夏英 張瑞濤 曲頌

摘 要：近年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛呈現(xiàn)上升趨勢，摸清農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛狀況成為當(dāng)前土地確權(quán)過程中亟須解決的重大問題。歷時三年（2013—2015年）對東、中、西部多個省（區(qū)）不同類型農(nóng)戶土地糾紛現(xiàn)狀的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，區(qū)位關(guān)系、經(jīng)濟(jì)水平、政策及鄉(xiāng)規(guī)民俗等是導(dǎo)致我國農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛的主要原因；土地糾紛發(fā)生率在10%以內(nèi)是大概率事件，且農(nóng)戶之間分布較為分散，各地區(qū)土地糾紛發(fā)生率存在差異，解決途徑仍以自行調(diào)解和村委會調(diào)解為主。為此，需扎實做好農(nóng)村土地經(jīng)營管理基礎(chǔ)工作，完善土地制度和農(nóng)民利益保障機(jī)制，并進(jìn)一步推動村民自治和強(qiáng)化仲裁渠道作用，為預(yù)防和化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛；土地糾紛發(fā)生率；土地確權(quán)；糾紛化解

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）03-0038-07

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展多重動力推動下，我國農(nóng)村土地呈現(xiàn)加快向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和土地承包經(jīng)營權(quán)加快流轉(zhuǎn)的演化態(tài)勢。與此相伴，國家陸續(xù)出臺各項惠農(nóng)政策，在一定程度上緩解或?qū)_了農(nóng)業(yè)比較利益下降產(chǎn)生的不利影響，提升了土地價值和農(nóng)民對土地附加利益的追逐。在此背景下，發(fā)生的土地糾紛逐漸增多，但長期以來農(nóng)業(yè)管理部門對土地糾紛的基本情況不甚了解，特別是從2013年國家開始實施土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作以來，一些潛在的土地矛盾以及歷史遺留問題有重新浮現(xiàn)的苗頭。個別地區(qū)、一定時期農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，成為農(nóng)村社會治理的風(fēng)險對象，也成為農(nóng)村基層管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

為了摸清土地糾紛的數(shù)量、特點(diǎn)、分布規(guī)律和產(chǎn)生原因，以及在新形勢下如何及時有效化解土地承包矛盾糾紛，農(nóng)業(yè)部委托中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院課題組對有關(guān)土地糾紛展開跟蹤調(diào)研。①課題組歷時三年（2013—2015年），針對東、中、西部多個?。▍^(qū)）、不同類型農(nóng)戶開展了關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛專項的連續(xù)調(diào)查研究，調(diào)研內(nèi)容包括土地承包經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、確權(quán)及征占情況，以及承包經(jīng)營中的糾紛發(fā)生情況。歷時三年的持續(xù)調(diào)研是一個循序漸進(jìn)、層層深入的過程，從最初摸清我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛實際情況，發(fā)現(xiàn)相關(guān)影響因素；到了解土地確權(quán)試點(diǎn)地區(qū)總體土地糾紛發(fā)生情況，探究發(fā)生土地糾紛的原因；再到結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)全面推進(jìn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式升級的大背景，以及前兩年的研究基礎(chǔ)，深層次挖掘我國農(nóng)村土地糾紛發(fā)生的原因，進(jìn)一步探討解決農(nóng)村土地承包糾紛的對策建議，為相關(guān)部門及時防控、化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，實現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會，提供了數(shù)據(jù)支持和科學(xué)決策依據(jù)。

一、調(diào)研樣本與方法概述

歷時三年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)研以問卷調(diào)查為主，座談方式為輔，問卷調(diào)查采用的是多階段分層抽樣方法。首先，根據(jù)我國東、中、西部地區(qū)分類和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定樣本省。其次，分別從每個樣本省中確權(quán)試點(diǎn)縣（市）和非確權(quán)試點(diǎn)縣（市）各抽取一個樣本縣（市）確定為樣本縣。最后，每個縣（市）隨機(jī)選取三個（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)，各（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)原則上選取兩個村，各樣本村至少隨機(jī)選取2—3名村干部和15戶農(nóng)戶，對所確定樣本分別進(jìn)行村級和戶級水平調(diào)研。其中，在確定樣本戶的過程中對規(guī)模種植戶和普通種植戶在村級按3∶5的比例抽取，以提高樣本的精準(zhǔn)性和有效性。

2013—2015年，調(diào)研樣本量和范圍逐年擴(kuò)大，提高了調(diào)研結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。調(diào)研樣本范圍橫跨東西部、縱及南北方，幾乎覆蓋我國所有典型省份。三年抽取的樣本省份相同又略存差異，后一年抽取的樣本省，一般在前一年的基礎(chǔ)上起先優(yōu)化，既有同省的面上擴(kuò)展，也有不同省的面上擴(kuò)展，目的在于：一方面是從兩個層面擴(kuò)大樣本量；另一方面是提高樣本的密度、可靠性和有效性。樣本量由2013年的18個村、450戶農(nóng)戶擴(kuò)大到2015年的190個村、1911戶農(nóng)戶，大大提高了實證研究結(jié)果的可靠性。

二、我國土地承包經(jīng)營糾紛的基本現(xiàn)狀

1.我國農(nóng)村土地糾紛發(fā)生率

我們對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生率采用兩種計算方式進(jìn)行界定：第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營件數(shù)糾紛發(fā)生率=發(fā)生承包經(jīng)營糾紛的件數(shù)/全部件數(shù)；第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶數(shù)糾紛發(fā)生率=發(fā)生承包經(jīng)營糾紛的戶數(shù)/全部戶數(shù)。其中第一個土地糾紛發(fā)生率是為了了解土地糾紛發(fā)生可能性的大小，結(jié)合件數(shù)糾紛發(fā)生率和戶數(shù)糾紛發(fā)生率是為了了解土地糾紛在農(nóng)戶家庭發(fā)生的集中度。

第一，從總體來看，可以推測全國范圍土地承包糾紛發(fā)生率保持在10%以內(nèi)是大概率事件。根據(jù)調(diào)研訪談經(jīng)驗，可認(rèn)為糾紛的發(fā)生情況總體并不普遍。2013—2015年三年跟蹤調(diào)研發(fā)現(xiàn)我國土地經(jīng)營糾紛發(fā)生率分別為7.2%、7.97%和9.35%，均在10%以內(nèi)。以全國2.3億農(nóng)戶計算，那么目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛數(shù)量大致為1656萬件到2150.5萬件。詳見表1。

第二，從區(qū)域來看，各省之間差異較大；同一省份因時間變化，糾紛發(fā)生率也不同。按照發(fā)生率低于5%、趨于平均水平和發(fā)生率高于10%將調(diào)研樣本省份分為三類，其中發(fā)生率低于5%的省份包括四川（2013年）、河北（2014年）和浙江、河南、江蘇（2015年）；發(fā)生率高于10%的省份包括江蘇（2013年）、吉林、陜西（2014年）和黑龍江、四川、吉林（2015年）。其中，2015年吉林農(nóng)村土地承包糾紛發(fā)生率高達(dá)22.6%，黑龍江農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生率為17%；2013年江蘇農(nóng)村土地承包糾紛發(fā)生率為12.8%。

同一省份不同年份之間土地糾紛發(fā)生率也存在差異。2013—2015年江蘇農(nóng)村土地糾紛發(fā)生率逐年下降，由2013年的12.8%下降到2015年的3.2%；吉林、四川和山東呈上升趨勢，但山東上升幅度較小，仍處于全國平均水平（由5.43%上升到9.1%），吉林和四川上升幅度較大，分別由6.47%和2.4%上升到22.6%和11%（詳見圖1）。各省糾紛發(fā)生率相差懸殊的原因可能是，吉林省作為農(nóng)業(yè)大省，人均耕地多，農(nóng)民的收入來源以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，因而特別重視土地經(jīng)營，容易因土地問題引發(fā)矛盾或糾紛，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、人均耕地較少或土地產(chǎn)出較低的省份，一般的土地問題不足以引發(fā)明顯糾紛，因此發(fā)生率相對低些。

第三，基于戶數(shù)糾紛發(fā)生率來看，有7%—8%的農(nóng)村家庭曾經(jīng)發(fā)生過土地糾紛，但結(jié)合件數(shù)發(fā)生率，統(tǒng)計結(jié)果顯示糾紛在農(nóng)戶中比較分散。從表2可以看出，2014年在1242戶有效樣本中，共發(fā)生糾紛件數(shù)99起，涉及95家農(nóng)戶，也就是說，每100戶農(nóng)戶中，有7—8戶發(fā)生或者曾經(jīng)發(fā)生過農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛；或者100戶農(nóng)戶中約發(fā)生8件土地糾紛事件。2015年土地糾紛發(fā)生率為6.75%，每100戶農(nóng)戶中，大致有7戶發(fā)生或曾經(jīng)發(fā)生過農(nóng)村承包經(jīng)營土地糾紛，與2014年統(tǒng)計結(jié)果基本一致。通過對2014—2015年數(shù)據(jù)分析還發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛在農(nóng)戶中比較分散，很少出現(xiàn)一戶發(fā)生很多件糾紛的情況，這意味著發(fā)生的土地糾紛強(qiáng)度相對較弱。同時也意味著，解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛問題的重點(diǎn)并非只是關(guān)注個別重點(diǎn)戶，而應(yīng)該基于制度改革和創(chuàng)新，從面上徹底解決糾紛存在的根源，提高政策瞄準(zhǔn)率。

2.我國農(nóng)村土地糾紛發(fā)生類型

第一，我國農(nóng)村土地糾紛類型主要集中在承包經(jīng)營糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛和征占糾紛三個方面。從土地糾紛的比重可以看出：承包經(jīng)營糾紛最多，約占到糾紛總件數(shù)的1/2；其次是征占糾紛，約占糾紛總件數(shù)的1/3；流轉(zhuǎn)糾紛相對較少，約占糾紛總件數(shù)的1/5。其中，承包經(jīng)營糾紛比重呈逐年上升趨勢，且承包經(jīng)營糾紛在各年所占比重最大；征占糾紛所占比重呈逐年下降趨勢，由2013年的51.35%下降到25.39%；流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)小范圍波動趨勢。

第二，從各類糾紛發(fā)生比率來看，征占事件發(fā)生糾紛的比率最大，流轉(zhuǎn)糾紛次之。2014年調(diào)研發(fā)現(xiàn)：調(diào)研中有144戶農(nóng)戶的土地被征占過，征占事件共發(fā)生159次，其中24戶發(fā)生過糾紛，共發(fā)生糾紛25起。征占糾紛發(fā)生率為15.7%。發(fā)生過土地流轉(zhuǎn)的503個樣本戶中，產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛的只有22戶，比例為4.4%。

第三，從解決糾紛方式來看，調(diào)解是解決農(nóng)村土地糾紛最主要的途徑，法院起訴和仲裁調(diào)解發(fā)揮補(bǔ)充作用。從現(xiàn)有途徑看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的解決渠道包括：調(diào)解、仲裁、訴訟三種途徑，而調(diào)解分為自行調(diào)解、村委會調(diào)解和鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解三種方式。調(diào)研結(jié)果表明，樣本農(nóng)戶主要通過自行調(diào)解和村委會調(diào)解兩種方式解決農(nóng)村承包經(jīng)營土地糾紛問題。從表3可以看出，2014年和2015年兩種方式解決土地糾紛的比重分別達(dá)到46.67%、36.67%和25.16%、71.38%，其他解決方式如鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、仲裁調(diào)解和法院起訴僅分別為16.67%和3.45%。訪談中了解到，村民和村組干部多不愿將爭議上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層面，他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層面的仲裁會將矛盾無謂地夸大，造成不必要的麻煩，也傷及鄰里間的感情。這意味著，在廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)民內(nèi)部、地方官民傳統(tǒng)的調(diào)解方式仍是解決鄉(xiāng)村土地糾紛的最主要方式，如能充分利用鄉(xiāng)民之間傳統(tǒng)相鄰關(guān)系和基層村干部與鄉(xiāng)民之間相互了解的半官方協(xié)調(diào)方式，將有助于提高糾紛解決的質(zhì)量。

2015年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，綜合運(yùn)用多種解決方式使得88%以上的土地糾紛已被調(diào)處化解，僅有約12%的糾紛尚未得到妥善處理。

三、我國土地承包經(jīng)營糾紛的原因分析

1.區(qū)位關(guān)系與地形地貌導(dǎo)致土地糾紛呈現(xiàn)不同特點(diǎn)

區(qū)位特征與地形地貌對土地糾紛的產(chǎn)生有顯著性影響，或存在弱相關(guān)，或存在強(qiáng)相關(guān)。例如，吉林遼源市西安區(qū)和龍山區(qū)位于城鄉(xiāng)接合部，人口密度高，土地增值潛力大。因此，該地區(qū)土地權(quán)界難度較大，土地問題敏感，在土地承包資料缺失或不清、家庭人口變動，以及政策導(dǎo)向不明或政策發(fā)生變動的情況下，容易引發(fā)糾紛問題。據(jù)遼源市負(fù)責(zé)確權(quán)任務(wù)的農(nóng)經(jīng)站官員透露，其確權(quán)工作的實際推進(jìn)原則是謹(jǐn)慎穩(wěn)妥，絕不比其他地區(qū)搶先行動。又如，安徽省南部丘陵山區(qū)水田自然分界物明顯，由四至不清導(dǎo)致的土地糾紛數(shù)量較少，而在北部平原旱地產(chǎn)生此類糾紛的數(shù)量就較多。實際上，這種情況在新疆、內(nèi)蒙古等類似地形地貌的地區(qū)同樣存在。再如，河北尚義縣大柳溝村屬于壩下地區(qū)，人均土地面積相對較少，加上經(jīng)濟(jì)較為落后，土地糾紛程度相對較輕；而河北張北縣處于壩上地區(qū)，人均土地面積較多，且水澆地少、土地貧瘠，導(dǎo)致二輪承包時自愿不要土地的情況大量存在，因此現(xiàn)在回來要地引發(fā)的糾紛程度較重。

2.經(jīng)濟(jì)水平是導(dǎo)致土地糾紛產(chǎn)生的直接原因

社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地效益的提升，會加速土地糾紛的形成。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國家對“三農(nóng)”投入的絕對規(guī)模不斷增長，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入力度也不斷加大，使得農(nóng)村土地增值明顯。并且城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，使得建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地的矛盾日益突出，導(dǎo)致農(nóng)村土地一定程度的升值，特別是城市郊區(qū)的土地價值呈百倍、千倍的增長。土地效益增加給農(nóng)民帶來了巨大的實惠和誘惑，農(nóng)民對土地有了新的認(rèn)識，對土地的欲望不斷增強(qiáng)，開始認(rèn)真對待土地權(quán)屬問題，引發(fā)了一系列的土地糾紛。

3.相關(guān)政策變動與落實錯位是糾紛產(chǎn)生的根源

相關(guān)政策的變動與落實錯位易導(dǎo)致承包經(jīng)營糾紛、征占糾紛和流轉(zhuǎn)糾紛，其中政策變動是承包經(jīng)營糾紛和征占糾紛產(chǎn)生的主要根源。

第一，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營糾紛有相當(dāng)一部分是由二輪承包遺留問題造成的。一是一些鄉(xiāng)村二輪承包工作不規(guī)范，土地承包權(quán)屬不清或確權(quán)不準(zhǔn)，造成承包地與合同或登記檔案嚴(yán)重不符，再次確權(quán)時引發(fā)后續(xù)糾紛。二是很多地區(qū)在二輪承包之后多次調(diào)整土地，實際的土地承包關(guān)系已經(jīng)較二輪承包記錄發(fā)生極大的事實改變引發(fā)的糾紛。三是部分鄉(xiāng)村不按政策規(guī)定為農(nóng)戶調(diào)整承包地，若嚴(yán)格堅持以二輪承包為基礎(chǔ)，易引起糾紛。

第二，現(xiàn)行土地政策與鄉(xiāng)規(guī)民俗相沖突致使土地糾紛異常復(fù)雜。為了穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)、防止土地頻繁調(diào)整而實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，強(qiáng)調(diào)實行土地承包經(jīng)營權(quán)“30年不變”，要“增人不增地、減人不減地”，同時發(fā)給農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)證，并簽訂書面承包合同。但實際中，由于農(nóng)戶人口的自然增減，退耕還林或土地征收等原因，逐步形成了“有人無地種”和“有地?zé)o人種”的局面，加之農(nóng)民傳統(tǒng)觀念最看重的是公平，最終導(dǎo)致對土地的頻繁調(diào)整，易出現(xiàn)糾紛。

第三，“土地紅利”的大幅度增加是土地糾紛增多的直接原因。一是國家推行二輪承包時土地仍然收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，繁重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)使得一些農(nóng)民自愿放棄土地，村委會將放棄的土地另行發(fā)包給他人，但幾年之后，國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，還給予種地農(nóng)民各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，形成“土地紅利”，土地效益增加給農(nóng)民帶來了巨大的實惠和誘惑，這部分當(dāng)時自愿放棄土地的農(nóng)戶返鄉(xiāng)要地，由此引發(fā)土地糾紛。二是隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量的農(nóng)村土地被征占轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，被征土地進(jìn)入市場后，以招標(biāo)拍賣掛牌或協(xié)議出讓方式得到的土地價格高，而被征地農(nóng)民獲得的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，于是就出現(xiàn)了“低征高賣”的現(xiàn)象。由此，土地增值空間的提升直接導(dǎo)致政府與農(nóng)民之間的利益矛盾激化，征占糾紛日益突出。

4.“三權(quán)分置”可能激發(fā)潛在的土地糾紛

“三權(quán)分置”的核心要義是穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，在這個過程中土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)（土地流轉(zhuǎn)）和承包權(quán)的確權(quán)（土地確權(quán)）可能激發(fā)潛在的土地糾紛。近年來，隨著土地規(guī)模經(jīng)營的大力推進(jìn)，農(nóng)戶承包地變動明顯活躍，表現(xiàn)為承包地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)出和流入。雖然調(diào)研數(shù)據(jù)顯示流轉(zhuǎn)糾紛實際發(fā)生率通常不高，但我們注意到，在流轉(zhuǎn)不同階段也會出現(xiàn)一些影響順暢交易的問題。例如搜尋與談判階段的非自愿流轉(zhuǎn)、與對方溝通困難、村集體或政府不當(dāng)干預(yù)、土地承包權(quán)屬不清等一些潛在問題也容易引發(fā)土地糾紛。另外，由于缺乏法律意識、契約意識，在土地承包和土地流轉(zhuǎn)過程中，村民之間不遵守相關(guān)的法律規(guī)定和程序，一般只是口頭約定，為后續(xù)糾紛的發(fā)生埋下了隱患。一旦雙方發(fā)生糾紛，口說無憑，很難處理。

目前確權(quán)登記試點(diǎn)都是選擇基礎(chǔ)條件較好、矛盾糾紛較少、情況較為單一明朗的地區(qū)，因此，矛盾糾紛并未在數(shù)量上出現(xiàn)人們所擔(dān)心的那樣明顯上升或大量爆發(fā)的情況。但調(diào)研中大家也反映，很多地區(qū)情況十分復(fù)雜，歷史遺留問題難以解決，隨著確權(quán)工作的深入開展，糾紛顯化的可能性很大。例如，由于土地權(quán)屬檔案資料遺失或本來就沒建檔等原因，很難按現(xiàn)有的新政策和制度來確權(quán)，導(dǎo)致土地權(quán)限模糊不清而帶來許多意想不到的矛盾和沖突。

5.土地糾紛產(chǎn)生的其他原因

除了上述原因，其他因素如鄉(xiāng)規(guī)民俗、農(nóng)民思想意識等也可能產(chǎn)生土地糾紛。調(diào)研中基層干部反映，一些特殊的土地糾紛也根源于農(nóng)村習(xí)俗。例如，“倒插門”女婿、已經(jīng)出嫁的女兒、離婚婦女、大中專學(xué)生因上學(xué)戶口遷出和畢業(yè)后戶口遷入等特殊情況，當(dāng)事人是否有資格獲得或繼續(xù)擁有承包地，不同地區(qū)則有不同的習(xí)俗。這些習(xí)俗受到農(nóng)民廣泛接受和遵守，很多時候這種傳統(tǒng)習(xí)俗在當(dāng)?shù)氐目刂屏ι踔链笥谡降姆芍贫?。同時農(nóng)村社會相對封閉，教育程度落后，法律資源匱乏，使得農(nóng)民這個群體從整體上看，法律意識比較淡薄，反而農(nóng)村的一些“潛規(guī)則”“土政策”在當(dāng)?shù)卮笮衅涞?。由于缺乏法律意識、合同意識，在土地承包和土地流轉(zhuǎn)過程中，村民之間不遵守相關(guān)的法律規(guī)定和程序，違法違約現(xiàn)象嚴(yán)重，為后續(xù)糾紛的發(fā)生埋下了隱患。

四、化解我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的對策

本研究根據(jù)調(diào)研實際情況，以及我國農(nóng)村土地糾紛的特征及產(chǎn)生的原因，現(xiàn)提出如下幾個方面的政策建議：

1.扎實做好農(nóng)村土地經(jīng)營管理的基礎(chǔ)工作

首先，農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)干部隊伍和村集體經(jīng)濟(jì)組織要起到應(yīng)有作用。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)處理糾紛的工作人員大多存在法律基礎(chǔ)知識缺乏，受訓(xùn)時間短、范圍窄等問題，難以滿足農(nóng)村土地糾紛調(diào)解的需要。增強(qiáng)農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)干部隊伍的作用，一是農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)招聘具有法律基礎(chǔ)人員；二是組織安排具有豐富調(diào)解糾紛經(jīng)驗的工作人員對糾紛調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織對本村的情況較為熟悉，要充分發(fā)揮其作用，一是村集體經(jīng)濟(jì)組織要充分了解本村的土地流轉(zhuǎn)等詳細(xì)情況；二是積極成為村民和政策之間溝通的“橋梁”，發(fā)揮好中介作用。

其次，抓好二輪農(nóng)地延包、穩(wěn)定承包關(guān)系。正視農(nóng)地承包現(xiàn)狀，對各地二輪承包時的遺留問題重新進(jìn)行排查摸底，對混亂錯雜的農(nóng)地承包關(guān)系進(jìn)行全面清理，分類處理，強(qiáng)化合同意識，未訂立農(nóng)地承包合同的及時補(bǔ)訂，未發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)證的及時補(bǔ)發(fā)。對尚未進(jìn)行二輪農(nóng)地承包的機(jī)動地，要本著尊重歷史、穩(wěn)定承包關(guān)系的原則，出臺統(tǒng)一的政策，界定承包對象和農(nóng)地，統(tǒng)一計量標(biāo)準(zhǔn)，按照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行發(fā)包，訂立二輪農(nóng)地承包合同，核發(fā)新的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書等，保障農(nóng)民長期穩(wěn)定的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。

最后，盡快解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、位置不明等問題。要對農(nóng)戶農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書的持有、農(nóng)地承包臺賬、農(nóng)地流轉(zhuǎn)臺賬和農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽訂等進(jìn)行全面督查；凡農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證內(nèi)容不實者，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，及時做好變更、換發(fā)、解除、注銷、回收等工作。

2.完善土地制度和政策頂層設(shè)計

對現(xiàn)行法律法規(guī)與新形勢、新政策不符合部分加以修改完善，以保持政策變化一定的連貫性和系統(tǒng)性。一是政策應(yīng)有統(tǒng)一、明晰的頂層設(shè)計，避免政策“碎片化”以及政策之間相互沖突。我國農(nóng)村土地制度和政策歷經(jīng)多次變遷，相關(guān)法律法規(guī)和政策文件在一些問題的規(guī)定上存在沖突或漏洞，相關(guān)法律法規(guī)和政策的不規(guī)范、不健全造成許多難以調(diào)處的土地糾紛。如《土地管理法》規(guī)定土地撂荒兩年即可以收回土地，但《土地承包法》規(guī)定在承包期內(nèi)不得收回承包地；再如對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的處理，由于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，雖然高法司法解釋認(rèn)為法院應(yīng)該受理相關(guān)糾紛，但地方法院并不執(zhí)行。因此，未來政策設(shè)計需要加強(qiáng)連貫性和系統(tǒng)性。二是未來政策設(shè)計應(yīng)保持一定的前瞻性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村很多土地承包經(jīng)營糾紛是由于承包或流轉(zhuǎn)不規(guī)范所導(dǎo)致的，例如缺乏合同文本或相關(guān)工作記錄等，加之農(nóng)村信息化條件落后，影響農(nóng)村土地工作的順利和規(guī)范開展，由此造成了一部分土地承包經(jīng)營糾紛，這需要農(nóng)村相關(guān)政策的設(shè)計和制定具有一定的前瞻性。

3.構(gòu)建制度化的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制

糾紛的本質(zhì)是利益的不平衡。農(nóng)民缺乏合理有效的利益訴求和表達(dá)機(jī)制，是導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛甚至群體性事件的重要原因之一。建立制度化的利益表達(dá)機(jī)制，有利于引導(dǎo)農(nóng)戶以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，可以有效避免糾紛和妥善處理糾紛。構(gòu)建制度化的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，可以從以下幾個方面入手：一是依法規(guī)范農(nóng)民利益表達(dá)。以法律規(guī)范農(nóng)民與其他土地利益群體的溝通、協(xié)調(diào)等程序，把利益表達(dá)納入制度化軌道。二是進(jìn)一步完善村民自治。村民自治是目前我國農(nóng)民政治參與的最主要途徑，應(yīng)在實踐中進(jìn)一步完善和創(chuàng)新村民自治形式，參考借鑒一些地區(qū)較好的做法，例如，村民代表設(shè)崗定責(zé)制度、村民代表民主議事“雙票”制度、社會中介組織參與村級財務(wù)管理制度等。三是發(fā)展農(nóng)民中介組織，積極培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、專業(yè)協(xié)會等，培育農(nóng)民利益表達(dá)的“代言人”。四是建立農(nóng)村社會協(xié)商對話機(jī)制，表達(dá)民意、解釋政策、提供決策，發(fā)揮民意和政策相互上通下達(dá)的作用，并把該對話機(jī)制作為農(nóng)民利益表達(dá)的一種基本形式進(jìn)行規(guī)范化和普遍化。

4.進(jìn)一步推動村民自治，加強(qiáng)正式和非正式治理機(jī)制的有機(jī)結(jié)合

完善的農(nóng)村村民自治制度有望解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共投入不足、村干部工作激勵不足的問題，也有利于通過高效的民主決策，靈活調(diào)整土地承包關(guān)系以緩解人地矛盾。多個省份的調(diào)研都發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的村民自治制度還過于孱弱，難以有效發(fā)揮作用，新式的民主決策機(jī)制還有待于磨合，與農(nóng)村長久以來形成的村務(wù)問題處理方式難以吻合，這不利于農(nóng)村土地確權(quán)過程中土地矛盾的解決。因此，既要完善三權(quán)分置的土地承包經(jīng)營制度，進(jìn)一步推動農(nóng)村土地契約關(guān)系的法治化，為土地承包和流轉(zhuǎn)提供明確的行為參考和權(quán)利邊界，還要賦予基層治理方式更多的靈活性，在土地權(quán)利調(diào)解方面發(fā)揮鄉(xiāng)土社會熟人關(guān)系的積極作用。

5.強(qiáng)化仲裁渠道化解土地承包經(jīng)營糾紛的功能和作用

仲裁作為一種居中裁決的糾紛解決機(jī)制，具有公正、高效、便民化解糾紛的優(yōu)勢，將成為化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的主渠道。同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛日趨復(fù)雜、難度日趨加大，單靠仲裁難以有效穩(wěn)妥化解，而且仲裁作用的發(fā)揮也需要其他部門的支持與配合。因此，建議構(gòu)建一種以仲裁為核心、以仲裁外其他糾紛解決機(jī)制為依托的多形式、多層次、多渠道相互銜接補(bǔ)充、相互協(xié)同互動的多元化農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決機(jī)制。詳見圖2。

第一，加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與法院的裁審對接。仲裁機(jī)構(gòu)與法院銜接不暢一直是影響仲裁裁決效果和公信力的一個重要因素。加強(qiáng)裁審對接，對增強(qiáng)仲裁執(zhí)行力、妥善處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛關(guān)系重大。首先，建議做好三方面銜接。一是仲裁與法院在受理案件范圍方面的銜接。仲裁受理案件范圍較法院寬泛，建議法院適當(dāng)擴(kuò)大案件受理范圍，真正落實司法最終原則。二是仲裁與法院在程序上的銜接。仲裁不是訴訟的前置程序，對于屬于法院受理的土地承包經(jīng)營糾紛，法院應(yīng)予受理；對于生效的仲裁裁決、先予執(zhí)行及財產(chǎn)保全申請，法院應(yīng)當(dāng)及時執(zhí)行。三是仲裁與法院在法律適用方面的銜接。由于土地承包立法相對滯后，加之土地糾紛政策性強(qiáng)，因此仲裁審理案件難免在審理法律依據(jù)不足的情況下以政策文件為依據(jù)，因此，法院不宜以仲裁裁決缺乏法律依據(jù)為由簡單地撤銷，建議規(guī)定在沒有明確法律依據(jù)情況下，符合當(dāng)前相關(guān)政策的裁決一樣具有法律效力，法院給予依法執(zhí)行。其次，建議建立四項制度，建議仲裁機(jī)構(gòu)與法院建立疑難案件研討制度、裁審開庭互聽制度、裁審評判認(rèn)定制度、共享裁判文書制度，有效整合仲裁和司法的資源與優(yōu)勢，降低仲裁裁后訴訟率，保證糾紛案件裁審結(jié)果具有一致性，提高裁審質(zhì)量，提高仲裁工作的公信力和權(quán)威性。

第二，加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與縣級政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織的調(diào)裁對接。農(nóng)村土地糾紛發(fā)生在基層，具有很強(qiáng)的地域性和家族性，村鎮(zhèn)和縣級政府是最貼近糾紛及當(dāng)事人的機(jī)構(gòu)，具有熟悉當(dāng)?shù)厣缜?、了解糾紛發(fā)生背景、熟悉當(dāng)事人、理解當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約和傳統(tǒng)習(xí)俗等優(yōu)勢，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)與縣級政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織積極配合，一方面充分發(fā)揮它們調(diào)解糾紛和行政處理糾紛的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，另一方面提高仲裁工作調(diào)查取證等工作環(huán)節(jié)的效率，促進(jìn)仲裁作用發(fā)揮。

第三，加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門及社會團(tuán)體的聯(lián)動配合。具體包括如下幾個方面：一是進(jìn)一步加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與婦聯(lián)協(xié)調(diào)合作，妥善處理婦女權(quán)益類糾紛。建立仲裁調(diào)解與婦聯(lián)調(diào)解銜接機(jī)制，充分利用婦聯(lián)的優(yōu)勢，提高婦女土地權(quán)益類糾紛的裁決效果。二是進(jìn)一步加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與信訪部門協(xié)調(diào)合作，提高調(diào)處糾紛效率。信訪部門作為一個集受理案件和調(diào)解案件于一身的機(jī)構(gòu)，在廣大農(nóng)民群眾心中具有重要分量，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)與信訪機(jī)構(gòu)在工作程序、內(nèi)容等方面協(xié)調(diào)配合。例如：信訪部門將農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件及時轉(zhuǎn)交仲裁機(jī)構(gòu)；對不服仲裁裁決的應(yīng)引導(dǎo)到法院起訴，信訪部門不予受理；對已有仲裁處理意見的信訪案件不予受理等。把農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛信訪案件納入仲裁解決的法制化程序。三是進(jìn)一步加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與國土部門協(xié)調(diào)合作。國土部門負(fù)責(zé)村集體土地的勘界和劃界，負(fù)責(zé)調(diào)處農(nóng)村土地權(quán)屬類糾紛，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作需要在地界明晰的情況下才可以調(diào)處具體的承包經(jīng)營糾紛，因此，應(yīng)加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與國土部門的協(xié)調(diào)配合。四是進(jìn)一步加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與林業(yè)部門協(xié)調(diào)合作。一方面，一些土地承包經(jīng)營糾紛涉及林地，必須與林業(yè)部門協(xié)調(diào)處理；另一方面，一些地區(qū)屬于農(nóng)林區(qū)，林業(yè)部門可以承載農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，因此仲裁機(jī)構(gòu)必須與林業(yè)部門協(xié)調(diào)配合。

第四，構(gòu)建聯(lián)席會議制度，促進(jìn)銜接機(jī)制順利實施。構(gòu)建仲裁機(jī)構(gòu)與相關(guān)政府、部門、組織的聯(lián)席會議制度，通過聯(lián)席會議制度，共同建立本地區(qū)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)之間的有效銜接機(jī)制，研究銜接工作中遇到的問題和困難，分析、排查本地區(qū)各類農(nóng)村土地承包經(jīng)營焦點(diǎn)性、群體性糾紛，共同向有關(guān)部門提出防范性措施和意見。從而實現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)與其他部門之間協(xié)調(diào)、溝通和指導(dǎo)工作的常態(tài)化，有效促進(jìn)機(jī)構(gòu)之間、部門之間銜接機(jī)制的順利運(yùn)行。

注釋

①本文調(diào)研數(shù)據(jù)均為農(nóng)業(yè)部委托的“我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛狀況調(diào)研”課題調(diào)研數(shù)據(jù)，調(diào)研期限為2013—2015年，2016年提交完成課題，由于結(jié)題、上報成果等原因，延遲了研究成果的發(fā)表，因此本文數(shù)據(jù)僅為2013—2015年數(shù)據(jù)。

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責(zé)任編輯：澍 文