才的培養(yǎng)、立法機(jī)關(guān)健全立法人才引進(jìn)機(jī)制、立法機(jī)關(guān)重視立法工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。[12]同時，建議各地方應(yīng)當(dāng)按照《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》要求，確立立法人才隊伍建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)和實施方案，堅持引入人才、重視人才、留住人才和培養(yǎng)人才相結(jié)合的原則，制定立法人才管理、培養(yǎng)、使用、評價和激勵方面的政策，壯大立法人才隊伍的規(guī)模和提高立法人才隊伍的水平。

（三）確立典型的立法案例

與司法指導(dǎo)案例相比，立法案例的重視程度在我國十分欠缺，雖然立法機(jī)關(guān)都在努力“使每一法律都成為精品”，但現(xiàn)實中能夠成為精品的案例卻極少。理論界往往側(cè)重于檢討立法的不足，而很少放大立法的優(yōu)點；新聞媒體則往往在法律出臺后的一段時間，對立法的積極意義加以肯定，但僅僅是基于立法背景的介紹，相應(yīng)的論據(jù)說服力并不突出；實踐界更多關(guān)注內(nèi)容的合法性和合理性，而立法精細(xì)化往往被忽視或被置于次要地位。從2016年開始，北大法律信息網(wǎng)對每年中央和地方的重大立法案例進(jìn)行介紹，但著眼點在于案例的影響力而非案例的精細(xì)化，而且案例介紹過于簡單，對地方立法精細(xì)化的指導(dǎo)意義并不大。因此，建議我國立法機(jī)關(guān)可以參照司法指導(dǎo)案例的做法，確立立法精細(xì)化的典型案例供地方立法機(jī)關(guān)參考和借鑒。立法精細(xì)化典型案例的確立應(yīng)當(dāng)考慮以下四方面內(nèi)容：第一，在案例發(fā)布主體和方式上，建議采取全國人大常委會法工委編纂的模式，每年選取中央和地方在精細(xì)化立法方面比較突出的案例在網(wǎng)上發(fā)布，也可以印刷成冊下發(fā)地方立法機(jī)關(guān)查閱。第二，在案例的選擇上，建議采取社會推薦和專家評議相結(jié)合的模式，堅持案例選擇的客觀性、真實性、新穎性和時代性原則，使立法案例盡量涵蓋立法精細(xì)化的上述六個要素。第三，在案例范圍上，建議分為兩個層面：一是中央精細(xì)立法的典型案例，如《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國煙葉稅法》的相關(guān)條款及其解讀，確立中央立法的模范作用供地方立法效仿；二是地方精細(xì)立法的典型案例，如《上海市企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》《蘭州市供熱用熱條例》的相關(guān)條款及其解讀，確立地方立法的表率作用供其他地方參考。第四，在案例類型上，除了正向引導(dǎo)案例外，建議同時發(fā)布反向警示性案例，對不符合立法精細(xì)化的典型案例進(jìn)行檢討分析，為地方立法精細(xì)化提供經(jīng)驗教訓(xùn)，如《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》等地方立法的相關(guān)條款。

（四）構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系

地方立法精細(xì)化的實現(xiàn)需要建構(gòu)科學(xué)的指標(biāo)體系，作為地方立法的指導(dǎo)依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而強(qiáng)化地方立法機(jī)關(guān)和立法人員的工作職責(zé)。同時，科學(xué)的指標(biāo)體系也是評估地方立法精細(xì)化的“指揮棒”，有助于提高地方立法質(zhì)量。當(dāng)然，地方立法精細(xì)化指標(biāo)體系的設(shè)計要把定性與定量結(jié)合起來，融合多元價值訴求，合理設(shè)置各項指標(biāo)權(quán)重。這就要求地方立法在立法目的上要有的放矢、立法程序上協(xié)調(diào)運(yùn)作、立法思路上層次分明、立法內(nèi)容上詳略適當(dāng)、立法技術(shù)上精益求精，既能反映出地方立法精細(xì)化的各種要素，又能使立法機(jī)關(guān)有充分的動力和適當(dāng)?shù)膲毫?。筆者建議，地方立法精細(xì)化的指標(biāo)體系建構(gòu)可以在效仿科學(xué)立法判斷標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地情況設(shè)置是否符合客觀規(guī)律、是否體現(xiàn)公平正義觀念、是否有效調(diào)整社會關(guān)系、是否遵循法定程序、是否運(yùn)用現(xiàn)代立法技術(shù)等若干大項內(nèi)容，每一大項下再設(shè)置若干子項。如是否符合客觀規(guī)律大項下可以設(shè)置經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律、調(diào)整法律行為規(guī)律、法律體系規(guī)律等；是否體現(xiàn)公平正義觀念大項下可以設(shè)置立法目的的針對性、權(quán)利和義務(wù)的對等性、權(quán)利和權(quán)力的制衡性、義務(wù)和責(zé)任的銜接性等；是否有效調(diào)整社會關(guān)系大項下可以設(shè)置維護(hù)發(fā)展和穩(wěn)定、反映利益主體訴求、尊重民俗風(fēng)情、尊重民族習(xí)慣、尊重地區(qū)差異等；是否遵循法定程序大項下可以根據(jù)地方立法類型進(jìn)行設(shè)定，地方性法規(guī)應(yīng)遵循提案、審議、表決和公布程序，地方政府規(guī)章應(yīng)遵循立項、起草、論證、決定和公布程序；是否運(yùn)用現(xiàn)代立法技術(shù)大項下可以設(shè)置遵循立法技術(shù)規(guī)范、定性與定量分析、立法專題調(diào)研、立法結(jié)構(gòu)、立法邏輯、立法語言等。指標(biāo)體系總分為一百分，并對大項與小項的分值進(jìn)行劃分。同時，建議根據(jù)指標(biāo)體系制定考核方案，委托第三方機(jī)構(gòu)對地方立法機(jī)關(guān)的立法精細(xì)化程度進(jìn)行考核，將考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個檔次，堅持分類考核、突出考核重點、創(chuàng)新考核方式、落實考核結(jié)果，為地方立法精細(xì)化的推進(jìn)提供制度保障。事實上，我國地方立法后評估的推行已經(jīng)進(jìn)行了十幾年，2015年《立法法》修改時也將立法后評估作為一項重要機(jī)制納入其中。但目前關(guān)于立法后評估的理論研究和實踐操作都主要針對合法性、合理性、技術(shù)性、規(guī)范性等方面，尚缺乏關(guān)于精細(xì)化的評估項目，立法前評估和立法中評估也是如此。因此，地方立法精細(xì)化指標(biāo)體系的建構(gòu)和落實也可以地方立法評估為依托，將精細(xì)化評估作為評估子項目或者專項項目，從而進(jìn)一步完善指標(biāo)體系并推進(jìn)地方立法精細(xì)化的實現(xiàn)。

四、結(jié)語

“小智治事，中智治人，大智立法?！绷⒎üぷ魇且豁棇I(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作，相比司法、執(zhí)法和守法工作而言，需要付出更多的人力、物力和智力。因為立法側(cè)重的是解決不特定主體的體系化的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系，對整體利益的把握必須恰到好處，而其他法律實踐工作面對的則是特定的主體、特定的事項和特定的利益，相比較而言，立法中的利益均衡實現(xiàn)難度較大。但要全面推進(jìn)依法治國，地方立法必須提高立法質(zhì)量，除了堅持科學(xué)立法、民主立法和依法立法外，立法精細(xì)化也是應(yīng)當(dāng)予以高度重視和認(rèn)真推進(jìn)。正如有學(xué)者所言：“今后一段時期，轉(zhuǎn)變立法理念，采取有效措施提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)從粗略式立法到精細(xì)化立法的轉(zhuǎn)型升級，是我國在社會主義法律體系初步建成之后進(jìn)一步提升立法工作的必然選擇。”[13]本文就地方立法精細(xì)化的概念、構(gòu)成要素和實現(xiàn)路徑進(jìn)行探討的目的，在于強(qiáng)化立法理論界和實踐界對這一問題的認(rèn)識，以期為我國地方立法精細(xì)化的實現(xiàn)提供理論支撐和智力支持。