顏 金

（淮海工學(xué)院法律與公共管理學(xué)院，江蘇連云港222005）

自上個世紀(jì)70年代起，新公共管理理論就受到了英美等西方國家政府管理者的關(guān)注，相關(guān)理論受到了采納，理論界對新公共管理理論的關(guān)注也日益提高。新公共管理理論的提出具有深刻的社會經(jīng)濟背景，體現(xiàn)了傳統(tǒng)政府管理體系的改革需要，同時也對我國政府的行政管理實踐具有一定的借鑒意義。

一、新公共管理理論的產(chǎn)生、內(nèi)涵和實踐

（一）新公共管理理論的產(chǎn)生

新公共管理理論的產(chǎn)生具有深刻的社會經(jīng)濟背景。新公共管理理論是相對于韋伯所提出的科層制行政管理體系而言的現(xiàn)代公共行政管理理論的總和。由于其產(chǎn)生的歷史相對較短，因此至今仍主要是一些零散的觀點和主張，但是其核心訴求已經(jīng)形成了明晰的趨勢［1］。

首先，新公共管理理論來自于對傳統(tǒng)科層制管理體制的批判。科層制管理體制是韋伯首先提出的，在工業(yè)革命所帶來的深刻社會變更背景之下，韋伯提出政府管理制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出細致的分工和明確的等級化特征。行政管理工作的分工必須基于特定的公共職能，政府的不同組成部門在工作的內(nèi)容和對象上是可以被清晰區(qū)分的，政府的管理活動必須受到法律的嚴(yán)格約束。韋伯的科層制管理理論直接導(dǎo)致了現(xiàn)代西方國家政府管理制度的非人格化特征。由于任何的政府部門和管理崗位都具有明確的職能，并且受到法律的嚴(yán)格約束，管理活動當(dāng)中，人的主觀因素所能夠發(fā)揮的作用被大大降低。這種管理制度很好地適應(yīng)了市場經(jīng)濟的法制化要求，并且體現(xiàn)了工業(yè)化時代對公共管理活動的分工深化的要求。但是由于科層制管理模式直接限制了管理者的活動空間，政府官僚體系僵化和低效化就難以避免。進入上個世紀(jì)50年代，信息革命逐步開始，現(xiàn)代社會的運行節(jié)奏大大提高，這使得政府的公共管理體系同時代的要求逐步脫節(jié)，在傳統(tǒng)的科層制體系廣受批評的背景下，新公共管理理論得以產(chǎn)生。

其次，新公共管理理論從20世紀(jì)70年代之后的經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)理論的變化當(dāng)中，汲取了大量的養(yǎng)料。現(xiàn)代公共經(jīng)濟學(xué)當(dāng)中的公共選擇理論，重新審視了政府本身的行動目標(biāo)和運行機制，提出了由于其績效考核的非市場化，政府和公共部門傾向于占據(jù)更多的資源，而不是提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)［2］。在匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾內(nèi)的觀點當(dāng)中，這種趨勢被概括為“擴張沖動”。現(xiàn)代企業(yè)管理理論在經(jīng)歷了泰勒制科學(xué)管理的時代之后，也逐步提出了以質(zhì)量和績效為導(dǎo)向的觀念。這些理論都極大程度上給新公共管理理論提供了學(xué)術(shù)觀點上的支持。

（二）新公共管理理論的內(nèi)涵和實踐

新公共管理理論作為一種尚在發(fā)展中的學(xué)說，其理論體系依舊有待構(gòu)建，但是目前其核心觀點已經(jīng)體現(xiàn)出了一定的總體性特征。

首先，新公共管理理論將公共管理的目標(biāo)確定為更為高效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。將工作的業(yè)績和成效作為公共部門業(yè)績的核心考核目標(biāo)是新公共管理理論的核心特征。新公共管理理論認(rèn)為公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)是高質(zhì)量的，同時也應(yīng)當(dāng)更加具有效率，更短的時間和更為節(jié)約的公共支出規(guī)模是公共管理理論所關(guān)注的問題。著名的魏格納法則揭示出了伴隨社會經(jīng)濟的增長，政府公共開支逐步提升的趨勢，并且指出政府的公共開支的增長速度遠遠高于經(jīng)濟的增長速度。公共支出所占用的巨大規(guī)模社會資源已成為西方社會的負擔(dān)，為此，新公共管理理論的代表人物紛紛提出提升公共部門服務(wù)的經(jīng)濟效率的訴求。

其次，新公共管理理論強調(diào)實現(xiàn)公共服務(wù)的高效和高質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)借助市場和私人企業(yè)的力量。公共部門的私營化是新公共管理理論的鮮明特征。私人企業(yè)的技術(shù)、效率在新公共管理理論當(dāng)中受到了高度的重視。將可以轉(zhuǎn)交給私人企業(yè)的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)交給私人企業(yè)來提供，不能夠完全依賴私人部門的公共產(chǎn)品供給當(dāng)中，私人資本的力量同樣應(yīng)當(dāng)被引入，從而幫助公共部門提升自身的效率［3］。

最后，在實踐環(huán)節(jié)，新公共管理理論已經(jīng)得到了不同國家的采納。英國和美國作為自由市場經(jīng)濟模式的主要代表，將新公共管理理論轉(zhuǎn)化為政府的PPP項目和大規(guī)模私有實踐。公共部門、私營企業(yè)在大型公共工程當(dāng)中，進行了有效的合作，政府提出需求，提供部分資金，甚至部分的參股，而私營企業(yè)則負責(zé)大部分資金的籌措并負責(zé)運營，從而獲得效益。與此同時，大量競爭行業(yè)的國有企業(yè)被逐步轉(zhuǎn)化為私有企業(yè)，如英國的鐵路、煤炭和鋼鐵等部門在撒切爾夫人的時代，逐步完成了私有化。新公共管理理論也直接影響到了俄羅斯和東歐前社會主義國家，其私有企業(yè)的蓬勃發(fā)展和大量國有經(jīng)濟部門的私有化已經(jīng)基本完成。在英美等國家，新公共管理理論的成效更為顯著，而進行大范圍私有化之后，俄羅斯和東歐國家工業(yè)制造業(yè)的萎縮非常明顯。

二、新公共管理理論對我國政府管理模式選擇的借鑒意義

新公共管理理論對我國的政府管理具有多重的借鑒意義。在運作模式和績效的考核方法上，新公共管理理論均能夠給我國政府提供一定的啟示［4］。

首先，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)成為我國政府管理的重要目標(biāo)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及成效可以轉(zhuǎn)化為對我國政府考核的重要媒介。長期以來，在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，我國政府的考核機制往往被相關(guān)學(xué)者描述為“經(jīng)濟增長錦標(biāo)賽”模式。以經(jīng)濟增速作為政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)的模式，使我國各地區(qū)的經(jīng)濟增長具備了強大的政策基礎(chǔ)，但是由于這種考核模式的參考變量過于單一，我國地方政府單純將經(jīng)濟增長的絕對規(guī)模作為自身施政目標(biāo)的現(xiàn)象長期存在。在此背景之下，經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效率被忽視，盲目進行大規(guī)模重復(fù)性投資建設(shè)的問題直接促成了我國目前重化工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩，并且導(dǎo)致了我國地方政府的巨額債務(wù)負擔(dān)。在此背景下，政府的核心職能并不是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，而是地方經(jīng)濟發(fā)展的推動者。能夠帶來總產(chǎn)值絕對數(shù)目的增長的項目被地方政府優(yōu)先考慮和實施，這些項目對公共社會生活的影響，以及對社會公眾公共需要的滿足程度受到了忽視。引用新公共管理理論的某些內(nèi)容，直接將公共產(chǎn)品的提供效果作為政府施政的考核標(biāo)準(zhǔn)，可以很好地扭轉(zhuǎn)地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程過度熱衷的問題，經(jīng)濟增長的質(zhì)量也將相應(yīng)提升。

其次，加強在公共工程和公共項目當(dāng)中私人資本的作用，能夠幫助我國政府找到一條同時實現(xiàn)公共政策的效率和經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的方式。以英國的PPP模式為例，在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的興建過程當(dāng)中，將項目的運營和籌資的主要工作轉(zhuǎn)交給私人資本，將項目的監(jiān)督和效果的考核職權(quán)劃歸政府，可以在保證民間資本的巨大收益的同時，獲得高效率的公共項目運作機制。目前我國的制造業(yè)面臨著非常嚴(yán)峻的局面，勞動密集型產(chǎn)業(yè)的廉價勞動力優(yōu)勢正在逐步喪失，資本密集型重化工業(yè)全面面臨產(chǎn)能過剩問題，并且這一問題在近期內(nèi)難以得到有效解決。在我國金融市場依舊不夠發(fā)達，在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)有待培育背景下，大量民間資本難以獲得投資和增值的渠道。另一方面，我國的城市和鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施需求依舊巨大，但是政府在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，所能夠動用的財力相對有限，大量公共債務(wù)的存在也正在給整個社會的金融體系帶來巨大風(fēng)險。將私人資本引入大型公共工程當(dāng)中，可以幫助民營資本找到實現(xiàn)盈利的渠道，同時幫助政府降低財政負擔(dān)，并且提升公共工程的效率。

西方新公共管理理論的實踐也證明，在大型公共設(shè)施的建設(shè)過程中，發(fā)揮私人資本的力量必須依靠規(guī)范和明確的法律制度，而加強對私人資本權(quán)益的尊重和保障應(yīng)當(dāng)成為我國公共管理模式改革的重要前提。英國和美國是自由市場經(jīng)濟盛行的國家，在其自身的發(fā)展過程當(dāng)中，形成了強大的簽約精神和法律意識。政府和私人企業(yè)在合作的過程當(dāng)中，具有相對平等的地位，私人資本的權(quán)益受到法律的保障，其行為也受到了廣泛而嚴(yán)格的監(jiān)督。政府和私人企業(yè)在合作過程中，嚴(yán)格遵守所簽訂的合同，政府不能因為自身的意愿在合同簽訂之后侵害私人企業(yè)的權(quán)益，私人企業(yè)也要受到政府的監(jiān)督，從而保證所提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量。一旦企業(yè)的權(quán)益沒有得到法律的明確規(guī)范和保障，私人資本就對參與政府的大型公共工程缺乏信心和積極性。

三、新公共管理理論相對于我國政府管理的局限性

新公共管理理論產(chǎn)生的土壤為市場經(jīng)濟已經(jīng)高度完備的西方國家，在原有的政府管理制度和社會經(jīng)濟、法律等上層建筑的諸多層面，我國同西方國家之間存在明顯的差異。因此，新公共管理理論相對于我國的政府管理活動而言具有眾多的局限。

首先，新公共管理理論是針對傳統(tǒng)科層制管理模式的缺點而產(chǎn)生的。傳統(tǒng)科層制管理制度的核心特征在于橫向和縱向的分工，以及崗位的非人格化。但是在目前，我國的科層制管理模式依舊有待發(fā)展，公共行政領(lǐng)域的人格化現(xiàn)象依舊存在。我國是形成官僚制度較早的國家，自北宋以來，通過科舉制度產(chǎn)生的專職化的文官系統(tǒng)已經(jīng)逐步形成。但是由于我國在工業(yè)化和市場化發(fā)展方面的歷史較短，公共行政領(lǐng)域的法制化和管理流程非人格化水平依舊有待提高。因此，我國的公共行政領(lǐng)域完全套用西方新公共管理理論的制度基礎(chǔ)還不夠充足，行政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者個人的主觀意愿對整個機構(gòu)的運作模式和發(fā)展方向的影響依舊相對巨大，公共管理過程中的規(guī)則化和制度化建設(shè)依舊有待提高［5］。在此背景下，盲目套用西方新公共管理理論當(dāng)中的內(nèi)容，盲目使用新公共管理理論的結(jié)論，難以取得應(yīng)有的效果。新公共管理理論所要求的質(zhì)量和成果為導(dǎo)向的考核機制，難以在真正意義上得以建立。

其次，我國社會的法制化，尤其是對政府行為進行約束的公法領(lǐng)域的立法建設(shè)依舊有待提升。這將極大地限制新公共管理理論所推崇的市場化模式和私人資本的作用空間。一旦私人資本對政府公共部門的行為缺乏信任，自身的利益難以得到法律上的明確保障，私人企業(yè)對投入巨額資金承擔(dān)大量債務(wù)，從而參與公共工程的熱情將相對有限。參與公共產(chǎn)品的興建和維護，必然消耗巨額的資金，這在資金的沉沒成本上將會對企業(yè)形成巨大的風(fēng)險。同時單個企業(yè)往往難以完全負擔(dān)興建公共工程的巨額費用，無論項目進行是否順利，企業(yè)都需要承擔(dān)巨額財務(wù)費用。巨大的風(fēng)險和費用必須伴隨高額的收益，才能夠吸引到民間資本的投入［6］。但是如果政府同企業(yè)之間的契約得不到嚴(yán)格的貫徹和落實，民間資本所面臨的風(fēng)險將是巨大的，這將直接導(dǎo)致民間資本不愿意參與到政府公共工程當(dāng)中。事實上，我國目前國有企業(yè)混合所有制改革過程當(dāng)中，民間資本參與度不高的現(xiàn)象，一定程度上便能夠印證相關(guān)問題的存在性。

最后，我國政府和英美政府的施政目標(biāo)具有較大差異。我國作為社會主義國家，政府負有相對于西方政府更多的義務(wù)和職能。保證我國社會經(jīng)濟發(fā)展的社會主義方向，堅持社會主義的根本制度，是我國政府行政的重要原則。這決定了我國政府不可能僅僅作為西方新公共管理理論框架之下的社會公共產(chǎn)品的提供者。事實上，真正意義上大范圍實踐新公共管理理論的英美政府，長期堅持自由市場經(jīng)濟的發(fā)展模式，整個社會的民間資本的力量和活躍度相對于我國而言都具有較大優(yōu)勢。市場和私人資本的發(fā)揮具有深刻的歷史傳統(tǒng)，盲目套用西方新自由主義經(jīng)濟理論和新公共管理理論的國家，在轉(zhuǎn)軌的過程當(dāng)中，均出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的經(jīng)濟滑坡等問題。

四、結(jié)論

新公共管理理論來自于對傳統(tǒng)科層制管理體制的批判，并且從20世紀(jì)70年代之后的經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)理論的變化當(dāng)中，汲取了大量的養(yǎng)料。目前其核心觀點已經(jīng)體現(xiàn)出了將公共管理的目標(biāo)確定為更為高效的提供公共產(chǎn)品同服務(wù)、借助市場和私人企業(yè)的力量的核心特征。在運作模式和績效的考核方法上，新公共管理理論均能夠給我國政府提供一定的啟示，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)成為我國政府管理的重要目標(biāo)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和成效可以轉(zhuǎn)化為對我國政府考核的重要媒介。加強在公共工程和公共項目當(dāng)中私人資本的作用，能夠幫助我國政府找到一條同時實現(xiàn)公共政策的效率和經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的方式，加強對私人資本權(quán)益的尊重和保障應(yīng)當(dāng)成為我國公共管理模式改革的重要前提，但是新公共管理理論產(chǎn)生的土壤為市場經(jīng)濟已經(jīng)高度完備的西方國家，在原有的政府管理制度和社會經(jīng)濟、法律等上層建筑的諸多層面，我國同西方國家之間存在顯著的差異。因此，新公共管理理論相對于我國的政府管理活動而言具有眾多的局限。

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