陳婉馨

[摘要]十九大報(bào)告提出要建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重塑，需要對(duì)過(guò)去的城鄉(xiāng)政策進(jìn)行反思和重構(gòu)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)要素融合機(jī)制、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制、城鄉(xiāng)融合規(guī)劃?rùn)C(jī)制、生態(tài)保護(hù)機(jī)制等方面的創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興 城鄉(xiāng)融合 機(jī)制創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.009

十九大報(bào)告提出要建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。最近的中央農(nóng)村工作會(huì)議也首次提出了中國(guó)特色社會(huì)主義的鄉(xiāng)村振興道路思想，并要求重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路，這是對(duì)馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想的重大發(fā)展。恩格斯早在1847年就提出了“城鄉(xiāng)融合”思想，他認(rèn)為兩者的融合就是“結(jié)合城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點(diǎn)而避免兩者的偏頗和缺點(diǎn)”，只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，才能使人得到全面和自由的發(fā)展。但是，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，特別是在我們這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，由城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合需要付出更多的艱辛。我們要對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重塑，要對(duì)過(guò)去的城鄉(xiāng)政策進(jìn)行反思和重構(gòu)，要對(duì)其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。當(dāng)前，在資源配置、要素流動(dòng)、農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度、產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃布局、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面都涉及到城鄉(xiāng)融合問(wèn)題，非改革創(chuàng)新不能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興之重任。

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)要素融合機(jī)制創(chuàng)新

城鄉(xiāng)關(guān)系自新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)短暫的共同發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等階段，目前初步形成城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的格局，但是由于體制機(jī)制不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，已經(jīng)無(wú)法滿足農(nóng)民追求美好生活的現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)而制約了我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，影響到我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。部分束縛城鄉(xiāng)融合的二元體制機(jī)制仍在發(fā)揮作用，城鄉(xiāng)部分要素仍然不能按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，部分要素仍然不能公平交易。而激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)是城鄉(xiāng)資源融合的必由之路。就激活主體而言，鄉(xiāng)村振興根本上是人才的振興，這就需要?jiǎng)?chuàng)新城鄉(xiāng)人才流動(dòng)機(jī)制，深化戶籍制度改革，完善就業(yè)制度。既要允許農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村到城市自主創(chuàng)業(yè)，又要為城鎮(zhèn)市民到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)掃除障礙。要逐步消除戶籍背后的隱性福利，支持城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。要建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，加大職業(yè)農(nóng)民培育制度，建立職業(yè)農(nóng)民認(rèn)證制度，推進(jìn)職業(yè)農(nóng)民的扶持制度。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)一批服務(wù)三農(nóng)的高素質(zhì)人才，這些人才既可以是土生土長(zhǎng)的農(nóng)民，也可以是自愿上山下鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)市民。要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技人才在城鄉(xiāng)兼職兼業(yè)并獲取合理收益，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)。龍頭企業(yè)要帶頭為鄉(xiāng)村振興做貢獻(xiàn)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、完善供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈。各地應(yīng)加大培育龍頭企業(yè)的力度，為其在財(cái)政稅收諸方面提供支持。就激活要素而言，目前我國(guó)城鄉(xiāng)資源還存在著不能自由對(duì)接和流通的現(xiàn)象，比如農(nóng)民不能將土地流轉(zhuǎn)到城市企業(yè)從事工商業(yè)活動(dòng)，市民不能到農(nóng)村購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)。而隨著城市化的發(fā)展，空心村現(xiàn)象越來(lái)越多，很多轉(zhuǎn)移到城市的“農(nóng)民”無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)將兩塊地（目前主要是宅基地）自由交易，造成了土地資源的浪費(fèi)和閑置，與我國(guó)珍惜利用土地的國(guó)策相悖。我們認(rèn)為要通過(guò)建立精準(zhǔn)的宅基地退出機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)資源的高效利用：對(duì)于已經(jīng)在城市有穩(wěn)定職業(yè)和收入來(lái)源的農(nóng)戶，要通過(guò)有償?shù)耐顺鰴C(jī)制使其騰退宅基地，對(duì)于一戶多宅的農(nóng)戶要實(shí)行宅基地有償使用制度，對(duì)于農(nóng)村發(fā)展急需的人才應(yīng)當(dāng)允許其購(gòu)買農(nóng)戶的宅基地自用，對(duì)于宅基地土質(zhì)肥沃且連成一片的，可以復(fù)墾為耕地并將節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。但是對(duì)于復(fù)墾效果差的宅基地，要建立閑置宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的機(jī)制，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)用手續(xù)，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和集約利用，激活要素必然要求激活市場(chǎng)。在農(nóng)地資源的流轉(zhuǎn)方面，現(xiàn)行土地管理法禁止集體將土地出租、出讓用于非農(nóng)業(yè)的事業(yè)，這對(duì)“產(chǎn)業(yè)興旺”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一大障礙。以前，出于保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的考慮，中央曾經(jīng)提出不鼓勵(lì)工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積承包農(nóng)戶土地。城鄉(xiāng)資源的整合、融合要求破除這些觀念和相應(yīng)的制度約束，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的資源市場(chǎng)。在農(nóng)地入市方面，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，并建立相應(yīng)的配套制度，如市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、市場(chǎng)中介制度和土地稅收制度。同時(shí)要改革征收制度，在提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上完善征收補(bǔ)償?shù)姆绞?，健全失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制和就業(yè)、養(yǎng)老等保障制度。嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和商業(yè)性用地，建立公益征收的負(fù)面清單制度和公益征收目錄，逐步化解土地財(cái)政壓力。要加快建立健全不動(dòng)產(chǎn)稅收制度，彌補(bǔ)因減少征地而帶來(lái)的政府稅收，同時(shí)又可以對(duì)農(nóng)村土地增值收益進(jìn)行再分配。在城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場(chǎng)建立的基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的金融市場(chǎng)，為鄉(xiāng)村振興提供資金支持。要推廣承包地、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地抵押試點(diǎn)，建立三權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)基金，化解三權(quán)抵押金融風(fēng)險(xiǎn)。要?jiǎng)?chuàng)立商業(yè)性和非商業(yè)性多元化金融體系，支持服務(wù)鄉(xiāng)村振興的城鄉(xiāng)金融組織體系創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新。政府融資方面，要在原有的土地融資（土地使用權(quán)抵押、土地使用權(quán)出讓、土地稅收）基礎(chǔ)上發(fā)展債券融資，通過(guò)政府發(fā)行債券的方式，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少政府隱性融資，規(guī)范政府借貸行為。要適度發(fā)展PPP模式，減少民間資本進(jìn)入鄉(xiāng)村建設(shè)的障礙。同時(shí)，在區(qū)分公益性項(xiàng)目和商業(yè)性項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目融資建設(shè)方式進(jìn)行創(chuàng)新，試點(diǎn)推廣BT模式（建設(shè)-移交）、BOT模式（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）、BLT模式（建設(shè)-租賃-移交）和BOO模式（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)），使鄉(xiāng)村振興融資渠道更加多元化、多樣化。

積極推進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新

鞏固和完善農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的農(nóng)村改革方針，它是鄉(xiāng)村振興的基點(diǎn)，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動(dòng)力源。要在推行三權(quán)分置的基礎(chǔ)上，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。由于改革開(kāi)放以來(lái)我們更加注重農(nóng)民土地承包權(quán)的保護(hù)，一定程度上忽視了對(duì)集體土地所有權(quán)的保護(hù)，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，導(dǎo)致很多地方集體經(jīng)濟(jì)薄弱甚至出現(xiàn)空白，這是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)滯后的重要原因，也使農(nóng)村難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局面。黨的十九大一方面要求通過(guò)三權(quán)分置改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式的飛躍，另一方面要求壯大集體經(jīng)濟(jì)，真正落實(shí)統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制，而非將集體土地一分了之。我們應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去過(guò)分虛化集體所有權(quán)而做實(shí)使用權(quán)的做法，改變將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為集體所有權(quán)唯一實(shí)現(xiàn)形式的做法，在法律上和實(shí)務(wù)中更加重視所有權(quán)和使用權(quán)的相互關(guān)系，并在法律上解決集體所有權(quán)的保護(hù)和權(quán)能實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。就價(jià)值層面而言，集體所有權(quán)更加重視整體效率的價(jià)值，雖然改革開(kāi)放后實(shí)行家庭承包制獲得了巨大成功，但是這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)注定難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民富裕、農(nóng)村小康，原因是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)效率低下，農(nóng)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民不通過(guò)聯(lián)合的方式難以實(shí)現(xiàn)富裕小康。從華西村、南街村等富裕村莊來(lái)看，很少有村莊是通過(guò)將土地分配給家庭承包而發(fā)展壯大的，反而大多是將集體土地實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的。通過(guò)集體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，有力地?cái)[脫了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下小農(nóng)的分散和弱勢(shì)風(fēng)險(xiǎn)，提高了土地利用的效率。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，壯大集體經(jīng)濟(jì)，必須在政策上對(duì)集體所有權(quán)特別是集體土地所有權(quán)進(jìn)行重新架構(gòu)，對(duì)相關(guān)利益方的關(guān)系進(jìn)行重新梳理。首先，經(jīng)過(guò)村民大會(huì)的決議，集體土地可以不實(shí)行家庭承包，而由集體統(tǒng)一管理和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，由集體進(jìn)行發(fā)包、入股等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次，經(jīng)過(guò)村民大會(huì)的同意，集體可以向承包人收取一定的承包費(fèi)，用于集體公益事業(yè)等公共產(chǎn)品的提供和無(wú)地農(nóng)民的補(bǔ)助。再次，經(jīng)過(guò)村民大會(huì)同意，集體可以在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的30年期間進(jìn)行若干次小范圍的調(diào)整，以解決無(wú)地農(nóng)戶和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。最后，集體經(jīng)濟(jì)組織可以向超標(biāo)準(zhǔn)占有宅基地或一戶多宅的農(nóng)戶收取宅基地使用費(fèi)，用于解決無(wú)法分配到宅基地的農(nóng)戶的居住補(bǔ)助問(wèn)題，同時(shí)，經(jīng)村民大會(huì)同意，應(yīng)當(dāng)賦予集體收回一戶多宅或進(jìn)城定居農(nóng)戶的宅基地的權(quán)力。通過(guò)重塑集體所有權(quán)，使集體避免空殼化，有利于形成壯大集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興提供有力的支撐點(diǎn)。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)按照《民法總則》的規(guī)定，制定《集體經(jīng)濟(jì)組織法》，為壯大集體經(jīng)濟(jì)提供法律。

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)融合規(guī)劃?rùn)C(jī)制創(chuàng)新

現(xiàn)行的規(guī)劃制度強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村的兩分，而在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的背景下，城市和鄉(xiāng)村將不再?zèng)芪挤置?，而是城鄉(xiāng)可以交織，城市規(guī)劃區(qū)中可以有農(nóng)田、農(nóng)村、農(nóng)民，同樣的，鄉(xiāng)村中也可以有高樓大廈和工廠、商店。對(duì)于特色民居，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)加以特殊保護(hù)。規(guī)劃?rùn)C(jī)制的創(chuàng)新要圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”的總體要求進(jìn)行，首先要保障糧食安全，建立永久基本農(nóng)田制度。過(guò)去有的地方規(guī)劃基本農(nóng)田，為了保障城市擴(kuò)張用地的需要，將位于城郊和交通要道的良田沃土劃為一般農(nóng)田，反而將遠(yuǎn)郊和交通水利條件差的農(nóng)田劃為基本農(nóng)田，導(dǎo)致基本農(nóng)田“上山下鄉(xiāng)”，今后要建立永久基本農(nóng)田制度，不管位于何處，只要被劃為基本農(nóng)田，城市擴(kuò)張也應(yīng)當(dāng)繞過(guò)。其次，要完善農(nóng)村建設(shè)用地保障機(jī)制。要切實(shí)保障“將年度新增建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地”，為產(chǎn)業(yè)興旺提供土地支持。對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的產(chǎn)業(yè)用地如農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)用地等，本著用途管制和靈活用地相結(jié)合的方針，適當(dāng)解決其用地難題。對(duì)閑置和農(nóng)戶退出的宅基地的處置可以創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)行較為靈活的轉(zhuǎn)用審批政策，優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興用地需求。對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，可以實(shí)行政府儲(chǔ)備制度，即先由政府將該指標(biāo)儲(chǔ)備起來(lái)，政府可以對(duì)儲(chǔ)備的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑，而不急于將指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城市中去，以免鄉(xiāng)村建設(shè)用地出現(xiàn)缺口時(shí)，還需從其他地方高價(jià)買回，得不償失。再次，要建立耕地的激勵(lì)性保護(hù)制度。規(guī)劃制度需要實(shí)現(xiàn)利益的平衡，因?yàn)橐?guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)村可以擺脫農(nóng)業(yè)用途的管制，但是被規(guī)劃為永久基本農(nóng)田的農(nóng)村則面臨著永遠(yuǎn)沒(méi)有土地轉(zhuǎn)變用途的可能，出現(xiàn)利益嚴(yán)重的不均衡。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度為了保障糧食安全，雖然具有很大的正當(dāng)性，但是不論是土地規(guī)劃制度還是土地用途管制制度、抑或是土地征收制度，都伴隨著對(duì)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)的剝奪，并且沒(méi)有公平的補(bǔ)償，這必然會(huì)遭到農(nóng)民或明或暗的抵抗，諸如將耕地拋荒、制造群體性事件等。從美國(guó)土地分區(qū)管制的演變來(lái)看，采用公法和私法手段結(jié)合、激勵(lì)和管制相結(jié)合的模式效果較為理想，農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)就是私法性的激勵(lì)性保護(hù)手段。這種理念值得我們認(rèn)真反思，并用來(lái)重新構(gòu)建我們的耕地保護(hù)模式和制度。我們的主要思路是：首先要建立耕地保護(hù)基金。目前全國(guó)有部分地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)實(shí)行耕地保護(hù)基金制度，比如成都作為國(guó)家城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)，建立了保護(hù)耕地的長(zhǎng)效機(jī)制——耕地保護(hù)基金，以更好地對(duì)保護(hù)耕地的農(nóng)戶進(jìn)行正向激勵(lì)。各地可以從土地出讓金、建設(shè)用地使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的財(cái)政資金中籌集耕地保護(hù)基金。發(fā)放對(duì)象應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)向?qū)嶋H保護(hù)耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)者傾斜，以形成對(duì)實(shí)際使用土地主體的正面激勵(lì)。其次是完善耕地占用稅，要改定額稅制為比例稅制，同時(shí)要突出對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)，為此要對(duì)占用優(yōu)質(zhì)耕地的行為征收較重的稅率。第三要改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，在提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平的同時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍，以充分彰顯農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的耕地保護(hù)目標(biāo)。最后，要對(duì)宅基地規(guī)劃管理制度進(jìn)行改革。要建立宅基地的退出激勵(lì)機(jī)制。對(duì)農(nóng)戶自愿退出宅基地的，本集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，本集體無(wú)力補(bǔ)償?shù)模煽h或市進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)進(jìn)城落戶的人員自愿放棄宅基地的，縣或市的人民政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，或在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)購(gòu)買商品房時(shí)進(jìn)行補(bǔ)助，對(duì)從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有貸款需求的，可以提供一定數(shù)額的無(wú)息、低息貸款。退出的宅基地復(fù)墾為耕地的，原宅基地使用權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得該地塊的承包權(quán)。各縣市區(qū)應(yīng)當(dāng)建立專門的資金，對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行資助、補(bǔ)貼。還要完善宅基地的收回制度?，F(xiàn)在農(nóng)戶隨著城鎮(zhèn)化而進(jìn)入城市的越來(lái)越多，但現(xiàn)行土地法和物權(quán)法沒(méi)有規(guī)定宅基地的收回制度，致使有人沒(méi)房住，有房沒(méi)人住。鑒于這種情況，國(guó)家應(yīng)當(dāng)規(guī)定更加詳細(xì)的規(guī)定，促使部分宅基地使用權(quán)人退出宅基地。

積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》將全國(guó)分為優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類地區(qū)。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)而言，由于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境脆弱，環(huán)境資源承載量有限，難以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，甚至連糧食都不能耕作，這類地區(qū)往往被劃入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，國(guó)家也制定了退耕還林、退耕還牧、退牧還草和生態(tài)移民等政策。為實(shí)施主體功能區(qū)、完善相關(guān)政策，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》《全國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》等文件。由于被劃為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不但喪失了發(fā)展權(quán)，連基本生存權(quán)都難以維持，所以國(guó)家在生態(tài)保護(hù)區(qū)中的政策無(wú)形中遭到了作為經(jīng)濟(jì)人的農(nóng)民的抵制。國(guó)家雖然對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，但是補(bǔ)償程度低。如何改變這種為公共利益做出貢獻(xiàn)的農(nóng)戶“少數(shù)人負(fù)擔(dān)、多數(shù)人免費(fèi)受益”的不公平、也不可持續(xù)的現(xiàn)象呢？其實(shí)用公共地役權(quán)模式來(lái)改革現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，它是指政府或公益組織作為需役地人與供役地人的農(nóng)戶簽訂協(xié)議，對(duì)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)土地利用方式、用途和生態(tài)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行安排的一種公共地役權(quán)。設(shè)立生態(tài)地役權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)本著“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，由受益人作為需役人是合理的、可行的。讓更多的組織和個(gè)人參與到生態(tài)地役權(quán)中來(lái)，既可以增強(qiáng)民眾的環(huán)保意識(shí)，又可以減少“搭便車”的現(xiàn)象。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償解決的是生態(tài)公益事業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制，而生態(tài)作為一種公共產(chǎn)品，具有極強(qiáng)的正外部性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，容易造成“搭便車”現(xiàn)象，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。通過(guò)地役權(quán)的設(shè)立，可以減少公共產(chǎn)品提供中的外部性問(wèn)題和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。首先是生態(tài)受益區(qū)的政府作為需役人必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。全國(guó)主體功能區(qū)分為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止或限制開(kāi)發(fā)區(qū)之后，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)成為生態(tài)受益區(qū)域，它們大多是中東部發(fā)達(dá)地區(qū)，它們有能力、有義務(wù)、有責(zé)任為自己的受益“買單”，由它們和生態(tài)保護(hù)區(qū)的供役人簽訂地役權(quán)合同并支付補(bǔ)償費(fèi)，是它們?yōu)樽约菏芤嫠鶓?yīng)當(dāng)承擔(dān)的必要成本，而不是它們對(duì)西部生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶的“恩賜”。由于受益者眾，所以由當(dāng)?shù)卣蚬娼M織出面簽訂合同為宜。其次是流域下游地區(qū)的政府作為需役人也應(yīng)承擔(dān)義務(wù)。由它們作為需役人與流域上游地區(qū)從事生態(tài)保護(hù)的農(nóng)戶簽訂地役權(quán)合同，也是基于受益者負(fù)擔(dān)的原則。另外，根據(jù)“加快形成損害生態(tài)者賠償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制”的指導(dǎo)思想，可以考慮由排污量較大的企業(yè)作為需役人。通過(guò)生態(tài)地役權(quán)的設(shè)立和運(yùn)作，改變生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有可持續(xù)性的缺陷。

責(zé)編/鄭韶武