張發(fā)青

（呂梁學院歷史文化系，山西呂梁033000）

1972年6月17日凌晨兩點，五名“管道工”及所有竊聽器具，在水門大廈民主黨總部被捕獲，由此引發(fā)了美國歷史上著名的水門事件。由于在兩名案犯的地址簿中，發(fā)現(xiàn)亨特（H unt）名字后加注了“W.H ouse”字樣，因此新聞界懷疑有白宮幕僚牽涉其中。白宮為了澄清輿論，由新聞秘書R ona l d L.Z ieg l er發(fā)表聲明說，“這是一起三流的偷盜行為……總統(tǒng)不可能卷入其中，這很明顯”［1］502。尼克松集團也竭力否認白宮和總統(tǒng)選舉委員會涉入“水門事件”。當時擔任美國聯(lián)邦調(diào)查局副局長的馬克·費爾特曾為此事調(diào)查了86名白宮人員和總統(tǒng)選舉委員會的工作人員，由于尼克松白宮幕僚——水門竊聽案陰謀計劃者的努力掩蓋，三個月的調(diào)查毫無線索，白宮的工作人員似乎是清白的。但是水門案犯麥克德（J ames W.M cc ord)在法庭上指控，有人使用政治壓力迫使被告服罪并保持沉默……后經(jīng)調(diào)查證實，水門事件的策劃者和執(zhí)行者是尼克松的白宮幕僚們。

一、卷入水門事件的白宮幕僚們

根據(jù)聯(lián)邦調(diào)查局的調(diào)查資料和麥克德、亨特在華盛頓大陪審團的指控，證實了一大群白宮幕僚及高級行政官僚牽涉在水門陰謀案中，而且是該陰謀的計劃者、督導者、非法掩飾者，其行為的卑劣比水門案犯更甚。涉及水門事件的白宮幕僚與尼克松私人關(guān)系及其被控罪名詳見表1。

20世紀70年代，美國政府的決策大權(quán)操縱在尼克松的少數(shù)私人親信及行政官僚手中，因為“艾克（指艾森豪威爾。筆者注）已經(jīng)教會尼克松，一個好的組織不一定就有一個好的領(lǐng)導，但一個壞的組織一定會隨時終結(jié)你的政治生命”［2］25。因此，按照總統(tǒng)選舉時“論功行賞”的慣例，尼克松自上而下建立了一個強有力的體系，由米切爾（M it c he ll）掌管司法大權(quán)，鮑勃·霍爾德曼（Bo b H a l deman）出任白宮幕僚長，埃利希曼（E hr l i c hman）掌行政大權(quán)，斯坦斯（S tans）掌財政大權(quán)，基辛格掌外交大權(quán)。尼克松的白宮幕僚們擁有美國歷代總統(tǒng)幕僚未曾有過的權(quán)力，其權(quán)力之大，僅次于總統(tǒng)本人。白宮幕僚正是到了尼克松時期，才在歷史上第一次形成強有力的體制。尼克松時代可以說是白宮幕僚的黃金時代，但水門事件的發(fā)生結(jié)束了白宮幕僚的特權(quán)時代。

受水門事件影響，霍爾德曼被迫辭職。黑格——尼克松總統(tǒng)的“大秘”甚至還曾代行總統(tǒng)職務(wù)，因此水門事件特別檢察官賈沃斯基稱黑格是“第37位半總統(tǒng)”［3］。由于尼克松政府濫用權(quán)力，導致二十五人入獄，還有很多人不得不面臨被起訴，其中包括美國司法部長、白宮幕僚長、法律顧問、首席政治顧問以及其他幾位高官。司法部、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局乃至白宮都因為參與水門事件的掩飾行為而發(fā)生質(zhì)變。［2］75

表1 水門事件中白宮幕僚與尼克松私人關(guān)系及其被控罪名表

不管當時尼克松是否知情，他本人對私闖水門大樓行動負有直接責任，因為他創(chuàng)造了一種氛圍，使他的幕僚理所當然地認定，這是總統(tǒng)希望他們?nèi)プ龅氖隆＜偃鐩]有這樣一種脅迫氛圍，對他那些真實存在的以及憑空想象的對手發(fā)動無情的攻伐，就不會發(fā)生私闖水門大樓事件。但他最大的錯誤是知道潛入事件后，即下令全面掩飾，且不惜動員中情局協(xié)助阻止聯(lián)邦調(diào)查局追查。尼克松以一國之尊竟然藐視憲法和法律、蹂躪司法體系以及濫用行政權(quán)力的行徑，都在他精心設(shè)計的白宮總統(tǒng)辦公室的錄音系統(tǒng)中暴露無遺。

尼克松相信，自己遵循的游戲規(guī)則跟對手是一樣的，并且他可以拿自己的親身經(jīng)歷作為證據(jù)。但這不能讓他逃脫對大規(guī)模濫用權(quán)力行為的指責，尼克松辯稱總統(tǒng)的行政特權(quán)是無限的。［4］317依據(jù)美國憲法，僅總統(tǒng)本人享有司法豁免權(quán)，而尼克松在水門事件國會聽證之初，多次以總統(tǒng)行政特權(quán)，拒絕白宮幕僚出席作證，企圖掩蓋水門事件阻礙審判，如法律總顧問迪恩，拒絕國會調(diào)查，引起了憲法學者的非議。實際上白宮官僚并無法律依據(jù)享有總統(tǒng)憲法所賦之行政特權(quán)。而尼克松又拒絕交出錄音帶，以總統(tǒng)私人文件為理由，再度使用行政特權(quán)，引起更大的政治風暴，時任司法部長Ell iot R i c hardson被迫辭職，水門調(diào)查檢察官A r c hi b a l d C o x遭免職，引發(fā)了國會一片彈劾之聲。

總統(tǒng)府設(shè)置幕僚，其目的并非擔任行政工作，或重疊擔負各自行政部門的責任，而是為了使總統(tǒng)對整個政府的活動，獲得最多的情報，并使其能指揮各部門的工作。因此胡佛第一委員會曾建議，不能將各行政部門的法定權(quán)力，賦予總統(tǒng)幕僚機構(gòu)的任何幕僚人員。然而，行政官僚參與水門事件的陰謀活動，都表現(xiàn)了對法律的蔑視。少數(shù)白宮幕僚及行政官僚如埃利希曼、霍爾德曼、米切爾、迪恩等獨斷專行，策劃決定執(zhí)行水門竊聽陰謀于前，水門事件發(fā)生后，又計劃非法掩飾于后，其幕僚及行政官僚權(quán)力的擴張，遠遠超越了幕僚本人的職權(quán)。正如埃利希曼所言，“尼克松白宮幕僚獨斷專行的權(quán)威擴張，遠遠超越于美國法律與制度之外，最終卷入水門事件中的每個人承擔了自己應(yīng)負的那部分責任”［5］382。

二、從水門事件看白宮幕僚的特質(zhì)

白宮幕僚，即官僚的功能、形態(tài)和行為方式，是基于一種獨特的意識的。R.K.M ertem認為，這是一種強固的同類意識（C ons c iousness of k ind），亦即是以保全地位的共同關(guān)心為基礎(chǔ)，形成一種共同防御本能，并且隨著情況的變化，有時這種防御本能會轉(zhuǎn)變成強固的攻擊力。

由水門丑聞所表現(xiàn)的事實看，尼克松政府的高級官僚，原本是尼克松競選總統(tǒng)寶座的班底。在競選期間，為了贏得支持，尼克松競選辦公室由埃德·摩根律師負責接待工作，每當他們打聽到一位代表的旅行計劃，就提前做好準備，殷勤接待。為了贏得競選，霍爾德曼幫助尼克松精心錄制了電視宣傳片，在全國各地的競選分部設(shè)置了帶有錄音的節(jié)目，只要選民以錄音方式向尼克松提出問題，總部的答案庫就由電腦自動選出答案，打印之后由簽名器簽名，最后郵寄給該選民，似乎每一封信都由尼克松自己簽名發(fā)出。在尼克松發(fā)表演講時，為了確保電視觀眾在熒屏上只看到尼克松熱情的支持者，尼克松競選班子成員將尼克松的支持者安排在電視攝影機顯眼的位置。為了掌握對手漢弗萊的競選活動秘密，尼克松競選班子成員喬蒂納雇傭“記者”打入漢弗萊的競選活動內(nèi)部，每天把漢弗萊本人及其競選班子內(nèi)部工作情況以及私下討論情況詳細報告喬蒂納，為尼克松的競選決策提供參考。由此可見，白宮幕僚為了共同的利益和目標，產(chǎn)生了一種強固的同類意識，團結(jié)一致，集體陰謀計劃活動，為目的不擇手段，打倒政黨，以達到尼克松入主白宮的目的。尼克松競選成功后，白宮幕僚自當論功行賞，集體或分批進入政府，占據(jù)政府重要職位，掌握政治大權(quán)，成為總統(tǒng)身邊的實權(quán)人物。如尼克松的競選得力干將約翰·米切爾擔任司法部長，尼克松的加州老鄉(xiāng)鮑勃·霍爾德曼被任命為白宮辦公廳主任，約翰·埃利希曼則擔當了尼克松的國內(nèi)事務(wù)首席顧問等等（詳見表1）。這種現(xiàn)象，尼克松總統(tǒng)的幕僚如此，民主黨人如果當選，亦不例外。

當水門竊聽案發(fā)生后，依據(jù)官僚功能形態(tài)和行為方式，必然產(chǎn)生共同防御的本能。由于水門事件涉及“爭取總統(tǒng)連任委員會”的工作人員麥克德，麥克德又牽出了利迪和亨特，而這兩人都是科爾森的手下，因此如果牽涉到科爾森，就會牽連到總統(tǒng)。為此，在白宮和“爭委會”總部，尼克松的幕僚們忙著轉(zhuǎn)移或銷毀一切與水門事件有關(guān)的材料。馬格魯?shù)拢∕ agruder）協(xié)助轉(zhuǎn)移了一份水門文件，把它藏在家里。尼克松本人也開始動用手中的行政權(quán)力，干涉水門事件的繼續(xù)合法調(diào)查。有了尼克松的默許和支持，白宮幕僚們更加肆無忌憚。曾任競選總部總干事、前司法部長米切爾，副總干事馬格魯?shù)拢ò讓m助理），財務(wù)主任賴魯（前商務(wù)部長），以及白宮幕僚長霍爾德曼，內(nèi)政總顧問埃利希曼，總統(tǒng)法律顧問迪恩等，集體謀劃掩飾水門丑聞，以金錢及政治壓力，要求被捕羈押疑犯設(shè)法為自己辯護，并保持緘默，使丑行不擴及白宮幕僚及政府官僚。這個計劃最初執(zhí)行得相當成功，迪恩屢次向哈里德曼及埃利希曼報告掩飾情況，尼克松、霍爾德曼都對其努力極為肯定。

1973年4月中旬，由于麥克德、亨特、賴魯?shù)茸哉J如繼續(xù)守口如瓶將面臨被判重刑的后果，為了自身的利益計，不愿再保持緘默，而開始了知無不言的指控，因此牽出了水門事件掩飾謀士迪恩、馬格魯?shù)拢约八T竊聽陰謀策劃人米切爾。迪恩為了自保，交代了“管子工”們潛入埃爾斯伯格的心理醫(yī)生診所事件，這樣，霍爾德曼和埃利希曼都被牽扯出來，白宮的“柏林圍墻”成為陰謀竊聽和掩飾水門丑聞的主角，而他不過是個代罪的“羔羊”……因此白宮幕僚開始相互攻伐，致使白宮及行政機構(gòu)混亂不堪……尼克松為了自保決定丟車保帥，他迫使霍爾德曼和埃利希曼辭職，宣布司法部長克蘭丁斯特和總統(tǒng)顧問都已辭職，并暗示這些人雖然一直是他忠實而親密的同事，但是卻在水門事件中對他隱瞞了真相。這便是現(xiàn)代美國白宮幕僚在形勢突變的情況下，對其本身不利時，轉(zhuǎn)變?yōu)閺姽痰墓袅Α?/p>

水門丑聞之所以會發(fā)生，其癥結(jié)在于政黨競爭，選舉勝利后分贓為唯一的政治目標。四年一大爭，奪取白宮寶座，兩年一小爭，在眾議院中抓住保險箱鑰匙。政黨之所以要取得總統(tǒng)大選，固然是為了實現(xiàn)該黨的政策，而欲推行其政策，惟有全黨上下，和衷共濟，齊心協(xié)力，因此在選民寄托的冠冕堂皇的借口下，政府職位成了犒賞黨內(nèi)競選班子的贓品，這也是美國民主政治的本質(zhì)之一——分贓獵官制度。由于分贓獵官制度的存在，導致美國政壇丑聞不斷發(fā)生。

三、后水門時代“影子總統(tǒng)”重現(xiàn)

受水門事件的影響，從福特上臺開始，繼任總統(tǒng)們迫于人民對白宮幕僚專權(quán)行為的厭惡，在依靠白宮幕僚方面做了一些調(diào)整，表面上恢復內(nèi)閣權(quán)力，實質(zhì)上白宮幕僚數(shù)量漸增，權(quán)力穩(wěn)步恢復。

（一）白宮幕僚在與閣員的權(quán)力斗爭中處于上風

由于繼任總統(tǒng)言行不一致，所以白宮幕僚與閣員之間的沖突加劇，卡特和里根都通過撤換閣員的方式解決雙方爭斗，如里根擔任總統(tǒng)期間，國務(wù)卿黑格的被迫辭職，就是被賦予相當權(quán)力的閣員與總統(tǒng)幕僚之間進行的權(quán)力角逐的結(jié)果，而造成這種情況的最主要原因，恰恰在于里根總統(tǒng)自身，因為里根所領(lǐng)導的政府完全不是內(nèi)閣政府，即不是以部長為主導的閣員政治。

里根當選總統(tǒng)后曾表明，要像艾森豪威爾那樣，通過行政系統(tǒng)推進以部長為中心的閣員政治。但美國的政治雜志《美國新聞與世界報導》周刊，在里根擔任總統(tǒng)一年后，登載了里根政權(quán)的閣員政治正在消失的特輯，［6］87意謂里根當選后，雖然強調(diào)推進閣員政治，但和過去的總統(tǒng)一樣，仍然把政治委之于白宮幕僚，對以黑格為首的部長們根本不放在眼里，內(nèi)閣會議變成例行公事，有名無實。隨著選舉中“論功行賞”人員的增加，白宮幕僚班子逐漸擴大；而各部的人員，在里根的“小政府”思想的影響下，不斷遭到削減。形勢演變的結(jié)果是，以黑格國務(wù)卿的辭職而告平息。再如布什就任總統(tǒng)時所組成的內(nèi)閣囊括了政商界才俊，堪稱一時之選，但半年多之后，不少閣員埋怨被幕僚喧賓奪主和大材小用。

（二）“影子總統(tǒng)”重現(xiàn)

尼克松下臺后，繼任總統(tǒng)福特、卡特都不希望白宮再度落在某一個強權(quán)人物手里，因此取消了白宮幕僚長一職。福特在備忘錄里曾寫道，“我不想要有一個強有力的幕僚長。威爾遜有豪斯上校，艾森豪威爾有謝爾曼·亞當斯，尼克松有霍爾德曼，而我很清楚這些頂級助手給我的前任們制造了什么麻煩。因此我決定自己擔任幕僚長”［2］130。因此，福特完全拋棄了從尼克松和艾森豪威爾以來的等級式幕僚管理體系，而是采取早期民主黨人控制白宮時采用的一套方案輻輳體系，意謂總統(tǒng)位于行動的中心，白宮幕僚是車輪的輻條，全部直接向他匯報，總統(tǒng)擁有最終決策權(quán)，這種形式有利于不同意見匯聚到總統(tǒng)處。羅杰·B·波特（R oger B P orter）后來指出，“輻輳概念（Sp o k es-of-the-w hee l c on c e p t）的根本好處在于它散發(fā)出一種開誠布公和平易近人的氣息，這一點在福特的信念當中是不可缺少的，是他想要在自己這屆政府建立的與眾不同的特色。更重要的是，這同時強調(diào)了總統(tǒng)本人在管制行政分支方面的作用?！保?］135但是福特后來承認這是一個非常糟糕的失敗的嘗試，由于缺乏能干的總統(tǒng)助理和親手培養(yǎng)的白宮親信，結(jié)果顧問們的工作開始發(fā)生交錯，沖突和困惑此起彼伏。假如從一開始就安排一位能干的幕僚長，福特也許就不會在總統(tǒng)大選中被卡特擊敗，退出政界。吉米·卡特的白宮也對尼克松那個強有力的幕僚體系有過度反應(yīng)，并且因為連續(xù)幾個月的內(nèi)部失序和混亂而受到削弱，最終卡特只得宣布由其幕僚哈密爾頓·喬丹肩負起“協(xié)調(diào)白宮辦公廳班子的活動”的廣泛職責，這實際上已經(jīng)在行使辦公廳主任的職權(quán)了。

每一位總統(tǒng)的白宮都存在一定程度的內(nèi)部困惑。如對克林頓的早期白宮，副總統(tǒng)戈爾做過恰如其分的比喻，“我們就像一群十歲小孩踢足球。但是沒有一個人在他的位置上，大家只是圍在足球周圍”［2］276。歷史表明，白宮已經(jīng)變成了一個結(jié)構(gòu)龐雜的政治組織——哪怕福特裁了十分之一的人手，他也還有485位幕僚，而且頂級幕僚都會如饑似渴地就地盤、政策以及特權(quán)展開爭奪。因此必須有人密切管理其運作，而這個人不應(yīng)該是總統(tǒng)——他已經(jīng)為應(yīng)付一團糟的外部世界而感到應(yīng)接不暇。

每一位總統(tǒng)，就像首席執(zhí)行官一樣，必須組建一支適合自己的幕僚團隊。里根擁有的三駕馬車是獨一無二的，但它可能并不適用于其他人。不過，里根的經(jīng)驗還是給白宮的組織工作提供了一些經(jīng)驗：

第一，每一位總統(tǒng)都需要有一支強大的幕僚團隊，而這個團隊始于一位強大而又包容的幕僚長，從最頂端對整個團隊進行管理。未來的總統(tǒng)不應(yīng)因為出了一個霍爾德曼的壞典型而不敢建立等級式幕僚管理體系。未來的總統(tǒng)們，哪怕是帶著要組織一個松散的幕僚團隊的諾言開始他們的任期，如福特和卡特，但白宮生活的要求仍然迫使他們選擇一名幕僚站到前列，總統(tǒng)需要依靠白宮幕僚來分擔其各種各樣的職責。這種模式（即等級式幕僚管理體系）有助于總統(tǒng)專注于解決重要事務(wù)，比內(nèi)閣主導更能統(tǒng)一決策權(quán)和提高效率。

第二，幕僚團隊應(yīng)該是一個組合，包括：總統(tǒng)的舊識、華盛頓政客（確保總統(tǒng)的想法得以有效實現(xiàn)）、年輕人、對手等。縱觀歷史，美國歷屆最杰出的總統(tǒng)都有一批具有非凡才能的幕僚為其服務(wù)，有時高級幕僚是一個人（如林肯總統(tǒng)的影子——約翰·喬治·尼古拉、威爾遜總統(tǒng)的愛德華·豪斯上校、富蘭克林·羅斯福有哈里·霍普金斯、杜魯門總統(tǒng)的特別顧問克拉克·克利福德、艾森豪威爾的首席助理謝爾曼·亞當斯等），也有可能是多個人（如尼克松的柏林圍墻、里根的三駕馬車等）。美國歷史上，只有少數(shù)幾位總統(tǒng)試圖親自執(zhí)掌白宮，曾經(jīng)做過這種嘗試的政府，安德魯·約翰遜政府、拉瑟海德·海斯政府、切斯特·阿瑟政府、沃倫·哈丁政府以及赫伯特、胡佛政府，但都算不上取得了光輝政績的典范。

第三，后水門時代，從里根政府開始，白宮幕僚備受重用。如克林頓幾乎把整個的競選陣營直接搬到白宮，一一擔任最重要的職位。奧巴馬政府非常倚重在2008年總統(tǒng)選舉中和他并肩作戰(zhàn)的一小圈親信。而特朗普能出乎幾乎所有人的意料當選美國總統(tǒng)，白宮幕僚長賴斯·普里巴斯功不可沒。白宮幕僚因其不可替代的作用，未來仍將繼續(xù)扮演其影子總統(tǒng)的角色。

［1］R i c hard R ee v es.P resident N i x on Al one in the w hite house［M］.N e w Y or k：S imon&Sc huster N e w Y or k，2001.

［2］D a v id G ergen.E ye w itness to P o w er：T he E ssen c e of Leadershi p N i x on to Cl inton［M］.N e w Y or k：S imon&Sc huster P ap er b a c k s，2000.

［3］胡若愚.美國第37位半總統(tǒng)黑格［J］.人民文摘，2010（4）：70-74.

［4］S idney M.M i l k is，M i c hae l N e l son.A meri c an p residen c y origins and de v e l o p ment，1776-1990［M］.W ashington：A D i v ision of C ongressiona l Q uarter l y I n c，1990.

［5］J ohn E hr l i c hman.W itness to p o w er the N i x on years［M］.N e w Y or k：S imon&Sc huster，1982.

［6］高橋正武.白宮內(nèi)幕［M］.北京：軍事譯文出版社，1985.