熊平平

4月10日，新組建的自然資源部揭牌，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正出席了揭牌儀式。

中央機構(gòu)改革每五年一次，安靜了20年的國土資源部迎來最大規(guī)模調(diào)整，2018年3月，國務院機構(gòu)改革方案出臺，撤銷國土資源部，組建自然資源部。

剛掛牌的自然資源部手握各類資源的審批與規(guī)劃權(quán)，成為此輪機構(gòu)改革中擴權(quán)最大的部門。

有自然資源部人士表示，撤銷實為“升級”，意味著進入“大國土時代”。將原來分散于八部門的職能集中歸于一部，以國土部為底子組建的自然資源部成為此輪機構(gòu)改革的超級部門，掌握山水林田地湖草礦等自然資源，并將主導經(jīng)濟社會發(fā)展的三大核心規(guī)劃——主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃。

如今的自然資源部手握各類資源的審批與規(guī)劃權(quán)，成為此輪機構(gòu)改革中擴權(quán)最大的部門。權(quán)重即意味著責任更重，多位專家表示，這一新部門背后仍有許多職責需要厘清，未竟的改革仍需繼續(xù)。

管理權(quán)集中趨勢

將時間線拉長，自然資源部的組建并不出人意料。

中國國土資源經(jīng)濟研究所副研究員強海洋對記者表示，從土地等自然資源的管理歷史來看，將多類資源的利用保護集中到一個部門管理早已有之。

于1998年成立的國土部，即是資源管理的第一次集中。這年的機構(gòu)改革撤銷15個部委，將此前40個部委精簡到29個，新組建4部委，國土資源部正是其中之一，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建而成。

在此之前，土地、礦產(chǎn)、海洋資源分屬于國家土地管理局、地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家海洋局管理。其中，地質(zhì)礦產(chǎn)部可追溯到1950年的全國地質(zhì)工作計劃指導委員會和礦產(chǎn)地質(zhì)勘探局，后經(jīng)多次調(diào)整，歷經(jīng)地質(zhì)部、國家計劃委員會地質(zhì)總局、地質(zhì)礦產(chǎn)部等多輪機構(gòu)改革，履行礦產(chǎn)資源管理職能。改革開放后的1978年-1985年，全國耕地面積凈減少近5000萬畝，并由此帶來糧食減產(chǎn)，出于對耕地資源保護的考慮，1986年成立國家土地管理局，統(tǒng)管全國土地和城鄉(xiāng)地政。

強海洋稱，國土資源部成立后，已經(jīng)開始形成資源保護的理念。但大量的自然資源仍然分散在各個部門，“九龍治水”是前20年各自然資源管理領(lǐng)域的通病?！拔以谖鞑孔鲆豁棴h(huán)保的科研，要跑七八個部門審批，如果出了問題，一個負責的部門都找不到?！比颦h(huán)境研究所生態(tài)環(huán)境專家彭奎告訴記者，成立自然資源部是必須的抉擇。

原國土資源部信息中心研究員陳麗萍撰文指出，從全世界看，各國自然資源管理是一個在漫長歷史過程中逐步形成和發(fā)展、多層次權(quán)益疊加、多部門職能交叉及逐漸精細化、專業(yè)化和綜合化的過程。20世紀末期，加拿大、俄羅斯均將分散的管理機構(gòu)撤拆，建立起自然資源部，澳大利亞將原礦產(chǎn)能源部與初級產(chǎn)業(yè)部及貿(mào)易部的一部分合并建立初級產(chǎn)業(yè)部，集中管理是必然趨勢。

彭奎對記者表示，這些年為了做好自然資源保護，國務院出臺了非常多的政策文件，很多政策是從試點地區(qū)摸索出來的，但一旦進入實施階段便出問題，深層次原因是部門管理分化，多只認自己系統(tǒng)的文件，其他部門文件選擇性執(zhí)行，結(jié)果是諸多政策難以起到實際效果。

國有自然資源所有權(quán)人的角色缺失、管理分散、空間規(guī)劃重疊等是自然資源管理進入深層次改革必須破解的難題。

制度縫隙寬窄

“國有自然資源的所有權(quán)人角色實際是缺失的，部門、地方拿到一塊資源的權(quán)限之后，就將其劃分成自己的資產(chǎn)?！迸砜@樣形容改革前的資源管理情況。

人們常常會看到一些風景名勝區(qū)常常掛著七八塊牌子，國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、國家水利風景區(qū)等等，表面看來“名頭響亮”，實際上體現(xiàn)的是部門利益之爭。

由于所有權(quán)人不明確，各部門都希望獲得該地的經(jīng)濟發(fā)展收益，或通過管理權(quán)的確立得到中央撥款建設(shè)，而非從整體視角考慮該地區(qū)持續(xù)性發(fā)展，一切朝“錢”看的思維也影響到了地方對不同功能區(qū)建設(shè)的做法。

彭奎提到，中央要求耕地占補平衡，有地方政府在占用耕地的同時，將濕地、灘涂等具有生態(tài)價值的未利用地變?yōu)楦?，包括填海工程日益增多，也是在?jīng)濟利益的驅(qū)使下形成的。地方與中央的矛盾正由此體現(xiàn)，中央希望進行生態(tài)保護，但保護的經(jīng)濟負擔歸于地方，收益不顯而支出顯著，動力缺乏。

從操作上說，明確自然資源部作為公有自然資源的所有權(quán)人代表，未來的規(guī)劃、用途管制、租賃權(quán)限等都統(tǒng)一收歸到自然資源部，然后再做相應的規(guī)劃和分配，由此，多部門審批而無人擔責、新政無法全面落地、管理職責分辨不清等問題或?qū)⒔鉀Q。

“今后我做研究可能只找一個部門得到審批權(quán)就可以進去了?！迸砜f。

自然資源部將所有權(quán)人的源頭端問題解決后，還需要解決的是終端規(guī)劃打架、多規(guī)無法合一的問題。

中國目前在空間序列上有兩個大的規(guī)劃，一是土地利用總體規(guī)劃，二是城市規(guī)劃。后來，各個部門又陸續(xù)推出了自己的規(guī)劃，有研究發(fā)現(xiàn)，與空間有關(guān)的規(guī)劃多達80多種，包括電網(wǎng)、電力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遺址保護等。

從過去20年看，土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，再加上社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，是國家規(guī)劃編制最核心的三大規(guī)劃，分別由原國土部、住建部、國家發(fā)改委主持，其中矛盾由來已久。

具體來說，各部門的規(guī)劃側(cè)重點、價值取向都不同，導致規(guī)劃邊界不清，譬如西藏和青海的三江源地區(qū)，屬于生態(tài)功能區(qū)，但城市、鄉(xiāng)村也分布其中，發(fā)展上常發(fā)生沖突。

理論上說，發(fā)展規(guī)劃應作為土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃編制的依據(jù)，城市規(guī)劃應與土地規(guī)劃相協(xié)調(diào)。但實際中城市建設(shè)的“圈子”不斷突破土地利用的“圈子”，圍繞本屆政府的短期發(fā)展規(guī)劃又欠缺了對長期土地制約的考量，“發(fā)展規(guī)劃管目標，土地利用管指標，城市規(guī)劃管坐標”的格局現(xiàn)實中無法實現(xiàn)，而當規(guī)劃銜接不能實現(xiàn)時，就會造成制度縫隙。

據(jù)《瞭望》報道，在早前一輪城市規(guī)劃的修編中，至2010年，各城市規(guī)劃人口相加已達20億，城市規(guī)劃規(guī)模不斷突破土地利用規(guī)劃的邊界。

自然資源部組建后，由于各部門職責被統(tǒng)一收歸，可根據(jù)各類資源彼此間的影響及其與經(jīng)濟發(fā)展間錯綜復雜的聯(lián)系進行全局統(tǒng)籌，有望實現(xiàn)高效、妥善地資源開發(fā)、利用和保護。

最近政策文件已為資源開發(fā)利用劃定兩條邊界，一條是“自然資源可利用上限”，即根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則劃定的開采、開發(fā)最高指標;一條是下限“生態(tài)紅線”，各類自然保護區(qū)、飲用水源地，重要森林、湖泊等關(guān)乎國民生存的生態(tài)區(qū)域不能妄動。

自然資源資產(chǎn)怎么管

不過，僅僅組建一個新部門，并不能直接解決自然資源管理領(lǐng)域累積的深層次問題，改革還需繼續(xù)。

國務院發(fā)展研究中心研究員李維明指出，中國長期過度強調(diào)自然資源的經(jīng)濟價值，忽視和削弱了它們的生態(tài)價值、文化價值，“建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是生態(tài)文明體制改革的重點和難點”。

自然資源部將成為中國大部分自然資源的“所有者”，對自然資源及其產(chǎn)權(quán)進行調(diào)查登記，建立自然資源的“有償使用制度”，并制定自然資源資產(chǎn)負債表。

據(jù)中國社科院研究員操建華、孫若梅介紹，自然資源資產(chǎn)負債表作為一種創(chuàng)新管理手段，目前仍處于探索階段。目前福建、江蘇、湖北等多地正在試點編制，但缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計標準、對“負債”的定義缺少共識，質(zhì)量指標的探索也不足，離真正科學的資產(chǎn)負債表有較大距離。

將自然資源視為資產(chǎn)，是這幾年政策文件中常使用的一個詞，資產(chǎn)一項重要的屬性是產(chǎn)權(quán)屬性，即在確權(quán)后需要對自然資源資產(chǎn)進行核算和定價，以對行政區(qū)劃內(nèi)的全部自然資源制定資產(chǎn)負債表，對主政官員實行生態(tài)考核。

中央已出臺多個涉及生態(tài)文明指標的考核，包括中辦、國辦印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，發(fā)改委、統(tǒng)計局、環(huán)保部、中組部等基于此文件制定的《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系》，對生態(tài)環(huán)境指標賦予很高的分值和權(quán)重。

關(guān)于自然資源資產(chǎn)化管理制度的改革，知名環(huán)境政策專家李金昌在1992年的政策建議中就提出“自然資源的再生產(chǎn)中應實行產(chǎn)業(yè)化， 對自然資源應進行核算并納入國民經(jīng)濟核算體系”。

但擺在資源主管部門面前的第一道難題就是對自然資源資產(chǎn)的核算，比如某一座山林值多少錢？

浙江省義烏市何斯路村在對村莊生態(tài)環(huán)境進行核算入股時，找到多家專業(yè)評估機構(gòu)均表示無法統(tǒng)計，最后在村委書記建議的核算方式下才完成核算。

對地方主政官員進行生態(tài)考核是另外一個難題。據(jù)新華社報道，盡管從中央到地方都有過表態(tài)，但考核執(zhí)行情況都“不盡如人意”。彭奎說，盡管近年中央環(huán)保督查嚴格，地方政績依據(jù)仍然是經(jīng)濟發(fā)展，在對自然資源的利用仍然是考慮經(jīng)濟效應。

如何處理好央地關(guān)系，也是未來自然資源部的挑戰(zhàn)。資源管理體制中中央與地方矛盾突出，二者所有權(quán)與管理權(quán)不匹配，極易造成資產(chǎn)流失，同時二者權(quán)益和責任分配亦不合理，地方往往承擔過多責任，但獲得較少收益，影響其積極性。

強海洋對記者表示，從目前機構(gòu)改革體系看，中央明顯在對自然資源的規(guī)劃、使用進行收權(quán)，主要體現(xiàn)在自然資源用途管制制度建設(shè)、規(guī)劃管控等方面，可以看作中央頂層設(shè)計能力的強化。但如何給予地方發(fā)展空間，調(diào)動其積極性，是繞不過去的問題。

中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員張維宸認為，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部兩者職能有一定的交叉，兩個部門之間如何協(xié)調(diào)，如何找到各自恰當?shù)倪吔缇€很重要。