黃雅屏
(河海大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210098)
在人類社會發(fā)展所需要的各類自然資源當(dāng)中,水資源是不可缺少的同時(shí)又是不可替代的重要資源,它直接制約著人口的分布和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。推進(jìn)“一帶一路”建設(shè),是黨中央、國務(wù)院根據(jù)全球形勢變化、統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局做出的重大戰(zhàn)略決策,對于開創(chuàng)中國全方位對外開放新格局具有重大意義?!耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)既為沿線國家?guī)砹私?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和加強(qiáng)區(qū)域合作的歷史性機(jī)遇,也面臨著諸多的約束和挑戰(zhàn),國際河流的共享水資源就是我國在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)中應(yīng)該高度重視的“瓶頸”之一。
“國際河流”是指在地理上和經(jīng)濟(jì)上影響兩個(gè)或多個(gè)國家領(lǐng)土和利益的河流[1]。中國有多條國際河流,涉及越南、朝鮮、俄羅斯、印度等19個(gè)國家,其中15個(gè)為毗鄰的接壤國,影響人口近30億,這一特殊的地理位置使得中國成為亞洲乃至全球最重要的上游國之一。同時(shí),我國是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大國,其對水資源的需求也很大。因此,我國在“一帶一路”推進(jìn)過程中必然會大量涉及國際河流水資源的開發(fā)和利用,涉及與國際河流的沿岸國之間關(guān)于水量分配、水質(zhì)保護(hù)、水能利用、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)等問題的沖突與爭議[2];同時(shí),我國國際河流的開發(fā)和利用一直比較落后甚至是空白,一旦涉足,必將面臨諸多爭端及被動因素。
國際河流爭端的方面多且存在主權(quán)爭端;爭端方多,各國要求不同,情況復(fù)雜;同時(shí)因有西方大國的干預(yù),使問題趨向國際化,增加了爭端解決的難度。但是對于我國國際河流的爭端我們應(yīng)該勇于面對,善于解決,不能回避,只有這樣才能維護(hù)我國自身的利益,尤其這是關(guān)乎國計(jì)民生的利益。在我國大力推動“一帶一路”的建設(shè)進(jìn)程中,必須認(rèn)真面對這一“瓶頸”,采取有效措施保障我國和周邊各國和平、穩(wěn)定并能可持續(xù)發(fā)展。
各國對國際河流水資源共享問題的意識日益增強(qiáng),并更加注重尋找可持續(xù)的解決辦法。雖然沒有解決爭端的固定模式可循,但是可以從各國實(shí)踐中借鑒處理特定問題的方法。從工程、法律、環(huán)境和政治的角度來看,在“一帶一路”建設(shè)中,國際共享河流流域面臨著重大挑戰(zhàn),但當(dāng)解決這些爭端變得可能的時(shí)候,機(jī)會常常不期而遇。
我國西北地區(qū)的國際河流關(guān)注的是水量;我國東北地區(qū)是重要的老工業(yè)地區(qū),關(guān)注的是水質(zhì);我國西南地區(qū)蘊(yùn)藏巨大的水能,作為綜合實(shí)力強(qiáng)大的上游國,關(guān)注的是水能。對于我國雅魯藏布江和怒江的爭端,重點(diǎn)在于水能開發(fā)。就政治解決模式而言,有三種順序:先做再談、邊做邊談、先談后做。我國作為上游國應(yīng)采取先做再談的方式。
談判中,爭端的時(shí)間性成為談判的難度。對于下游國水質(zhì)水量或航行權(quán)利的影響所產(chǎn)生的爭端,究竟是由于上游國已有的行為所造成的實(shí)際影響,抑或有可能在未來發(fā)生待定的影響,兩者有巨大的差別。例如,有一個(gè)國際河流水壩項(xiàng)目正在規(guī)劃或建造(但尚未影響跨越邊界的水量),而已經(jīng)運(yùn)作的項(xiàng)目并導(dǎo)致下游國水量減少,同時(shí)已經(jīng)產(chǎn)生水電或者其他上游國家的利益,相比而言,已經(jīng)運(yùn)作的項(xiàng)目帶來的爭端往往容易達(dá)成協(xié)議;但如果所解決的爭端涉及國際河流未來的使用則給談判增加了難度。試圖先談后做,讓下游流域國事先同意我國的水能開發(fā)是非常困難的。因?yàn)榫鸵粋€(gè)重要資源進(jìn)行協(xié)商本身是困難的,同時(shí)對有關(guān)未來活動的關(guān)切所固有的不確定性,將使談判更難達(dá)成協(xié)議。這也是由于信息的障礙,大多數(shù)國際河流的管理采取的是單方面行動,沿岸國不充分了解彼此的計(jì)劃,也不可能被詳細(xì)告知,下游國過分夸大可能產(chǎn)生的危害,在這種情況下的談判是不太可能獲得成功。一方面,有關(guān)國家沒有受到現(xiàn)實(shí)的危害,減少了其尋求解決方案的積極性;另一方面,由于對未來收益的巨大預(yù)期,也使得造成危害的國家不愿意和被危害國之間達(dá)成協(xié)議。
縱觀各大國際河流的上游國,都是先行開發(fā),而后取得河流的控制權(quán)和主導(dǎo)地位,獲得水資源使用優(yōu)先權(quán),有了強(qiáng)大的話語權(quán)后,再慢慢解決爭端。土耳其為了改變其高原內(nèi)部的生產(chǎn)條件,自1981年起,開始在其東南部幼發(fā)拉底河上游興建阿納托利亞開發(fā)工程,從而引起土、敘、伊三國圍繞幼發(fā)拉底河的水源分配問題的多次爭端,敘利亞、伊拉克利用種種方式公開向土耳其叫板,指責(zé)土耳其違反國際法。而具有地緣優(yōu)勢的土耳其在1990年2月完成幼發(fā)拉底河上最大的水利工程——阿塔圖爾克大壩蓄水后*1990年1月14日—2月12日,阿塔圖爾克大壩蓄水,土耳其截流了90%的幼發(fā)拉底河河水以蓄滿水庫。,對下游國的態(tài)度逐漸變得強(qiáng)硬,對外公開宣布“水資源是土耳其的,事關(guān)主權(quán),我們有權(quán)做任何我們想做的事”[3]。恒河,印度的法拉卡大壩建成蓄水,孟加拉國除了要求從印度方面多分水外別無選擇,印度甚至希望用恒河水換取過境通行的便利。尼羅河,埃及的阿斯旺水壩吞下了尼羅河兩年的徑流量,使得埃及成為沙漠中的綠洲;而埃塞俄比亞由于缺乏水利開發(fā),作為上游國卻經(jīng)常遭受干旱,民不聊生。在國際事務(wù)上,很多國家都利用強(qiáng)大的國力展現(xiàn)其強(qiáng)勢作風(fēng),1949—1950年冬,印度截?cái)嘤《群訓(xùn)|三河向下游的供水,而以色列甚至發(fā)動戰(zhàn)爭奪取水源地,以戰(zhàn)爭換水。
默茲河分流國際常設(shè)法院案中,從國際常設(shè)法院的意見看來,只要條約不禁止的,就不排除可以進(jìn)行單方面的行動。雙方可以在其管轄的河段進(jìn)行必要的疏浚和分流改道工程,只要該工程不影響河流的總流量也不妨礙鄰國在它的部分對河的水流作正當(dāng)?shù)氖褂眉纯?。國際法院在“烏拉圭河紙漿廠案”中,也表示紙漿廠能為烏拉圭提供大量就業(yè)機(jī)會并帶來重大經(jīng)濟(jì)利益,只要不對烏拉圭河造成實(shí)際的重大損害,即便事先通知遭到反對后,仍然享有自主的主權(quán)權(quán)利和享用其自然資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利,國際法院的判決具有現(xiàn)實(shí)性、可操作性、務(wù)實(shí)性和公正性,同時(shí)對于我國國際河流的實(shí)踐也具有指導(dǎo)性。在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求沖突時(shí),國際法院傾向于認(rèn)定在不違反現(xiàn)有環(huán)境義務(wù)的前提下,沿岸國家擁有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)權(quán)利與自由*此案中,國際法院的判決公正而具有現(xiàn)實(shí)性,充分平衡了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系,在考慮可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需求的背景下,更側(cè)重于尊重沿岸國自主開發(fā)利用共享國際河流水資源的主權(quán)和正當(dāng)?shù)纳鐣?jīng)濟(jì)需要,這是可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。[4]。這對于我國在國際河流上的開發(fā)利用有指導(dǎo)意義。
先做后談的談判焦點(diǎn)應(yīng)該放在基于互利互惠原則下,尋求諸如高層政治對話或利用其他談判機(jī)制以及商業(yè)活動等多種途徑來解決,也可以利用像聯(lián)合國或資助機(jī)構(gòu)這樣的多邊機(jī)構(gòu)去施加影響[5],創(chuàng)造一個(gè)可以接受的談判氛圍。
每一個(gè)流域國都有不對其他流域國造成重大損害的義務(wù),但是重大損害是可以公開釋義的,一般指能夠被客觀證據(jù)確定的非常細(xì)小傷害。對于我國額爾齊斯河和伊犁河的爭端,我國實(shí)際上僅是依據(jù)主權(quán),使用自己境內(nèi)的水流資源以利灌溉,改善當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況,只要不對下游造成重大損害,就不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。中國外交部曾多次重申:“不做任何損害下游國家利益的事情?!边@句話加重了我國的義務(wù),因?yàn)閾p害下游國事情的判斷標(biāo)準(zhǔn)不是我國說了就算數(shù)的,別國會拿這樣的外交申明主張賠償。我國在這一問題上應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度,最起碼不應(yīng)承擔(dān)超越《國際水道非航行使用法公約》(以下簡稱《公約》)文本明確規(guī)定的義務(wù),因?yàn)椤豆s》也只要求“不造成重大損害”。
很多下游國不了解我國的水利狀況,過分夸大了我國的取水量,過分擔(dān)心其水源供應(yīng)可能會受到嚴(yán)重影響?!豆s》中規(guī)定的“強(qiáng)制調(diào)查程序”固然是難以接受和對上游國不利的,但是借助于政治解決模式中的第三方調(diào)查、調(diào)解、斡旋,在我國條件允許的情況下,邀請下游國和第三方代表參觀我國的水利建設(shè),可以消除疑慮和誤解。2010年湄公河下游大旱,中國專家和官方機(jī)構(gòu)都表示,湄公河干流水位下降是泰國北部和老撾干旱所致,跟中國建水壩毫無關(guān)系,為了消除疑慮和誤解,中國邀請湄公河區(qū)域國家參觀了景洪大壩。信息交流*現(xiàn)代信息交流技術(shù)使得數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建立成為可能。利用電腦網(wǎng)絡(luò),各種數(shù)據(jù)可以接近實(shí)時(shí)地收集和傳輸,如南部非洲發(fā)展共同體的水文循環(huán)觀測系統(tǒng)SADC-HYCOS幾乎可以使下游的莫桑比克實(shí)時(shí)了解跨境來水量。技術(shù)層面可以實(shí)現(xiàn)的條件下,就要看我國的主觀意愿和國家間的關(guān)系。參見官網(wǎng)www.dwaf.gov.za.多瑙河大壩案中,匈牙利堅(jiān)稱聯(lián)合項(xiàng)目將導(dǎo)致環(huán)境的巨大破壞,匈牙利與斯洛伐克雙方1995年簽署有關(guān)共同監(jiān)測的協(xié)議后,所有的測量數(shù)據(jù)才實(shí)現(xiàn)了交換,每年聯(lián)合編輯一份水電站對周圍地區(qū)環(huán)境影響的報(bào)告,避免了之前雙方各執(zhí)一詞的局面,也促進(jìn)了雙方將爭議提交國際法院。參見www.cicontrol.sk. (最后訪問于 2017年3月12日)??梢源龠M(jìn)相關(guān)國家,建立信任關(guān)系,為未來的爭端解決和共同協(xié)作打下良好的基礎(chǔ)。建立水資源合作中心,共享河流信息資料也有利于為“一帶一路”建設(shè)提供信息和情報(bào)支持。
為了資源的最佳利用和充分保護(hù),國際河流的爭端解決和合作應(yīng)該建立在主權(quán)平等、領(lǐng)土完整、互利互惠和互相信任的基礎(chǔ)上。因此,建立聯(lián)合機(jī)制和成立流域委員會,對于涉及多國的重要國際河流通常是必不可少的。但是這樣的流域委員會必須包括流域內(nèi)所有的國家,否則將導(dǎo)致水資源管理的不完善和不優(yōu)化。1995年湄公河下游四國(除了中國和緬甸)就已經(jīng)成立了湄公河委員會(MRC),1999年更是簽訂了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》,我國作為此河流的發(fā)源國,反而陷入被動。湄公河委員會不能成為權(quán)威性的全流域水資源開發(fā)合作機(jī)制,因沒有上游兩國的參與,其協(xié)調(diào)能力局限在下游和支流范圍;而且其以顧問形式為成員國提出決策建議,對于成員國的行動約束力不強(qiáng);湄公河委員會的日常運(yùn)作依靠西方國家對流域國的贊助,而大多捐助有附加條件,影響其決策的公正性。
我國一直焦灼是否加入MRC。如果加入,勢必要做出很多妥協(xié),因?yàn)橄掠嗡膰呀?jīng)形成了游戲規(guī)則,只能使中國境內(nèi)的流域開發(fā)融入全流域總體規(guī)劃中,而所謂的總體規(guī)劃,往往優(yōu)先照顧下游國的既得利益,加入MRC就意味著境內(nèi)瀾滄江流域的開發(fā)將或多或少地受到《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》的約束。由于下游國家已經(jīng)連成一線,我國勢必以寡敵眾,任何水利行動,都會遭到下游各國的一致反對,我國對于瀾滄江的開發(fā)變得幾乎不可能,水資源的利用也會處處掣肘,成為下游規(guī)制上游的典型。我國目前不應(yīng)貿(mào)然加入非全流域多邊聯(lián)合機(jī)構(gòu),而應(yīng)尋求針對特定問題或具體工程項(xiàng)目成立雙邊委員會以及進(jìn)行聯(lián)合項(xiàng)目開發(fā)。
大國必重外交,外交必重國際法。在“一帶一路”戰(zhàn)略的具體建設(shè)過程中,法律保障的作用不可或缺?!耙粠б宦贰睉?zhàn)略的法制化,不僅是自身發(fā)展的需要,也是中國提升國際規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)的需要。現(xiàn)階段就共享水資源,我國只與少數(shù)的幾個(gè)周邊國家簽署了數(shù)量有限的專門性雙邊條約。比如,我國和哈薩克斯坦簽署的《關(guān)于共同利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)議》以及和蒙古簽署的《關(guān)于保護(hù)和利用邊界水協(xié)定》。但與大多數(shù)鄰國還尚未簽定專門的雙邊或多邊條約。關(guān)于國際河流開發(fā)利用的規(guī)定也只是散見于一些針對性不強(qiáng)的環(huán)境合作協(xié)定之中,缺乏可操作性。因此,我國應(yīng)加速彌補(bǔ)國際層面立法的缺失,在借鑒國際法規(guī)的基礎(chǔ)上制定適合我國國情的具體法律法規(guī)。同時(shí)可以不限于共享水資源這一焦點(diǎn),而是關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源等多維度利益上的合作和綜合條約的制定,實(shí)現(xiàn)利益爭奪中由“零合”到“正和”的轉(zhuǎn)化。為了避免爭端,推進(jìn)“一帶一路”建設(shè),與周邊國家開展共享水資源合作開發(fā)與管理的前提就是簽定明確的協(xié)議或條約,并嚴(yán)格履行。習(xí)近平主席指出,要共同推動國際關(guān)系法制化,推動各方在國際關(guān)系中遵守國際法和公認(rèn)的國際關(guān)系基本原則,用統(tǒng)一適用的規(guī)則來明是非、促和平、謀發(fā)展。
2017年5月的“一帶一路”國際合作高峰論壇,強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三大領(lǐng)域綜合、平衡、可持續(xù)發(fā)展?!佰`行綠色發(fā)展新理念,倡導(dǎo)綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保合作,建設(shè)生態(tài)文明”是習(xí)近平主席提出的生態(tài)理念和新發(fā)展觀,展現(xiàn)了一個(gè)大國的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。“一帶一路”建設(shè)中,所有共享水資源開發(fā)項(xiàng)目都應(yīng)遵循綠色發(fā)展理念,充分平衡環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。在考慮可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需求時(shí),保障國際河流的生態(tài)需水量前提下,與周邊國家加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保合作,嚴(yán)格監(jiān)控水資源開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響,預(yù)防、減少和控制水污染,加強(qiáng)生物多樣性和自然生態(tài)資源的保護(hù),應(yīng)對氣候變化等災(zāi)害,為周邊國家提供環(huán)保技術(shù)支持,提供清潔能源技術(shù)交流和轉(zhuǎn)讓。
國際河流流域國家有義務(wù)獨(dú)自或必要時(shí)聯(lián)合起來保護(hù)國際共享水道的生態(tài)系統(tǒng),同時(shí)我國應(yīng)把重點(diǎn)放在預(yù)防、減少和控制水污染上。國際河流生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)通常需要修建基礎(chǔ)設(shè)施,如水流調(diào)節(jié)工程(大壩)或水處理設(shè)施,它在投資和收益公平分享?xiàng)l件下通過聯(lián)合開發(fā)可以實(shí)現(xiàn)。在干旱半干旱地區(qū),最小流量對于維持生態(tài)系統(tǒng)來說非常重要。我國作為上游國,為了維護(hù)生態(tài)系統(tǒng),作出過很多努力,放棄了很多開發(fā)項(xiàng)目,這些作為和不作為,按照受益補(bǔ)償原則,下游國應(yīng)對我國的成本投入給予認(rèn)同、贊賞和支持(經(jīng)濟(jì)支持),有義務(wù)給予我國一定的補(bǔ)償,或承擔(dān)我國“善”行為的成本。
跨界河流正在受到越來越多學(xué)者的關(guān)注,而傳統(tǒng)的重點(diǎn)一直是國際河流在引發(fā)爭端方面的誘導(dǎo)作用,以及國際河流導(dǎo)致“水戰(zhàn)爭”的潛在作用,目前正致力于共享水資源的管理和促進(jìn)合作。很多情況下,在考慮水資源共享和費(fèi)用分擔(dān)之前,著重解決利益共享問題對尋求公平的解決爭端方法是十分關(guān)鍵的,雙方常常從對手轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?。在推動“一帶一路”建設(shè)中,在其他合作之上加上水合作(x+1),借助跨界河流的共享性,可以化爭端為合作的契機(jī)。
例如,2016年泰國遭遇近10年來最嚴(yán)重的旱情,中國在2016年3月份開始第一次開閘調(diào)水之后,又于4月在云南省景洪大壩開閘調(diào)水,并且持續(xù)調(diào)水直至“枯水期”結(jié)束。中國上游水庫的調(diào)水有利于柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南緩解旱情。
我國很多國際河流的爭端,尤其是瀾滄江—湄公河的爭端,可以通過聯(lián)合開發(fā)水利工程的方式解決。湄公河流域水資源極其豐富,在灌溉、發(fā)電、航運(yùn)和防洪等方面的開發(fā)潛力巨大,處于湄公河下游流域的國家還不發(fā)達(dá),在柬埔寨、泰國、老撾、越南4個(gè)國家中除泰國外都處于世界不發(fā)達(dá)國家之列,湄公河豐富的水資源為促進(jìn)這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮提供了機(jī)會。
聯(lián)合開發(fā)水利工程對于參與國有很多好處,可以使河流開發(fā)利用最優(yōu)化,規(guī)模開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益也是重要優(yōu)勢。同時(shí),如果把流域看作一個(gè)獨(dú)立水文實(shí)體進(jìn)行開發(fā),通常有助于尋求創(chuàng)新的工程解決方案??紤]到上游有利的建壩地理地形和水文條件,在上游地區(qū)建壩更有效。如果這類項(xiàng)目建立在聯(lián)合開發(fā)基礎(chǔ)上,可以給所有參與國帶來實(shí)質(zhì)的利益,也可促進(jìn)各國間積極的合作。湄公河下游流域的季節(jié)性洪水每年都會對下游流域國家造成數(shù)百萬美元的損失,造成巨大基礎(chǔ)設(shè)施破壞和糧食損失,最好的防洪方法就是在上游修建調(diào)節(jié)水壩;同時(shí)可以把我國進(jìn)口糧食和出口電力作為我國與湄公河下游國之間的利益共享方式。
健全合作機(jī)制,布局沿“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶的不同層次的水資源合作項(xiàng)目,構(gòu)建水資源合作走廊,不僅為順利推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)提供基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性資源條件支撐,同時(shí)利用地緣關(guān)系緊密的優(yōu)勢,通過水資源合作開發(fā)與利用,尋找區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極,實(shí)現(xiàn)區(qū)域“水資源—生態(tài)—經(jīng)濟(jì)”和諧發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),助推“一帶一路”建設(shè)。
全球矚目的“一帶一路”國際合作高峰論壇的主題,就是“加強(qiáng)國際合作,共建一帶一路,實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展”。共享水資源雖然是“瓶頸”,但是因?yàn)橥硪唤母侍?,流域國家的合作也因水而生。推進(jìn)務(wù)實(shí)合作,夯實(shí)合作基礎(chǔ),通過信息交流促進(jìn)國家關(guān)系,建立信任,積極開展水資源合作,共同保護(hù)流域環(huán)境,必能為未來共同協(xié)作建設(shè)“一帶一路”打下良好的基礎(chǔ)。
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山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報(bào)2018年1期