魏祥云

(上海師范大學(xué) 教育學(xué)院，上海 200234)

從國家形成的歷史來看，澳大利亞是一個年輕且富有朝氣的國家。1788年至1900年，澳大利亞是英國的殖民地，1901年擺脫殖民統(tǒng)治獲得國家獨立。作為一個后起的發(fā)達資本主義國家，澳大利亞的職業(yè)教育發(fā)展水平在世界上處于領(lǐng)先地位。這一地位的獲得，除了得益于它的職業(yè)教育與培訓(xùn)(VET)體系外，還與其不斷革新的職業(yè)教育政策緊密相關(guān)。從20世紀60年代《馬丁報告》到《2011年國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者法案》，二戰(zhàn)后澳大利亞不斷尋找職業(yè)教育發(fā)展方向，經(jīng)歷了從簡單到復(fù)雜，從不成熟到漸趨成熟的過程。

一、重要報告、法案之演變進程

澳大利亞政府出臺了眾多有關(guān)職業(yè)教育的政策文本，以下選擇在戰(zhàn)后澳大利亞職業(yè)教育發(fā)展史上具有重大意義的報告及法案，從背景、內(nèi)容、影響三方面進行闡釋。

(一)20世紀60年代——《馬丁報告》與高等教育學(xué)院的產(chǎn)生

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，澳大利亞經(jīng)濟由戰(zhàn)時的以軍事工業(yè)為重心轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暶裼霉I(yè)發(fā)展。從戰(zhàn)后至1964年度，澳大利亞制造業(yè)以6.2%的年平均增長率向上遞增。隨之而來的國民收入的增長造成對服務(wù)行業(yè)需求的增大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從業(yè)人員需求也不斷增長。經(jīng)濟的日益繁榮對人才的數(shù)量和質(zhì)量都提出了更高的要求。

隨著澳大利亞中等教育的普及，要求接受高等教育的呼聲越來越高。而在20世紀60年代以前，高等教育由大學(xué)負責(zé)實施，全國僅有10所大學(xué)，只有一小部分人可以享有接受高等教育的機會。[1]當(dāng)時大學(xué)受到來自社會各方的批評，培養(yǎng)的人才嚴重脫離實際，大學(xué)遠不能滿足社會和經(jīng)濟發(fā)展的需求，社會各方紛紛要求大學(xué)提供職業(yè)性、技術(shù)性更強的課程。另外，英國在1956年建立了高等技術(shù)學(xué)院，開辟了高等教育的另一途徑，這為澳大利亞解決人才培養(yǎng)問題提供了一種新的思路。

在這樣的經(jīng)濟和教育背景下，1961年澳大利亞政府成立“第三級教育之未來研究委員會”(馬丁委員會)，其任務(wù)是“根據(jù)澳大利亞的需求和國力考慮高等教育的模式”，該委員會用三年研究時間，于1964年提交兩卷本的調(diào)查報告，次年又提出第三卷，合稱《馬丁報告》，主要內(nèi)容有：“建議、改善和建立適當(dāng)?shù)母叩葘W(xué)府，提供廣泛多樣的高等教育；提議高等學(xué)府應(yīng)該分為大學(xué)、高等教育學(xué)院和師范學(xué)院三個類型；聯(lián)邦政府應(yīng)該與州政府共同承擔(dān)這三種類型高等學(xué)府的資助職責(zé)?！盵2]

根據(jù)提議，澳大利亞聯(lián)邦政府建立了高等教育學(xué)院，與大學(xué)相比，它們更多地注重應(yīng)用課程和職業(yè)課程，適應(yīng)了澳大利亞工商業(yè)發(fā)展的需要，在國家經(jīng)費政策上確立了技術(shù)教育在高等教育中的地位。

(二)20世紀70年代——《坎甘報告》與TAFE學(xué)院的誕生

20世紀70年代，世界資本主義經(jīng)濟受到經(jīng)濟危機的影響。澳大利亞也未能幸免，國內(nèi)通貨膨脹嚴重，傳統(tǒng)的制造業(yè)衰落，雇傭人數(shù)明顯減少。但從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和各種產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的情況來看，服務(wù)業(yè)和新興工業(yè)卻發(fā)展較快，這一變化造成從事傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的勞動者失業(yè)率上升，而新行業(yè)產(chǎn)業(yè)需要的熟練技術(shù)工人不足，人們對職業(yè)教育與培訓(xùn)提出了新的需求。

20世紀六七十年代，澳大利亞社會團體紛紛呼吁社會公平問題，特別關(guān)注處于弱勢地位的群體，如婦女、土著人和少數(shù)民族等。教育機會平等更是主宰了1972年澳大利亞工黨的政策講話。澳大利亞政府將實現(xiàn)教育公平的途徑指向高等職業(yè)教育領(lǐng)域。

澳大利亞技術(shù)學(xué)院的發(fā)展在這一時期也出現(xiàn)了新的問題。二戰(zhàn)后的工業(yè)化進程有力地刺激了技術(shù)學(xué)院和技術(shù)教育的發(fā)展。1965年，澳大利亞技術(shù)學(xué)院的在校生從60年代初240000人上升到3620000人。[3]但是技術(shù)學(xué)院的辦學(xué)條件沒有得到同步改善，具有實踐經(jīng)驗的教師隊伍缺乏，圖書館破爛不堪，設(shè)施短缺低劣。隨著技術(shù)學(xué)院的入學(xué)人數(shù)增多，相應(yīng)的辦學(xué)費用大大提高，州政府財政支出不堪重負，要求聯(lián)邦政府為技術(shù)教育提供更多財政支持的呼聲越來越高。

1973年，為了對社會經(jīng)濟、行業(yè)發(fā)展以及技術(shù)教育的需求作出反映，聯(lián)邦政府教育部成立了以坎甘為首的“澳大利亞技術(shù)與繼續(xù)教育委員會”，并于1974年提交了長達兩卷的報告，即著名的《坎甘報告》。

報告在排除性術(shù)語中界定了技術(shù)與繼續(xù)教育(TAFE)的概念，包括“所有有組織的、持續(xù)的項目，旨在傳達職業(yè)導(dǎo)向知識并發(fā)展個人的理解和技能”，而不是其他委員會支持的項目。它還包括“通常所稱的‘成人教育’。它不包括沒有直接教育目的或計劃順序的活動(例如技術(shù)學(xué)院和成人教育提供者進行的許多單一課程或“愛好”課程)”[4]，并建議學(xué)院應(yīng)該擴大預(yù)備課程、轉(zhuǎn)換課程，增加幫助成人接受所希望的職業(yè)教育課程的類型，特別提出要幫助婦女、 土著人、 遠離市區(qū)的人和殘疾人等社會不利群體。[5]報告還建議要加大政府對技術(shù)與繼續(xù)教育的補助。聯(lián)邦政府向州政府提供資金補助，各州再分享980萬澳元作為特殊補助。這些資金主要用于課程開發(fā)與研究，圖書館建設(shè)，設(shè)備配備，以及教師的培訓(xùn)等方面。

綜上所述，報告的出臺推動了政府和公眾對技術(shù)與繼續(xù)教育的認同和支持,促使技術(shù)與繼續(xù)教育(TAFE)學(xué)院成立，對澳大利亞職業(yè)教育的改革和發(fā)展帶來深遠的影響。后來高等教育學(xué)院集中于專門人才的培養(yǎng)，脫離技術(shù)進修教育系統(tǒng)，進而把職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的任務(wù)交給了技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院。技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院作為一種辦學(xué)模式，與大學(xué)、高等教育學(xué)院構(gòu)成了澳大利亞教育體系中的三級教育。

(三)20世紀80年代——《柯爾比報告》與受訓(xùn)生體系的建立

20世紀80年代，澳大利亞社會面臨嚴重的青少年失業(yè)問題。1981年至1983年，15～19歲的青年獲得全職工作的總數(shù)減少了100200，而青少年失業(yè)率從15.6%上升到了23.3%。[6]另外，二戰(zhàn)后澳大利亞政府開始干預(yù)學(xué)徒制，并在財政上提供資助，當(dāng)時澳大利亞面臨著要求擴大學(xué)徒制的職業(yè)和產(chǎn)業(yè)范圍的需要。與此同時，60-80年代是澳大利亞福利制度發(fā)展和福利國家定型的重要時期。福利制度的發(fā)展必然造成經(jīng)費支出增加，澳大利亞政府面臨福利制度導(dǎo)致的財政耗資巨大的重負。從80年代開始，澳大利亞政府已著手減輕財政壓力[7]，因此縮減公共支出并在提供勞動力市場計劃的過程中最大限度地提高資金利用率成為改革的焦點。這些都引起了澳大利亞改革者對初級培訓(xùn)體的關(guān)注。

1985 年，澳大利亞勞動力市場項目調(diào)研委員發(fā)布《柯爾比報告》，提出86條建議來規(guī)范勞動力市場，認為澳大利亞應(yīng)該建立由脫產(chǎn)培訓(xùn)和企業(yè)實習(xí)兩方面組成的廣泛的職業(yè)教育系統(tǒng)，還針對那些學(xué)習(xí)困難而較早輟學(xué)的學(xué)生提出建立受訓(xùn)生制。[8]受訓(xùn)制集學(xué)習(xí)和工作為一體，但它只適用于那些非傳統(tǒng)行業(yè)的以及那些未完成12年學(xué)校教育的16-17歲青年。培訓(xùn)期限為12個月，其中包括65天的正規(guī)脫產(chǎn)培訓(xùn)。脫產(chǎn)培訓(xùn)可以通過一周兩天或集中13個星期來完成。[9]

這一建議很快被澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府采納，由此滿足學(xué)徒制需求的受訓(xùn)體系得以建立，擴展了學(xué)徒模式，涉及更加廣泛的職業(yè)和行業(yè)。1985年，澳大利亞聯(lián)邦政府建立了澳大利亞職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)網(wǎng)。

(四)20世紀90年代

到20世紀90年代，澳大利亞的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，經(jīng)濟重心逐漸轉(zhuǎn)移到服務(wù)業(yè)。至1989～1990年度，服務(wù)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值和就業(yè)總數(shù)所占比重分別為60%和70%。服務(wù)業(yè)就業(yè)率的增加意味著社會分工的更加精細和專業(yè)化。勞動力市場對專業(yè)技術(shù)人才的需求增多，這在一定程度上激發(fā)了產(chǎn)業(yè)界參與勞動力培訓(xùn)的積極性。這一時期澳大利亞義務(wù)后教育格局也發(fā)生著變化。1982年后的十年里，11年級的高中人數(shù)增長了114.7%，12年級的則提高了127.7%。[10]相比高等教育而言，以務(wù)實為主的TAFE學(xué)院吸引了更多的高中畢業(yè)生進修。

因此，這一時期澳大利亞政府頒布相關(guān)法律及報告來確保勞動力培訓(xùn)質(zhì)量，關(guān)注青年人就業(yè)能力的培養(yǎng)。

1．1990年——《培訓(xùn)保障法》與行業(yè)企業(yè)對培訓(xùn)費用的投入

該法規(guī)定年收入在 22.6 萬澳元以上的雇主應(yīng)將工資預(yù)算的 1.5%用于對其員工進行資格培訓(xùn)。未達到最低要求的雇主，則要依法向國家培訓(xùn)保障機構(gòu)繳付其差額。[11]該法明確規(guī)定了企業(yè)員工的培訓(xùn)費用，旨在提高企業(yè)參與職業(yè)教育與培訓(xùn)的積極性。在1990-1991年，近97%的雇主參與其中，培訓(xùn)費用達到3.6億澳元。該法的頒布與實施推動了澳大利亞國家培訓(xùn)局(ANTA)的成立，進一步密切了行業(yè)企業(yè)與政府、職業(yè)教育機構(gòu)的聯(lián)系與合作。

2．1991年——《費恩報告》與青年人關(guān)鍵能力的培養(yǎng)

該報告要求15～19歲的人應(yīng)全體參與教育和培訓(xùn)，用融入所有項目中的“舉國贊同的基本能力和標(biāo)準(zhǔn)”使他們離開全職工作的隊伍。到2001年，所有19歲的人中有95%應(yīng)完成12年級的學(xué)習(xí)或者獲得初等的中學(xué)后資格證書，或參加教育和培訓(xùn)。建議引進義務(wù)教育完成后的“教育和培訓(xùn)保證”制度，根據(jù)此制度，所有年輕人都應(yīng)在10年級后仍在學(xué)?；蛟赥AFE中至少呆兩年。費恩推出了對所有年輕人的“就業(yè)能力”來說最基本的“關(guān)鍵能力”領(lǐng)域，如人際交往、解決問題、數(shù)學(xué)思維等方面。

報告中關(guān)于參與率和TAFE的增長以及與就業(yè)相關(guān)的關(guān)鍵能力等問題的觀點獲得了政府和工業(yè)部門的有力支持。經(jīng)過此階段澳大利亞政府及產(chǎn)業(yè)界的努力，TAFE成為澳大利亞職業(yè)教育體系中典型的辦學(xué)模式。

(五)21世紀以來

進入21世紀，澳大利亞職業(yè)教育的發(fā)展又面臨新的時代背景，迎接新的挑戰(zhàn)。一方面經(jīng)濟全球化的趨勢越來越明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整變化，國家之間的競爭日益激烈，澳大利亞為應(yīng)對經(jīng)濟市場和新技術(shù)的挑戰(zhàn)，更加注重對技術(shù)人才的培養(yǎng)。另一方面，澳大利亞人口老齡化問題日益明顯，人口老齡化必然導(dǎo)致勞動力人口不足。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，2016年，65歲的澳大利亞人有370萬，占人口的15%。 到2056年，預(yù)計將有870萬澳大利亞老年人(占人口的22%)，到2096年有1280萬人(占人口的25%)將年滿65歲。因此，澳大利亞政府頒布了一系列政策來保障技能人才的培養(yǎng)。

1．《2005 澳大利亞技術(shù)學(xué)院法案:彈性滿足澳大利亞技能需要》與ATC的設(shè)立

該法案的主要目的是規(guī)定澳大利亞技術(shù)學(xué)院(ATC)的設(shè)立和運作，以便為年輕人提供技能培訓(xùn)指導(dǎo)和教育。法案由“序言”“與資助有關(guān)的總規(guī)定”“資助其他事項”和“其他”四個部分組成。根據(jù)該法，每所澳大利亞技術(shù)學(xué)院(ATC)設(shè)立一個由行業(yè)主導(dǎo)的理事會，由理事會來任命校長，校長則擁有管理學(xué)院的自主權(quán)。該法案還規(guī)定：“除非聯(lián)邦政府與各州達成的ATC書面協(xié)議生效”，并且滿足“根據(jù)協(xié)議收到的款項用于設(shè)立或運營ATC”等條件，“否則聯(lián)邦部長不得授權(quán)向州政府支付ATC的財政援助”[12]。同時還明確了其他協(xié)議條件，如“證明正式支出的款項”“財務(wù)支出報告”“績效報告”等內(nèi)容。

該法案頒布和實施后，作為教育注冊機構(gòu)的澳大利亞技術(shù)學(xué)院從2006年開始試點招生，2008年正式全面運營，為11、12年級學(xué)生提供了靈活的教育和技能培訓(xùn)，豐富了澳大利亞職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，也在一定程度上緩解了澳大利亞目前所面臨的行業(yè)技術(shù)短缺等問題。

2．《澳大利亞技能 2008 年法案》與“澳大利亞技能”機構(gòu)的建立

該法案主要由“序言”“澳大利亞技能機構(gòu)的建立與職能”“澳大利亞技能機構(gòu)的組織與成員”“澳大利亞技能機構(gòu)會議”和“其他事項”五個部分組成。該法目的是提供有關(guān)澳大利亞勞動力技能需求和勞動力發(fā)展需求的建議，并通過設(shè)立“澳大利亞技能機構(gòu)”向聯(lián)邦部長提供澳大利亞目前、新興和未來的勞動力發(fā)展需求及技能需求的建議。除此之外，“澳大利亞技能”機構(gòu)具有以下附加功能：一是分析跨行業(yè)目前、正在出現(xiàn)和未來勞動力技能需求；二是評估與勞動力發(fā)展需求相關(guān)的研究和來自對勞動力開發(fā)需求有興趣的個人和機構(gòu)的信息；三是發(fā)展并維持與州、領(lǐng)地和相關(guān)機構(gòu)的聯(lián)系，以及與對勞動力開發(fā)需求或勞動力技能需求有興趣的其他人員和機構(gòu)的聯(lián)系，等等。[13]

這一法案的出臺，推動了“澳大利亞技能”機構(gòu)的建立，這有利于調(diào)節(jié)澳大利亞勞動力供需失衡的矛盾，使澳大利亞職業(yè)教育與培訓(xùn)更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展要求。

3．《2011年國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者法案》與澳大利亞技能質(zhì)量署的成立

自澳大利亞將市場機制引入到職業(yè)教育后，出現(xiàn)了大量私人機構(gòu)，職業(yè)教育與培訓(xùn)的質(zhì)量問題引起了聯(lián)邦政府的關(guān)注。在此背景下，《2011年國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者法案》頒布。該法案規(guī)定，只有經(jīng)由國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者注冊的培訓(xùn)機構(gòu)才能提供職業(yè)教育與培訓(xùn)課程，其提供的課程也必須是經(jīng)過認證的。而職業(yè)教育與培訓(xùn)機構(gòu)在某些相關(guān)法律上可不受州或領(lǐng)地政府的制約，如職業(yè)教育與培訓(xùn)機構(gòu)(中學(xué)除外)的注冊和規(guī)范、職業(yè)教育與培訓(xùn)課程或項目的認證、職業(yè)教育與培訓(xùn)資格或獲得聲明的頒發(fā)和取消。[14]同時規(guī)定必要時國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者可以對注冊課程進行修改。為提高職業(yè)教育與培訓(xùn)的質(zhì)量，法案還指出，申請注冊的培訓(xùn)機構(gòu)要想通過注冊，必須服從 VET 質(zhì)量框架。

《2011年國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者法案》發(fā)布后，澳大利亞技能質(zhì)量署于同年建立，主要任務(wù)是監(jiān)督和管理培訓(xùn)注冊機構(gòu)，確保培訓(xùn)機構(gòu)的質(zhì)量。

二、重要報告及法案演變進程特點

澳大利亞的職業(yè)教育重要報告及法案的演進進程凸顯了其政策體系完備、相互補充與完善、與時俱進的特點。

首先，澳大利亞的重要報告及法律體系較之我國的職業(yè)教育法律體系更加具體和完整。澳大利亞政府發(fā)布的重要報告及法案涉及職業(yè)教育的各個領(lǐng)域。如針對職業(yè)教育與培訓(xùn)各類機構(gòu)建設(shè)問題，20世紀60年代發(fā)布的《馬丁報告》產(chǎn)生了高等教育學(xué)院，70年代的《坎甘報告》誕生了TAFE學(xué)院，21世紀初的《2005 澳大利亞技術(shù)學(xué)院法案 : 彈性滿足澳大利亞技能需要》設(shè)立了澳大利亞技術(shù)學(xué)院等。此處，還有關(guān)于培訓(xùn)費用的《培訓(xùn)保障法》，關(guān)于職業(yè)教育監(jiān)管機構(gòu)的法案有《國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者法案》等。

其次，各項法律之間不斷完善。如《2011年國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者法案》的頒布是基于2005 澳大利亞技術(shù)學(xué)院法案彈性滿足澳大利亞技能需要》中的培訓(xùn)注冊機構(gòu)質(zhì)量問題所作的補充。而《2011年國家職業(yè)教育與培訓(xùn)監(jiān)管者法案》自發(fā)布后也在不斷更新，到2017年共計14次修訂，加入了立法目標(biāo)，更新了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，增加了學(xué)生服務(wù)等內(nèi)容。這樣的完善與修改使得法與法之間相互照應(yīng)、緊密相連。

縱觀這些報告和法案產(chǎn)生的社會背景，都是以當(dāng)時社會經(jīng)濟、教育的現(xiàn)實情況為基礎(chǔ)頒布的。澳大利亞政府頒布的關(guān)于職業(yè)教育的重要報告、法案,對我國完善職業(yè)教育法律體系具有較強的借鑒意義。