閻光才

“豬肉桶”（pork barrel）是一個美國社會中較為流行的俚語，用于嘲弄美國國會中的代表制與兩黨政治傳統(tǒng)。據(jù)說，它最早出自殖民地時期的農(nóng)莊，農(nóng)莊主們通常把豬肉放在廢棄的桶里腌制并儲存起來，以供勞作的奴隸們?nèi)∮?。進入二十世紀六十年代，隨著聯(lián)邦政府公共財政預算的持續(xù)膨脹，每年提供特定用途（或專項）的經(jīng)費項目（earmarks）數(shù)量也快速增長。于是，圍繞不同主體特別是議員所在州利益的項目競爭與博弈也愈演愈烈，因為議員的資格是由各州選出來的，代表各州利益的議員能否在聯(lián)邦公共資源分配中讓本州受益，往往成為他能否獲得連選連任的重要指針。由是，一旦牽涉某些特定項目預算案，議會中的各方常常開足馬力、挖空心思，甚至不惜損害自己的聲名來拼力一搏，或抗衡或支持，因而構成美國議會政治的一道獨特景觀。

在學術界，至少在二十世紀八十年代以前，主導學術資源分配的黃金準則是同行評議。聯(lián)邦政府對大學基礎研究的資助主要通過國家科學基金會（NSF）和國立衛(wèi)生研究院（NIH）兩大機構來實施，二者通常資助的主體為大學的個別研究者及其團隊，由業(yè)界同行基于申請人能力與業(yè)績進行遴選。這種競爭性機制，盡管因為它存在熟人關系以及贏者通吃等問題也頗受質疑，但總體上為主流學術界所認可，精英大學對此尤為推崇。然而，八十年代后，出于各種原因，由國會審議并以專項撥款名義將資源分派給特定機構的方式開始漸成慣例，這種有違學術界同行評議準則的新生蛋糕分配制度，在美國學術界與政界引起了諸多爭議。弗吉尼亞大學公共政策學者薩維奇（James D.Savage），在其一九九九年出版的《美國科學資助：國會、大學與學術界的豬肉桶政治》一書中，便對該爭議中各方博弈過程做了生動的描述與分析。

最主要反對者，首先是北美精英大學聯(lián)盟——美國大學協(xié)會（AAU，如今的AAU有六十二所大學，其中兩所屬于加拿大，六十所為美國高校，有嚴格的入選指標要求）。薩維奇認為，AAU強烈反對的原因有三：首先，它認為同行評議不僅是一種制度，而且代表一種科學共同體的內(nèi)部倫理與文化，也是科學免受外部力量介入的防火墻，專項撥款難免會引入外部政治勢力的不當介入；其次，AAU作為舉足輕重的專業(yè)組織，有責任以集體力量抵制這種可能不利于整個學術文化塑造的舉動，如此會讓整個學術共同體受益；第三，作為精英集團，AAU各成員其實一直以來就是同行評議制度的最大受益者，他們擔心專項撥款會瓦解其既有的優(yōu)勢。為此，在時任主席羅森茨威格（Robert Rosenzweig）力主下，AAU聯(lián)合多家組織，以發(fā)布報告、勸說成員與游說議員等多種方式，試圖遏制專項撥款制度的全面實施。

就客觀效果而言，AAU的抵制的確在一定程度上發(fā)揮了作用，如通過爭取部分議員支持，以補充修正案壓縮了部分項目，同時也的確贏得了部分AAU成員的認同。但是，就最終結果而言，它卻是慘敗。失敗的主因首先便是來自AAU內(nèi)部成員的自利行為，例如繼最早的哥大、美國基督教大學之后，布朗、北卡等多個AAU成員也主動申請并獲得了專項撥款。最致命的是到八十年代后期，一些原本持有明確反對立場的大學如霍普金斯、威斯康星、華盛頓等也開始違背其承諾，早先反對力量的中堅——賓夕法尼亞大學，甚至雇用游說公司來為其贏得專項經(jīng)費。而對此，AAU又根本無法控制，更遑論懲罰，所以背叛者反而越來越多。一九八九年加州大學校長辦公室的一份分析報告顯示，在過去九年中，AAU成員獲得了這種專項經(jīng)費總額的30%。即使有些對AAU保持高度忠誠的校長，也架不住校內(nèi)機構的苦口婆心。如對專項撥款極為反感的加州大學戴維斯分校校長就被農(nóng)學院系主任如此勸說：“其他大學都在張羅，我們雖然保持了高貴的姿態(tài)，但失去了爭取設備設施去做更好的研究以貢獻于加州乃至國家的根基。”一份一九九六年的統(tǒng)計結果顯示：在AAU的六十多位成員中，多年來最終真正做到潔身自好的“不粘鍋”者僅有加州理工學院、普林斯頓和耶魯?shù)绕咚咝?，一場學術界的集體性抵抗的結果是幾乎全軍覆沒。

如此尷尬的結局，顯然不能簡單地歸咎于學術與政治力量之間的失衡，根本還在于由政治所帶來的現(xiàn)實利益考量，即美元之于機構的價值。薩維奇指出，早在八十年代以前，大學一般通過在華盛頓的高等教育協(xié)會作為共同代表與政府部門溝通，很少直接單獨與華盛頓官員打交道。然而，專項撥款出籠后，一些大學開始在華盛頓設置辦事處，該類機構從一九八一年的二十七家，發(fā)展到一九九三年的一百二十多家。大學辦事處不僅安排專門人員與聯(lián)邦政府相關部門對接，而且還以高薪雇用有身份的游說者作為顧問，甚至直接委托游說公司來辦理，以爭取更多的聯(lián)邦資金。例如，曾經(jīng)在參議院任職的斯克斯伯格（Kenneth Schlossberg）與卡西迪（Gerald Cassidy），離任后即合伙創(chuàng)辦了一家公司。如今依舊號稱華盛頓特區(qū)最好最專業(yè)、與兩黨保持最密切關系的卡西迪聯(lián)合公司（Cassidy and Associates）即源于此。兩人所經(jīng)手的第一筆生意就為塔夫茨大學爭取到三項分別為三千二百萬、一千萬和七百五十萬美元的專項撥款。利用在議會中熟絡的人脈、對官僚化程序的熟稔以及長袖善舞的精巧謀略，公司先后作為哥倫比亞、波士頓和夏威夷等眾多大學的受托人，不斷游說國會為受托機構巧立名目并提供專項經(jīng)費，公司則從中收取價值不菲的傭金。據(jù)統(tǒng)計，僅在九十年代早期，卡西迪聯(lián)合公司就為四十多所大學提供業(yè)務服務，每所大學每月支付的傭金為一萬美元。游說者的強勢，難免引起公眾以及某些政客的反感，為此參議院撥款委員會還專門通過補充修正案嘗試對說客加以約束，但效果并不理想。

不惜屈尊甚至背負同行罵名求助于游說者及商業(yè)公司，表明大學在應對政治時的無能與無奈，尤其是在里根、布什和克林頓任期內(nèi)，聯(lián)邦財政開始收緊的環(huán)境中。專項撥款雖然微薄，但對有些機構卻可能是百靈丹甚至救命稻草。不止于此，如薩維奇所言，大學這種機構是個無底洞，它從沒有類似于企業(yè)所具有的明確目標，人們對大學校長的評價就是他給大學帶來了什么。如獲得多少捐贈，建設了多少設施，各種排名等。如果沒有什么起色，野心勃勃的教授會抱怨，刁鉆苛刻的校友們會不滿。用圣母大學前校長赫斯伯格（Theodore M.Hesburgh）的說法：“你可以有最宏遠的世界眼光，但是，沒有錢你什么都不是?！币虼?，能否拿到錢，成為校長最大的壓力來源，令其如坐針氈。在九十年代，很多公私立大學校長因頂不住籌款壓力而提前離職，平均任期由以前的七八年縮短為三四年。就是人們認為富可敵國的哈佛，當時的校長陸登庭也為籌資而精疲力盡，僅上任四年就要求休假。

大學及校長們對資金的渴求，顯然源自機構的自利性，而這種自利性一旦訴諸公共財政則不僅要表現(xiàn)得光明磊落，而且更重要的是，它又要與政治人物的自利性形成一致性。薩維奇指出：毋庸置疑，國會的有些專項撥款分配雖然不乏公共之善，但往往帶有更多特殊的取向。如聯(lián)邦對參與加州硅谷、麻省128公路、北卡三角、得州硅谷園區(qū)大學的撥款，的確以先進科技產(chǎn)業(yè)的興起讓整個美國受益，但首先它迎合了科技園所在地區(qū)的經(jīng)濟利益。而能否為地區(qū)帶來可見的現(xiàn)實利益，通常又是國會議員們?yōu)樗诘貐^(qū)選民支持和擁戴的依據(jù)。由此，大學校長們與所在地的議員以及校友議員找到了共同的政治利益契合點。類似的情況不勝枚舉。而那些身居國會要職如專門撥款委員會的主席，在為本州大學以及母校贏得專項撥款上更是成就卓著。

相對于通過同行評議立項的競爭性經(jīng)費，主要用于研究設施設備建設的專項在美國R&D;總經(jīng)費中所占的份額并不高，且無論在民間還是在官方，都存在太多的非議，時任總統(tǒng)們也都對專項撥款持反對立場。故而，學術專項撥款制度在推進過程中也是跌宕起伏、一波三折。薩維奇將該制度的引入稱為一場“小的革命”，所謂“小”，是指它沒有真正觸及美國學術界整體資源分配以同行評議為主導的大局，因此，它不是顛覆性的。學術專項盡管為受益的州立大學提升了競爭性經(jīng)費的獲得能力，但并沒有動搖美國傳統(tǒng)名校穩(wěn)居金字塔頂端的格局。所謂“革命”則意味著：雖然專項份額不大，但是該制度的出臺卻如同不小心走火，擊中了崇尚獨立與自主的大學及其學術在當今社會的致命軟肋，即學術對政治的依賴性。尤其帶有反諷意味的是：人們理想意義帶有均質性的學術共同體及其所推崇的共同價值與信念乃至尊嚴，一旦遭遇政治法則所形成的現(xiàn)實利益誘惑，竟然是如此不堪一擊，學術界也容易淪為政治的“紙牌屋”。

豬肉桶政治又稱政治分肥，人們之所以賦予其貶義，通俗而言就是反正蛋糕是大家的（公共財政），但是蛋糕分切給誰就看你采取什么標準或規(guī)則。如果標準與規(guī)則是明晰的、為大家所公認且嚴格遵守，也就無所謂分肥。問題就出在規(guī)則往往是模糊的，并且有相對靈活的運作空間，每個人都希望把咸肉帶回自己家，但能否帶回去則要取決于政治謀略與權力。因此，美國學術界由專項撥款引發(fā)的豬肉桶政治，其附帶的真實“政治”意味并非是由于蛋糕來自聯(lián)邦政府。須知，如今無論是在美國還是在中國，離開了政府的資源支持，基礎研究不過就是自娛自樂、自養(yǎng)自賞的庭院微型盆景。即使在具有民間贊助傳統(tǒng)的美國，九十年代初的國家科學委員會一份報告表明：離開了聯(lián)邦政府資金，全美研究型大學中56%的研究項目都要停擺。因此，學術政治的真正含義還在規(guī)則本身，即究竟按照什么規(guī)則分配以及誰對規(guī)則具有解釋權與決定權，簡言之就是資源的配置方式，以及誰是配置的權力主體。

同行評議盡管也會存在老友關系甚至學術界內(nèi)部尋租問題而為人們所苛責，但是，它總體傾向于績效與實力至上的原則，強調學術共同體內(nèi)部自我管理，因而為AAU等精英大學群體所支持與呵護。但學術界固有的馬太效應勢必會導致機構乃至區(qū)域間的不平衡加劇甚至地位固化，學術精英陣營內(nèi)部崇尚智力價值和對外部勢力介入的反感，又會讓政府以及其他社會領域總感到自己的應急性需求被棄之不顧。故而，專項撥款就成為政府兼顧需求與公平的不二選擇。于是，在績效、需求、公平三者間，具有不同區(qū)域與背景的議員們難免會各執(zhí)一端，基于自身利益與立場，論證不同規(guī)則與取向的合法性。一九八六年七月十一日《科學》雜志曾描述了眾議院圍繞專項撥款的一次辯論場景：一方面，一些議員強調，不以學術卓越為資源分配的標準，會引發(fā)科學家們的情緒化，因而有損美國基礎研究的前景；另一方面，亞利桑那州的議員則基于本州的利益呼吁要體現(xiàn)公平性，“除非你的大學是在東西海岸，否則你得到的聯(lián)邦撥款就是一點面包屑”。來自東海岸康涅狄格州的專門委員會主席則爭辯道，他很清楚同行評議的優(yōu)勢，接著又打圓場：不過如果一位參議員不能“為本州的情況辯護，那么設立一個授權委員會或者作為美國參議員就確實沒有多大意義”。各方圍繞自身利益和立場明爭暗斗表明：如何確立一個能夠為眾人所接受的剛性規(guī)則永遠都是一個問題，因為同行評議的績效至上原則也同樣有公平性付之闕如的弊病。故而，在國會最終的投票中，東西海岸的高等教育發(fā)達地區(qū)還是敗給了其他大多數(shù)地區(qū)，以五十六票對四十二票支持專項分配依賴于政治智慧（political wisdom）而不是同行評議。對于這種政治智慧，《科學》雜志直接稱之為“豬肉桶”。沒有明晰的剛性規(guī)則，誰能拿到就看各自的智慧、招數(shù)與能耐了。對投票結果，AAU時任主席羅森茨威格極為不滿，他不無戲謔地說道：“當心哦，準備好應對麻煩，一切都有可能發(fā)生?！辈贿^反觀我們當下的現(xiàn)實，有了剛性的規(guī)則乃至具體的量化指標，就沒有麻煩了嗎？！這還真是一個問題。

（James D.Savage：Funding Sciencein Ameriea：Congress，Universities，and the Polities of the Academie Pork Barrel.Cambridge University Press，New York，1999）