劉成晨

(1.桂林理工大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，廣西 桂林 541004；2.澳門大學(xué) 社會學(xué)系，中國 澳門 999078)

當(dāng)前我國很多問題都容易爆發(fā)在網(wǎng)絡(luò)上，如村干部腐敗問題，村民在投訴無門的情況下，選擇通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行抗?fàn)?，實際上希望借助輿論來解決問題。但是，這是一種“非制度性”的利益表達(dá)模式。而之所以采取這一方式，當(dāng)然有其背后原因。吳毅教授曾談道：“在縣鄉(xiāng)基層社會，因人際流動和社會分層小于城市社會等方面的原因，權(quán)力機(jī)器日益呈現(xiàn)出以官權(quán)力為軸心來編織地方社會的經(jīng)濟(jì)、利益與人際互動關(guān)系的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)的趨勢，地方經(jīng)濟(jì)活動往往圍繞‘權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)’而展開，……在這樣的背景下，一般的經(jīng)濟(jì)活動是無法不受這一關(guān)系之網(wǎng)的影響的，而官民博弈即使出現(xiàn)，也同樣無法不受這一結(jié)構(gòu)之網(wǎng)的約束，從而顯示出對維權(quán)行為的重重阻礙?！盵1]而農(nóng)民作為以權(quán)力為軸心的“邊緣人群”，同樣也受到權(quán)力體系編織的這個網(wǎng)的影響，繼而自己的利益維護(hù)受困，不得不采取網(wǎng)絡(luò)舉報方式以維護(hù)自己的利益。

同樣，采取這種非制度的方式，還因為可以讓傷害農(nóng)民利益的權(quán)力者丟臉，因為，民意是他們升遷的一個考核指標(biāo)。例如，有的舉報人依靠自媒體發(fā)布“對話的截圖”、照片(甚至是裸照等)、文字描述等，以此來達(dá)到“揭腐”和維護(hù)自己利益的目的。采取這一方式，雖然可能也有利益表達(dá)的渠道不暢通的原因(提交給有關(guān)部門，或許會受到政治庇護(hù)的影響，最終“石沉大海”)，但對舉報者來說，有一個目的不得不提，即他們想利用網(wǎng)絡(luò)讓施害者臭名遠(yuǎn)揚，讓其丟臉，甚至將其拉下馬，這一點我們在農(nóng)村的田野調(diào)查中得到太多類似的回應(yīng)。農(nóng)民關(guān)切的是，怕舉報后，因為權(quán)力者萬一沒有被拉下馬反而會利用權(quán)力對舉報者進(jìn)行報復(fù)。

然而，網(wǎng)絡(luò)舉報這種非制度性的利益表達(dá)方式又有其自身的問題。例如，站在政府的角度來說，網(wǎng)絡(luò)舉報往往會造成兩個問題：一是損害政府形象，通俗的說就是“丟政府的臉”；二是傷害行政，因為政府培養(yǎng)一個地方官員是不容易的事情，卻因為網(wǎng)絡(luò)舉報與腐敗而落馬。這樣對基層政府來說，要想割斷“網(wǎng)絡(luò)舉報—丟臉—查處—政府損失”這個鏈條，就需要進(jìn)行“整體性的轉(zhuǎn)型”，以邁向現(xiàn)代性政治體系。

一、基層治理的困境

筆者曾在《當(dāng)前中國農(nóng)村的幾個主要問題》中談到，基層治理現(xiàn)在面臨的主要問題有：“第一，農(nóng)村的政治問題；第二，農(nóng)村的社會保障問題；第三，農(nóng)村的留守兒童問題……等?！盵2]其中，尤其講述了農(nóng)村的政治問題。農(nóng)村的政治問題主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村選舉和農(nóng)民抗?fàn)?如上訪、群體性事件等)與基層政府的應(yīng)變兩個方面。這兩點，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村的發(fā)展，到底是誰來引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)家致富，實現(xiàn)脫貧？到底誰來使農(nóng)民的利益得到保障，而降低上訪率？到底誰才是真正地“為人民服務(wù)”？無疑，現(xiàn)代性政治中的選舉可以為農(nóng)民提供一個監(jiān)督權(quán)力的可能，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”后，把打開籠子之鎖的鑰匙給農(nóng)民，他們才不會受到利益侵犯。同時，“通過真正的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等，實現(xiàn)農(nóng)村公共事務(wù)的有效治理，實現(xiàn)村民合法利益的有效維護(hù)?！盵3]

然而，現(xiàn)實的情況卻不是這般，甚至比筆者在上文中提到的還要嚴(yán)重得多。例如，朱子強、肖立輝提出：“前些年，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記給時任國務(wù)院總理的朱镕基同志寫信，指出‘農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)村真危險’。這種狀況在很多基層工作的同志看來，沒有變化，甚至在部分地區(qū)有進(jìn)一步惡化的現(xiàn)象?！盵3]曾經(jīng)擔(dān)任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的李昌平說，農(nóng)民主要面臨的是三個問題，這就是農(nóng)村發(fā)展問題，貧困農(nóng)民的生存問題，還有就是黑惡勢力滲透到鄉(xiāng)村選舉當(dāng)中，從而導(dǎo)致村莊的選舉背離了村民自治的本義，而出現(xiàn)惡霸當(dāng)權(quán)、民不聊生的情形。這是鄉(xiāng)村政治面臨的最大的困境。張繼良提出：“在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)落后、組織化和社會化程度低等因素制約，治安狀況差、環(huán)境臟亂、管理缺失、公共服務(wù)匱乏等問題仍較突出，這些是鄉(xiāng)村治理的重點和難點?！行﹩挝坏母刹?，職責(zé)不清，推諉拖沓，民眾和社會組織參與渠道不暢、參與熱情低等問題，這些構(gòu)成了基層治理的重點和難點?！盵4]所以，如何打通民眾參與的渠道，如何實現(xiàn)干部職責(zé)的清晰化，并讓他們作為和不亂作為等，這是基層面臨的又一困境。伍俊斌認(rèn)為：“基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)基層工作能力不強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)、責(zé)、能失衡嚴(yán)重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)關(guān)系不順,基層組織行政負(fù)擔(dān)過重,基層組織為民辦事能力不足。”[5]“基層治理的關(guān)鍵是治理主體精準(zhǔn)、規(guī)范、有效地履行職責(zé)。在眾多基層治理主體當(dāng)中，充分有效地發(fā)揮基層政府的治理功能尤為重要。”[4]

顯然，沒有對基層組織權(quán)責(zé)進(jìn)行界定，相關(guān)主體的關(guān)系沒有理順，沒有為民辦事而是為人民幣辦事，沒有有效發(fā)揮基層政府的治理功能等，這些也是基層治理的困境。如果作為基層治理主體未弄清楚自我的準(zhǔn)確定位和角色，繼續(xù)采取“權(quán)力任性”的態(tài)度為民服務(wù)，則會導(dǎo)致村民的利益受害和得不到應(yīng)有的保護(hù)，因此村民就會采取網(wǎng)絡(luò)舉報，將傷害他們的主體或亂作為或不作為的權(quán)力行為告知天下，最終政府的形象和面子就會受損，名譽會受害，同時公信力也會受挫。

二、“網(wǎng)絡(luò)丟臉”對政府的危害

在現(xiàn)實中我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)基層行政中的權(quán)力主體與農(nóng)民進(jìn)行博弈的時候，后者往往會采取比較有策略*見歐陽靜《策略主義》，中國政法大學(xué)出版社，2011年版。的方式進(jìn)行抗?fàn)?，尤其是一些上訪(專業(yè))戶，他們對有關(guān)政策、法律等可謂了解得一清二楚。同時，他們采取抗?fàn)幍姆绞?，也變得多種多樣：有的一邊在線下進(jìn)行上訪、舉報；一邊在線上進(jìn)行抗?fàn)?采取“網(wǎng)絡(luò)丟臉”，即在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布一些基層干部腐敗的帖子)，如到中紀(jì)委的網(wǎng)站舉報、到微博社區(qū)中吐槽等*更多內(nèi)容請見劉晨《網(wǎng)絡(luò)政治視野下的抗?fàn)庌D(zhuǎn)型：基層干部腐敗與農(nóng)民的“以網(wǎng)抗?fàn)帯薄远鯑|G村為中心的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報》，2016年第6期；《農(nóng)民網(wǎng)絡(luò)視頻抗?fàn)幣c基層治理——以河南省D村為例》，《農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報》，2017年第1期。。這種線上線下的網(wǎng)絡(luò)舉報已經(jīng)成為了反抗者們的“常態(tài)”，即在策略主義的前提下，農(nóng)民想盡一切辦法來維權(quán)。但這樣做則會導(dǎo)致以下兩個方面的問題。

首先，政府形象受損。在中國，歷來講究一個臉面問題，很典型的例子就是政府修建比較氣派的建筑來博取顏面(從建筑政治學(xué)的角度來說，其也可以增加政治權(quán)威)，否則，臉上“掛不住”“丟人”“形象不好”。問題是，闊氣就增加了地方政府的“顏面”嗎？形象就好了嗎？楊殿鐘認(rèn)為塑造政府形象，需要從以下幾個方面入手：一是切實維護(hù)好群眾的合法權(quán)益；二是堅持依法行政；三是把老百姓是否得實惠、是否受益，作為一切工作的出發(fā)點和落腳點[6]。所以，政府的“面子”并不在于“外在”有多么氣派，而是在于其是否遵循“為人民服務(wù)”的宗旨?？墒?，一些基層干部不但不遵照此執(zhí)行，反而用老百姓的錢把“廟堂”修建得非常氣派，辦公室也處心積慮地追求“高大上”，貪圖自我的享受而不在乎老百姓的疾苦，濫用職權(quán)，勾結(jié)黑惡勢力等；對老百姓的訴求不及時回應(yīng)，采取敷衍、拖拉、搪塞、繞圈子、躲閃不見、踢皮球等方式來應(yīng)付；老百姓的問題到頭來還是沒解決，難道他們就會忍下去嗎？中國有句古話，“兔子急了還會咬人?！彼裕?dāng)百姓找不到制度性的利益表達(dá)渠道時，就會把自己的遭遇公布在網(wǎng)上，并且一口咬定這是由某某干部貪污腐敗造成的(借助反腐的大環(huán)境，這也是一個策略。但不得不說，有的干部的確是腐敗了)，以博取網(wǎng)友的關(guān)注和轉(zhuǎn)發(fā)。如此也就順利地把“壞事傳千里”，這無疑會對政府形象造成損害。實事求是說，地方政府形象受損真的是老百姓在網(wǎng)絡(luò)上舉報造成的嗎？是老百姓在“鬧事”嗎？對那些“鬧事”的農(nóng)民來說，主要還是他們的利益表達(dá)機(jī)制不暢通所致。正如上文所說，當(dāng)權(quán)力與利益形成一張網(wǎng)以后，百姓很難通過制度化的途徑去表達(dá)利益；又因為網(wǎng)絡(luò)表達(dá)是一個較為容易的渠道，且相對寬松、成本低、便捷效率高、風(fēng)險小等，故而這就會把“農(nóng)民的遭遇”“不好的事情”等逼入到了網(wǎng)絡(luò)社區(qū)，從而讓作惡的基層干部在網(wǎng)絡(luò)的公共性平臺上丟了“臉”，政府在百姓中的形象也受損了。

其次，政府公信力受損。桑玉成指出：“‘塔西佗陷阱’通俗地講就是，當(dāng)執(zhí)掌公權(quán)力的政府部門失去公信力時，無論其說真話還是假話，都會被認(rèn)為說假話；無論其做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是做壞事。所以，一方面，良好的政府公信力與高度的政治認(rèn)同相互聯(lián)系的，甚至可以說，政府公信力與政治認(rèn)同是同一個問題的不同表達(dá)。另一方面，如果政府公信力高，表明社會具有普遍的政治認(rèn)同。在這種情況下，政府的法律權(quán)威能得到普遍性尊重，政府對于公共事務(wù)的管理效率也就較高，管理的成本也就隨之降低?！盵7]反之，如果政府的公信力降低，那么基層動員能力等就會降低，老百姓就不再那么相信地方政府；而這種不相信，也意味著他們不再相信法律這種制度性的利益訴求機(jī)制。為此，老百姓就會求助輿論而不是法律來解決問題(他們會認(rèn)為法律有階級的屬性)，繼而選擇網(wǎng)絡(luò)舉報*陳偉一認(rèn)為：“隨著農(nóng)村針對村支書、村主任的信訪舉報日趨增多,村支書、村主任成為農(nóng)村基層信訪舉報的主要對象,嚴(yán)重影響到農(nóng)村社會穩(wěn)定,制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！薄吨袊l(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》，2016年第3期。，讓眾人知道基層干部腐敗的惡行，基層政府的公信力就會受到損害。所以，能夠“內(nèi)部解決”“靠制度來解決”“不發(fā)生傷害老百姓的事情”是基層治理的最好狀態(tài)。但我們看到的現(xiàn)實卻不是這般。

綜上所述，在網(wǎng)絡(luò)上舉報真實的基層權(quán)力傷害百姓利益的事情，無異于是對基層政府和干部們“丟臉”，但危害最大的卻不是被舉報者，而是政府本身。“蒼蠅”雖小，但他們對政府的公信力和形象的損害力卻是極大的。

如果網(wǎng)絡(luò)舉報這種非制度性的反抗無效的話，或者沒有多大效果的話，老百姓很可能會選擇線下的行動來抗?fàn)帯＠甾r(nóng)民集體上訪、爆發(fā)群體性事件等。這并非駭人聽聞。正如李培林所說的那樣：近年來，群體性事件問題在群眾中引起較大反響。盡管造成這些問題的原因是多方面的，但絕大多數(shù)的上訪和群體性事件，反映的是民生和經(jīng)濟(jì)利益方面的訴求。這些事件，特別是“無直接利益沖突的群體性事件”，具有難以預(yù)測、擴(kuò)散迅速、容易引起大規(guī)模混亂的現(xiàn)代風(fēng)險的特點，值得特別的關(guān)注[8]。所以，要想避免這些危機(jī)的發(fā)生，基層政府就需要切實秉承“為人民服務(wù)”的宗旨，做到“不傷害農(nóng)民”，并采取某種機(jī)制去保護(hù)農(nóng)民。

三、基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

對于基層治理而言，如上文所說，農(nóng)民采取“微博舉報”等方式將某些基層干部腐敗的行徑公告于天下，為了什么？引起輿論，而輿論所指涉的主體又是誰？是基層的“蒼蠅”?！拜浾摗彼斐傻呢?fù)面影響，恰好與政府在乎的“顏面”、正面形象、合法性、權(quán)威性等形成沖突，于是要采取相應(yīng)的措施來改善自己，以平息輿論。而政府在改善自身的時候，就要對作惡的“蒼蠅”進(jìn)行打擊，同時疏通農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制?？偟脕碚f，采取網(wǎng)絡(luò)上發(fā)帖舉報是農(nóng)民謀求應(yīng)得利益的一個策略。但我們總不能每一次都采取這樣的方式去對待農(nóng)民，即農(nóng)民在網(wǎng)絡(luò)上舉報一次，然后基層政府就回應(yīng)一次。這對于利益表達(dá)制度化的建構(gòu)并無實質(zhì)性的作用；反而，下一次農(nóng)民還會繼續(xù)“公告于天下”，政府又一次“丟臉”。

所以，要解決的核心問題，即為基層治理的政治現(xiàn)代化問題，從過去的“花錢買平安”“選擇性治理”“運動式治理”等路徑中轉(zhuǎn)型到現(xiàn)代化治理。正如陳家剛所說：只有實現(xiàn)基層治理的民主化、法治化，才能使基層治理符合現(xiàn)代政治的標(biāo)準(zhǔn)，才能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展[9]。卜珍和提出基層治理現(xiàn)代化需從六個方面進(jìn)行：第一，提高基層治理者實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的認(rèn)識；第二，實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層探索良性互動；第三，提升治理主體的素質(zhì)；第四，建立和完善治理制度體系；第五，實行基層治理的透明化；第六，加強基層組織建設(shè)[10]。

然而，這些學(xué)者并沒有更為細(xì)化和具體地去講如何實現(xiàn)基層治理的法治化，如何去實現(xiàn)基層治理的民主化，如何實現(xiàn)基層治理的透明化，如何實現(xiàn)頂層與底層設(shè)計的互通化，如何實現(xiàn)基層治理者意識的現(xiàn)代化，等等。這些看起來非常合理的治理轉(zhuǎn)型路徑，的確有利于保護(hù)農(nóng)民利益，可以讓他們不再上網(wǎng)發(fā)帖，不再去網(wǎng)絡(luò)上讓基層干部“丟臉”，但操作起來真的那么容易嗎？未必。只能說，這些是現(xiàn)代化治理的一個轉(zhuǎn)型方向，而具體的實踐在筆者看來，還是要從上到下進(jìn)行治理改革，尤其是要先改變基層政府治理的思路，再改變治理的主體，讓群眾參與進(jìn)來，實現(xiàn)多元共治，才能實現(xiàn)基層社會的現(xiàn)代化治理。

首先是治理思路的轉(zhuǎn)型。在過去，基層政府遇到“丟臉”問題時，要么是采取打壓政策來對待舉報者，要么是采取花錢買平安的方式息事寧人，但根本性的問題還是沒有解決。這種“古老”的治理思維，只是看到了問題的表面，沒有去思考根本性的原因在何處——農(nóng)民沒有權(quán)利。徐勇曾談道：“農(nóng)民之所以最需要關(guān)注,并視之為弱勢群體,很重要的是缺乏組織性,難以有效爭取和維護(hù)自己的權(quán)益。由此才有了政府總理為農(nóng)民工‘討工資’的現(xiàn)象。但這種行為更多的是一種態(tài)度,要將這種態(tài)度轉(zhuǎn)換為持續(xù)不斷的行為,必須建構(gòu)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的長效機(jī)制。”[11]所以，要轉(zhuǎn)變“怕丟臉”的思路，轉(zhuǎn)變花錢買平安的思維，轉(zhuǎn)變舊有的思維觀念，即老百姓的發(fā)帖并非是惹事(造謠、誣告等除外)，而是采取非制度化的方式在維護(hù)自己的權(quán)益，給予農(nóng)民監(jiān)督村干部的權(quán)利，讓他們能夠有效的、有組織性的、合法的、制度化地去表達(dá)權(quán)益訴求。

其次是治理主體的轉(zhuǎn)型。單向度的治理模式與壓力型政治是幾千年來的一個傳統(tǒng)，而邁向21世紀(jì)的現(xiàn)代國家，于基層社會來說，需要轉(zhuǎn)型治理的主體，尤其是要多元共治，否則就是違背管理學(xué)意義上的“治理內(nèi)涵”。治理本身意味著多元主體參與，所以就不能在治理主體中只看到“基層政府”，而不見“基層人民”，基層群眾是有權(quán)利參與自我管理、自我服務(wù)的，這是我國《村民委員會組織法》明文規(guī)定的。進(jìn)一步說，轉(zhuǎn)變治理主體，就需要把農(nóng)民納入，暢通下情上達(dá)的渠道，讓他們有制度化的表達(dá)機(jī)制，并且用法制來強化和穩(wěn)固他們的表達(dá)權(quán)利，從而實現(xiàn)現(xiàn)代基層治理。

只有先從以上這兩個方面實現(xiàn)基層治理的轉(zhuǎn)型，“損傷臉面”的事情才會漸漸“銷聲匿跡”。因為農(nóng)民有了表達(dá)利益的制度化渠道，農(nóng)民在表達(dá)的時候會受到現(xiàn)代化國家的法律保護(hù)，不會再用“臉面”“輿論”的策略來進(jìn)行抗?fàn)?，而會從非制度化的路徑邁向制度化的軌道，且會合法地去表達(dá)。

或許有人會反對這種治理轉(zhuǎn)型，認(rèn)為對于現(xiàn)在的農(nóng)民而言并不適用，覺得農(nóng)民們的素質(zhì)、能力都不夠。但筆者認(rèn)為，貧困和素質(zhì)是借口。孫中山曾經(jīng)談道：“老百姓的素質(zhì)低，不可實行民權(quán)，這就跟孩子不識字，就不用上學(xué)堂一樣的荒謬可笑嘛！”*見http:∥www.sohu.com/a/209730047_611114，上網(wǎng)時間：2017-10-22。所以，基層治理的未來，還是要還權(quán)于民*可以參閱徐勇、張英洪等人對“農(nóng)民的公民權(quán)”表述。，否則農(nóng)民只能淪為腐敗“蒼蠅”之工具，任由他們戕害和對其尊嚴(yán)的侮辱。

當(dāng)前，我們需要改變的是村莊的政治生態(tài)，給予農(nóng)民權(quán)利，否則基層政府這樣的“網(wǎng)絡(luò)丟臉”還會更多，村民的行為會更加暴力與激烈，那么最后我們很可能會陷入到現(xiàn)實社會的沖突當(dāng)中。那時，就不再是用“臉面”來作為抗?fàn)幉呗缘膯栴}了，而是社會穩(wěn)定的問題。

[1] 吳毅.“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”與農(nóng)民群體性利益的表達(dá)困境：對一起石場糾紛案例的分析[J].社會學(xué)研究，2007(5)：21-45.

[2] 劉晨.當(dāng)前中國農(nóng)村的幾個主要問題[EB/OL].(2016-07-07)[2017-03-21].http:∥mt.sohu.com/20160707/n458130760.shtml.

[3] 朱子強，肖立輝.農(nóng)村基層治理亟待解決的系統(tǒng)性問題[N].學(xué)習(xí)時報，2015-06-01(C1).

[4] 張繼良.推進(jìn)基層治理的十個理論問題[N].中國社會科學(xué)報，2016-02-18(B2).

[5] 伍俊斌.當(dāng)代中國推進(jìn)基層治理的困境與對策[J].中共云南省委黨校學(xué)報，2015(6)：156-161.

[6] 楊殿鐘.塑造新型的政府形象[J].人民文摘，2004(5)：66-68.

[7] 桑玉成.提升政府公信力，避免掉入“塔西佗陷阱”[N].解放日報，2016-09-07(A3).

[8] 李培林.社會改革與社會治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：45-48.

[9] 陳家剛.基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑[J].學(xué)習(xí)與探索，2015(2)：47-55.

[10] 卜珍和.基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑[N].學(xué)習(xí)時報，2017-08-28(B2).

[11] 徐勇.現(xiàn)代國家建構(gòu)中的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)[EB/OL].(2011-04-20)[2017-10-21].http:∥www.zgxcfx.com/Article/28351.html.