韓德平 郝洪劍

摘 要：在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，公民參與作為實(shí)現(xiàn)民主政治的重要途徑以及國家治理現(xiàn)代化的必然要求，其在促進(jìn)國家治理民主化、理性化以及治理主體多樣化等方面發(fā)揮中重要的作用。然而在現(xiàn)實(shí)政治活動(dòng)中，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、個(gè)人理性選擇、政治歷史傳統(tǒng)和國家政治體系的限制，致使公民參與不僅存在著參與熱情不高、參與能力不足、參與渠道不暢的問題，還面臨著參與代表不足、管理績效低下和參與質(zhì)量不高的挑戰(zhàn)。對(duì)公民參與的價(jià)值、限制因素及其面臨的問題和挑戰(zhàn)進(jìn)行深入的分析，有助于更好的理解公民參與的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)政府與公民關(guān)系的重構(gòu)，從而不斷提高我國民主化水平。

關(guān)鍵詞：公民參與；國家治理；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D630；D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0021-03

作者簡介：韓德平（1993-），男，漢族，河北大學(xué)政法學(xué)院，2016級(jí)政治學(xué)理論專業(yè)，主要研究方向：政治學(xué)理論；郝洪劍（1992-），男，漢族，河北大學(xué)政法學(xué)院，2016級(jí)政治學(xué)理論專業(yè)，主要研究方向：中國政治學(xué)。

公民參與作為人類及其政治活動(dòng)的古老話題，自其誕生之日起便承載著人們美好的理想和期望。伴隨著國家和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，公民參與的內(nèi)涵在不同程度上發(fā)生著改變，人們對(duì)其內(nèi)容、功能以及價(jià)值的認(rèn)知也在不斷發(fā)生著變化。如今隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒、公民素質(zhì)和參與技能的提高，以及公民社會(huì)的發(fā)展和壯大，如何建立公民參與社會(huì)治理的制度和通道、發(fā)揮公民的主體作用、構(gòu)建政府與公民互動(dòng)關(guān)系成為當(dāng)前公民參與的主要內(nèi)容。

一、國家治理現(xiàn)代化離不開公民參與

隨著中國社會(huì)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和民主政治的不斷發(fā)展，政府面對(duì)的社會(huì)公共事務(wù)日趨復(fù)雜，公民利益需求日益多元，使得政府對(duì)社會(huì)的單一控制已不再可能，而是有賴于全體社會(huì)成員的共同參與。公民參與使得社會(huì)中各種非政府組織成為與政府、市場協(xié)商共治的治理主體，有助于構(gòu)建多元化的國家治理體系，從而緩解政府管理壓力，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，激發(fā)公民主體意識(shí)，不斷推動(dòng)國家治理的現(xiàn)代化。

（一）公民參與有利于國家治理的民主化

公民能否真實(shí)有效的參與國家公共事務(wù)的管理，是衡量一個(gè)國家民主化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化和利益需求的多樣化，導(dǎo)致我國出現(xiàn)了不同的利益群體，如何協(xié)調(diào)各種利益矛盾，平衡各種利益關(guān)系，始終是我們國家治理中的難題。公民參與作為不同利益群體相互博弈、妥協(xié)的有效途徑，不僅實(shí)現(xiàn)了廣泛的社會(huì)包容，而且促進(jìn)了公民個(gè)人自由，培育了公民美德和責(zé)任意識(shí)。在公民參與中，不同利益群體在充分表達(dá)自己利益的同時(shí)，也了解了他人的利益需求，然后通過不斷的協(xié)商、妥協(xié)，最終形成利益共識(shí)。不僅有效緩和了利益沖突，同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)資源在不同利益主體之間的合理流動(dòng)，有效提高了黨和政府決策的科學(xué)性和民主性。此外，公民政策參與，不僅為公民提供了充分自由的表達(dá)機(jī)會(huì)，體現(xiàn)了公民的主體性資格，賦予了公民一定的話語權(quán)，增強(qiáng)了公民的主體意識(shí)，也展現(xiàn)了政府傾聽民眾呼聲、回應(yīng)公民需求的姿態(tài)，有利于在社會(huì)中形成濃厚的民主氛圍。

（二）公民參與有利于國家治理的理性化

在我國傳統(tǒng)管理模式下，政府擁有著對(duì)社會(huì)資源的絕對(duì)控制權(quán)，然而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，政府需要管理的領(lǐng)域和事務(wù)不斷擴(kuò)張，承擔(dān)的責(zé)任越來越重，面臨管理失敗的風(fēng)險(xiǎn)也逐步上升。國家治理現(xiàn)代化要求政府改變過去全能主義的管理方式，把公民參與納入政府的管理過程中，這不僅可以有效增強(qiáng)政府的理性行為，同時(shí)也有利于培養(yǎng)公民的理性思維。公民通過政治參與可以有效監(jiān)督政府的行政行為，減少過去隨意決策、即時(shí)決策、盲目決策所帶來的社會(huì)危害，在一定程度上有助于公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行，使公共權(quán)力真正為民所用。此外，公民通過政治參與可以在表達(dá)利益過程中，學(xué)會(huì)欣賞他人的需求和想法；在博弈沖突中，懂得協(xié)調(diào)個(gè)人與群體的利益關(guān)系；在協(xié)商妥協(xié)中，理解參與公共生活的價(jià)值。公民通過自身實(shí)踐，變得關(guān)心政治、關(guān)注公共生活，增強(qiáng)了對(duì)政治的信賴感，并深深感到自己是社會(huì)的一員，得到了應(yīng)有的尊重和認(rèn)可，發(fā)揮了自己獨(dú)特的價(jià)值和作用，減少了公民參與的情緒化。

（三）公民參與有利于國家治理的多元化

公民參與作為推動(dòng)國家治理主體多元化的重要途徑，有助于形成多元主體治理下的合作網(wǎng)絡(luò)。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)組織、利益團(tuán)體以及公民個(gè)人的利益需求不斷高漲，民主參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，在這一背景下，社會(huì)多元主體迫切需要改變政府作為單一主體的控制模式，以不斷滿足自身的利益訴求。因此，國家治理的現(xiàn)代化應(yīng)是企業(yè)、社會(huì)組織、利益團(tuán)體以及政府和個(gè)人協(xié)同治理的統(tǒng)一。在大多數(shù)情況下，公民個(gè)人力量往往是微不足道的，尤其是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，他們自身能力較弱，缺乏有效的組織，導(dǎo)致他們的利益呼聲往往被忽視。因此，公民需要多樣化的社會(huì)組織和利益團(tuán)體把他們的意見和訴求集中起來，以提高他們?cè)趨⑴c中的影響力。同時(shí)，由于這些非政府組織自身的公益性和自發(fā)性，不僅有利于提高公民的參與意識(shí)和參與能力，也有助于吸引更多的社會(huì)主體參與到國家治理之中，逐漸形成社會(huì)多元治理主體共商共治的局面。

二、傳統(tǒng)治理模式下公民參與的限制性因素

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了質(zhì)的飛越，但由于我國人口眾多，人均GDP仍低于世界平均水平，且在過去幾十年的發(fā)展過程中，我們國家一直注重經(jīng)濟(jì)總量的增長，忽視了社會(huì)分配中的公平正義，導(dǎo)致我國出現(xiàn)了貧富差距。大多數(shù)普通民眾每天仍要為自己的生計(jì)而奔波，這使得他們把參與公共決策看成是一種額外的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，如今我們國家已經(jīng)解決了絕大多數(shù)人的溫飽問題，但由于社會(huì)保障機(jī)制不健全、資源分配不均以及階層固化等一系列社會(huì)問題，人們?nèi)詫⒆约旱穆殬I(yè)生涯作為改善生活質(zhì)量和獲得社會(huì)認(rèn)可的重要手段。所以人們不認(rèn)為犧牲自己的工作和休閑的時(shí)間去參與公共事務(wù)會(huì)給自己帶來多大的價(jià)值，而是把更多的精力投入到職業(yè)發(fā)展中。這樣，人們對(duì)于公共參與的態(tài)度就比較消極和被動(dòng)。

雖然經(jīng)濟(jì)分析法遭到很多政治學(xué)家的反對(duì)，但塞繆爾·P·亨廷頓卻在《第三波：20世紀(jì)后期的民主化浪潮》一書中表示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與一國的民主化程度成正相關(guān)關(guān)系。盡管沒有明確的數(shù)據(jù)表明經(jīng)濟(jì)和民主之間存在某種確定的線性關(guān)系，但我們?nèi)匀豢梢钥隙ń?jīng)濟(jì)發(fā)展水平確實(shí)是一個(gè)國家民主化程度的影響因素。一個(gè)國家只有經(jīng)濟(jì)水平提高了，才有能力發(fā)展教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)，才有能力提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和完善的社會(huì)保障體系，才有能力進(jìn)行廣泛的民主實(shí)踐并培育成熟的公民社會(huì)，顯然我們國家在這些方面還有很長的一段路要走。

（二）個(gè)人理性選擇的制約

公民政策參與的動(dòng)機(jī)在很大程度上來源于個(gè)人的利益需求和興趣愛好，但這種驅(qū)動(dòng)具有即時(shí)性和短暫性，只有當(dāng)公民感知到政策參與的責(zé)任和信念時(shí)，參與行為才會(huì)成為公民的自覺行動(dòng)。改革開放以來，個(gè)人利益意識(shí)開始覺醒，整體利益結(jié)構(gòu)開始瓦解，加之西方自由主義和個(gè)人主義的影響，人們逐漸由以前的熟人社會(huì)過渡到陌生社會(huì)，傳統(tǒng)的社會(huì)秩序逐漸解構(gòu)，而新的社會(huì)秩序又尚未形成，這加劇了人們內(nèi)心的不安全感。市場經(jīng)濟(jì)的逐利行為、私人領(lǐng)域的擴(kuò)張更是疏離了人與人之間的感情，導(dǎo)致了社會(huì)無公德個(gè)人的出現(xiàn)。公共責(zé)任的缺失、社會(huì)道德的淪喪、人際關(guān)系的冷漠嚴(yán)重制約著公民的政策參與。

此外，基于理性和效用最大化的考量，人們會(huì)對(duì)政策參與抱有觀望和猶豫的態(tài)度。在介入政策過程之前，人們往往會(huì)對(duì)參與活動(dòng)的成本——利益進(jìn)行分析，以此來決定自己的行動(dòng)策略。而政治從來不會(huì)像經(jīng)濟(jì)那樣給每個(gè)人提供確定的報(bào)酬，而且政治作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，公民的政策參與需要一定的政治技能，而這并不是公民與生俱來的，需要公民花費(fèi)大量的時(shí)間和精力后天習(xí)得。即使公民掌握了政策參與的技能，在存在多方激烈沖突、參與結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與結(jié)果不明確的決策中，人們還是會(huì)按照效用大小和利益相關(guān)度決定自己的行動(dòng)方案。所以在各種政策參與中，很多公民都會(huì)游離在參與過程的邊緣，觀望時(shí)局的發(fā)展，隨局勢(shì)的變化而調(diào)整自己的態(tài)度和行為。基于理性而言，這樣的選擇無可厚非，但所有個(gè)人的理性選擇加起來很有可能導(dǎo)致集體行動(dòng)的非理性，從而造成集體行動(dòng)的困難。

（三）政治歷史傳統(tǒng)的影響

一個(gè)國家固有的政治歷史傳統(tǒng)影響著人們的政治思維和參與習(xí)慣，決定了人們選擇參與行為時(shí)積極或消極的立場。中國歷經(jīng)兩千多年的封建專制統(tǒng)治，中央高度集權(quán)，控制著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，而臣民則處于被統(tǒng)治的地位，毫無權(quán)力可言。中華人民共和國成立初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公有制是社會(huì)唯一的利益來源，同時(shí)，政府掌握著國家一切資源的配置權(quán)。在這種體制下，公民決定自身生活狀況的空間很小，自主能力較弱，國家與公民的互動(dòng)處于一種自上而下的動(dòng)員式狀態(tài)。改革開放以后，非公有制經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，利益主體多元化，使人們逐漸擺脫了對(duì)政府的絕對(duì)依賴，獲得了經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立和自由。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)利益的滿足又激發(fā)了人們?cè)谡紊系男枨?，但這種需求并沒有轉(zhuǎn)化為公民政策參與的強(qiáng)大動(dòng)力和能力。雖然隨著我國民主政治的不斷發(fā)展，公民的民主參與意識(shí)和能力有了一定的提高，但我國長期以來的強(qiáng)政府、弱社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，使得人們?nèi)粤?xí)慣依賴國家或單位組織的安排，被動(dòng)的接受政府提供的服務(wù)和物品。在這樣的背景下，公民缺乏自我認(rèn)同，對(duì)公共生活充滿不安，對(duì)政策參與的價(jià)值充滿疑慮，公民不相信自己有能力可以對(duì)公共政策施加影響或控制。尤其在政策參與結(jié)果與公民意愿出現(xiàn)偏差時(shí)，這種參與的失落感也會(huì)加劇公民對(duì)公共事務(wù)的冷漠和疏離，降低公民政策參與的積極性和主動(dòng)性。

（四）國家政治體系的限定

一個(gè)國家政治體系的安排及其開放和包容程度決定著人們政策參與的熱情和動(dòng)力，也決定了人們介入政策參與活動(dòng)的層次和規(guī)模。公民參與的內(nèi)在動(dòng)力來源于人們對(duì)參與本身的內(nèi)在需求，而國家正是這種參與的最大供給者，國家能夠?yàn)樯鐣?huì)和個(gè)人讓渡多少空間，也就決定了公民政策參與能夠在多大程度上得到滿足。從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前我國公民政策參與主要活躍在地方政府一級(jí)，在國家政府層面上鮮有公民參與。從橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，每一級(jí)地方政府的政策在多大程度上對(duì)公民保持開放，公民政策參與的人選、規(guī)模和程序都沒有明確的制度規(guī)定。很多地方政府一方面出于參與成本的考慮以及對(duì)公民政策參與的不信任，地方政府都會(huì)本能的抵制公民政策參與；另一方面，民主參與意識(shí)逐漸覺醒的公民，迫切需要多樣化的參與渠道來表達(dá)自己的利益訴求，政府出于社會(huì)穩(wěn)定的考慮而又不得不把一定數(shù)量的公民納入到政府政策的過程之中。這樣，雖然有了參與的渠道，但政府和公民之間存在的互不信任，使得公民政策參與很難在實(shí)際中發(fā)揮切實(shí)有效的作用。

三、服務(wù)型政府模式的重構(gòu)：公民參與的現(xiàn)實(shí)指向

（一）轉(zhuǎn)變政府職能角色，創(chuàng)新政府管理方式

在構(gòu)建服務(wù)型政府過程中，政府要敢于自我革新，努力實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的治理模式下，政府一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，掌握著公共權(quán)力的行使，決定著社會(huì)資源的分配，而公民往往只能被動(dòng)的接受政府的管理，對(duì)于政府的各項(xiàng)決策影響甚微。由于政府和公民之間缺乏科學(xué)有效的雙向互動(dòng)，使得政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品常常游離于公民的真實(shí)需求之外，這不僅加劇了兩者之間的矛盾，同時(shí)也造成了社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。而在服務(wù)型政府模式之下，政府不再是單一的管理者，而是多元治理主體中的一份子；公民也不再是政府治理的旁觀者，而是政府各項(xiàng)活動(dòng)的積極參與者。因此，公民與政府處于一種平等的關(guān)系之中。同時(shí)，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，為政府信息公開、了解社情民意，公民了解政府政策、參政議政提供了新的方式和渠道。所以，在服務(wù)型政府的建設(shè)過程中，政府需要轉(zhuǎn)變自身職能和角色定位，樹立公民主體理念和服務(wù)意識(shí)，尊重公民的主體資格和參與權(quán)利，積極引導(dǎo)公民參與社會(huì)政治生活，以公民的基本需求為出發(fā)點(diǎn)，將服務(wù)貫穿于政府治理社會(huì)的全過程。

（二）激發(fā)公民權(quán)利意識(shí)，提高公民參與能力

公民的參與意識(shí)和能力直接影響著政府與公民互動(dòng)的深度和廣度，也影響著服務(wù)型政府建構(gòu)的效果。政府有責(zé)任教育公民逐漸建立公民責(zé)任意識(shí)和公民資格經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)公民逐漸形成與社會(huì)政治發(fā)展相匹配的公民參與精神。盡管公民的權(quán)利意識(shí)和參與能力是在公民參與公共生活實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)和反思中形成的。但由于政府掌握著著大量的信息資源，且政府在執(zhí)行公共政策和解決公共問題等方面需要公民的理解、支持與合作，所以政府依然承擔(dān)著教育公民、指導(dǎo)公民參與的責(zé)任。通過不斷創(chuàng)新公民參與渠道、推動(dòng)公民參與實(shí)踐，一方面要培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí)，引導(dǎo)公民重視自身權(quán)利，明確公民參與的價(jià)值，使其積極主動(dòng)參與到社會(huì)公共生活之中；另一方面，要通過傳媒宣傳、社會(huì)滴灌、家庭教育等多種方式喚起公民的參與意識(shí)、激發(fā)公民的參與熱情。此外，政府還應(yīng)努力引導(dǎo)公民形成正確的法治意識(shí)，規(guī)范公民的參與行為，使公民參與行為能夠在法律的范圍內(nèi)有序運(yùn)行。

（三）完善公民參與制度建設(shè)，擴(kuò)大公民有序參與

一個(gè)國家只有具備完善的政治體制，才能擴(kuò)大公民的有序參與、促進(jìn)服務(wù)型政府的建立。當(dāng)前我國公民參與的基本制度框架雖已初步確立，但大多只是原則上的規(guī)定，實(shí)踐效果不明顯，仍需繼續(xù)建立并完善相關(guān)配套制度以使原有制度具體化、可操作化。首先，要不斷推動(dòng)政務(wù)公開，政府信息的公開與透明，是公民獲得政府相關(guān)信息，有效參與決策過程，實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，并對(duì)政府行為進(jìn)行必要監(jiān)督的重要前提；建立開放的參與決策機(jī)制，推行重大事項(xiàng)公示制度，廣泛征求公民意見；抓緊制定《政府信息公開法》，明確規(guī)定政府信息公開的類型、方式、時(shí)間等程序性內(nèi)容，保證政府信息公開的準(zhǔn)確、全面、及時(shí)；發(fā)展以電子政務(wù)為主導(dǎo)的政府服務(wù)，改善政府與公民的信息往來通道，提高政府效率。其次，規(guī)范公民參與程序，完善法律制度和救濟(jì)措施。目前我國的公民參與呈現(xiàn)出部分的無序性和混亂性，很大程度上是由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的約束。因此，必須完善公民參與的法律保障制度，引導(dǎo)公民學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)，對(duì)于惡意破壞參與秩序的公民，進(jìn)行相應(yīng)處罰，使公民參與不斷制度化、規(guī)范化、程序化、法律化。

（四）積極培育社會(huì)組織，拓寬公民參與渠道

在利益博弈中，組織參與擁有比個(gè)人參與更多的益處和更好的效率，社會(huì)組織可以整合公民分散的利益，提供信息交流平臺(tái)，協(xié)調(diào)各方利益沖突。積極培育社會(huì)組織，既需要政府的支持，也需要社會(huì)組織發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性。首先，政府要轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度，政府對(duì)社會(huì)組織的判斷和認(rèn)識(shí)影響著社會(huì)組織的發(fā)展和壯大。社會(huì)組織作為政府和公民之間的橋梁，發(fā)揮著社會(huì)溝通、專業(yè)和利益代表的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其次，社會(huì)組織要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，加大宣傳力度，增強(qiáng)組織的凝聚力，鞏固組織的社會(huì)基礎(chǔ)；完善利益整合機(jī)制，加大實(shí)現(xiàn)組織利益的可能性；加強(qiáng)組織內(nèi)部監(jiān)督，約束組織成員的行為，監(jiān)管組織的日?；顒?dòng)，確保組織的良性運(yùn)行。此外，政府還應(yīng)大力擴(kuò)展公民參與服務(wù)型政府的渠道，出臺(tái)相關(guān)政策以鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展，減少對(duì)現(xiàn)有非政府組織的行政干預(yù)，倡導(dǎo)公民有序參與服務(wù)型政府的建設(shè)，提高我國公民組織的靈活性和自主性。

四、結(jié)語

在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，公民參與對(duì)于構(gòu)建政府與公民的互動(dòng)關(guān)系有著至關(guān)重要的作用。但由于公民參與在實(shí)踐中面臨著諸多限制和挑戰(zhàn)，導(dǎo)致有些學(xué)者對(duì)公民參與提出了質(zhì)疑，認(rèn)為其增加了政治系統(tǒng)內(nèi)部的沖突，不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。不可否認(rèn)公民參與不能完全解決社會(huì)中存在的各種矛盾和沖突，但問題的關(guān)鍵不在于片面否認(rèn)公民參與的價(jià)值，而在于要全面了解公民參與的限制因素，明確其適用的社會(huì)條件，力求在政府和公民之間找到一種平衡機(jī)制，以重塑兩者之間的互動(dòng)關(guān)系，使其在推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展和構(gòu)建服務(wù)型政府過程中發(fā)揮更為積極的作用。

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