虞琴琴

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，合肥 230000)

一、引言

糧食是維持人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)家和民族發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。近年來(lái)，農(nóng)民生產(chǎn)糧食獲得的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民在外務(wù)工獲得的經(jīng)濟(jì)收益。因而，農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)糧食的熱情不斷降低，我國(guó)糧食供給量也受到影響。2000—2003年間，我國(guó)糧食進(jìn)口量與出口量幾乎是持平的狀態(tài)，從2004年開(kāi)始進(jìn)口量持續(xù)上升，出口量趨于不變。根據(jù)2015年中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)可得，2014年我國(guó)糧食生產(chǎn)量為60 703萬(wàn)噸，糧食進(jìn)口量為10 042萬(wàn)噸，糧食出口量?jī)H為211萬(wàn)噸，該年糧食進(jìn)口量達(dá)到我國(guó)糧食生產(chǎn)量的16.5%。在如今開(kāi)放的國(guó)際大背景下，糧食產(chǎn)量問(wèn)題是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待解決的重要問(wèn)題。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)學(xué)者對(duì)中國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的研究主要集中在補(bǔ)貼效果、補(bǔ)貼力度及政策環(huán)境三個(gè)方面。李秉龍、喬娟、翟雪玲、肖國(guó)安等學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的糧食產(chǎn)業(yè)支持政策的實(shí)施對(duì)提高糧食產(chǎn)量的作用不大，補(bǔ)貼效果不明顯。張照新認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該加大補(bǔ)貼力度，增加糧食直接補(bǔ)貼，提高農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性。單妙霞、賈先文、黃下泉、孟昌等學(xué)者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持環(huán)境不寬松，政策體系不完善，一致認(rèn)為我國(guó)應(yīng)吸取發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)。

發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的農(nóng)業(yè)支持政策體系日益完善，但國(guó)外大多數(shù)學(xué)者對(duì)糧食補(bǔ)貼政策研究持有不同的觀點(diǎn)。A.Bstoeckl認(rèn)為農(nóng)業(yè)保護(hù)對(duì)世界農(nóng)產(chǎn)品的自由貿(mào)易造成了扭曲。Wllfrid Legg等通過(guò)對(duì)各國(guó)糧食生產(chǎn)支持政策的執(zhí)行機(jī)制、政府財(cái)政投入比重以及政策實(shí)施績(jī)效等方面的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)完善的政策執(zhí)行機(jī)制和高投入的財(cái)政支農(nóng)政策將有助于提高農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性。Amid Javad發(fā)現(xiàn)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼計(jì)劃對(duì)于貧困國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)十分困難。另外，補(bǔ)貼改革在政治上十分敏感，尤其在發(fā)展中國(guó)家。

糧食產(chǎn)業(yè)支持政策受到越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注，現(xiàn)有研究在中美糧食補(bǔ)貼政策的比較方面還有很大的突破空間。本文主要是從資源稟賦、支持水平和補(bǔ)貼力度三個(gè)方面對(duì)中美糧食補(bǔ)貼政策進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策還有需要完善的地方，并提出對(duì)策建議。

二、中美糧食補(bǔ)貼政策的發(fā)展路徑

中美兩國(guó)糧食補(bǔ)貼政策發(fā)展路徑既存在相同點(diǎn)，又存在不同點(diǎn)。依據(jù)王玉斌對(duì)中美糧食補(bǔ)貼政策的比較研究，將中美糧食補(bǔ)貼政策發(fā)展路徑分為三個(gè)階段進(jìn)行比較。

(一)第一階段(1949—1978年)

相同點(diǎn)是以價(jià)格支持為主。建國(guó)以后，我國(guó)在政治上面臨著國(guó)際社會(huì)的孤立、經(jīng)濟(jì)封鎖的困境。在這個(gè)時(shí)期，我國(guó)采取的糧食補(bǔ)貼政策主要是對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的補(bǔ)貼。為了解決三年自然災(zāi)害給農(nóng)民帶來(lái)的饑荒和經(jīng)濟(jì)困難等問(wèn)題，國(guó)家從1958—1965年間先后四次提高糧食收購(gòu)價(jià)格，提高糧食產(chǎn)量[1]。在這一時(shí)期，美國(guó)對(duì)糧食市場(chǎng)的直接干預(yù)法案已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施。1933年美國(guó)政府通過(guò)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，通過(guò)干預(yù)市場(chǎng)的辦法提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格[2]，實(shí)施對(duì)象包括水稻、玉米、小麥等七種主要農(nóng)產(chǎn)品。可見(jiàn)，中美兩國(guó)都采取價(jià)格支持的手段來(lái)提高糧食產(chǎn)量。

不同點(diǎn)：我國(guó)先后提高糧食收購(gòu)價(jià)格后，糧食的銷售價(jià)格并沒(méi)有提高很多。我國(guó)1965年的糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格與1958年相比提高了35%，然而1965年的糧食銷售價(jià)格與1958年相比僅提高了9.6%，開(kāi)始出現(xiàn)糧食購(gòu)銷價(jià)格倒掛現(xiàn)象。在當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件下，生產(chǎn)糧食的成本提高，糧食生產(chǎn)率很低，制約了糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了促使糧食產(chǎn)量的供需平衡，我國(guó)政府再次開(kāi)放農(nóng)村糧食集貿(mào)市場(chǎng)，實(shí)行議購(gòu)議價(jià)。美國(guó)政府實(shí)施《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》后，1953年出臺(tái)了《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易促進(jìn)與援助法》，增加農(nóng)產(chǎn)品出口量，實(shí)施出口補(bǔ)貼。1973年美國(guó)實(shí)施差額補(bǔ)貼政策，將市場(chǎng)價(jià)格與目標(biāo)價(jià)格以及貸款率之間比較高的差額補(bǔ)貼給農(nóng)場(chǎng)主，以此確保農(nóng)場(chǎng)主的收入，目標(biāo)價(jià)格是以農(nóng)場(chǎng)主的合理收入作為標(biāo)準(zhǔn)。

(二)第二階段(1978—2003年)

相同點(diǎn)是以實(shí)行“保護(hù)價(jià)格”為主。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策一直處于探索調(diào)整階段。1985年1月，我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，明確規(guī)定按照合同訂購(gòu)糧食，超過(guò)的部分可以自由買(mǎi)賣(mài)[3]。在這個(gè)階段，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行“保護(hù)價(jià)格”，鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)用新技術(shù)擴(kuò)大生產(chǎn)，擴(kuò)大出口[4]。1985年政府通過(guò)《農(nóng)業(yè)安全法案》，目的是通過(guò)限制生產(chǎn)環(huán)節(jié)和補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)來(lái)提升農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和提高農(nóng)產(chǎn)品的出口競(jìng)爭(zhēng)力。

不同點(diǎn)：1986—1990年間，美國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施以直接補(bǔ)貼為主的糧食補(bǔ)貼政策。1996年4月美國(guó)政府通過(guò)《農(nóng)業(yè)市場(chǎng)過(guò)渡法》，實(shí)施60多年的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策被生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼所取代。1998—2001年間，美國(guó)政府實(shí)施“市場(chǎng)損失援助”政策，以此確保糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這一時(shí)期，我國(guó)糧食購(gòu)銷倒掛現(xiàn)象依然存在，國(guó)家采取政策措施來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，促進(jìn)糧食增產(chǎn)。

(三)第三階段(2003年至今)

相同點(diǎn)是以糧食直接補(bǔ)貼為主。進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)農(nóng)民增收困難成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的突出問(wèn)題，于是國(guó)家出臺(tái)了一系列政策來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題。2003年10月，在農(nóng)業(yè)和糧食工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院決定從2004年起在大部分省市全面實(shí)施糧食直接補(bǔ)貼政策，先后出臺(tái)了一系列政策，初步形成了生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼和綜合性收入補(bǔ)貼相結(jié)合的糧食補(bǔ)貼體系[5]。同一時(shí)期，美國(guó)2002年的農(nóng)業(yè)法增加了“反周期”補(bǔ)貼方式，擴(kuò)大了補(bǔ)貼的范圍[6]。2002年5月份美國(guó)政府通過(guò)《農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法》，該法案規(guī)定在差價(jià)補(bǔ)貼和支持性收購(gòu)的基礎(chǔ)上增加脫鉤補(bǔ)貼。

不同點(diǎn)。為提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效能，我國(guó)在2015年進(jìn)行“三農(nóng)補(bǔ)貼”改革，將糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為政策目標(biāo)。美國(guó)目前實(shí)行的糧食補(bǔ)貼政策延續(xù)了2002年農(nóng)業(yè)法增加補(bǔ)貼金額的思路，并以2008年頒布的食品、環(huán)保、能源法為基本框架[7]。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)作為最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)，2014年出口達(dá)1 525億美元。

三、中美糧食補(bǔ)貼政策比較分析

(一)資源稟賦

從自然環(huán)境來(lái)看，我國(guó)耕地面積占世界居住土地面積的7.2%，森林和林地面積占世界的比例為3.4%，位居世界第六位。美國(guó)擁有的土地、草原和森林資源的數(shù)量均位于世界前列，其中擁有的耕地面積18 817萬(wàn)公頃，約占國(guó)土總面積的20%，人均接近0.8公頃[8]。根據(jù)2016年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，我國(guó)2015年總?cè)丝?37 462萬(wàn)人，擁有耕地面積13 499萬(wàn)公頃，人均擁有耕地面積0.1公頃。由此可以看出，美國(guó)人均耕地面積是我國(guó)的8倍。

從人口環(huán)境來(lái)看，如表1所示，2008—2015年中美兩國(guó)城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口所占國(guó)家總?cè)丝诘谋壤袊?guó)農(nóng)村人口比例從53.01%下降到43.89%，美國(guó)農(nóng)村人口比例從19.41%下降到18.38%。但是，中國(guó)農(nóng)村人口比例還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)。很明顯，美國(guó)農(nóng)村人口在美國(guó)總?cè)丝谥兴嫉谋壤^小，而中國(guó)農(nóng)村人口在中國(guó)總?cè)丝谥兴嫉谋壤^大，由此可以看出中美兩國(guó)之間的差距。

表1 2008—2015年中美兩國(guó)城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口比例

注：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公開(kāi)數(shù)據(jù)整理而得。

(二)支持水平

2000年我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼數(shù)量為888億元人民幣，而2001年美國(guó)的國(guó)內(nèi)支持為970億美元，按照2001年的換算匯率，相當(dāng)于7 954億元人民幣，相當(dāng)于美國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的50%。顯然，我國(guó)在支持的總量上與美國(guó)存在很大的差距，還有一定的增長(zhǎng)空間[9]。從客觀上來(lái)比較兩者之間的差距，具體用TSE(Total Support Estimate)與PSE(Producer Support Estimate)兩個(gè)指標(biāo)對(duì)中美兩國(guó)的農(nóng)業(yè)支持水平進(jìn)行比較。其中，TSE是指支持總量估計(jì)，衡量實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策措施后從納稅人和消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門(mén)的所有補(bǔ)貼。PSE是指生產(chǎn)者支持估計(jì)，即OECD用于測(cè)度實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策措施后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的補(bǔ)貼，也稱作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼。

首先比較中美兩國(guó)的農(nóng)業(yè)支持總量估計(jì)值。如表2所示，2006年我國(guó)的農(nóng)業(yè)支持總量估計(jì)值是66 383.84百萬(wàn)美元，而該年美國(guó)的農(nóng)業(yè)支持總量估計(jì)值是64 882.80百萬(wàn)美元，低于我國(guó)。我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量估計(jì)值一直處于快速上升的趨勢(shì)，美國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量估計(jì)值也處于上升趨勢(shì)，但速度比較緩慢。在2003—2006年間，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量的估計(jì)值還是低于美國(guó)，但是從2006年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量的估計(jì)值慢慢高于美國(guó)。并且在2015年，我國(guó)TSE與美國(guó)TSE之比高達(dá)3.60。這表明我國(guó)農(nóng)業(yè)政策越來(lái)越重視對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，保護(hù)農(nóng)民的利益。我國(guó)農(nóng)業(yè)總支持水平的估計(jì)值快速增長(zhǎng)，與美國(guó)總支持水平估計(jì)值之間的差距不斷縮小，但是差距仍然存在[10]。

然后比較中美兩國(guó)的生產(chǎn)者支持水平估計(jì)值。如表3所示，總體上看，我國(guó)的生產(chǎn)者支持水平估計(jì)值一直處于上升趨勢(shì)，而美國(guó)的生產(chǎn)者支持水平估計(jì)值基本處于平穩(wěn)狀態(tài)。在2003—2005年間，我國(guó)生產(chǎn)者支持水平估計(jì)值低于美國(guó)；但是從2006年開(kāi)始，我國(guó)的生產(chǎn)者支持水平估計(jì)值高于美國(guó)；并且在2013年，我國(guó)PSE與美國(guó)PSE之比高達(dá)6.89。

(三)補(bǔ)貼力度

2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案改變了農(nóng)產(chǎn)品支持項(xiàng)目，新增了農(nóng)作物保險(xiǎn)選項(xiàng)，保留了環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，擴(kuò)大了對(duì)特色農(nóng)產(chǎn)品、郵寄農(nóng)產(chǎn)品、生物能源、新型農(nóng)場(chǎng)主和牧場(chǎng)主的支持等[11]。2000年美國(guó)年均農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼達(dá)到228億美元，農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入中，政府補(bǔ)貼收入占比40%；2002年美國(guó)政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的42%。而且美國(guó)政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象是特定的物種。2008年小麥的目標(biāo)價(jià)格是0.15美元/公斤，2014年為0.21美元/公斤，價(jià)格增長(zhǎng)0.06美元/公斤。2008—2014年間美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格保持上升趨勢(shì)。2005年美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)總直接補(bǔ)貼數(shù)量為24 395.9百萬(wàn)美元，2009年總直接補(bǔ)貼數(shù)量為12 633.9百萬(wàn)美元，期間，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的總直接補(bǔ)貼數(shù)量呈下降趨勢(shì)。

2004—2012年間，我國(guó)政府對(duì)于糧食補(bǔ)貼的力度逐年上升。其中，2012年我國(guó)對(duì)糧食的收入型補(bǔ)貼達(dá)到1 229億元，生產(chǎn)型補(bǔ)貼達(dá)到439億元*數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家財(cái)政部及農(nóng)業(yè)部公開(kāi)數(shù)據(jù)整理而得。。將中美兩國(guó)糧食總直接補(bǔ)貼數(shù)量進(jìn)行比較， 2004—2009年間，美國(guó)糧食總直接補(bǔ)貼的數(shù)量呈下降趨勢(shì)，我國(guó)糧食總直接補(bǔ)貼數(shù)量呈上升的趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2007年我國(guó)對(duì)糧食的總補(bǔ)貼為513.6億元，美國(guó)的總直接補(bǔ)貼為815億元；到2008年，我國(guó)對(duì)糧食的總補(bǔ)貼為1 027.7億元，美國(guó)的總直接補(bǔ)貼為838億元，我國(guó)的總直接補(bǔ)貼超過(guò)美國(guó)*數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公開(kāi)數(shù)據(jù)整理而得，2005—2009年美國(guó)總直接補(bǔ)貼的金額均按照2009年的匯率換算成人民幣。。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)糧食直接補(bǔ)貼的數(shù)量明顯小于美國(guó)，近年來(lái)我國(guó)對(duì)糧食的補(bǔ)貼數(shù)量明顯提升，逐漸與美國(guó)持平。

四、政策建議

通過(guò)對(duì)中美兩國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的比較分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策還有需要完善的地方，在資源稟賦方面，中美兩國(guó)擁有的農(nóng)業(yè)資源都位居世界前列，但是由于我國(guó)人口基數(shù)龐大，所以從人均擁有量來(lái)比較，我國(guó)遠(yuǎn)低于美國(guó)。在支持水平和補(bǔ)貼力度方面，中美兩國(guó)存在較大的差距，但差距都在不斷縮小。基于上述結(jié)論，提出以下三點(diǎn)建議。

(一)完善糧食補(bǔ)貼政策體系，創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境

一方面，為了提高糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施效率，從本質(zhì)上提高農(nóng)民的收入，需要我國(guó)政府加強(qiáng)糧食補(bǔ)貼的立法，確立糧食補(bǔ)貼的具體實(shí)施細(xì)則和實(shí)施原則，合理制定糧食補(bǔ)貼數(shù)量，充分發(fā)揮有限經(jīng)費(fèi)的最大使用效用。另一方面，我國(guó)政府要研究其他配套政策的相關(guān)措施，發(fā)展科技，推進(jìn)糧食生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，更好更快地發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障我國(guó)的糧食安全。

(二)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)，提高支持水平

盡管我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持水平有上升的趨勢(shì)，但是與美國(guó)相比，我國(guó)的支持水平仍比較低。雖然我國(guó)大部分農(nóng)產(chǎn)品的流通體制基本完成市場(chǎng)化改革，但是棉花、糧食等農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格仍然受到政府一定程度的干預(yù)。在農(nóng)業(yè)政策尤其是糧食政策的調(diào)控方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的政策改革方案：一方面應(yīng)當(dāng)逐步減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接轉(zhuǎn)移支付，適度開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)；另一方面應(yīng)該提高對(duì)生產(chǎn)者的支持水平，從根本上維護(hù)農(nóng)民的利益，使農(nóng)民受益。

(三)增加資金投入，加大補(bǔ)貼力度

近年來(lái)，盡管我國(guó)的糧食生產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十連增”，但是我國(guó)糧食供需之間仍然不平衡，糧食更多依賴進(jìn)口。在這樣的背景下，迫切需要增加糧食產(chǎn)量，保障糧食產(chǎn)業(yè)安全和增加農(nóng)民收入。在開(kāi)放的國(guó)際經(jīng)濟(jì)背景下，保障我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的安全尤其重要。美國(guó)的糧食生產(chǎn)基本處于過(guò)剩狀態(tài)，所以美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)主要是保持農(nóng)產(chǎn)品出口競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。相比之下，我國(guó)在借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的前提下，從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，始終堅(jiān)持提高農(nóng)民收入作為我國(guó)糧食補(bǔ)貼的政策目標(biāo)。同時(shí)，我國(guó)要制定相關(guān)的糧食補(bǔ)貼政策，盡可能提高補(bǔ)貼資金效益，使有限的資金發(fā)揮無(wú)限的作用，真正用在農(nóng)民身上。

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