王慧瑤 李青芃 田露

摘 要：自“三權分置”改革逐步推進以來，農村土地流轉規(guī)模日益擴大，在流轉過程中的博弈雙方對第三方估價機構的服務需求也隨之上升。選取安徽省宿州市為實證研究對象，通過構建“第三方估價機構產生動因-宿州市估價機構發(fā)展現(xiàn)狀-發(fā)展中存在的制約因素-對策與建議”的邏輯演進過程，論證在轉入方與轉出方的動態(tài)博弈中引入估價機構對土地流轉的促進作用，結合宿州市現(xiàn)存估價機構所面臨的發(fā)展困境并提出相應的政策建議，以期為其余各地建立健全土地估價機構提供借鑒意義。

關鍵詞：三權分置；土地流轉；第三方估價機構

1 土地流轉中構建估價機構的動因

隨著“三權分置”政策的實施，土地流轉已在全國范圍內推進，流轉利好的政策深入人心，流轉規(guī)模逐漸擴大，流轉對象和利益關系也從單一向多元化發(fā)展。土地的自由流轉不僅能夠實現(xiàn)土地資源的有效配置，促進農民就業(yè)增收，加強土地規(guī)?；?jīng)營，也有助于實現(xiàn)土地價值，防止土地拋荒。但要實現(xiàn)土地經(jīng)營權的順暢流轉就必須要對土地的價值進行合理評估，健全價格機制。就目前情況而言，土地經(jīng)營權流轉價值卻存在確定標準不統(tǒng)一的問題，即在流轉過程中，土地的流轉價格僅由供需雙方協(xié)商確定，并且由于信息不對稱、價格信號失真等現(xiàn)象的存在，常常會引發(fā)流轉雙方在后期的矛盾，擾亂土地流轉市場的秩序，農戶與其他經(jīng)營主體之間的經(jīng)濟利益也得不到保障。土地承包合同不規(guī)范，土地流轉行為不受監(jiān)督，土地糾紛無法得到合理解決等隱患和弊端也隨之顯現(xiàn)；政府的土地強制性流轉雖然規(guī)模大，但在租金、租期、矛盾糾紛的解決違背農民意愿時往往不利于農民的保護等，以上種種原因都將最終導致毀約及交易雙方?jīng)_突。在土地流轉過程中，中介機構可以為流轉雙方提供價格信息，改善信息不對稱的局面，在三方博弈中促使合理價格的敲定，減少摩擦的產生，維護出租方和承租方的合法權益。由此可見，第三方評價機構在土地流轉中孕育發(fā)展，作為將土地的供給主體和需求主體連接起來的中介組織，其主要功能是在土地流轉過程中為供需雙方提供土地價格評估服務，從而在供需主體間起到溝通與橋梁的作用，促進土地流轉順利進行，因此土地估價機構已經(jīng)成為當前土地流轉市場中不可或缺的要素。

通過構建第三方土地評價機構，其專業(yè)性、獨立性和非土地利益的享有性能夠使土地流轉中的定價保證相對公平，促進市場在資源配置中的決定性作用，保障利益合理分配，實現(xiàn)土地適度規(guī)?；?jīng)營，有效減少土地流轉糾紛，增加農民收入，提升農民的安全感，有利于促進正處于轉型期的我國社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。我國在城市化建設的進程中，可利用的耕地面積日益減少，但在這些土地中仍有一些土地被擁有者閑置，轉讓過程中的價格混亂也不利于農村土地資源的充分、合理利用。而構建規(guī)范的估價機構能夠衡量土地的實際價值，使有價值的土地不能夠被輕易轉讓，推進土地要素優(yōu)化配置，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，順應發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必然要求。與此同時，建立健全規(guī)范的土地估價機構，能夠促使土地流轉的各個環(huán)節(jié)更公開化、透明化，交易質量與效率也能得到有效提升，農民會更加重視對土地流轉市場的參與，進而增強流轉的整體規(guī)模與水平。

2 宿州市第三方估價機構的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著宿州市農村土地流轉市場工程建設的進一步推進，土地承包經(jīng)營權的流轉逐漸走上正規(guī)化、程序化的軌道。目前，宿州市農村土地流轉面積達405.38萬畝，占耕地面積的45.7%，并且近幾年農村土地流轉呈現(xiàn)出加速的勢頭。隨著土地流轉范圍與規(guī)模的擴大，土地流轉也顯現(xiàn)出形式多樣化、主體多元化的發(fā)展態(tài)勢。雖然目前流入一方仍以農戶為主要群體，但向農民合作社、家庭農場、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體流轉的比例正逐漸加大，新型農業(yè)經(jīng)營主體已成為土地流轉工作的中流砥柱。

與此同時，由于在土地流轉市場上，經(jīng)常出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象，一方是手握大量資本，求地心切的企業(yè)家，另一方是土地閑置，渴望變現(xiàn)的農民。由于缺乏針對土地價格、供求信息的交流平臺，目前我國農村土地流轉的價格絕大多數(shù)情況下是雙方由農村基層組織協(xié)調或雙方自行協(xié)商確定，缺乏科學依據(jù)，雙方的合法權益難以保障，為了揭示農村土地流轉在交易時點的公允價值，土地第三方評價機構應運而生。

目前，安徽省多地農業(yè)部門都在陸續(xù)成立類似的土地估價第三方平臺。例如，歙縣在2017年就構建了土地流轉三級服務體系，健全了28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心，促進土地流轉有序健康發(fā)展。省內良好的大環(huán)境給宿州市發(fā)展估價機構提供了充足的理論基礎和實踐空間。

作為省內土地流轉工作的模范，在搭建交易服務平臺方面，宿州市各縣區(qū)建立了統(tǒng)一、規(guī)范的農村土地承包經(jīng)營權流轉服務中心。在此基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托承擔農經(jīng)管理職能的部門，建立了農村土地承包經(jīng)營權流轉服務分中心，各級服務中心認真開展土地價格評估等多項服務，及時指導流轉雙方在對土地進行合理的估價、明確土地價格的基礎上，依法建立合理的流轉關系和利益關系，簽訂市統(tǒng)一文本格式的土地流轉合同，并做好本區(qū)域農村土地流轉信息的匯總、分析工作。以埇橋區(qū)為例，區(qū)農委在服務中心的基礎上，還建立了“宿州市埇橋區(qū)土地流轉查詢平臺”，平臺對于土地供求雙方所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）和行政村、供應方流轉方式、供求雙方流轉面積與流轉土地單位價格進行了全面、明確的披露，不僅對土地價值進行了明確的規(guī)定，有效防范了后續(xù)的租金風險，更規(guī)范了土地經(jīng)營權流轉程序，促進農戶增收。在政府搭建平臺的基礎上，一些專業(yè)的土地評估第三方中介機構也日趨成熟。這些企業(yè)通過網(wǎng)站，對外發(fā)布土地明確的價格信息，吸引有意向租地的人，再通過收取一定比例的中介費獲得收益，企業(yè)良好運作并穩(wěn)步發(fā)展。另一方面，宿州市政府相關部門印發(fā)了《宿州市埇橋區(qū)農村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點工作方案》，以規(guī)范從抵押貸款申請至貸后管理等各個農地抵押貸款環(huán)節(jié)，同時建立了風險防范化解機制，早介入、早探索，建立市場再流轉土地價格評估和土地托管制度。土地承包經(jīng)營權抵押貸款的實現(xiàn)是土地資源由缺乏資力的主體向擁有充足資力的主體流轉的過程，有利于提高土地的利用效率。而日趨成熟的第三方土地評估機構的介入，為宿州市土地經(jīng)營權抵押貸款的順利發(fā)放奠定了技術基礎，為土地經(jīng)營權抵押貸款工作的順利推行構造了基本的風險防范機制，從而在規(guī)避風險的基礎上促進宿州市農村土地的規(guī)范流轉。

3 農村土地估價機構發(fā)展中存在的制約因素

3.1 行業(yè)準入門檻低，難以保障機構質量

在機構申請設立的過程中，由于相關部門對機構的審批不到位，致使進入市場中的估價機構良莠不齊，再加上尋租問題的存在，一些沒有達到資質要求的“關系戶”也能夠獲得準入資格，進而對土地估價機構的質量控制與監(jiān)管產生不利影響。

3.2 缺乏規(guī)范的內部人員管理機制

建立健全完善的市場服務體系與配套服務設施是有力保證我國農村土地價值評估順利進行的關鍵外部要素，雖然我國目前存在專設的估價機構以開展土地價值評估業(yè)務，但機構內部從事農用地價值評估人員的專業(yè)水平及人員規(guī)模無法與當前的農村土地估價的市場需求相匹配，因此很多土地評估中介機構為了彌補這一供需缺口，滿足日益增長的土地價值評估工作量，只能聘請一些不具備執(zhí)業(yè)基本素養(yǎng)的人員代替專業(yè)估價師參與業(yè)務。除此之外，土地價值評估機構的“脫鉤”改制也是促使機構招聘非專業(yè)人員開展估價業(yè)務的影響因素之一。估價機構的脫鉤改制使得執(zhí)業(yè)土地估價師重塑了其在機構中的角色定位，由原先的職工變?yōu)闄C構的股東或領導層，其職能也從參與實際業(yè)務向集中精力為機構拓展業(yè)務規(guī)模轉變。而在實際操作中，未執(zhí)業(yè)甚至沒有相應執(zhí)業(yè)資格的人員對于土地評估程序了解的不到位，也無法深層次的理解與運用農村土地評估方法技術體系，加上估價機構內部沒有構建出用以強調從業(yè)人員職業(yè)道德的體系，因此這種不規(guī)范的人員管理機制將直接導致業(yè)務質量的下滑，使得機構所出具的估價報告缺乏科學依據(jù)與可用性，不僅會損害土地流轉主體的合法權益，也限制了農村土地估價機構的發(fā)展。

3.3 尚未形成健全的評估方法體系

目前我國土地估價機構所采用的包括市場比較法、收益還原法、成本逼近法與基準地價系數(shù)修正法在內的土地估價方法體系，是一套基于固定的市場經(jīng)濟環(huán)境假設的評估方法，尚不完全適用于我國的農村土地價值評估。一方面，由于市場比較法在測算土地價值時，需要通過與近期土地交易價格相對比，在修正區(qū)域因素、交易因素的基礎上利用替代原理，評估出當日的土地價格。因此，只有在穩(wěn)定且發(fā)達的市場環(huán)境中運用此方法，才能獲得公允客觀的土地價值。而我國農村土地市場的發(fā)展起步晚，市場交易不規(guī)范，因此流轉交易價格缺乏參考性。除此之外，市場比較法在評估時具有較強的主觀性，在市場環(huán)境不穩(wěn)定，如市場低迷或過度炒作時，該方法測算所得的評估價格可能嚴重偏離土地的實際價值。第二，對于收益還原法而言，土地純收益與還原利率的精確計量是影響評估得到的土地價值是否客觀公允的關鍵指標。然而在當前的農村土地市場中，這些參數(shù)因子難以得到準確計算，并且這些因子也受到許多外部不確定性因素的干擾，如行業(yè)政策、經(jīng)濟環(huán)境等。第三，成本逼近法一般適用于交易量少及新開發(fā)土地的估價，在農村土地流轉中進行價值評估的應用能力有限。另外，成本逼近法對于土地歷史價值的計量比較公允，但在評價農用地的未來使用情況時，并沒有考慮到土地的效用，因此該方法對土地實際價值的反應能力不足。第四，由于信息不對稱，農村土地估價中介難以獲取評估土地價值所需要的技術資料。如在基準地價系數(shù)修正法下，地價成交案例等信息資源披露不充分，致使評估人員難以正確計量土地價值，甚至編制虛假案例為業(yè)務所用，增加了機構的執(zhí)業(yè)風險。由此可見，尚不健全的土地價值評估方法體系嚴重阻礙了土地估價機構業(yè)務的開展，加上機構內部控制風險的意識薄弱，在運用這些方法時不能綜合考慮各個估價方法的適用范圍與特點，對估價參數(shù)的處理也并不嚴謹，最終會導致業(yè)務報告質量不過關，不利于促進農村土地流轉中供需雙方交易的達成。

3.4 采用的估價技術手段相對落后

除了估價機構所使用的評估方法體系存在固有局限性以致不利于在農村土地流轉中精確的測算土地價值之外，落后的估價技術手段也成為估價機構發(fā)展的“軟肋”?，F(xiàn)階段我國農村土地估價作業(yè)主要以成本高但效率低的手工操作為主，信息搜集相對滯后，對數(shù)據(jù)和信息的分析、處理能力較差，加之人為因素介入等問題的存在嚴重削弱了土地估價中介業(yè)務結論的科學性與規(guī)范性，限制了中介在土地流轉過程中其積極作用的發(fā)揮。

4 構建促進土地流轉估價機構的對策及建議

4.1 普及相關政策，突顯機構能力

在土地流轉的過程中，流轉期限較長的通常會選擇第三方評價機構，而流轉期限相對短、規(guī)模小的，交易雙方為了方便快捷往往會選擇自行交易，但隱患也同時存在。為了進一步加強土地流轉，全面遏制資源浪費，應制定詳細的宣傳體系，加強農民通過第三方評價機構參與土地流轉的思想意識。對于小農戶，機構也可以簡化相關的程序，方便他們加入進來，使更多的農民看到第三方評價機構的作用，提高其積極性。

4.2 引進高端人才，提升執(zhí)業(yè)質量

土地流轉要維護農民的權益，從而實現(xiàn)土地流轉市場多方參與的共贏。所以估價機構可以在政府的幫助下與高等院校建立合作關系，引進高端人才，將理論與實踐相結合，為行業(yè)發(fā)展提供持續(xù)性保障。相關工作人員也要通過不斷的學習和培訓，理解現(xiàn)有相關政策規(guī)定，同時也要了解怎樣與農戶等各個利益主體溝通，從而能及時解決矛盾，降低風險。因此不斷提升工作人員的專業(yè)度，使得土地流轉各方都愿意參與進來，在最大程度上保護其權益是促進土地流轉工作開展的重要因素之一。

4.3 構建估價模型，科學評估土地價值

在土地流轉過程中要尊重流轉雙方的意愿，創(chuàng)造互贏的局面。我國現(xiàn)行土地估價方法主要有基本估價法和應用估價法，每種方法都有各自的原理、特點和適用范圍。所以對于不同情況的土地流轉，都應選擇適當?shù)墓纼r方法，制定合理的租金水平。因此，構建土地估價模型，合理測算估價參數(shù)，完善和創(chuàng)新現(xiàn)有的估價體系，能夠使土地實際價值得到客觀公允的反映。

4.4 搭建網(wǎng)絡信息數(shù)據(jù)平臺，提高執(zhí)業(yè)效率

土地流轉在實施過程中往往存在信息不對稱和價格不公正等問題，因此搭建公開透明的網(wǎng)絡信息共享平臺是十分必要的。現(xiàn)今是互聯(lián)網(wǎng)信息化和大數(shù)據(jù)的時代，網(wǎng)絡信息平臺也會因成本低、效率高等顯著優(yōu)勢在未來得到廣泛應用，所以第三方評價機構可以構建網(wǎng)絡信息平臺，儲存和發(fā)布流轉信息，提供公平、公正、公開的交易環(huán)境，實現(xiàn)農民操作便捷，提升機構服務質量。

4.5 開展監(jiān)督機制，制定程序化執(zhí)行過程

在機構發(fā)展過程中，往往會出現(xiàn)理論研究與實際狀況不能相互匹配的情況，存在無法避免的漏洞，阻礙機構發(fā)展進程。為了進一步發(fā)揮第三方評價機構的作用，需要制定嚴格的估價程序，例如制定計劃、收集資料、選擇方法、合理測算、出具估價報告等，減少工作中錯誤的產生。同時，估價機構也可以委托村民行使監(jiān)督權，讓村民意見得到充分表達，打破違法行為出現(xiàn)時人力和能力對問題解決的局限，確保土地合法使用，維護社會穩(wěn)定性。

5 結語

本文以安徽宿州為例，結合宿州市現(xiàn)存的幾種第三方估價機構的組織形式、運行機制及其效果進行實證分析，得出第三方估價機構能夠建立土地流轉價格形成機制，及時為土地經(jīng)營權流轉雙方提供土地流轉參考價格，促進土地經(jīng)營權流轉交易公平公正的結論。當然，宿州市也要積極采取措施攻克估價機構發(fā)展中存在的瓶頸，創(chuàng)建出規(guī)范的估價機構，為全國估價機構的建設提供借鑒意義。

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