朱 　 冰，　尹 　 權(quán)

(1.同濟(jì)大學(xué) 法學(xué)院，上海200092；2．安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥230601)

一、PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律屬性之爭(zhēng)

PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律屬性在學(xué)界爭(zhēng)議不斷。該爭(zhēng)議大體可以區(qū)分為“行政契約說”、“民事契約說”和“混合契約說”。

(1)行政契約說。主張PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是“公法契約”者[1]主要出于3個(gè)理由：①該協(xié)議目的主要是公共資源管理的行政目標(biāo)；②該協(xié)議主體一方身份特殊，是公共設(shè)施和公用事業(yè)主管行政機(jī)關(guān)或部門；③協(xié)議受行政法律的規(guī)范和制約。2014年11月新出臺(tái)的《行政訴訟法》第12條將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，司法解釋進(jìn)一步明確行政協(xié)議的含義。

(2)民事契約說。主張PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是“私法契約”者[2]認(rèn)為依據(jù)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議確立的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)性的權(quán)益。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定要“保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益”。此處的特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)被理解為與政府簽訂PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議獲得財(cái)產(chǎn)性權(quán)益——特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)。

(3)混合契約說。主張PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是“私法契約”者認(rèn)為行政特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中反映了公共部門與商業(yè)組織之間對(duì)于準(zhǔn)公共服務(wù)的買賣合同關(guān)系，還反映了商業(yè)組織作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者與公共部門作為公共服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管者之間的管理與被管理關(guān)系，應(yīng)屬于兼具公法和私法性質(zhì)的混合合同。

2004年建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中并未明確特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律屬性。2014年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(征求意見稿)》第44條規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁”。征求意見稿將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為民事契約。到2014年11月新出臺(tái)的《行政訴訟法》第12條“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議……等協(xié)議的”，將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，司法解釋進(jìn)一步明確行政協(xié)議的含義，指出行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議，明確規(guī)定PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是行政協(xié)議。隨后，2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第49條僅提出特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行中的爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決，未明確特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律屬性，刪除了2014年征求意見稿中將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為民事契約的條款?？梢?，在法律規(guī)范層面上，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律屬性判斷并未一以貫之。

行政契約/民事契約的簡(jiǎn)單二分受制于固定的分類標(biāo)準(zhǔn)，滿足理論區(qū)分的特征性抽象歸納難免有邊界析出，當(dāng)合同當(dāng)事人救濟(jì)需要的訴訟請(qǐng)求跨越民事與行政的不同領(lǐng)域時(shí)，單一救濟(jì)機(jī)制顯得過于僵化。

(1)如果將PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議看成是行政行為，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為行政協(xié)議，其在履行過程中發(fā)生爭(zhēng)議或者發(fā)生糾紛屬于行政糾紛，“其(爭(zhēng)訴)程序只有基于當(dāng)事人的提起才能開始”，由于行政職權(quán)的特殊性，行政機(jī)關(guān)無權(quán)主動(dòng)請(qǐng)求司法救濟(jì)提起“官告民”的行政復(fù)議或者行政訴訟。此外，對(duì)于公法性法律保護(hù)，無法直接適用民事上的財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求權(quán)作為提起行政復(fù)議或者行政訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。

(2)如果將PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議看成是物權(quán)行為，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為民事合同。當(dāng)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議私人企業(yè)未按協(xié)議在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，政府除了享有與受讓方平等的民事救濟(jì)方式(違約、約定解除、定金罰則以及違約賠償?shù)?外，在法律定位上并沒有高出受讓方超然的法律地位，土地行政主體的優(yōu)越性不起作用，更無從以單方意思表示的決定、命令等對(duì)合同相對(duì)方處于單向的、強(qiáng)制性的處罰。

法律屬性問題的重要性在于，法律屬性定性直接影響合同糾紛解決的路徑選擇和法律責(zé)任的承擔(dān)方式。PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議“非公即私”的屬性爭(zhēng)議，帶來適用行政訴訟還是適用民事訴訟救濟(jì)渠道的分歧。

二、PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律屬性之辯

依循私法/公法二元論建構(gòu)的民事協(xié)議/行政協(xié)議的界分標(biāo)準(zhǔn)，是大陸法系傳統(tǒng)上的一種人為制度設(shè)計(jì)，并不能完全契合PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議這一特殊合同類型，對(duì)公法和私法二元論的批判以及是否適用于PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議本身成為了疑問。

對(duì)于PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議行政協(xié)議論者第一個(gè)理由，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議設(shè)立的目的，除了保障社會(huì)公共利益和公共安全、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率等公共管理行政目標(biāo)外，還具有公共資源所有人(國(guó)家)在公共資源上為私人設(shè)立財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)益移轉(zhuǎn)，并保護(hù)“特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益”的目的。依法設(shè)立的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有有償、自由融資、存在期限等市場(chǎng)平行移轉(zhuǎn)的私權(quán)特征，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議成為在國(guó)有資源上實(shí)現(xiàn)為私人設(shè)立財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)益移轉(zhuǎn)的契據(jù)工具。無論是國(guó)有資源管理行政目標(biāo)還是國(guó)有資源經(jīng)營(yíng)權(quán)益移轉(zhuǎn)目的，兩個(gè)目的在PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議成立到終止的整個(gè)存續(xù)期間，在同一公共資源的整個(gè)空間范疇內(nèi)共生共存，既沒有在時(shí)間上的先后之分，亦無法在空間上相互剝離。

針對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議行政協(xié)議論者的第二個(gè)理由，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議存在兩重法律關(guān)系，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議當(dāng)事人身份具有雙重性：一是作為國(guó)有資源管理機(jī)關(guān)的政府(許可方)與被管理者的法人或者其他組織(被許可方)之間的公共資源管理法律關(guān)系；二是作為國(guó)有資源所有者的政府(許可方)與公共資源使用者(被許可方)之間的經(jīng)營(yíng)權(quán)益移轉(zhuǎn)法律關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議使得同一塊不動(dòng)產(chǎn)上存在公法與私法兩重法律關(guān)系，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方當(dāng)事人在不同的法律關(guān)系層面具有公法、私法不同的身份權(quán)力(利)。只有對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議目的和當(dāng)事人身份的某一單向理解才導(dǎo)向PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是行政合同或是民事合同的簡(jiǎn)單二分。

公私二元區(qū)分來源于大陸法系知識(shí)繼受，其典型代表是德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第54條并未規(guī)定私法與公法的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界通說以“契約標(biāo)的”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)(Maurer，Bull，Krebs)。特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系是PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議標(biāo)的，特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系具有行政合同/民事合同兩個(gè)面向，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系性質(zhì)不同面向的強(qiáng)調(diào)成為PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是行政合同還是民事合同的分水嶺。

民事協(xié)議論者將特許經(jīng)營(yíng)看成國(guó)家所有公共資源上所設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，此時(shí)特許經(jīng)營(yíng)被視為國(guó)有資源上某種財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)(不是全面產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn))的契據(jù)轉(zhuǎn)讓行為：將自己所有資源上在一定期限內(nèi)從事基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利以民事契據(jù)一次性移轉(zhuǎn)給他人。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是基于意思自治的雙方合意得以形成的權(quán)利受讓雙方協(xié)議。PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)遵循國(guó)有資源所有權(quán)和物權(quán)變動(dòng)的邏輯規(guī)范約定的雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從用益物權(quán)設(shè)立意義上說，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于民事合同。

行政協(xié)議論者將特許經(jīng)營(yíng)看成是“國(guó)家對(duì)有限公共資源開發(fā)利用的行政許可行為”，依據(jù)《行政許可法》第12條的規(guī)定“下列事項(xiàng)可以設(shè)立行政許可…(二)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。此時(shí)特許經(jīng)營(yíng)是“在個(gè)案中為被管理者規(guī)定法律權(quán)利的主管政府當(dāng)局的意思表示”[3]，雖然出讓仍然需要受讓方申請(qǐng)的發(fā)動(dòng)[4]。PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋>》第11條關(guān)于行政協(xié)議定義，“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議亦可歸屬于由行政法調(diào)整的行政合同。

以建設(shè)用地使用權(quán)領(lǐng)域?yàn)槔袷潞贤c行政合同的理論闡釋都只揭示出PPP特許經(jīng)營(yíng)出讓協(xié)議某一個(gè)方面的制度邏輯，前者為土地所有人與建設(shè)用地使用人之間土地用益權(quán)益的流轉(zhuǎn)給出了一種精細(xì)的私法推演過程，后者為土地管理人與被管理人之間命令與服從的單向形成性法律后果提供了一種有說服力的公法理論解釋。但又都忽略了出讓的公法、私法雙重屬性共生共榮不可分離的混合特質(zhì)。

即使行政協(xié)議論也不否認(rèn)行政契約具有行政性和契約性雙重屬性，認(rèn)為行政性表明其旨在執(zhí)行行政公務(wù),實(shí)現(xiàn)行政職能；其契約性又使得它不同于一般意義上的以強(qiáng)制性和單方性的高權(quán)行政行為，是借助契約手段實(shí)現(xiàn)行政目的[5]。有學(xué)者承認(rèn)行政契約兼具公法屬性和私法屬性、行政性和契約性，是契約中的特殊形態(tài)[6]。而民事協(xié)議論學(xué)者則在比較了公私兩種法律屬性之后，指出我國(guó)行政合同立法和行政法理論存在固有缺陷，“缺乏從行政責(zé)任要件入手規(guī)范行政執(zhí)法行為的維度，也未確定相對(duì)人的免責(zé)或抗辯事由，……沒有形成考量相對(duì)人違法狀態(tài)成因的對(duì)應(yīng)性平衡機(jī)制”[7]。將政府單純作為公共資源管理主管行政機(jī)關(guān)身份單方行使行政管轄，容易導(dǎo)致行政權(quán)力濫用，增加物權(quán)變動(dòng)制度邏輯，民事救濟(jì)途徑則能更好克服這些公法責(zé)任機(jī)制的局限，承認(rèn)公私兩種責(zé)任機(jī)制在PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議違約救濟(jì)上的互補(bǔ)性。

在由民法上的契約與行政法上的契約共同支配領(lǐng)域，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議更適合作為一種超越公私二分的混合契約來把握。

三、混合協(xié)議的救濟(jì)障礙分析

按照行政合同/民事合同簡(jiǎn)單的二元區(qū)分無法契合PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議復(fù)雜的法律屬性，不僅導(dǎo)致了相關(guān)立法和司法解釋直接的文本沖突，而且二元區(qū)分基礎(chǔ)上提供的單一救濟(jì)方式還可能讓PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方都面臨救濟(jì)渠道受身份限制、違約追究缺乏法定依據(jù)等制度性障礙(如前所述)。PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的雙重法律關(guān)系導(dǎo)致的沖突并不僅僅因?yàn)椴块T立法和法庭、法官人為職能分工，根本性的原因在于行政訴訟和民事訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不同。

私法請(qǐng)求權(quán)的立法構(gòu)造，遵循“權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任”的制度邏輯。在平等的當(dāng)事人之間，權(quán)利的享有與義務(wù)的承擔(dān)具有對(duì)應(yīng)相當(dāng)?shù)木馀渲藐P(guān)系。只有一方具有義務(wù)，相對(duì)方才享有要求履行義務(wù)的請(qǐng)求權(quán)，立法才提供“可供支持一方當(dāng)事人得向他方當(dāng)事人有所主張的法律規(guī)范，即請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”[8]。當(dāng)一方不履行或者無法履行義務(wù)，相對(duì)方享有的要求履行義務(wù)請(qǐng)求權(quán)(原生請(qǐng)求權(quán))轉(zhuǎn)變?yōu)橐蟪袚?dān)法律責(zé)任的請(qǐng)求權(quán)(次生請(qǐng)求權(quán))。

公法請(qǐng)求權(quán)的立法構(gòu)造，通常遵循“權(quán)力—合法—責(zé)任”的制度邏輯。在雙方當(dāng)事人之間，是一種單向的不平等的權(quán)力配置關(guān)系。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為構(gòu)成“違法行使職權(quán)”，立法才提供支持一方當(dāng)事人得向他方當(dāng)事人有所主張的法律規(guī)范。這是公法請(qǐng)求權(quán)與私法請(qǐng)求權(quán)立法構(gòu)造差異所在，前者的法律責(zé)任不是以針對(duì)特定相對(duì)人的義務(wù)為前提，并非以雙方內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性權(quán)益制衡關(guān)系來賦予立法上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。

造成特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議違約的原因，既可能是由于行政機(jī)關(guān)對(duì)公用資源管理權(quán)的濫用，也可能是由于協(xié)議任何一方對(duì)約定義務(wù)或法定義務(wù)的違反，甚至有可能是多種原因重疊作用的結(jié)果[9]。因提起訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不同，兩種請(qǐng)求權(quán)無法相互替代，任何單一救濟(jì)方式都無法同時(shí)滿足公私兩種法律關(guān)系并存的混合協(xié)議救濟(jì)需求。

同時(shí)解決所有基于PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙重請(qǐng)求權(quán)的方法主要有3種：第一種，既然PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議司法救濟(jì)上的沖突根本原因在于兩種請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不同，目前的民事和行政訴訟制度就需要回應(yīng)性地處理兩種請(qǐng)求權(quán)的關(guān)系問題，既要保持民事訴訟/行政訴訟的基本分工，又要妥善處理兩種訴由相互交叉甚至重合之處。在民事訴訟中將PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議行政許可的確認(rèn)之訴作為其附帶性訴由，或者在行政訴訟上將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)之訴作為其附帶性訴由。該方法的困難除了訴訟立法上的修訂成本，訴訟合并的管理成本，更依賴具體個(gè)案中法官對(duì)兩種請(qǐng)求權(quán)的聯(lián)系與區(qū)分的精確把握，容易造成“同案不同判”的結(jié)果。

第二種，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律屬性并非機(jī)械的非“公”即“私”二元對(duì)立區(qū)分，在“法律屬性—違約救濟(jì)—法律責(zé)任”的對(duì)應(yīng)關(guān)系上也不遵循絕對(duì)的民事訴訟與行政訴訟單一分軌制。這不僅是客觀存在的事實(shí)，在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的當(dāng)下中國(guó)，隨著政府與個(gè)人合作模式下的混合協(xié)議越來越廣泛，城鄉(xiāng)建設(shè)管理領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)一部財(cái)產(chǎn)法與行政法結(jié)合、實(shí)體法與程序法合一的部門法，因該法之規(guī)定而生之法律糾紛，宜設(shè)立專門法庭管轄，該專門法庭實(shí)行普通民事管轄法官與行政法官混合制，其管轄權(quán)范圍，不僅包括對(duì)行政行為之撤銷，還包括對(duì)損害賠償之確定等[10-11]。該方法也許代表了PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議救濟(jì)制度的未來發(fā)展，但目前其實(shí)現(xiàn)條件仍然不成熟。

第三種，既然PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容、性質(zhì)以及實(shí)體法適用上都兼具公法與私法的雙重屬性，特許機(jī)關(guān)和特許經(jīng)營(yíng)者的訴訟請(qǐng)求也會(huì)跨越民事與行政救濟(jì)的不同領(lǐng)域，在不改變既有的部門法分類標(biāo)準(zhǔn)和法庭設(shè)置結(jié)構(gòu)前提下，允許協(xié)議當(dāng)事人依據(jù)個(gè)案爭(zhēng)議焦點(diǎn)確定的具體訴由在民事與行政間選擇適用救濟(jì)方式。該方案優(yōu)勢(shì)在于不改變既有的民事訴訟/行政訴訟的立法結(jié)構(gòu)和司法程式，而將訴訟救濟(jì)途徑選擇權(quán)賦予當(dāng)事人，在考慮節(jié)約立法與司法制度變革成本的經(jīng)濟(jì)原則基礎(chǔ)上，盡可能克服對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議合同性質(zhì)單一定性導(dǎo)致的法律救濟(jì)障礙，是現(xiàn)階段PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在政府與個(gè)人合作模式改革探索的大背景下自身制度成熟前的一種理性選擇。

四、選擇性救濟(jì)的路徑實(shí)現(xiàn)

(1)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容構(gòu)成上同時(shí)包含法定義務(wù)和約定義務(wù)。其中法定義務(wù)主要依據(jù)行政許可法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法以及基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法等有關(guān)公用資源公法性行政限制內(nèi)容構(gòu)成。約定義務(wù)則由遵循合同法、物權(quán)法中意思自治和物權(quán)合意設(shè)定和移轉(zhuǎn)權(quán)利的私法性協(xié)議內(nèi)容構(gòu)成。法定義務(wù)與約定義務(wù)在建設(shè)用地使用權(quán)特許經(jīng)營(yíng)出讓協(xié)議中相互交織，且條款數(shù)量和比例上大致相當(dāng)。這說明PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容反映出公法、私法共同調(diào)整的混合法律性質(zhì)，以完全的行政法律關(guān)系或者純粹的民事法律關(guān)系，認(rèn)定許可人與特許經(jīng)營(yíng)者間的法律關(guān)系都與事實(shí)不符。

(2)作為合同條款解釋的最重要的依據(jù)之一——PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議也具有雙重性。同時(shí)兼具土地使用管理和土地用益權(quán)益移轉(zhuǎn)的雙重目標(biāo)，法院在根據(jù)不同的訴由針對(duì)合同條款進(jìn)行目的論為基礎(chǔ)的司法闡釋時(shí)，公法和私法的目的解釋都可能對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議條款的具體含義以及雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生形成性法律后果，雖然這些司法闡釋局限于“個(gè)案”范圍內(nèi)，但在PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議具體案件糾紛審理前不宜以行政或民事合同的分類確定任何一種單一救濟(jì)路徑。

(3)合同糾紛產(chǎn)生的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)既可能來自于行政許可法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法以及各類行政法規(guī)規(guī)章中的強(qiáng)制性命令、決定和禁止、許可等公法性要求，也可能來自于物權(quán)法、合同法以及各類民事法律法規(guī)中的雙方的或單方的民事行為意思表示，不同的訴由指向不同的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的請(qǐng)求權(quán)范疇突破公法、私法二分的狹隘制度限制，特許機(jī)關(guān)和特許經(jīng)營(yíng)者的訴訟請(qǐng)求也會(huì)跨越民事與行政救濟(jì)的不同領(lǐng)域，提供選擇的可能性靈活應(yīng)對(duì)這一復(fù)雜情況。

(1)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)涉及PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定內(nèi)容適合于民事救濟(jì)。作為平等合同當(dāng)事人雙方，無論是特許機(jī)關(guān)還是被許可方都可以依據(jù)合同義務(wù)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)提起民事上確認(rèn)、違約或賠償之訴。此種情況尤其適合于被許可方違約時(shí)，如未按協(xié)議在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)等，此時(shí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是一般意義上的合同給付義務(wù)。當(dāng)被許可方作為合同債務(wù)人，所負(fù)擔(dān)的義務(wù)沒有被提供，行政機(jī)關(guān)作為合同債權(quán)人，必須以所賦予的損害賠償請(qǐng)求權(quán)來滿足，特許機(jī)關(guān)可以選擇違約賠償?shù)拿袷戮葷?jì)方式。

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議民事救濟(jì)的難點(diǎn)，也是該協(xié)議與一般合同履行請(qǐng)求權(quán)的可訴性的差異所在，是該特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的民事救濟(jì)與基礎(chǔ)性特許經(jīng)營(yíng)許可或特許經(jīng)營(yíng)審批(行政行為)相互區(qū)分的邏輯關(guān)系。德國(guó)法上的“雙階理論”[12]以及我國(guó)司法實(shí)踐中的事實(shí)運(yùn)用能很好地闡釋它們之間的相互關(guān)系。依據(jù)“雙階理論”區(qū)分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)各類行政許可與簽訂PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議兩個(gè)階段，兩個(gè)階段的行為性質(zhì)和行為結(jié)果不同，各類特許經(jīng)營(yíng)許可是許可方作為公共資源行政主體的單方性行政措施，PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議則是特許方基于“平等的合作伙伴身份”的契約協(xié)議行為。對(duì)于前者合同特許經(jīng)營(yíng)者只能影響處理的內(nèi)容，許可方享有優(yōu)越的法律地位；對(duì)于后者合同特許經(jīng)營(yíng)者與合同許可人共同確定法律關(guān)系的內(nèi)容，許可方的優(yōu)越法律地位變成了平等的合作伙伴身份。

在“咸陽市天然氣有限公司與重慶玉祥實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司等第三人撤銷之訴案”中，二審法院承認(rèn)當(dāng)事人有權(quán)“依據(jù)行政訴訟法第12條第1款第(十一)項(xiàng)的規(guī)定，提起行政訴訟”。但也同時(shí)指出“重慶市第五中級(jí)人民法院(2013)渝五中法民終字第03807號(hào)案件系確認(rèn)合同效力糾紛，……是對(duì)該判決第一項(xiàng)“重慶玉祥公司與興平住建局于2000年9月8日簽訂的《合作開發(fā)天然氣合同書》有效，雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合同”的進(jìn)一步明確?！狈ㄔ菏且罁?jù)當(dāng)事人提起的合同效力認(rèn)定的民事訴由做出判決，“重慶市第五中級(jí)人民法院(2013)渝五中法民終字第03807號(hào)案件屬民事糾紛，并非行政糾紛?！狈ㄔ簩⑻卦S經(jīng)營(yíng)天然氣的政府審批行政行為與簽訂特許經(jīng)營(yíng)天然氣協(xié)議的民事合同行為做了區(qū)分，承認(rèn)對(duì)于混合屬性的特許經(jīng)營(yíng)合同當(dāng)事人存在依據(jù)不同個(gè)案爭(zhēng)議點(diǎn)選擇不同救濟(jì)方式的權(quán)利。

(2)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)涉及PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法定內(nèi)容，尤其是依據(jù)各類行政命令、許可、決定、免除等行政行為(例如建設(shè)規(guī)劃許可、土地規(guī)劃許可)則更適合行政救濟(jì)，允許被許可方選擇行政復(fù)議或者行政訴訟方式提出確認(rèn)、變更或撤銷之訴。

此時(shí)“行政行為違法性繼承”理論和法院的司法實(shí)踐提供了將PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與各類行政行為連接的法律救濟(jì)工具。違法性繼承理論很好地闡釋PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的違約救濟(jì)與基礎(chǔ)性特許經(jīng)營(yíng)許可或特許經(jīng)營(yíng)審批(行政行為)相互關(guān)聯(lián)的邏輯關(guān)系。先行的特許經(jīng)營(yíng)許可對(duì)后行的PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在內(nèi)容上具有拘束力，但這種拘束力并非一概而論，“在個(gè)案審查前提下，法院引入程序法視角，重點(diǎn)關(guān)注先行行為是否存在尋求救濟(jì)的空間和可能，對(duì)后續(xù)行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的法益和限度，以及行政效率和階段性利益保障等”[13-15]。這種違法性繼承司法適用的前提是允許當(dāng)事人根據(jù)訴訟爭(zhēng)議點(diǎn)確定訴由選擇適用救濟(jì)途徑。將PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議違約救濟(jì)與基礎(chǔ)性特許經(jīng)營(yíng)許可或者特許經(jīng)營(yíng)審批區(qū)別對(duì)待，既考慮兩者內(nèi)容上存在拘束力，又考慮雙方當(dāng)事人合同違約救濟(jì)中選擇權(quán)。

在“范新安不服克拉瑪依市人民政府行政許可案”中，法院將先行的中巴車特許經(jīng)營(yíng)許可與后行的中巴車特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確區(qū)別，認(rèn)為“在行政機(jī)關(guān)頒發(fā)“兩證”(即道路運(yùn)輸證、道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證)之前，中巴車車主與行政機(jī)關(guān)簽訂的協(xié)議書并不是行政機(jī)關(guān)對(duì)中巴車所有權(quán)人從事特許經(jīng)營(yíng)作出的行政許可文書，故不屬于行政許可決定。”承認(rèn)先行的行政許可決定(兩證)對(duì)后行的中巴車特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議具有內(nèi)容上的拘束力?？死斠朗腥嗣裾罁?jù)《行政許可法》第八條第二款規(guī)定為了公共利益的需要，依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，發(fā)出新克政發(fā)[2010] 33號(hào)《關(guān)于印發(fā)克拉瑪依市中巴車管理體制改革方案的通知》，不再給中巴車特許經(jīng)營(yíng)許可(停發(fā)兩證)，并依據(jù)《關(guān)于發(fā)布克拉瑪依市中巴車管理體制改革方案的通告》給予補(bǔ)償。使得欠缺行政許可的中巴車特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不再具有法律約束力。后行PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議對(duì)先行特許經(jīng)營(yíng)行政許可行為違法性(瑕疵性)繼承，并不影響協(xié)議雙方違約救濟(jì)選擇，事實(shí)上行政行為違法性繼承個(gè)案中恰恰需要借助選擇性救濟(jì)機(jī)制糾正這種出讓雙方失衡的法律關(guān)系。在本案中法院認(rèn)為“對(duì)期滿后不予延續(xù)的情形，法律及有關(guān)行政法規(guī)并未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。被上訴人克拉瑪依市人民政府在無法定義務(wù)的情況下，制定中巴車退出線路經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償辦法……”政府單方終止特許經(jīng)營(yíng)許可，不再繼續(xù)發(fā)放兩證，從公共利益出發(fā)的單方處分行為的行政目的來看，并不具有補(bǔ)償功能。但從特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議民事合同具有保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的出發(fā)，政府單方終止通知可能侵害了特許經(jīng)營(yíng)者的預(yù)期利益，此時(shí)民事救濟(jì)具有補(bǔ)償適用空間，允許選擇性救濟(jì)方式能更全面周到地平衡PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛中公私利益。

(3)選擇性救濟(jì)的競(jìng)合問題。選擇性救濟(jì)意味著行政救濟(jì)和民事救濟(jì)的相互補(bǔ)充的調(diào)劑適用，但也產(chǎn)生了兩種救濟(jì)方式重疊(競(jìng)合)問題。尤其是在PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議違約責(zé)任追究時(shí)，協(xié)議雙方身處兩重法律關(guān)系，具有兩重身份。同一個(gè)違約事實(shí)(行為)可能在兩重法律關(guān)系中都具有可歸責(zé)性和責(zé)任追究導(dǎo)出路徑。選擇性救濟(jì)機(jī)制雖然賦予違約相對(duì)方選擇不同責(zé)任追究導(dǎo)出路徑的機(jī)會(huì)和可能，但也伴生出行政責(zé)任和民事責(zé)任在歸責(zé)的原因(可指責(zé)性)和歸責(zé)的結(jié)果(救濟(jì)方式)存在差異的問題。比如民事違約責(zé)任遵循填補(bǔ)救濟(jì)原則，以違約方給相對(duì)方造成的實(shí)際損失(可證明性)為限。行政違約責(zé)任遵循懲罰救濟(jì)原則，以對(duì)違約方達(dá)成行政管理目的為限而不考慮違約相對(duì)方實(shí)際損失。PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議救濟(jì)方式競(jìng)合時(shí)與當(dāng)事人選擇的責(zé)任追究導(dǎo)出路徑不同，責(zé)任承擔(dān)最終結(jié)果也可能存在差異，但選擇性機(jī)制的目的是為盡可能對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議違約給予救濟(jì)，只要不重疊適用法律應(yīng)該允許這種差異存在。在“咸陽市天然氣有限公司與重慶玉祥實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司等第三人撤銷之訴案”中，法院承認(rèn)咸陽天然氣公司享有兩種程序權(quán)利(第三人撤銷之訴與案外人申請(qǐng)?jiān)賹?來保護(hù)自己的權(quán)利，構(gòu)成救濟(jì)權(quán)利的競(jìng)合狀態(tài)。只在具體適用時(shí)強(qiáng)調(diào)“不能同時(shí)適用兩種程序，不能既提起再審之訴，又提起撤銷之訴，兩者之間只能選擇其一行使，不得并用。一旦選定，則不應(yīng)再予以反悔?！奔碢PP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議違約責(zé)任追究競(jìng)合時(shí)的路徑由當(dāng)事人選擇確定，適用的法律和責(zé)任形式則由當(dāng)事人選擇的裁判主體——民事或者行政法院或者仲裁庭依法確定。以違約金為例，如果原告依據(jù)《合同法》提起民事違約賠償之訴，法院應(yīng)該遵循民事賠償填補(bǔ)原則足額收取民事違約金。如果原告依據(jù)《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政相對(duì)人單方行使行政處罰權(quán)，收取的違約金不能超過合同總價(jià)款。