摘要：快速發(fā)展的大城市給城市交通帶來巨大挑戰(zhàn)。國際綠色交通理念的發(fā)展對上海城市交通治理提供了嶄新的思路。上海未來交通的引領(lǐng)和先導(dǎo)作用應(yīng)該通過打造卓越的全球綠色交通之都來體現(xiàn)，具體需要在以下幾個方面作出努力：第一，要改善國際航運(yùn)的集疏運(yùn)體系，利用國際航運(yùn)中心的建設(shè)及我國制造業(yè)的整體優(yōu)勢，整合打造整體運(yùn)輸系統(tǒng)和吞吐能力;第二，要保持國際航空與上海各級城市中心、周邊省市的便捷聯(lián)系，通過高鐵將國際機(jī)場與廣大的腹地連接，大大提高國際機(jī)場的吸引力;第三，改善上海與周邊城市的聯(lián)系，與周邊城市交通對接要考慮從起點(diǎn)到目的地全過程交通聯(lián)系的便捷性;第四，全面改善上海的自行車和低速交通工具的使用條件;第五，建立停車收費(fèi)調(diào)整機(jī)制，減少小汽車使用。

關(guān)鍵詞：綠色交通;擁堵治理;城市規(guī)劃

一、快速機(jī)動化的交通擁擠和環(huán)境問題

全球大城市，特別是快速發(fā)展的大城市都面臨著城市交通方面的巨大挑戰(zhàn)。快速機(jī)動化、工業(yè)化所帶來的燃料消耗、城市化的快速發(fā)展對許多國家的道路和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施造成了嚴(yán)峻的壓力。城市經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來更多的人員流動和更快的物流傳輸，多樣化的交通需求、對交通出行的質(zhì)量及時間的要求，導(dǎo)致私人機(jī)動交通工具的進(jìn)一步增加。私人機(jī)動車的擁有量持續(xù)快速增長，給有限的道路容量帶來了巨大的壓力。

快速機(jī)動化所帶來的交通問題對我國現(xiàn)有的城市布局造成很大壓力。我國很多大城市是在非機(jī)動化交通方式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，由于歷史原因這些城市呈現(xiàn)了土地利用的高密度，用于通勤的道路狹窄而復(fù)雜。這種城市布局本身給人與人之間方便交往創(chuàng)造了物質(zhì)條件，形成了特殊的歷史文脈。但這種布局很難適應(yīng)今天快速發(fā)展的小汽車交通模式。在后來的城市新區(qū)的建設(shè)中則過于強(qiáng)調(diào)通過道路搭起城市建設(shè)的框架，新城配套不足、城市公共交通建設(shè)的滯后及對步行和非機(jī)動車交通建設(shè)的忽視，導(dǎo)致人們對汽車的依賴性增加。小汽車的過度使用最終導(dǎo)致城市的空氣污染、噪音、交通擁擠、交通安全、城市無序蔓延以及城市歷史空間的割裂和肢解等問題，城市的可持續(xù)發(fā)展面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

經(jīng)過多年的實(shí)踐，上海在控制城市交通擁擠、改善城市交通環(huán)境方面已經(jīng)取得了顯著的成就。正是由于前瞻性的政策導(dǎo)向，目前上海人均小汽車的擁有量在國內(nèi)城市中是比較低的。目前上海小汽車的擁有量比北京少近200萬輛（圖1）。上海的道路交通條件本來就比較差，如果不是由于車輛擁有率較低，交通擁擠惡化的現(xiàn)象將難以估計(jì)。

2010年上海世博會提出“城市讓生活更美好”主題，圍繞這一主題當(dāng)時開展了各種形式的討論，其中如何控制小汽車的使用，建設(shè)綠色城市交通體系是極其重要的一個話題。我國許多城市采取汽車購買限制和提高停車費(fèi)用的辦法來抑制小汽車的使用。通過北京和上海的比較我們可以看到，從2005年到2010年北京客車擁有量增長了1.65倍，同期上海的增長僅為1.05倍。然而，2010年以降曾經(jīng)非常有效的控制措施在上海的作用大大降低。我們還是以汽車的增長來分析（圖2）。盡管上海已經(jīng)有長達(dá)637公里的全國最長的軌道交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，但從2010年到2014年，上海汽車的增長率是同期北京的4倍左右，實(shí)現(xiàn)井噴式增長?；诰G色交通理念對上海城市交通實(shí)行精準(zhǔn)治理，顯得非常有必要。

長期的城市交通治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，道路的擁堵只是表征。解決之道不僅要引導(dǎo)城市交通模式向可持續(xù)性轉(zhuǎn)變，還必須促進(jìn)交通與城市空間的聯(lián)動發(fā)展，保證城市的健康空間結(jié)構(gòu)。十九大報告中提出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！眹艺螒?zhàn)略處于調(diào)整的新階段，城市交通也面臨著新的任務(wù)，如何在資源和環(huán)境約束下，提升居民的生活質(zhì)量，讓人們在盡可能少的汽車交通環(huán)境下，獲得公共服務(wù)權(quán)益和使用設(shè)施的能力，“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”，這是我國城市目前發(fā)展的客觀需求。

二、國際綠色交通理念的發(fā)展

綠色交通理念的形成已有比較長的歷史。發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)60年代已經(jīng)認(rèn)識到小汽車過度發(fā)展所帶來的問題，英國的布恰南報告是以布恰南教授為首的小組在1963年對交通運(yùn)輸大臣提出的報告書，正式題名為《城市交通》。[1]報告揭示了整個城市的交通問題，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題、機(jī)動車可達(dá)性問題和財(cái)政資源的可利用性問題，并首次提出大規(guī)模的道路建設(shè)可能會對城市結(jié)構(gòu)和城市生活品質(zhì)造成影響。布恰南報告開創(chuàng)性地將城市環(huán)境和小汽車過度使用的問題聯(lián)系起來考慮，指出道路建設(shè)和利用安排不僅要考慮承擔(dān)交通流大小，更要判斷道路與城市環(huán)境的協(xié)調(diào)，提出了道路的環(huán)境容量這一新概念。環(huán)境容量指對任何街道網(wǎng)均要規(guī)定一種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（噪聲、廢氣、不安全程度和不方便程度等方面），按此標(biāo)準(zhǔn)，確定容許通過的交通量，以此平衡解決道路交通通行能力和城市環(huán)境品質(zhì)之間的矛盾。早在1963年布恰南先生就認(rèn)識到步行的重要性，他曾寫到：“步行者在城市中應(yīng)享有充分的自由，能夠隨意地漫步、休息、購物和交流，沉浸于場景、建筑和歷史中所營造的氣氛中，他們應(yīng)該得到最大程度的尊重。”

1979年英國政策研究所的一份標(biāo)題為“步行是交通”的報告正式出爐。該報告認(rèn)為我們必須像評價機(jī)動交通那樣評價步行交通對社會、環(huán)境、財(cái)政和能源問題的作用。從此以后英國城市交通的政策逐漸變綠，英國的交通部長（Norman Fowler）認(rèn)為：“毫無疑問，所有的出行者都會與步行有關(guān)，改善步行交通條件將越來越成為中央政府的一個重要目標(biāo)?！逼浣煌ㄕ咿D(zhuǎn)變的一個重要的標(biāo)志是英國衛(wèi)生協(xié)會1992年發(fā)布的《自行車與健康和安全》的報告及1996年英國提出的《自行車交通的國家戰(zhàn)略》。[2]

上世紀(jì)70年代中期，德國區(qū)域與城市規(guī)劃管理當(dāng)局和聯(lián)邦區(qū)域研究所同樣認(rèn)識到城市交通對城市環(huán)境質(zhì)量的作用，積極研究探討如何有效地增加自行車在城市交通中的作用，并積極推行自行車友好城市的規(guī)劃。同時地區(qū)交通安寧的概念也逐步引入到道路網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃中。在一些人流密集的地區(qū)，如城市商業(yè)街區(qū)，必須將行人的交通放在首位，而車輛的行駛速度被限定為20公里/小時，甚至在一些重要地區(qū)，車輛的行駛速度被確定為10公里/小時。[3]

傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，小汽車交通的增長是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然要求，所以我們城市的建設(shè)必須給小汽車交通的暢通出行提供一切方便。但這反過來又會誘導(dǎo)小汽車的過度使用，增加能源的消耗和溫室氣體的排放。荷蘭的一項(xiàng)研究表明，30%～40%的小汽車出行并不是必須的，完全可以被公共交通、自行車甚至是步行所取代。[4]

最近公布的歐盟未來交通白皮書及行動計(jì)劃將主要的目標(biāo)聚焦在如下幾個方面：1.空氣質(zhì)量改善，建設(shè)易達(dá)、健康、宜居城市;2.追求塑造零排放的自行車城市;3.共享出行方式組織模式;4.貨物的低碳零排放運(yùn)輸，車輛的電動化、清潔能源;5.以低排放和零排放為目標(biāo)約束城市區(qū)域機(jī)動交通，管制及限制小汽車出行為目的的停車管控和道路空間資源再分配等。[5]

倫敦在2017年提出面向2040年的交通戰(zhàn)略，其中指出2040年的交通需求并不會由于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及均衡發(fā)展戰(zhàn)略而減少，相反到2040年倫敦的交通需求會比2015年增長20%左右。與此同時，倫敦步行、自行車和公共交通的比例將由目前的64%增長到80%。由于城市文化觀念的轉(zhuǎn)變，步行和自行車將變?yōu)樽钣形Φ慕煌?，屆時的城市街道將對城市發(fā)展和人們的健康更加有利。[6]

三、上海綠色交通與治堵策略

新一輪的上?？傮w規(guī)劃提出，上海未來要邁向卓越的全球城市，成為國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)等中心，成為集創(chuàng)新之城、人文之城和生態(tài)之城為一體的世界級核心城市。交通體系如何支撐以上發(fā)展目標(biāo)需要我們認(rèn)真思考。城市發(fā)展能級的提升與交通的策略和發(fā)展有直接的關(guān)聯(lián)性。如果缺乏必要的技術(shù)和政策的引導(dǎo)，城市的發(fā)展將會帶來嚴(yán)重的污染和擁擠等問題，這將有悖于我們的發(fā)展目標(biāo)。上海未來交通的引領(lǐng)和先導(dǎo)作用應(yīng)該通過全力打造卓越的全球綠色交通之都來體現(xiàn)，具體需要在以下幾個方面作出努力。

第一，改善國際航運(yùn)的集疏運(yùn)體系，利用國際航運(yùn)中心的建設(shè)及我國制造業(yè)的整體優(yōu)勢，整合打造整體運(yùn)輸系統(tǒng)和吞吐能力。開展高效的鐵路貨運(yùn)研究和建設(shè)，對提高物流的效率、降低成本及減少環(huán)境影響都有十分積極的意義。然而由于缺乏系統(tǒng)的組織，鐵路運(yùn)輸并不具有公路交通“從門到門”運(yùn)輸在時間、費(fèi)用方面的優(yōu)勢。德國將卡車運(yùn)輸與鐵路結(jié)合起來的CargoBeamer技術(shù)，美國的鐵路貨運(yùn)及洛杉磯港口集裝箱鐵路疏解的經(jīng)驗(yàn)，對我們有很好的借鑒意義。

第二，建立國際航空與上海各級城市中心及周邊省市的便捷聯(lián)系，通過高鐵將國際機(jī)場與廣大的腹地連接，大大提高國際機(jī)場的吸引力。目前杭州已規(guī)劃通過高鐵和城市軌道中軸快線將城市不同的地區(qū)中心，周邊地區(qū)與機(jī)場的擴(kuò)建項(xiàng)目結(jié)合起來。上海國際機(jī)場具有國際航班多、頻率高的優(yōu)勢，但由于高品質(zhì)、直達(dá)快速便捷的公共交通體系缺乏，這將制約未來上海作為一個國際門戶城市的發(fā)展。上海機(jī)場應(yīng)建立與上海的主要中心地區(qū)30分鐘內(nèi)便捷聯(lián)系的交通系統(tǒng)，這一系統(tǒng)必須能夠與高鐵網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)形成無縫隙的對接，特別是在人民廣場、陸家嘴、徐家匯、南京西路等地區(qū)實(shí)現(xiàn)30分鐘到國際機(jī)場的交通體系。

第三，改善上海與周邊城市的聯(lián)系?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2016-2040年）》提出，積極探索實(shí)現(xiàn)與周邊城市交通對接，強(qiáng)化面向長三角區(qū)域的綜合服務(wù)功能。交通對接要考慮從起點(diǎn)到目的地的全過程交通聯(lián)系的便捷性。以公路為導(dǎo)向的建設(shè)使其他地區(qū)的人可以快速直達(dá)上海，但從上海疏散到目的地卻需要很長時間，這種狀況拉低了與周邊地區(qū)連接的效率。上海城市中心高度密集，難以通過不斷的道路建設(shè)滿足人們“從門到門”的便捷聯(lián)系，而建立與城市空間相耦合的快速軌道交通及公路上的公共交通通道都是有效的解決方法。上海城區(qū)道路及郊區(qū)干線公路的空間要進(jìn)行優(yōu)化分配，給大客車、公共交通創(chuàng)造更好的環(huán)境。澳大利亞布里斯班通向郊區(qū)的公交專用路的建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，公共交通系統(tǒng)在覆蓋網(wǎng)絡(luò)、出行速度和費(fèi)用上比軌道交通具有更大的競爭力。[7]因此，在擁擠的地區(qū)對大客車和公共交通系統(tǒng)提供專用的路權(quán)保證是非常有必要的。

第四，全面改善上海的自行車和低速交通工具的使用條件。上海是一個具有2 500萬人口的大城市，人們就業(yè)、上班等活動的出行距離與以往相比有所增加，但與美國紐約、日本東京相比，上海居民的工作出行距離并不算太長（圖3、圖4）。

根據(jù)我們對上海的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)有50%的工作人員其出行距離小于5km，32%的居民就業(yè)出行距離小于3km?，F(xiàn)行的道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，往往更偏向小汽車的路權(quán)，片面將機(jī)動車作為使用的主體，一些城市甚至將自行車道改機(jī)動車道，自行車占用本就不足的人行道。步行者、自行車出行者與機(jī)動車相比明顯處于弱勢地位。而新的基于“5D”的交通發(fā)展模式認(rèn)為道路建設(shè)應(yīng)保證有利于步行與自行車出行的發(fā)展模式，而將有利于小汽車出行的發(fā)展模式列于最后。街道的使用者成分、比重由此發(fā)生變化。[8]美國“完整街道（complete streets）”計(jì)劃的實(shí)施，保障了不同出行方式的路權(quán)。

上海共享單車的熱潮體現(xiàn)了自行車交通對上海城市空間結(jié)構(gòu)的契合與適應(yīng)。這也說明一旦自行車使用的條件適宜，人們還會選擇自行車這種綠色的交通工具。而如果人們每天上下班都可以使用自行車，將會有更好的使用體驗(yàn)，至少開鎖的時間就可以大大節(jié)省。在美國，自行車的回歸已經(jīng)是一個不可改變的潮流。作為曾經(jīng)的自行車王國，我們應(yīng)該及早行動起來，在道路的空間分配、路口安全設(shè)計(jì)，信號燈設(shè)置和停車等方面提供系統(tǒng)化的解決方案。為了改善城市環(huán)境，鼓勵綠色交通的發(fā)展，巴黎和倫敦都在建設(shè)穿越市中心的自行車快速道。雖然這些自行車快速道的建設(shè)水平并不太高，但這些措施非常明顯地體現(xiàn)出政府發(fā)展綠色交通的價值取向。

第五，建立停車收費(fèi)調(diào)整機(jī)制，減少小汽車使用。如同倫敦交通發(fā)展戰(zhàn)略中所表述的那樣，減少交通擁擠最有效的措施就是減少小汽車的使用。我們希望通過大規(guī)模軌道交通建設(shè)來引導(dǎo)人們更多地使用公共交通，減少使用小汽車，但僅僅靠增加和改善公共交通供給來減少小汽車使用，效果不是很理想。筆者的一項(xiàng)對軌道交通站點(diǎn)附近居民小汽車購買和使用的調(diào)查表明，在沒有其他控制措施的情況下，這些居民依然有很強(qiáng)的購買小汽車的愿望，并且一旦擁有小汽車，他們就會繼續(xù)使用小汽車。[9]所以我們還必須對小汽車的使用采取一些限制性措施，應(yīng)采用建設(shè)與治理相結(jié)合的管理方法。根據(jù)國際研究和實(shí)踐表明，在工作地和商業(yè)中心地區(qū)控制停車位數(shù)量的供給和調(diào)節(jié)停車價格有助于控制小汽車的使用。然而多年不變的停車收費(fèi)價格，會導(dǎo)致小汽車使用成本的變相下降，不利于小汽車的使用控制。要探索建立停車費(fèi)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和個人收入增長相匹配的調(diào)節(jié)機(jī)制，并通過這一機(jī)制引導(dǎo)城市交通模式向綠色發(fā)展。對停車位類型的劃分要將排量因素列入考量范圍，引導(dǎo)汽車向小型化發(fā)展。考慮到居民汽車擁有量的大幅度提升，在停車管理上要區(qū)分居住端和目的端停車需求的不同性質(zhì)，采取不同的管理措施，這樣才能達(dá)到我們所期望的效果。

四、結(jié)論與建議

今天，城市交通領(lǐng)域研究的一個根本性轉(zhuǎn)變是從強(qiáng)調(diào)小汽車暢通的“以車為本”轉(zhuǎn)向健康環(huán)保低碳綠色理念指導(dǎo)下的“以人為本”。綠色交通體系的建立可以最大限度地促進(jìn)人們交通出行的便捷性，提高城市的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，同時又可以減少溫室氣體的排放，減少人們對化石燃料的依賴。綠色交通體系的建立必將對我國未來城市的環(huán)境品質(zhì)的提高，運(yùn)轉(zhuǎn)效率的提高和可持續(xù)發(fā)展起到十分積極的作用。城市交通擁擠問題的治理，需要有更加綜合和精準(zhǔn)的系統(tǒng)性措施。如果一味追求小汽車暢通，一代人短暫暢快之后留下的代價需要后輩幾代人的償還。

說明：本研究獲國家自然科學(xué)基金的支持【51778431】

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責(zé)任編輯：王世燕