肖云

[摘要]作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村土地的合理利用成為謀求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，而這項(xiàng)合理利用又涉及到協(xié)調(diào)人糞無限需求與土地有限供給之間的矛盾。本文旨在從人地和諧的視角出發(fā)，以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，深入剖析我國在當(dāng)前農(nóng)村土地利用方面存在的問題及不和諧因素，從人、地、生態(tài)、利用效率和權(quán)利等方面為我國農(nóng)村土地的可持續(xù)利用提供對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]人地和諧 農(nóng)村土地利用 可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.012

黨的十九大報(bào)告明確指出，我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，這意味著我們既要?jiǎng)?chuàng)造物質(zhì)精神財(cái)富以促進(jìn)發(fā)展，同時(shí)要兼顧生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、人與自然的和諧共存。要建設(shè)美麗中國，推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，美麗鄉(xiāng)村和綠色城鎮(zhèn)化的建設(shè)便成為極其重要的任務(wù)。在新農(nóng)村建設(shè)中如何協(xié)調(diào)好土地利用類型、保證生態(tài)質(zhì)量、減輕環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的合理利用，都成為當(dāng)下農(nóng)村發(fā)展和提質(zhì)的重大挑戰(zhàn)。具體來講，農(nóng)村土地利用是指農(nóng)村土地使用權(quán)人在國家宏觀指引下依據(jù)相關(guān)的土地利用法規(guī)，提高土地利用效率和發(fā)揮土地效能的過程。農(nóng)村土地的合理利用關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好人與地的關(guān)系。

我國當(dāng)前農(nóng)村土地利用存在的主要問題

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的人地矛盾不斷凸顯，目前，人口眾多、土地資源相對(duì)不足和環(huán)境承載能力較弱是我國的基本國情。同時(shí)在農(nóng)村土地資源的利用類型和效率、土地資源的使用權(quán)和所有權(quán)等方面存在諸多的問題。這些問題不僅會(huì)導(dǎo)致人地關(guān)系的進(jìn)一步緊張，而且會(huì)給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與和諧現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)帶來負(fù)面影響。以下我們從地、人、利用效率、利用權(quán)利和生態(tài)五個(gè)部分來進(jìn)一步分析。

耕地面積急劇減少，質(zhì)量同時(shí)下降?！?016中國國土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積33.65萬公頃，凈減少耕地面積4.35萬公頃。筆者認(rèn)為原因有以下幾點(diǎn)：第一，過分強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，占用很多農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化。由于建設(shè)占用耕地具有不可逆性，未來城鎮(zhèn)化建設(shè)中占用的耕地將成為我國農(nóng)村耕地流失的重要威脅，甚至成為糧食安全的重大威脅。第二，不合理的耕地利用方式導(dǎo)致肥力衰竭。根據(jù)農(nóng)業(yè)部最新發(fā)布的《2016年全國耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告》，我國耕地的板結(jié)問題突出，土壤中有機(jī)質(zhì)比例低，氮磷鉀含量不平衡且缺乏，區(qū)域性土地酸化日益嚴(yán)重。長(zhǎng)期使用化學(xué)肥料、重使用輕養(yǎng)護(hù)的掠奪式經(jīng)營(yíng)，再加上自然災(zāi)害和環(huán)境污染的影響，耕地質(zhì)量日益下降。

農(nóng)村人口問題日益尖銳復(fù)雜?！懊褚允碁樘?，食以地為本”。人地關(guān)系直接制約著農(nóng)村土地的可持續(xù)利用，所以農(nóng)村人口問題自然成為了一個(gè)不可忽視的關(guān)鍵點(diǎn)。農(nóng)村人口的不合理增長(zhǎng)導(dǎo)致環(huán)境壓力增大，環(huán)境狀況不斷惡化;隨之而來的就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理也會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。首先是人口與土地資源直接矛盾，人口高速增長(zhǎng)伴隨著對(duì)土地資源需求的無限擴(kuò)大，環(huán)境承載能力逐步下降。其次是低素質(zhì)的勞動(dòng)力，簡(jiǎn)單粗暴的勞作方法與集約化農(nóng)業(yè)、商品性農(nóng)業(yè)需求的逐漸磨合需要一個(gè)過程。第三，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益比日益低下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力剩余，外出打工人口較多與城市就業(yè)容量有限之間存在矛盾。

土地資源粗放經(jīng)營(yíng)，利用效率極低。我國呈現(xiàn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)“雙二元”結(jié)構(gòu)，兩者之間的巨大矛盾會(huì)影響土地資源的配置和利用效率，阻礙其發(fā)揮應(yīng)有效能。為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府常將土地作為招商引資的談判籌碼，以地生財(cái)、以地融資。許多城鎮(zhèn)大搞“新區(qū)”“開發(fā)區(qū)”，后因經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以支撐，導(dǎo)致大量土地圈而不用或因低價(jià)低廉過度鋪張，造成土地資源的極度浪費(fèi)。除此之外，眾多中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散分布，土地資源占用面積過大，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃;宅基地大量閑置，隨意性自發(fā)建設(shè)導(dǎo)致“空心村”等問題嚴(yán)重，城市建成區(qū)擴(kuò)展速度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度，土地集約利用程度較低。除此之外，土地財(cái)政和產(chǎn)權(quán)制度等不完善、比較利益差異、市場(chǎng)失靈與政府失靈并存對(duì)農(nóng)村土地資源配置效率低下也存在著重要影響。

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范，土地產(chǎn)權(quán)模糊。首先，土地流轉(zhuǎn)無序化。土地流轉(zhuǎn)多指土地的所有權(quán)不變，經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象。隨著就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和農(nóng)業(yè)升級(jí)，近年來土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)變成一種債權(quán)性質(zhì)的交易，農(nóng)民之間達(dá)成簡(jiǎn)單的口頭土地流轉(zhuǎn)協(xié)議和私下轉(zhuǎn)租、非法轉(zhuǎn)租等狀況時(shí)有發(fā)生，市場(chǎng)作用下價(jià)格低廉的灰色交易也有存在。目前，農(nóng)村尚未建立一種有序的土地交易市場(chǎng)，國家也尚未出臺(tái)一種削減農(nóng)戶占用權(quán)、促進(jìn)土地合理利用的宏觀調(diào)控機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀急需規(guī)范。

其次，土地產(chǎn)權(quán)等方面法治和制度建設(shè)不完善，存在解釋漏洞。《中華人民共和國土地管理法》第6條中對(duì)于集體的規(guī)定所指不明確，因此，宅基地和自留地、自留山的歸屬權(quán)也就存在過大的解釋空間。國家是土地的所有者，集體是代理人，但無權(quán)改變農(nóng)村土地使用方向和相關(guān)權(quán)力，地方政府為政績(jī)和財(cái)政做出自己的調(diào)整安排和買賣，造成大量土地被占用和非農(nóng)化，大量農(nóng)民失地。同時(shí)有關(guān)農(nóng)村宅基地問題的制度建設(shè)和規(guī)定懲罰機(jī)制不完善，常有未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)而私自建房的現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地面積逐漸擴(kuò)大，但修建時(shí)利用率不高，農(nóng)村宅基地容積率僅達(dá)到0.268。

農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)紊亂，生物多樣性遭到破壞。植被是維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡的重要因子，而作為人口再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的結(jié)合，我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中很少重視對(duì)植被的保護(hù)。由于開發(fā)成本低的森林資源的嚴(yán)重破壞，我國西北地區(qū)沙塵暴頻發(fā)，長(zhǎng)江中下游地區(qū)旱澇災(zāi)害頻繁，土壤有機(jī)質(zhì)流失、農(nóng)作物病蟲害問題嚴(yán)重，造成土地資源承載力減弱甚至導(dǎo)致土地的荒廢。自然災(zāi)害巨大的摧毀力和廣泛的破壞范圍使其成為農(nóng)村土地合理利用的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。而在我們無法影響自然力的情況下，便可從人為方面找原因：一是農(nóng)業(yè)部門結(jié)構(gòu)畸形，種植業(yè)過度擠壓林牧漁業(yè)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)不平衡;二是生態(tài)意識(shí)沒有形成，農(nóng)村生活能源緊缺造成亂砍濫伐，又無意秸稈還田，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不夠;第三，生物多樣性是生態(tài)系統(tǒng)平衡的必要前提，但農(nóng)村有些機(jī)械化建設(shè)削減地表水涵養(yǎng)能力，破壞鄉(xiāng)村景觀的自然植被的連通度，使得生物多樣性難以維持。

人地和諧視角下農(nóng)村土地可持續(xù)利用的實(shí)現(xiàn)途徑

人地和諧的根本目的在于協(xié)調(diào)好人類無限需求與土地有限供給之間的矛盾。而在一定地域和時(shí)間段內(nèi)通過調(diào)控，兩者可達(dá)到一定程度上的動(dòng)態(tài)平衡。調(diào)控一方面以人為中心，將土地作為資源考慮其可持續(xù)供給和長(zhǎng)期效益問題;一方面以地為中心，將土地作為生態(tài)環(huán)境考慮其土地承載力和生態(tài)問題。結(jié)合我國當(dāng)前土地利用存在的上述問題，本文嘗試從地、人、產(chǎn)權(quán)與法律、利用效率、生態(tài)環(huán)境五大方面提出具有可操作性的對(duì)策建議。

保持合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，保證耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量。以人為本地保護(hù)耕地，要從宏微觀和全國各地方各級(jí)別科學(xué)規(guī)劃土地利用類型，建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，守好可耕地紅線，將其作為政府領(lǐng)導(dǎo)任期政績(jī)的主要內(nèi)容之一，避免地方領(lǐng)導(dǎo)為土地出讓金和GDP盲目建設(shè)造成的土地流失和利用效率低下的問題。在財(cái)政方面對(duì)城鎮(zhèn)用地?cái)D占耕地進(jìn)行約束，讓農(nóng)民統(tǒng)一規(guī)劃建造樓房，減少分散浪費(fèi)，國家建設(shè)用地方面要嚴(yán)格審批制度，注重可行性論證分析。質(zhì)量方面，要做好農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)科技要素的重視程度，打造綠色農(nóng)業(yè)，節(jié)約灌溉用水。同時(shí)，完善農(nóng)用地質(zhì)量評(píng)估體系制定農(nóng)村土地中長(zhǎng)期合理利用政策的依據(jù)，也是耕地?cái)?shù)量保護(hù)工作的前提，可采用動(dòng)態(tài)考察與靜態(tài)考察相結(jié)合、全面考慮多方主體的辦法，兼顧地區(qū)間土地的不同特征，具體指標(biāo)包括耕層厚度、土壤有機(jī)質(zhì)的含量、土壤保水保肥能力等。

從人口著手，控制人口數(shù)量，增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)。從人地和諧的視角出發(fā)，人口非合理增長(zhǎng)的控制情況對(duì)農(nóng)村土地的合理利用有重要影響。目前我國人口增長(zhǎng)已經(jīng)進(jìn)入新階段，但仍要注重農(nóng)業(yè)人口數(shù)量的非合理增長(zhǎng)，尤其是在“重男輕女”等傳統(tǒng)思想影響下的多生超生問題，協(xié)調(diào)人地矛盾，警惕臨界的人口承載力，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的“相對(duì)”可持續(xù)利用。同時(shí)，勞動(dòng)力素質(zhì)是當(dāng)前制約農(nóng)村土地合理利用的最大人口難題，應(yīng)極力避免為效益而采取的非規(guī)律性農(nóng)藥手段等給土地帶來的傷害。這要求我們重視農(nóng)業(yè)從業(yè)者素質(zhì)的提高，主要指農(nóng)村土地保護(hù)主觀意識(shí)的樹立和專業(yè)素質(zhì)的提高。每年的6月25日是我國的“土地日”，在此類重要日期和日常生活中，通過互聯(lián)網(wǎng)等手段開展相關(guān)的文化宣傳和思想意識(shí)教育，夯實(shí)“惜土”意識(shí)，樹立生態(tài)倫理和環(huán)境道德觀念;通過系列科普讓農(nóng)業(yè)從業(yè)者意識(shí)到錯(cuò)誤耕種手段的危害性并學(xué)習(xí)有效率、有規(guī)律且無危害的種植方法，最大程度地減少農(nóng)業(yè)從業(yè)者對(duì)土地人為利用不當(dāng)造成的危害;可考慮建立“升獎(jiǎng)降罰”的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)土地投入增加、改善土地生產(chǎn)生態(tài)條件的農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，抓示范典型進(jìn)行表彰，反之懲處。以此調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)業(yè)從業(yè)者對(duì)土地經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期投入和土地保護(hù)的積極性。

完善土地流轉(zhuǎn)制度，明確相關(guān)法律條例的具體解釋。完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，是農(nóng)村土地合理利用的綜合制度保障，是需要各部門各主體相互配合完成的復(fù)合任務(wù)。一是要賦予農(nóng)民足夠的財(cái)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，允許外出打工的農(nóng)民抵押、轉(zhuǎn)讓土地，實(shí)現(xiàn)土地的合理流轉(zhuǎn)。在土地承包關(guān)系中農(nóng)民實(shí)際對(duì)土地享有占有、使用、收益分配、有限處分等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可在承包期內(nèi)對(duì)承包地依法轉(zhuǎn)讓、代耕、拍賣、租賃、互換等，但同時(shí)提倡在承包期內(nèi)穩(wěn)定土地權(quán)屬問題。土地征用方面則要建立以農(nóng)民自主交易為主，公益性交易為輔的土地征用機(jī)制。要從法律層面保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，提高土地資源配置效率。二是打造公平完善的交易市場(chǎng)機(jī)制，以改善粗放的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理模式。政府應(yīng)該正確引導(dǎo)土地交易，在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控，要充分考慮土地的不同所在地的環(huán)境條件與效能發(fā)揮，積極探索土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格運(yùn)行與補(bǔ)償機(jī)制，以促進(jìn)農(nóng)地交易市場(chǎng)的開放公平規(guī)范。

完善《中華人民共和國土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律，將法律適用和法律解釋具體化，明確農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、市場(chǎng)化提供必要保障。

優(yōu)化空間布局，提高土地集約化程度。后備土地資源的開發(fā)，需要挖掘城鎮(zhèn)存量土地的潛力，可調(diào)查清理各類閑置土地，及時(shí)回收農(nóng)民搬遷后的舊莊基、遠(yuǎn)超合同規(guī)定期限未動(dòng)工的閑置土地，對(duì)拋荒、半拋荒的農(nóng)田征收拋荒費(fèi)。要做好宅基地退出的試點(diǎn)研究，大力治理空心村現(xiàn)象，對(duì)閑置的土地采取租賃、復(fù)墾等措施，以土地復(fù)墾來達(dá)到農(nóng)村土地資源“絕對(duì)”數(shù)量上的可持續(xù)利用。方法上可以采取宅基地?fù)Q房或現(xiàn)金補(bǔ)貼等形式，在一定程度上緩解治理難題，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)此類城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治的全過程監(jiān)管，保證效果。

采取綜合措施有效治理農(nóng)田環(huán)境污染和生態(tài)破壞。生態(tài)環(huán)境的整治從源頭和現(xiàn)狀兩手抓，嚴(yán)格審批制度，降低高污染項(xiàng)目蒙混過關(guān)的比例，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)污染源的檢測(cè)，以新研發(fā)的生物性農(nóng)藥代替高毒低效易殘留的傳統(tǒng)農(nóng)藥。生態(tài)方面，突出重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)工程的帶頭作用，將工程技術(shù)與生物措施、耕地政策相結(jié)合，以治理土地沙化、鹽堿化、水土流失。同時(shí)改善鄉(xiāng)村生態(tài)景觀，注重保護(hù)植被和生物多樣性，多元化建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，合理配置三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)，開展適合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源現(xiàn)狀的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和安全保護(hù)。值得注意的是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰污染誰修復(fù)”，針對(duì)生態(tài)環(huán)境問題采取土地有償使用、相應(yīng)交納土地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保護(hù)金等措施，做好生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶⒎椒?、途徑等具體限定。

責(zé)編/楊昀赟