(四川大學(xué) 法學(xué)院,成都 610207)

中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件?！?015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》也要求：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，健全公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件的建議審查制度，加大備案審查力度，做到有件必備、有錯(cuò)必糾?！崩钸m時(shí)先生指出：“規(guī)范性文件備案審查制度是一項(xiàng)憲法性制度，是具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度?！盵1]黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！焙蠎椥詫彶?，一方面它意味著“合憲”是行政規(guī)范性文件要達(dá)到的基本要求，另一方面也意味著是否合憲的審查是對(duì)行政規(guī)范性文件立法備案審查的一個(gè)重要方面。就行政規(guī)范性文件而言，存在三種形式的審查，即由制定行政規(guī)范性文件的上級(jí)人民政府和上級(jí)主管部門進(jìn)行的備案審查(下文簡(jiǎn)稱行政備案審查)、由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的備案審查(下文簡(jiǎn)稱立法備案審查)和由法院根據(jù)2014年修訂的新行政訴訟法規(guī)定進(jìn)行的審查(下文簡(jiǎn)稱司法附帶審查)。三種審查形式中，立法備案審查最重要、最權(quán)威，是中國(guó)特色憲法監(jiān)督制度的集中體現(xiàn)。自黨的十八屆四中全會(huì)提出將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍以來，各級(jí)人大建立健全行政規(guī)范性文件立法備案審查制度已經(jīng)成為推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)的一項(xiàng)迫切任務(wù)。但學(xué)界早前的研究主要集中在規(guī)范性文件的法律內(nèi)涵、制定程序、審查原則與標(biāo)準(zhǔn)等方面，2014年行政訴訟法修訂后又主要圍繞行政規(guī)范性文件的司法附帶審查進(jìn)行了較為深入的分析，對(duì)行政規(guī)范性文件的立法備案審查方面的探討還不夠深入、全面。本文擬對(duì)須經(jīng)立法備案審查的行政規(guī)范性文件范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)及審查程序等問題進(jìn)行研究，探究行政規(guī)范性文件立法備案審查制度的完善路徑。

一 須經(jīng)立法備案審查的行政規(guī)范性文件范圍問題

確定行政規(guī)范性文件立法備案審查范圍的一個(gè)前提性問題是，什么樣的文件可以稱作行政規(guī)范性文件，或者，如何判定某一文件是行政規(guī)范性文件？與此相聯(lián)系的一個(gè)問題是，如何正確理解監(jiān)督法第二十九條規(guī)定的授權(quán)范圍，到底哪些主體制定的規(guī)范性文件需立法備案審查？這些問題在理論上還沒有得到解決，實(shí)踐中各地人大做法不一，導(dǎo)致了立法備案審查某種程度的混亂。如有的地方人大將本級(jí)政府制定的文件全部納入備案審查范圍，如上海市人大常委會(huì)2017年對(duì)“滬府發(fā)”規(guī)范性文件從全部納入報(bào)備范圍推向有備必審[2]；有的地方人大將市政府辦公廳制定的文件納入審查，如重慶市人大[3]、杭州市人大[4]。

(一)行政規(guī)范性文件的判定：確定備案審查范圍的邏輯前提

確立判定某個(gè)文件是否行政規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)，是建立行政規(guī)范性文件備案審查制度的前提。某個(gè)文件，只有在被確認(rèn)是行政規(guī)范性文件之后才能談?dòng)闪⒎C(jī)關(guān)進(jìn)行備案審查的問題。目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)什么是行政規(guī)范性文件已經(jīng)有了大體一致的認(rèn)識(shí)，即所謂行政規(guī)范性文件是指各級(jí)人民政府及其辦公廳(室)制定的涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件①。行政規(guī)范性文件實(shí)際上就是各級(jí)人民政府制定的部分(當(dāng)然不是全部)“紅頭文件”②。值得注意的是，行政規(guī)范性文件并不是一個(gè)確定的法律概念或者法律術(shù)語，而只是對(duì)各級(jí)人民政府及其辦公廳(室)制定的規(guī)范性文件的統(tǒng)稱。

根據(jù)這一對(duì)行政規(guī)范性文件的界定，我們認(rèn)為，判定某一文件是否行政規(guī)范性文件，或者說某一文件是否需要由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行備案審查，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)同時(shí)包括以下三個(gè)方面。(1)該文件是否影響到行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。行政規(guī)范性文件立法備案審查制度的首要目的是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，如果一個(gè)行政規(guī)范性文件不影響行政相對(duì)人權(quán)利的享受和義務(wù)的履行，如公務(wù)員管理、機(jī)關(guān)日常事務(wù)等內(nèi)部文件，則無需報(bào)請(qǐng)立法機(jī)關(guān)備案審查。十八屆四中全會(huì)提出的將“所有規(guī)范性文件”納入備案審查的范圍，此處的“規(guī)范性文件”是指會(huì)影響到行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，不包括各級(jí)人民政府制定的、完全不涉及行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)部文件。(2)該文件是否可以在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用?！胺磸?fù)適用”指在一個(gè)確定的時(shí)期內(nèi)，行政規(guī)范性文件涉及的行政相對(duì)人是不特定多數(shù)，對(duì)法律地位等同、法律關(guān)系相同的行政相對(duì)人都同樣地適用這一文件?！耙欢〞r(shí)期內(nèi)”是“反復(fù)適用”這一文件的時(shí)限要求。當(dāng)然，具體到某一規(guī)范性文件的準(zhǔn)確適用時(shí)限，不可能、也無需作統(tǒng)一規(guī)定。(3)該文件是否具普遍約束力。普遍約束力意味著行政主體與行政相對(duì)人應(yīng)遵守并執(zhí)行文件。依據(jù)該文件形成的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系受法律的保護(hù)，特別是其義務(wù)必須得到履行，否則義務(wù)主體要承擔(dān)不利的法律后果。如果一個(gè)規(guī)范性文件只具有行政指導(dǎo)或事務(wù)咨詢、政策引導(dǎo)等非強(qiáng)制性效力，行政相對(duì)人則沒有遵守的義務(wù)，這樣的文件無需報(bào)請(qǐng)立法備案審查。

上述標(biāo)準(zhǔn)是判定一個(gè)文件是否應(yīng)報(bào)請(qǐng)備案審查的一般概括和最低限度的要求。實(shí)踐中，仍需要制定機(jī)關(guān)綜合文件的內(nèi)容、目的、可能發(fā)揮的作用等因素而作出判斷。

(二)修改《監(jiān)督法》：將所有行政規(guī)范性文件納入備案審查范圍

《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(下面簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查作了專門規(guī)定。《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！庇纱?，《監(jiān)督法》賦予了地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府發(fā)布的決定、命令進(jìn)行備案審查的權(quán)力?！侗O(jiān)督法》第三十條還對(duì)地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府的決定、命令進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定③。從落實(shí)將所有規(guī)范性文件都納入備案審查范圍的要求看，《監(jiān)督法》關(guān)于行政規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定存在兩方面的問題：其一，在發(fā)布行政規(guī)范性文件的主體上只限于人民政府而不包括政府部門及其他國(guó)家機(jī)關(guān)；其二，在備案審查的對(duì)象上只限于“決定”和“命令”。

1.關(guān)于關(guān)于備案審查的對(duì)象問題

實(shí)踐中，各級(jí)政府制定的規(guī)范性文件中決定和命令只占極少數(shù)，絕大多數(shù)以辦法、公告、通告、意見、通知、批復(fù)、函、紀(jì)要等形式存在④。監(jiān)督法未將這些規(guī)范性文件納入同級(jí)人大常委會(huì)備案審查的范圍。監(jiān)督法出臺(tái)時(shí)間較早，當(dāng)時(shí)只將決定、命令納入到備案審查，并無不妥。但由于形勢(shì)的發(fā)展，特別是《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》均提出將所有規(guī)范性文件納入備案審查的要求后，監(jiān)督法的這個(gè)規(guī)定就顯得不合時(shí)宜甚至成為落實(shí)將所有規(guī)范性文件納入備案審查的障礙。

為落實(shí)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》中關(guān)于將所有規(guī)范性文件納入備案審查的要求，一些地方人大常委會(huì)已制定立法備案審查規(guī)定，大大擴(kuò)展了審查的范圍，完全無視監(jiān)督法的規(guī)定。各地做法不一，在審查對(duì)象上存在差異。有些地方采用規(guī)范性文件定義加列舉的方式規(guī)定。如《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》中規(guī)定(行政機(jī)關(guān))報(bào)備的規(guī)范性文件，是指本市人民政府發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力的決定、命令、通告等。有的地方采用列舉方式，規(guī)定的范圍比較狹窄。如《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》中規(guī)定縣級(jí)以上人民政府發(fā)布的決定、命令、規(guī)定、細(xì)則、辦法等應(yīng)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案。也有個(gè)別地方人大常委會(huì)將所有行政規(guī)范性文件納入了備案范圍。如《鞍山市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》和《山西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》均規(guī)定，備案審查的規(guī)范性文件包括規(guī)章、決定、命令，以政府辦公廳(室)文件發(fā)布的人民政府作出的辦法、規(guī)定等。因各地對(duì)備案審查范圍規(guī)定不一，各地立法備案審查工作開展情況也呈現(xiàn)較大的差異。如2013年江西省人民政府報(bào)備的規(guī)范性文件只有7件，而福建省人民政府2014年度報(bào)備的規(guī)范性文件目錄達(dá)83件⑤。

地方人大常委會(huì)大大擴(kuò)展備案審查的對(duì)象范圍，雖然是為了落實(shí)對(duì)所有規(guī)范性文件都進(jìn)行備案審查的要求，其目的是正當(dāng)?shù)?，但其做法仍不宜肯定，因?yàn)樗鼈儺吘雇黄屏吮O(jiān)督法的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，《監(jiān)督法》第二十九條的規(guī)定，不能限于文種概念來理解，否則，將使與決議、決定、命令有著實(shí)質(zhì)內(nèi)容的指示、公告、通告、通知、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要等文件“逍遙法外”[5]。這種觀點(diǎn)也是值得商榷的。決定、命令、指示、公告、通告、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要等概念，在中文語境中，其含義十分明確、穩(wěn)定，如果對(duì)這些概念都采取“不限于文種概念來理解”，必將帶來概念甚至理論上的混亂。

為落實(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)及“有案必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”⑥的要求，應(yīng)對(duì)《監(jiān)督法》中關(guān)于地方人大常委會(huì)對(duì)人民政府發(fā)布的決定、命令進(jìn)行審查的規(guī)定作出修改。建議將《監(jiān)督法》第二十九條中“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷……本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令……”和第三十條中“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)……本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令”的“決定、命令”改為“規(guī)范性文件”。同時(shí)，在《監(jiān)督法》中對(duì)“規(guī)范性文件”作出界定，明確規(guī)定判定是否規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。這樣就可以將無論是實(shí)質(zhì)意義上的還是形式意義上的規(guī)范性文件全部納入到備案審查的范圍。

2.關(guān)于行政規(guī)范性文件的制定主體問題

依《監(jiān)督法》第二十九、三十條的規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查的行政規(guī)范性文件的發(fā)布主體限于“本級(jí)人民政府”。行政規(guī)范性文件的發(fā)布主體即制定主體。顯然，這一規(guī)定太過狹窄。將大量發(fā)布規(guī)范性文件的主體排除在外，也將大量的行政規(guī)范性文件排除在各級(jí)人大常委會(huì)備案審查的范圍之外，不符合將所有規(guī)范性文件納入備案審查的要求。

筆者認(rèn)為，以下規(guī)范性文件也應(yīng)納入立法備案審查的范圍。

(1)國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件。目前，國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件未納入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的范圍。檢索中國(guó)政府網(wǎng)，自1985年1月至2017年2月28日，以國(guó)務(wù)院名義下發(fā)(“國(guó)發(fā)”)的文件976件，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義下發(fā)(“國(guó)辦發(fā)”)的文件達(dá)1537件?！皣?guó)發(fā)”、“國(guó)辦發(fā)”文件的效力低于行政法規(guī)和規(guī)章，但這些文件具有較強(qiáng)的拘束力和執(zhí)行力，其效力甚至被認(rèn)為高于地方政府規(guī)章⑦。國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件是否需要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查，法律并無規(guī)定。筆者認(rèn)為，將國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件納入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍，符合我國(guó)憲制設(shè)計(jì)和現(xiàn)行備案審查制度的基本精神。首先，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院有監(jiān)督權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院作出的決定、命令通過備案審查程序進(jìn)行監(jiān)督是我國(guó)人大制度的應(yīng)有之義。其次，從對(duì)行政法規(guī)的備案審查規(guī)定中可以推導(dǎo)出國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)范性文件應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查。《憲法》第六十七條第七款規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。2015年修訂后的《立法法》第九十八條規(guī)定，行政法規(guī)“在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案”；第九十七條第二款規(guī)定“全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)”。但對(duì)國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定、命令，《憲法》雖然規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)撤銷，卻沒有規(guī)定需由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查。筆者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定、命令進(jìn)行撤銷之前也必須進(jìn)行審查，而且也只能通過備案審查程序進(jìn)行。最后，國(guó)務(wù)院的決定、命令由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查是全面推進(jìn)依法治國(guó)、落實(shí)對(duì)所有規(guī)范性文件都進(jìn)行備案審查的內(nèi)在要求。此外，由國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定、命令以外的其他規(guī)范性文件，也應(yīng)納入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的范圍。

(2)國(guó)務(wù)院辦公廳制定的規(guī)范性文件。國(guó)務(wù)院辦公廳是國(guó)務(wù)院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)外不能承擔(dān)法律責(zé)任，但其制定和發(fā)布的規(guī)范性文件(“國(guó)辦發(fā)”)，體現(xiàn)的是國(guó)務(wù)院的意志。實(shí)踐中，以“國(guó)辦發(fā)”發(fā)布的規(guī)范性文件和國(guó)務(wù)院以“國(guó)發(fā)”發(fā)布的規(guī)范性文件，其法律地位和法律效力是相同的。如果國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件的法律地位低于國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件對(duì)國(guó)務(wù)院各部委就不再具有拘束力。因此，國(guó)務(wù)院辦公廳制定的規(guī)范性文件也應(yīng)納入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍。

(3)地方各級(jí)人民政府辦公廳(室)制定的規(guī)范性文件。各級(jí)人民政府辦公廳(室)是各級(jí)人民政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但我們認(rèn)為，政府辦公廳(室)發(fā)布的行政規(guī)范性文件也應(yīng)納入到同級(jí)人大常委會(huì)備案審查的范圍。理由是：各級(jí)人民政府辦公廳(室)制定規(guī)范性文件的目的，是為了使本級(jí)政府能夠更好地行使行政管理職權(quán)，體現(xiàn)的是本級(jí)人民政府的意志，與政府以自身名義制定的行政規(guī)范性文件具有同等效力[6-7]。各級(jí)人民政府辦公廳(室)制定的規(guī)范性文件，具有對(duì)外法律效力，而非僅僅具有內(nèi)部約束力。具有對(duì)外法律效力，是各級(jí)人民政府辦公廳(室)發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)納入立法備案審查的根本原因⑧。

(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(下稱《地方組織法》)第八條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)有權(quán)“改變或撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q議、命令”，但《地方組織法》并未規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)有此權(quán)力。這意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不屬于我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，這不能算是立法備案審查。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)布的行政規(guī)范性文件是否應(yīng)由縣級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查呢？一些學(xué)者認(rèn)為，這類規(guī)范性文件無需報(bào)縣級(jí)人大常委會(huì)備案[8]，也有人持相反觀點(diǎn)[9]。近年為落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于將所有規(guī)范性文件納入備案審查的要求，一些地方對(duì)此作出了規(guī)定，但規(guī)定不統(tǒng)一，有些地方的規(guī)定甚至存在矛盾沖突。如四川、湖北、陜西三省人大常委會(huì)分別在其制定的《監(jiān)督法實(shí)施辦法》中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件向縣級(jí)人大常委會(huì)備案；但在其《規(guī)范性文件備案審查條例》中，三地均未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)納入縣級(jí)人大常委會(huì)備案審查范圍。理由是：首先，這符合憲法和監(jiān)督法的規(guī)定?！稇椃ā返谝话倭闼臈l規(guī)定，縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議?！侗O(jiān)督法》第三十條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。也就是說，根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在作出“撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的決議后，縣級(jí)人大常委會(huì)仍有權(quán)撤銷該決議?？h級(jí)人大常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政規(guī)范性文件的決議進(jìn)行審查，其必然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的會(huì)期及其工作能力決定了它無法有效行使備案審查權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由主席團(tuán)行使其部分職權(quán)，主席團(tuán)沒有撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的權(quán)力⑨。這表明，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)才有權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)每年一般只召開一至二次會(huì)議，每次會(huì)議會(huì)期很短，再加之實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及主席團(tuán)的權(quán)威不高、工作人員專業(yè)素質(zhì)較低，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根本無法勝任這項(xiàng)專業(yè)化程度高、政治性極強(qiáng)、講求時(shí)效的工作。相比之下，縣級(jí)人大常委會(huì)具有權(quán)威，每?jī)稍麻_一次會(huì)議，工作人員素質(zhì)與水平遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及主席團(tuán)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)納入縣級(jí)人大常委會(huì)備案審查范圍。

(5)黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件。黨政聯(lián)合發(fā)文是各級(jí)黨委政府經(jīng)常采用的方式，現(xiàn)行法律法規(guī)均沒有規(guī)定此類文件的備案審查主體。全國(guó)人大常委會(huì)法工委的專家認(rèn)為，此類文件不宜納入同級(jí)人大常委會(huì)備案審查范圍[10]。但學(xué)界持不同觀點(diǎn)⑩。筆者認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文仍應(yīng)納入同級(jí)人大常委會(huì)備案審查范圍，只是在程序方面可略作調(diào)整。理由：一方面，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查有《憲法》、《監(jiān)督法》上的依據(jù)；另一方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中，沒有規(guī)定黨政聯(lián)合制發(fā)的文件報(bào)送中央或省級(jí)黨委備案。當(dāng)然，同級(jí)人大常委會(huì)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)慎重對(duì)待，如發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定不適當(dāng)時(shí)，可由人大常委會(huì)黨組向本級(jí)黨委匯報(bào)，由同級(jí)黨委作出處理。這可以作為“黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的一種制度探索。

以下類型的規(guī)范性文件無須由人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查。(1)各級(jí)人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件。《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定的“本級(jí)人民政府”，不包括各級(jí)人民政府的工作部門。目前，地方人大常委會(huì)已經(jīng)制定的規(guī)范性文件立法備案規(guī)定中，絕大多數(shù)都沒有包括同級(jí)政府工作部門制定的規(guī)范性文件。對(duì)這類規(guī)范性文件是否應(yīng)納入立法備案審查，學(xué)界存在兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，具有普遍約束力的決定、命令，不管其制發(fā)主體是誰，都應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)備案審查[11]；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，地方人民政府工作部門發(fā)布的決定、命令不需要報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案審查[8]。筆者認(rèn)為，對(duì)各級(jí)人民政府工作部門所發(fā)布規(guī)范性文件的備案審查，可由同級(jí)人民政府和上一級(jí)政府主管部門進(jìn)行，而無需由人大常委會(huì)承擔(dān)。(2)各級(jí)人民政府工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件。政府工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件無需報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案審查。這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以制定某些文件，但這些文件系內(nèi)部文件，對(duì)外沒有法律效力，也不承擔(dān)法律責(zé)任。

二 行政規(guī)范性文件立法備案審查的標(biāo)準(zhǔn)問題

我們認(rèn)為，對(duì)行政規(guī)范性文件的立法備案審查應(yīng)從適當(dāng)性(或合理性)和合法性兩個(gè)方面進(jìn)行。審查行政規(guī)范性文件的合法性，是立法備案審查的應(yīng)有之義。正因如此，對(duì)規(guī)范性文件的立法備案審查才被視作中國(guó)特色的違憲審查制度。但是不是立法備案審查就只審查規(guī)范性文件的合法性，而不需要審查其適當(dāng)性呢？我們的回答是否定的。我們認(rèn)為，對(duì)規(guī)范性文件還需要審查其適當(dāng)性。理由是：一方面，由于規(guī)則的抽象性，或者由于上位法存在的瑕疵，使得某些規(guī)范性文件看上去并不違反上位法，卻跟現(xiàn)實(shí)需要存在差距而產(chǎn)生明顯不適當(dāng)?shù)那樾?。我們把這種情形概括為“合法但不適當(dāng)”。另一方面，人大及其常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是全面的，不限于合法性監(jiān)督，也應(yīng)該包括適當(dāng)性監(jiān)督。由此，對(duì)行政規(guī)范性文件的立法備案審查也就應(yīng)該存在兩方面的標(biāo)準(zhǔn)，即合法性審查標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)某些地方人大已開始對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的同時(shí)也進(jìn)行適當(dāng)性或合理性審查，如湖北省人大常委會(huì)在2015年已經(jīng)就規(guī)范性文件的合法性、合理性進(jìn)行審查。

目前，我國(guó)在對(duì)行政規(guī)范性文件立法備案審查采用的標(biāo)準(zhǔn)上主要存在兩個(gè)方面的問題。

一方面，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的備案審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。這體現(xiàn)在：(1)現(xiàn)行憲法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查設(shè)定了不同的標(biāo)準(zhǔn)?！稇椃ā返诹邨l規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……(七)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。”全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院制定的決定、命令進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)是“同憲法、法律相抵觸”。而《憲法》第一百零四條規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)……撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”?？梢?，地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府的決定、命令進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)是“不適當(dāng)”。(2)地方人大制定的行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定中對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定相當(dāng)混亂。審查的具體標(biāo)準(zhǔn)差異較大。對(duì)于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)地方人大常委會(huì)規(guī)定，合法性審查包括“超越法定權(quán)限”、“與上位法相抵觸”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。北京、湖北、新疆等地將“是否違反法定程序”作為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)之一；山西、上海、云南等地增加了“是否與上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)；上海、四川等地規(guī)定將“是否與《憲法》相抵觸”作為審查的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)地方人大都規(guī)定了適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，但也有少數(shù)地方?jīng)]有就適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，如上海。

另一方面，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)與適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)之間界限不清，邏輯關(guān)系模糊。這體現(xiàn)在：(1)《憲法》規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)與地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件審查的標(biāo)準(zhǔn)分別為“相抵觸”和“不適當(dāng)”，但全國(guó)人大常委會(huì)迄今未對(duì)何為“相抵觸”、何為“不適當(dāng)”作出界定，其內(nèi)涵存在不確定性，實(shí)踐中自然也就難以進(jìn)行區(qū)分。(2)《監(jiān)督法》采取了適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，但其含義太過寬泛，將是否“相抵觸”(即合法性審查標(biāo)準(zhǔn))作為適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)之一：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)……本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：(一)超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的?！?《監(jiān)督法》第三十條)盡管本條中“其他不適當(dāng)?shù)那樾巍逼鋬?nèi)涵不清晰，其具體內(nèi)容也難以確定，但以下結(jié)論卻是毋庸置疑的：《監(jiān)督法》規(guī)定的適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上包含了合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸”是“不適當(dāng)?shù)那樾巍敝弧?3)地方人大對(duì)適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)與合法性審查標(biāo)準(zhǔn)之間邏輯關(guān)系的認(rèn)識(shí)上仍處于混亂狀態(tài)。從各地人大常委會(huì)關(guān)于行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定看，目前主要存在兩種體例：一種是適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)包含了合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，這種體例源自上文論及的《監(jiān)督法》第三十條的規(guī)定；另一種體例是將“是否適當(dāng)”作為獨(dú)立審查標(biāo)準(zhǔn)，與合法性審查標(biāo)準(zhǔn)并列，這種體例源自立法法的規(guī)定。2015年修訂后的《立法法》第九十六條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：(一)超越權(quán)限的；(二)下位法違反上位法規(guī)定的；(三)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；(四)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；(五)違背法定程序的。”《立法法》的這一規(guī)定并不適用于行政規(guī)范性文件的審查，但一些地方人大常委會(huì)在制定備案審查規(guī)定的時(shí)候借鑒了立法法關(guān)于對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章進(jìn)行審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

要將所有規(guī)范性文件全部納入備案審查，充分發(fā)揮規(guī)范性文件備案審查的制度功能，厘清對(duì)規(guī)范性文件立法備案審查的標(biāo)準(zhǔn)具有十分重要的意義。

(一)明確“合法性(審查)”與“適當(dāng)性(審查)”的內(nèi)涵

1.合法性審查中“合法性”內(nèi)涵的界定

此處的“合法性”，并非政治學(xué)、法哲學(xué)中使用的“合法性”概念。政治學(xué)、法哲學(xué)中“合法性”概念的基本含義是正當(dāng)性。本文中“合法性”的基本含義是合法律性，即符合法律規(guī)定或者與法律不相抵觸。對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查，就是審查行政規(guī)范性文件是否符合法律規(guī)定或者是否與法律規(guī)定相抵觸。

目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中多用“抵觸”或“不抵觸”表達(dá)合法與不合法。如《憲法》規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院作出的“同憲法、法律相抵觸”的行政決定、命令；《監(jiān)督法》規(guī)定地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同級(jí)人民政府制定的“同法律、法規(guī)相抵觸”的決定、命令。如前述，憲法及相關(guān)法律并沒有界定何為“相抵觸”。實(shí)踐中，對(duì)何為“相抵觸”存在幾種意見。一種意見認(rèn)為，與上位法相抵觸的情形包括：(1)上位法有明確的規(guī)定，與上位法的規(guī)定相反的；(2)雖然不是與上位法的規(guī)定相反，但旨在抵消上位法的規(guī)定的，即搞“上有政策下有對(duì)策的”；(3)上位法沒有明確規(guī)定，與上位法的立法目的和立法精神相反的；(4)違犯了本法(立法法)關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，越權(quán)立法；(5)下位法超出上位法規(guī)定的行政處罰的種類和幅度的，下位法超越權(quán)限設(shè)定行政許可的，下位法超越權(quán)限設(shè)定行政強(qiáng)制措施的[12]303。另一種意見認(rèn)為，“相抵觸”主要包括：(1)違反法律規(guī)定；(2)越權(quán)；(3)缺少法律依據(jù)[13]301。還有一種意見認(rèn)為，對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查包括：(1)是否具有制定權(quán)限；(2)是否符合法律保留原則；(3)與上位法是否抵觸；(4)是否違反法定程序[14]197-198。

綜合分析，第一種意見似更可取，但需加上“是否違反法定程序”，則顯得更合理。筆者認(rèn)為，可從以下四個(gè)方面進(jìn)行審查，即可判斷行政規(guī)范性文件是否合法：(1)是否有法律依據(jù)；(2)與上位法的規(guī)定是否相一致，包括是否與上位法的明確規(guī)定或上位法的立法精神相反、是否存在抵消上位法規(guī)定的情況、是否違反法律保留原則；(3)是否越權(quán)；(4)是否違反法定程序。

2.適當(dāng)性審查中“適當(dāng)性”內(nèi)涵的界定

對(duì)“不適當(dāng)”的含義，目前存在兩種意見。一種意見認(rèn)為，“不適當(dāng)”包括：(1)要求公民、法人和其他組織執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或遵守的措施明顯脫離實(shí)際的；(2)要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其所享有的權(quán)利明顯不平衡的；(3)賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力與要求其承擔(dān)的義務(wù)明顯不平衡的；(4)對(duì)某種行為的處罰與該行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不平衡，違反比例原則的[12]303。這一觀點(diǎn)通過具體列舉式解釋“不適當(dāng)”所包括的具體情形。另一種意見認(rèn)為，“不適當(dāng)”是指：“既包括違法的不適當(dāng)，也指違法以外的不適當(dāng)，也就是說，也包括不合理的情形……所謂不適當(dāng)，除越權(quán)和違法外，一般是指明顯不恰當(dāng)、不合理、不公平?！盵15]120這一觀點(diǎn)將“不適當(dāng)”情形作了擴(kuò)大化解釋，實(shí)質(zhì)上包含違法性、適當(dāng)性、合理性在內(nèi)的審查標(biāo)準(zhǔn)。喬曉陽認(rèn)為，“適當(dāng)性也就是合理性，即要符合客觀規(guī)律”[16]297。姜明安教授認(rèn)為：適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)需要更多地轉(zhuǎn)向“程序方面的控制”，包括建立審查公開及說明理由制度、聽證制度及案例指導(dǎo)制度[17]80。

筆者認(rèn)為，一方面，應(yīng)將適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)與合法性審查標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)分。對(duì)行政規(guī)范性文件的適當(dāng)性審查，主要是對(duì)行政規(guī)范性文件的合理性進(jìn)行審查，要審查其是否符合客觀規(guī)律、常理、常規(guī)。另一方面，應(yīng)通過立法將“不適當(dāng)”的含義作明確界定，或者將不適當(dāng)?shù)母鞣N情形加以列舉，以便實(shí)踐中具有可操作性。同時(shí)，還應(yīng)輔以姜明安教授提出的程序控制，即建立審查公開、說明理由、聽證、案例指導(dǎo)等制度。

(二)確立合法性審查與適當(dāng)性審查相結(jié)合的原則

對(duì)行政規(guī)范性文件既要進(jìn)行合法性審查也要進(jìn)行適當(dāng)性審查是人大制度的必然要求。依人大制度，行政機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生、向人大報(bào)告工作、受人大監(jiān)督，由人大及常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行全面監(jiān)督是落實(shí)人大制度的體現(xiàn)。所謂全面監(jiān)督，包括兩個(gè)方面：既要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為是否合法，又要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為是否適當(dāng)。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件的備案審查，是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的重要方式之一，自然也應(yīng)包括對(duì)其進(jìn)行合法性和適當(dāng)性兩個(gè)方面的審查。堅(jiān)持合法性審查與適當(dāng)性審查相結(jié)合原則，意味著各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件不能僅是合法性審查而沒有適當(dāng)性審查，也不能僅是適當(dāng)性審查而沒有合法性審查，而是兩種審查都要進(jìn)行。

對(duì)行政規(guī)范性文件既要進(jìn)行合法性審查又要進(jìn)行適當(dāng)性審查，但不意味著兩種審查同等重要，可以一視同仁；更不意味著各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)每一個(gè)報(bào)備的行政規(guī)范性文件都必須既進(jìn)行合法性審查又進(jìn)行適當(dāng)性審查。(1)對(duì)行政規(guī)范性文件的立法備案審查應(yīng)以合法性審查為重點(diǎn)，對(duì)每一個(gè)行政規(guī)范性文件的立法備案審查應(yīng)首先審查其合法性。對(duì)行政機(jī)關(guān)報(bào)備的所有規(guī)范性文件全部都進(jìn)行合法性審查，并作出該行政規(guī)范性文件是否合法的結(jié)論性意見。合法性審查是對(duì)行政規(guī)范性文件是合法還是不合法的判定，是一種性質(zhì)上的判斷，結(jié)果只有兩個(gè)，即合法和不合法，二選其一，不存在裁量的空間。只要行政規(guī)范性文件不合法，就必須作出其不合法的結(jié)論并予以撤銷。(2)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件的適當(dāng)性審查應(yīng)根據(jù)需要進(jìn)行，并非每件必審，也并非凡有不適當(dāng)就一律撤銷。并非所有行政規(guī)范性文件都要進(jìn)行適當(dāng)性審查，只有人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件的適當(dāng)性存有合理懷疑，才會(huì)啟動(dòng)審查。雖然審查的結(jié)果仍然只有兩種，即適當(dāng)和不適當(dāng)，但這兩種結(jié)論卻并不是性質(zhì)判斷，而是定量分析的結(jié)果。換句話說，在適當(dāng)與不適當(dāng)之間并非非此即彼，二者只是程度上的差異。這意味著，只有不適當(dāng)達(dá)到一定的程度，通常是很明顯、帶來的消極影響比較大等情形下，人大常委會(huì)才會(huì)作出不適當(dāng)?shù)臎Q定并予以撤銷。在另外一些情況下，行政規(guī)范性文件中某些不那么明顯、不會(huì)帶來較大消極影響的“不適當(dāng)”可能被“容忍”，行政規(guī)范性文件不會(huì)因此被撤銷。

(三)健全行政規(guī)范性文件立法備案審查的標(biāo)準(zhǔn)體系

在全國(guó)人大常委會(huì)沒有對(duì)憲法和監(jiān)督法中的“不適當(dāng)”、“相抵觸”作出憲法解釋的情況下，地方人大常委會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮立法監(jiān)督職能，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)。

1.將《憲法》作為立法備案審查的最高依據(jù)

黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”將《憲法》作為行政規(guī)范性文件立法審查的最高依據(jù)，使行政規(guī)范性文件符合憲法或者不違反憲法，正是憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督并實(shí)現(xiàn)憲法權(quán)威的重要方式。以憲法規(guī)定作為行政規(guī)范性文件立法備案審查制度的最高依據(jù)，具有極為重要的意義。

第一，《憲法》作為審查依據(jù)是備案審查制度不可或缺的組成部分。“備案審查制度主要包括備案、審查以及糾正三方面的內(nèi)容?！瓕彶榫褪墙邮軅浒傅臋C(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限對(duì)備案的規(guī)范性文件的合憲性、合法性或者適當(dāng)性進(jìn)行審查；糾正就是法定的機(jī)關(guān)依照規(guī)定的程序?qū)浒傅耐瑧椃?、法律、法?guī)相抵觸的規(guī)范性文件予以改變或者撤銷”[18]102。立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法進(jìn)行審查，也符合十八屆四中全會(huì)提出的“撤銷和糾正違憲的規(guī)范性文件”的改革要求。

第二，將《憲法》作為審查依據(jù)是保障憲法實(shí)施的具體途徑?！稇椃ā返谖鍡l明確規(guī)定，“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”《憲法》第六十七條規(guī)定，“全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，“有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的地方性法規(guī)和決議”?！读⒎ǚā返诎耸邨l“適用與備案審查程序”中規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！薄斗ㄒ?guī)備案審查工作程序》第十條也明確規(guī)定了對(duì)法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行合憲性審查：“經(jīng)專門委員會(huì)會(huì)議審查，認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律不抵觸的……；認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的……”由此可知，《憲法》單獨(dú)作為法律文件的備案審查依據(jù)，符合憲法規(guī)定和法理要義。只不過，全國(guó)人大常委會(huì)在備案審查實(shí)踐中，還沒有依據(jù)《憲法》對(duì)法規(guī)及自治條例、單行條例進(jìn)行過審查。筆者建議，全國(guó)人大常委會(huì)今后審查國(guó)務(wù)院行政規(guī)范性文件，應(yīng)將《憲法》作為審查的最高依據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)將《憲法》作為備案審查的依據(jù)，地方人大常委會(huì)沒有理由將《憲法》排除在外?！稇椃ā访鞔_規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行?！?第九十九條)《立法法》授權(quán)地方人大常委會(huì)制定備案審查制度時(shí)，要求“其他接受備案的機(jī)關(guān)”，“按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定”(第一百零二條)。這里的“其他機(jī)關(guān)”包括地方各級(jí)人大常委會(huì)。如前所述，個(gè)別地方人大常委會(huì)的備案審查制度中已規(guī)定“是否與憲法相抵觸”，這實(shí)質(zhì)上是將《憲法》作為審查的依據(jù)；各地已公布實(shí)施但沒有該規(guī)定的立法備案審查制度，應(yīng)及時(shí)予以修改。

第三，將《憲法》作為審查行政規(guī)范性文件的依據(jù)，才可能對(duì)違憲的行政規(guī)范性文件予以糾正。如果地方人大常委會(huì)只依據(jù)法律而不依據(jù)《憲法》進(jìn)行審查，那些表面上合法但實(shí)質(zhì)上違憲的行政規(guī)范性文件(尤其是限制或侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的紅頭文件)就不能得到糾正。例如，據(jù)《法制晚報(bào)》報(bào)道，2015年8月12日，天津港特大爆炸事故發(fā)生后，根據(jù)天津市南開區(qū)政府決定，區(qū)教育局于8月18日下發(fā)通知，要求全區(qū)中小學(xué)、幼兒園教職員工捐款，所捐款項(xiàng)由學(xué)校先行墊付，后從個(gè)人工資中扣除。區(qū)政府事后回應(yīng)稱，募捐活動(dòng)是“應(yīng)廣大黨員干部要求，廣泛發(fā)動(dòng)”的。強(qiáng)制捐款是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，該文件涉嫌違憲，但《南開區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法(試行)》并沒有將《憲法》作為審查依據(jù)，因而難以依據(jù)憲法規(guī)定進(jìn)行審查并撤銷該文件。

將《憲法》作為對(duì)行政規(guī)范性文件立法備案審查的最高依據(jù)，不意味著《憲法》是立法備案審查的唯一依據(jù)。法律體系中比行政規(guī)范性文件效力高的法律、法規(guī)均可作為立法備案審查的依據(jù)。將《憲法》作為對(duì)行政規(guī)范性文件立法備案審查的最高依據(jù)，意味著《憲法》是對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行立法備案審查最后的依據(jù)。只要在效力高于行政規(guī)范性文件的上一級(jí)法律或法規(guī)中存在相關(guān)規(guī)定，就只需審查其是否符合上一級(jí)法律或法規(guī)的規(guī)定，而無需進(jìn)行是否合憲的審查。只有在所有的法律、法規(guī)中都沒有相關(guān)規(guī)定的情況下，立法備案審查機(jī)關(guān)才能依據(jù)《憲法》規(guī)定對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行是否合憲的審查。

2.適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)在立法上宜采用列舉加兜底條款的方式

多數(shù)地方人大常委會(huì)已經(jīng)采用列舉加兜底方式規(guī)定適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)。但是，不應(yīng)局限于《監(jiān)督法》中明確規(guī)定的兩種情形，應(yīng)盡可能將審查標(biāo)準(zhǔn)逐一列舉，包括：(1)超越法定權(quán)限；(2)違反法定程序制定；(3)同憲法、法律法規(guī)相抵觸；(4)違反憲法、法律法規(guī)規(guī)定，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；(5)與上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸；(6)其他不適當(dāng)情形。至于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，立法上無法窮盡具體情形，不宜作出明確規(guī)定。逐一列舉的適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)中，實(shí)際上已包括了合法性審查。因?yàn)閺姆ɡ砩现v，合法性的規(guī)范內(nèi)涵比適當(dāng)性小，對(duì)審查對(duì)象的要求更為嚴(yán)苛。

部分學(xué)者認(rèn)為，適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)有重合之處，后者應(yīng)作為審查標(biāo)準(zhǔn)之一。筆者認(rèn)為，合理性不宜作為審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，合理性審查無法律的明確授權(quán)。學(xué)理上講，適當(dāng)性與合理性有交叉重疊，但兩者內(nèi)涵和外延并不一致?，F(xiàn)行法律沒有要求合理性審查，審查機(jī)關(guān)無權(quán)適用該標(biāo)準(zhǔn)。其次，合理性標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，難以認(rèn)定。行政規(guī)范性文件內(nèi)容是否合理，受審查角度、審查人員主觀意志影響較大，從不同角度、由不同人員進(jìn)行審查，其結(jié)論可能有較大差異，甚至完全相反，這與審查結(jié)論的唯一性、客觀性要求相矛盾。再次，合理性審查會(huì)妨礙政府施政積極性的發(fā)揮。當(dāng)前和今后一定時(shí)期，制定和執(zhí)行行政規(guī)范性文件仍然是政府行使職權(quán)、實(shí)現(xiàn)行政目的的重要途徑，如進(jìn)行合理性審查，行政權(quán)力容易被立法機(jī)關(guān)掣肘，地方政府主動(dòng)行政的意識(shí)可能降低，最終影響行政效率。最后，審查機(jī)關(guān)無法勝任合理性審查工作。目前，地方人大常委會(huì)備案審查工作所具有的人力、物力有限，對(duì)行政規(guī)范性文件的適當(dāng)性審查都難以全部完成，遑論合理性審查。

3.立法備案審查的標(biāo)準(zhǔn)體系從重實(shí)體、輕程序轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體、程序并重

“違背法定程序”是《立法法》中列舉的一項(xiàng)單獨(dú)審查標(biāo)準(zhǔn)(2015年修訂后的《立法法》第九十六條規(guī)定)，監(jiān)督法沒有明確規(guī)定違背法定程序是否是適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)之一，有些地方的立法備案審查制度中將其作為一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)。在法治國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)立法權(quán)的審查制度中，程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)有其獨(dú)特價(jià)值。立法機(jī)關(guān)一般通過審查行政法規(guī)的實(shí)體性規(guī)定和制定程序來控制行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)?！皺?quán)力委任(立法)的理論應(yīng)從實(shí)質(zhì)和程序兩個(gè)方面去考察，實(shí)質(zhì)方面的限制和程序方面的保障同等重要”[19]233，267。例如英國(guó)上下兩院設(shè)立的法定條規(guī)聯(lián)合委員會(huì)，對(duì)行政管理法規(guī)的實(shí)體審查包括是否規(guī)定有租稅或其他負(fù)擔(dān)、是否溯及既往、是否排除法院對(duì)委任立法的監(jiān)督等；程序?qū)彶榈闹攸c(diǎn)是是否按時(shí)提交議會(huì)備查、是否闡明委任立法的形式和目的等[20]105。德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì)審查法規(guī)命令的標(biāo)準(zhǔn)也包括實(shí)體和程序兩方面：(1)具有充分的、符合基本法第八十條第一款規(guī)定的授權(quán)根據(jù)；(2)形式上符合規(guī)定；(3)內(nèi)容上符合授權(quán)根據(jù)；(4)與其他上位階的法律一致；(5)如果存在裁量，其無裁量瑕疵[21]340。筆者建議，今后地方人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)體性審查的同時(shí)，應(yīng)審查其是否經(jīng)過公眾參與、內(nèi)部合法性審查、專家咨詢、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序，是否吸收了合理的意見和評(píng)價(jià)結(jié)論；還要審查制定規(guī)范性文件的理由是否充分、預(yù)期目的是否可能實(shí)現(xiàn)。一般而言，制定機(jī)關(guān)如果能嚴(yán)格遵守這些程序，行政規(guī)范性文件被立法機(jī)關(guān)審查認(rèn)定為違法或不適當(dāng)?shù)膸茁蕰?huì)大大降低。

三 行政規(guī)范性文件立法備案審查的程序問題

立法備案審查程序是備案審查工作規(guī)范化、制度化的體現(xiàn)和保障。地方人大常委會(huì)對(duì)備案審查程序規(guī)定的主要特點(diǎn)是：一方面，各地的條款規(guī)定差異較大，這需要統(tǒng)一規(guī)定，以提高審查工作效率；另一方面，有的地方人大常委會(huì)就具體審查程序立法作了有益探索，值得其他地方借鑒。

(一)明確統(tǒng)一的立法備案審查機(jī)構(gòu)并設(shè)立工作機(jī)構(gòu)

目前，地方人大常委會(huì)承擔(dān)備案審查的工作機(jī)構(gòu)包括四類：一是由人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)(即法工委)專門承擔(dān)，如新疆、寧夏等地；二是由人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，如湖南、河北等地；三是由人大專門委員會(huì)承擔(dān)，如北京等地；四是由人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，如福建等地。筆者建議，將人大常委會(huì)法工委作為專門的備案審查機(jī)構(gòu)，成立具體的工作機(jī)構(gòu)，可稱為備案審查處(科)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)備案審查工作。在審查過程中就專業(yè)問題可以征求人大專門委員會(huì)和其他機(jī)構(gòu)的意見。

(二)統(tǒng)一規(guī)定對(duì)行政規(guī)范性文件立法備案審查的完成時(shí)限

關(guān)于報(bào)送備案的時(shí)限，絕大多數(shù)地方參照立法法、監(jiān)督法所規(guī)定的相同時(shí)限，即自規(guī)范性文件公布之日起30日內(nèi)報(bào)備。有少數(shù)地方要求自公布之日15日內(nèi)報(bào)備，如江西、安徽、云南3省。對(duì)于審查機(jī)關(guān)完成審查的時(shí)限，只有個(gè)別地方作了規(guī)定。如新疆人大常委會(huì)要求應(yīng)當(dāng)在30內(nèi)審查終結(jié)本級(jí)備案審查機(jī)構(gòu)分送的規(guī)范性文件，湖南省人大常委要求規(guī)范性文件應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)完成審查。筆者建議，審查工作的完成時(shí)限宜規(guī)定為收到報(bào)備文件之日起60日內(nèi)。因?yàn)榇蠖鄶?shù)行政規(guī)范性文件一經(jīng)公布就開始實(shí)施，如果立法備案審查遲遲未能完成，可能導(dǎo)致違法的行政規(guī)范性文件不能得到及時(shí)糾正。審查時(shí)限過長(zhǎng)，還將影響備案審查工作的統(tǒng)計(jì)報(bào)告。地方人民代表大會(huì)一般于每年2月底前召開，人大常委會(huì)需向本級(jí)人大報(bào)告行政規(guī)范性文件的備案審查情況。

(三)將普遍審查與重點(diǎn)審查相結(jié)合并明確重點(diǎn)審查的范圍

重點(diǎn)審查的行政規(guī)范性文件是指地方人大常委會(huì)對(duì)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題等方面的規(guī)范性文件，除了普遍的書面?zhèn)浒笇彶橥猓€可以通過聽取專項(xiàng)報(bào)告、視察調(diào)研、專項(xiàng)評(píng)議、召開聯(lián)合審查會(huì)議等方式進(jìn)行審查。山西省、西藏自治區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例中已明確規(guī)定了重點(diǎn)審查制度。全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)此予以認(rèn)可[22]。建議對(duì)人大重點(diǎn)審查的行政規(guī)范性文件的范圍作出界定，并對(duì)進(jìn)行重點(diǎn)審查可以采取的具體方式等內(nèi)容作出明確規(guī)定。

(四)全面建立立法備案審查復(fù)審制度

目前，大多數(shù)地方都規(guī)定備案審查一次終結(jié)，即在審查機(jī)關(guān)作出審查結(jié)論后，制定機(jī)關(guān)應(yīng)予執(zhí)行。制定機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件無需修改或者廢止的，應(yīng)當(dāng)自收到書面審查意見之日起30日內(nèi)書面說明理由。如果審查機(jī)關(guān)認(rèn)為理由不成立，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行審查結(jié)論。個(gè)別地方規(guī)定了備案審查復(fù)審制，如《新疆自治區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第二十條規(guī)定：“審查要求或者審查建議提起人對(duì)審查結(jié)論有異議，再次提出書面審查要求或者審查建議的，備案審查機(jī)構(gòu)可以會(huì)同有關(guān)工作機(jī)構(gòu)聯(lián)合審查后，于三十日內(nèi)將審查結(jié)論告知審查要求或者審查建議提起人，并終結(jié)審查?！薄栋部凳腥舜蟪Ｎ瘯?huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》第九條規(guī)定：“規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)對(duì)糾正建議有異議的，可在接到糾正建議十日內(nèi)向市人大常委會(huì)提出，由常委會(huì)主任會(huì)議再次審議。”備案審查復(fù)審制度是給予制定機(jī)關(guān)一次“復(fù)議”的機(jī)會(huì)，是審查機(jī)關(guān)對(duì)審查結(jié)論的再審核，有利于提高備案審查工作質(zhì)量。因此，筆者建議，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立立法備案審查復(fù)審制度，行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)對(duì)審查結(jié)論有異議的，均可向?qū)彶闄C(jī)關(guān)提出復(fù)審申請(qǐng)，由復(fù)審機(jī)關(guān)再次進(jìn)行審查并做出結(jié)論。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行復(fù)審時(shí)，復(fù)審機(jī)關(guān)應(yīng)組織未參與過前一次審查的專家及相關(guān)人員進(jìn)行復(fù)審。行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)不得對(duì)復(fù)審結(jié)論再次申請(qǐng)審查。

(五)建立專家咨詢制度

2015年修改后的《立法法》將科學(xué)立法、民主立法作為立法原則。該法第三十六條規(guī)定，法律草案的起草和審議應(yīng)聽取、征求有關(guān)專家意見。但目前大多數(shù)地方的立法備案審查制度沒有明確規(guī)定專家咨詢制度。行政規(guī)范性文件的立法備案審查，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行立法法的這一規(guī)定。在備案審查工作中，遇到專業(yè)問題或?qū)彶橐庖娪蟹制鐣r(shí)，應(yīng)充分聽取專家的意見和建議，并作為確定審查結(jié)論的參考。目前，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)的縣一級(jí)人大常委會(huì)中法律、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)技術(shù)人員仍嚴(yán)重不足，建立行政規(guī)范性文件立法備案審查專家咨詢制度，顯得尤為重要。

(六)完善立法備案審查問責(zé)機(jī)制

對(duì)行政規(guī)范性文件的立法備案審查要達(dá)到預(yù)期效果，審查質(zhì)量要有保證，必須建立嚴(yán)密的問責(zé)機(jī)制。目前各地人大常委會(huì)在問責(zé)方式、寬嚴(yán)程度等方面的規(guī)定存在較大差異。如對(duì)制定機(jī)關(guān)不按規(guī)定時(shí)限和要求報(bào)送備案的處理，廣西、北京等省市人大常委會(huì)規(guī)定予以通報(bào)并限期改正；湖北省人大常委會(huì)對(duì)不按要求報(bào)備的，通知限期報(bào)送，作出說明并限期改正和批評(píng)教育，責(zé)令作出書面檢查并建議制定機(jī)關(guān)給予相關(guān)責(zé)任人行政處分。也有一些地方人大常委會(huì)規(guī)定依照其他法規(guī)進(jìn)行處理，如安徽省人大常委會(huì)規(guī)定，對(duì)不按要求報(bào)備的，按《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》有關(guān)規(guī)定處理。還一些地方?jīng)]有規(guī)定問責(zé)措施，如廣東省。對(duì)制定機(jī)關(guān)不執(zhí)行審查結(jié)論的問責(zé)方式，絕大多數(shù)地方人大常委會(huì)僅規(guī)定撤銷規(guī)范性文件而沒有規(guī)定進(jìn)一步的處理措施。

筆者建議：(1)完善對(duì)行政規(guī)范性文件制定主體的問責(zé)制度。對(duì)于制定機(jī)關(guān)不按時(shí)限和要求報(bào)送備案的，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令限期糾正；逾期未糾正的，可給予制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通報(bào)批評(píng)或政紀(jì)處分；制定機(jī)關(guān)未按照書面審查意見在規(guī)定期限內(nèi)自行修改、廢止規(guī)范性文件，且沒有合理理由的，備案審查機(jī)關(guān)除撤銷該文件外，還可以給予制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通報(bào)批評(píng)或要求相關(guān)部門給予其政紀(jì)處分，“必要時(shí)，人大常委會(huì)應(yīng)積極行使質(zhì)詢監(jiān)督權(quán)，以確保落實(shí)備案審查制度”[23]。(2)建立對(duì)立法備案審查機(jī)關(guān)的問責(zé)制度。目前地方立法備案審查規(guī)定中均無審查機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)及工作人員相關(guān)責(zé)任的內(nèi)容。我們認(rèn)為，完整的問責(zé)機(jī)制還應(yīng)明確規(guī)定審查機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任、審查機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任及相關(guān)工作人員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任[24]。因此，地方人大常委會(huì)對(duì)備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出明確規(guī)定。

注釋：

①全國(guó)人大法工委在2015年9月召開的全國(guó)地方立法研討會(huì)上，與會(huì)的專家、代表對(duì)需要備案審查的規(guī)范性文件的定義理解不一致，但普遍認(rèn)可報(bào)備的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合以下標(biāo)準(zhǔn):國(guó)家機(jī)關(guān)制定的，規(guī)范不特定公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用并具有普遍約束力的文件。全國(guó)人大法工委認(rèn)為：“這是各地在實(shí)踐中摸索總結(jié)出來的,可以沿著這個(gè)路子繼續(xù)探索實(shí)踐?！眳⒁姡豪钸m時(shí)《全面貫徹實(shí)施修改后的立法法》，《中國(guó)人大》2015年第21期。

②規(guī)范性文件不是法定概念，但學(xué)術(shù)界和社會(huì)上對(duì)“紅頭文件”概念的理解基本一致，即指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱。參見：江必新《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年版，第243頁。

③監(jiān)督法第三十條：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：(一)超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。”

④根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)發(fā)布的公文種類包括決議、決定、命令、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要等15種。在實(shí)踐中，除請(qǐng)示、報(bào)告、議案等外，其余各種公文均可成為行政規(guī)范性文件的載體。

⑤數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)自江西省人大常委會(huì)《2013年規(guī)范性文件備案審查工作情況和2014年工作安排報(bào)告》(來源：江西省人大新聞網(wǎng)，http://www.jxrd.gov.cn/system/2014/04/25/013062958.shtml，最后訪問時(shí)間：2016年11月20日)、福建省人大常委會(huì)《2014年度備案規(guī)范性文件的審查情況報(bào)告》(來源：福建人大網(wǎng)，http://www.fjrd.gov.cn/ct/68-93646，最后訪問時(shí)間：2016年11月20日)。

⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)做到由件必備，有備必審，有錯(cuò)必糾?！钡@一要求，已經(jīng)適用于其他規(guī)范性文件的備案審查。參見：李適時(shí)《完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》，《求是》2017年第12期。

⑦國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件與地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章之間的效力次序問題，現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)也不一致。有的地方政府認(rèn)為，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的效力高于地方政府規(guī)章。如《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》第二十四條規(guī)定：“上位規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定不一致的，適用法律、法規(guī)、規(guī)章，但是，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件與規(guī)章的規(guī)定不一致的，適用國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件；國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件與地方性法規(guī)的規(guī)定不一致的，逐級(jí)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定適用的依據(jù)。”

⑧個(gè)別地方人大常委會(huì)已將政府辦公廳(室)制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。如《湖南省縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常委委員會(huì)監(jiān)督條例》第三十五條第四項(xiàng)規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府辦公廳(室)向社會(huì)公開發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件應(yīng)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案?！督魇「骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第四條第二項(xiàng)規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府制定、發(fā)布以及授權(quán)其辦公廳(室)發(fā)布的決定、命令、規(guī)定、細(xì)則、辦法、意見等規(guī)范性文件”。

⑨《地方組織法》第十五條規(guī)定：主席團(tuán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的問題，有計(jì)劃地安排代表聽取和討論本級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，開展視察、調(diào)研等活動(dòng)，聽取和反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見。

⑩認(rèn)為不宜報(bào)送的，參見：王世貴《規(guī)范性文件備案審查的范圍、內(nèi)容和程序》，載《人大研究》2010年第3期；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)報(bào)送的，參見：郝永偉《人大規(guī)范性文件備案審查若干問題探析》，《人大研究》2011年第2期；朱景文《加強(qiáng)備案審查 維護(hù)法制統(tǒng)一》，載《中國(guó)人大》2014年第1期。

[1]李適時(shí).完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系[J].求是,2017,(12).

[2]關(guān)于2016年規(guī)范性文件備案審查情況的報(bào)告[EB/OL].[2017-10-30].網(wǎng)址：http://www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1946/n2029/u1ai145666.html.

[3]關(guān)于2015年度規(guī)范性文件備案審查的報(bào)告[EB/OL].[2017-10-30].網(wǎng)址：http://www.ccpc.cq.cn/home/index/more/id/205865.html.

[4]關(guān)于2015年度杭州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查情況的報(bào)告[EB/OL].[2017-10-30].網(wǎng)址：http://z.hangzhou.com.cn/2016/rdcwh35th/content/2016-01/12/content_6041719.htm.

[5]周松玉.地方人大規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善[J].人大研究,2016,(9).

[6]蔡小雪.國(guó)務(wù)院下屬部門規(guī)范性文件的法律效力判斷與適用[J].人民司法,2008,(4).

[7]金偉峰.論國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件與省級(jí)地方性法規(guī)沖突的處理[J].法治論叢,2008,(6).

[8]李春燕.論規(guī)范性文件備案審查的范圍[J].人大研究,2010,(11).

[9]陳軍.論地方人大對(duì)地方規(guī)范性文件的監(jiān)督[J].人大研究,2013,(12).

[10]鄭淑娜.規(guī)范性文件備案審查的幾個(gè)主要問題[N].公民報(bào)，2016-06-05.

[11]王世貴.規(guī)范性文件備案審查的范圍、內(nèi)容和程序[J].人大研究,2010,(3).

[12]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).中華人民共和國(guó)立法法釋義[M].北京：法律出版社，2015.

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[14]江必新.新行政訴訟法修改條文理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社，2015.

[15]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室.規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2011.

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[18]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法釋義[M].北京：法律出版社，2008.

[19]王名揚(yáng).美國(guó)行政法(上)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016.

[20]王名揚(yáng).英國(guó)行政法、比較行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社,2016.

[21]〔德〕哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉,譯.北京：法律出版社,2000.

[22]李適時(shí).進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作[J].中國(guó)人大,2016,(9).

[23]郭清梅.改進(jìn)區(qū)級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作研究[J].人大研究,2015,(7).

[24]戴激濤.試論規(guī)范性文件主動(dòng)審查機(jī)制的完善——從立法法的修改說起[J].人大研究，2015，(10).