劉英赫(國家圖書館，北京 100081)

1 引言

2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過《公共圖書館法》，自2018年1月1日起施行?！豆矆D書館法》是一部規(guī)制和調(diào)整公共圖書館設(shè)立、運(yùn)行、服務(wù)的法律，共六章五十五條的篇幅對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，其中第26條為“呈繳制度”規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，要求“出版單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物?！盵1]因我國并未有獨(dú)立的呈繳法，所以該條規(guī)定即成為我國關(guān)于呈繳的最高法律規(guī)定，一定程度上彌補(bǔ)了我國尚未有呈繳“法律”(就效力層級而言)規(guī)定的空白。

從《公共圖書館法》的規(guī)定可見，只有國家圖書館和省級圖書館才是受繳主體，對于除省級圖書館之外的地方公共圖書館是否有權(quán)接受呈繳并未有明確規(guī)定，那么，這些省級圖書館之外的地方公共圖書館是否能夠成為受繳主體？是否有權(quán)接受本區(qū)域內(nèi)的出版機(jī)構(gòu)送交的出版物？將是本文分析和思考的要點(diǎn)所在。

2 我國呈繳制度中受繳主體的相關(guān)規(guī)定

我國現(xiàn)行的呈繳制度中，尚未有一部統(tǒng)一的關(guān)于呈繳的法律，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章都不同層面的對呈繳進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。尤其是自上世紀(jì)90年代以來，呈繳制度的規(guī)定層出不窮，并出現(xiàn)了地方文獻(xiàn)的呈繳制度，至此形成“呈繳多頭”的局面，此類問題應(yīng)如何處理已經(jīng)是文獻(xiàn)保護(hù)領(lǐng)域必須面對和解決的問題。

2.1 國家館作為受繳主體的規(guī)定

2.1.1 行政法規(guī)中的規(guī)定

2016年，國務(wù)院修訂《出版管理?xiàng)l例》，其第2條中對“出版物”的界定是“報(bào)紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等”，第22條規(guī)定：“出版單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向國家圖書館、中國版本圖書館和國務(wù)院出版行政主管部門免費(fèi)送交樣本。”[2]

同年，國務(wù)院也修訂了《音像制品管理?xiàng)l例》，其第12條中規(guī)定“音像出版單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向國家圖書館、中國版本圖書館和國務(wù)院出版行政主管部門免費(fèi)送交樣本?！盵3]

2.1.2 部門規(guī)章中的規(guī)定

1991年11月3日，新聞出版署發(fā)布《關(guān)于調(diào)整向北京圖書館繳送雜志樣本數(shù)量的通知》，該通知對向北京圖書館繳送雜志樣本的數(shù)量進(jìn)行了調(diào)整，由1本增至3本。[4]

2004年6月新聞出版總署(2001年，新聞出版署更名為新聞出版總署，升格為正部級機(jī)構(gòu))發(fā)布了《音像制品出版管理規(guī)定》，其第29條規(guī)定：“音像出版單位、經(jīng)批準(zhǔn)出版配合本版出版物音像制品的出版單位，應(yīng)自音像制品出版之日起30日內(nèi)，分別向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署免費(fèi)送交樣本?！盵5]

2005年9月發(fā)布的《期刊出版管理規(guī)定》和《報(bào)紙出版管理規(guī)定》的第43條和45條分別對期刊和報(bào)紙的呈繳進(jìn)行了規(guī)定，內(nèi)容分別為：“期刊出版單位須在每期期刊出版30日內(nèi)，分別向新聞出版總署、中國版本圖書館、國家圖書館以及所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門繳送樣刊3本。”[6]“報(bào)紙出版單位須按照國家有關(guān)規(guī)定向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署以及所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門繳送報(bào)紙樣本?！盵7]

2007年12月發(fā)布了《電子出版物出版管理規(guī)定》，第35條規(guī)定：“電子出版物發(fā)行前，出版單位應(yīng)當(dāng)向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署免費(fèi)送交樣品。”[8]

2.2 地方公共圖書館作為受繳主體的規(guī)定

地方性法規(guī)規(guī)章是我國法的效力層級之一，關(guān)于“地方公共圖書館作為呈繳制度主體的規(guī)定”，主要見于各地的圖書館條例、管理辦法以及各種通知[9]之中，北京、上海、內(nèi)蒙古、湖北、河南、廣東、廣西、浙江等都有相應(yīng)規(guī)定，更低一層的市級人大和政府中如廣州、東莞、烏魯木齊、撫順、威海等也有相應(yīng)規(guī)定；此外，部分地區(qū)的出版管理?xiàng)l例中也有相應(yīng)規(guī)定。關(guān)于規(guī)定的具體內(nèi)容，大部分較為近似，主要是規(guī)定地方的出版單位應(yīng)在出版物正式出版發(fā)行的一定時(shí)期內(nèi)向地方公共圖書館進(jìn)行呈繳：

表1 地方公共圖書館作為受繳主體規(guī)定一覽表

注：表格中的日期及冊數(shù)完全從具體規(guī)定中摘出，所以格式并不統(tǒng)一

注1：公開及內(nèi)部出版物樣書(刊)都需呈繳

注2：特殊種類或者出版數(shù)量較少的出版物外除外

注3：出版單位發(fā)行其出版物前，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向國家有關(guān)單位和省新聞出版(版權(quán))行政部門及省圖書館免費(fèi)送交樣本

注4：除特殊種類或者出版數(shù)量較少的出版物外

注5：除部分出版數(shù)量較少的出版物外

注6：除特殊種類或者出版數(shù)量較少的出版物外

除上述列表中所見的地方性法規(guī)規(guī)章外，還包括有《撫順市地方文獻(xiàn)呈繳辦法》(1991年)、《威海市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市文化局關(guān)于建立地方文獻(xiàn)呈繳本制度的意見的通知》(2003年)、《紅河哈尼族彝族自治州人民政府出版物呈繳本暫行辦法》(2004年)、《合肥市地方文獻(xiàn)樣本繳送辦法》(2005年)等等，都對地方文獻(xiàn)的呈繳有所規(guī)定，具體內(nèi)容較為近似，不在表格中一一表述，單純的就某個(gè)省而言，就不乏文章專門撰寫其呈繳制度，[10-12]地方呈繳制度的輻射范圍可見一斑。

3 關(guān)于我國呈繳制度中“受繳主體”規(guī)定的幾點(diǎn)思考

3.1 呈繳制度是一項(xiàng)國家工程

呈繳制度被認(rèn)為是全面收藏和保存一國文化遺產(chǎn)最直接而有效的方式，它是一項(xiàng)國家工程，各國都有相應(yīng)的呈繳法律規(guī)定，或是單獨(dú)的呈繳法，或是規(guī)定在其他法律之中，用法律的權(quán)威性與效力性提高呈繳制度的保障力度，從而更有利地保護(hù)一個(gè)國家的文化遺產(chǎn)。從這個(gè)角度出發(fā)，作為呈繳制度組成部分之一的受繳主體，只有國家館最為適宜。我國目前的呈繳制度中，“多頭呈繳”“地方呈繳”大量存在，甚至在這個(gè)基礎(chǔ)上，有學(xué)者還撰文論及高校圖書館應(yīng)作為受繳主體。[13-14]文化遺產(chǎn)怎樣才能更好的保存，是否受繳主體越多保存越好？恐怕并不盡然。以廣東省為例，省級層面有省委宣傳部、省文化廳和省新聞出版局聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好粵版出版物樣本繳送工作的通知》(2009)，要求省內(nèi)出版者的公開出版物向廣東省立中山圖書館繳送；廣州市、東莞市分別施行有《廣州市公共圖書館條例》《東莞市公共圖書館管理辦法》，并且分別明文規(guī)定了本地區(qū)的公開出版物應(yīng)向市圖書館進(jìn)行呈繳。試想，作為廣州、東莞的出版者，不僅需要向市館呈繳，向省館呈繳，還要向國家館呈繳；試問，作為出版者，對于這層層的義務(wù)、責(zé)任，履行負(fù)擔(dān)何謂不重？“多頭呈繳”是我國呈繳制度貫徹實(shí)施不利的一個(gè)重要原因，減少受繳主體數(shù)量，根據(jù)《公共圖書館法》的相關(guān)規(guī)定，要求出版單位向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物，其他級別的公共圖書館則不再作為受繳主體接受繳送出版物，是提高呈繳率、解決我國目前呈繳困境、保存文化遺產(chǎn)的有效之法。

3.2 公共圖書館的職責(zé)和功能定位

公共圖書館，是指經(jīng)依法登記設(shè)立并向社會(huì)公眾免費(fèi)開放的圖書館，通過開放公共空間設(shè)施場地，開展公益性講座、培訓(xùn)，提供文獻(xiàn)信息查詢、借閱等服務(wù)，滿足公民精神文化需求、傳播先進(jìn)文化、傳承人類文明，是公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，對提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會(huì)文明程度有重要作用。新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國逐步建立起了國家、省、市、縣四級公共圖書館系統(tǒng)。截至2016年底，我國共有政府設(shè)立的公共圖書館3153個(gè)，全國公共圖書館從業(yè)人員57208人，圖書總藏量約9.02億冊，全年共為讀者舉辦各種活動(dòng)140033次。[15]公共圖書館為我國公共文化服務(wù)體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)發(fā)揮著重大作用。

關(guān)于公共圖書館的職責(zé)和功能定位，南開大學(xué)信息資源管理系柯平教授在主持的國家圖書館重大項(xiàng)目“社會(huì)公共服務(wù)體系中的圖書館發(fā)展趨勢、定位與服務(wù)研究”[16]中做了深入探討，認(rèn)為各級公共圖書館的職責(zé)和功能定位如表2。

分析表2可見，在對公共圖書館職責(zé)(基本職能)的界定上，省級圖書館“全省地方文獻(xiàn)的收集整理中心，擔(dān)負(fù)本省文獻(xiàn)資源保存的職能”是根據(jù)其級別來承擔(dān)的職責(zé)，根據(jù)我國的行政區(qū)域劃分，層級高一些的省級圖書館來承擔(dān)“本省文獻(xiàn)資源保存的職能”，市級圖書館以及縣級圖書館則不涉及此職能。如此，從職責(zé)和功能定位的角度，對于一些市級、縣級圖書館，無需成為“受繳主體”，接收出版物，這樣有助于我國“多頭呈繳”“地方呈繳”問題一定程度的厘清。

表2 各級公共圖書館功能定位

3.3 國外的立法趨勢參考

自法國首先設(shè)立呈繳制度以來，經(jīng)過四百多年的發(fā)展，世界上已經(jīng)有一百多個(gè)國家和地區(qū)確立了這一制度，國外出版物呈繳制度的立法大致有三種方式：一是有獨(dú)立的呈繳法規(guī)，如南非《法定呈繳法》、挪威《文獻(xiàn)法定呈繳法》《文獻(xiàn)法定呈繳條例》；二是寫入版權(quán)法，如英國在《法定繳存圖書館法外》，《版權(quán)、外觀設(shè)計(jì)和專利法》中也有呈繳的相關(guān)規(guī)定；三是寫入圖書館法，如日本的呈繳制度即納入到了《國立國會(huì)圖書館法》中，并輔之以《基于國立國會(huì)圖書館法的呈繳規(guī)程》，韓國的《圖書館法》《國會(huì)圖書館法》中都有關(guān)于呈繳的規(guī)定。[17]

世界知識產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)對80個(gè)國家做的版權(quán)登記和呈繳制度的調(diào)查數(shù)據(jù)(WIPO Summary of the responses to the questionnaire for survey on copyright registration and deposit systems)顯示，包括克羅地亞、牙買加、日本、韓國、拉脫維亞、挪威、新加坡、西班牙、瑞典、美國等38個(gè)國家規(guī)定了單一的受繳主體，即只有一個(gè)機(jī)構(gòu)作為受繳主體；20個(gè)國家對受繳主體未予明確規(guī)定，22個(gè)國家規(guī)定的受繳主體多于一個(gè)。[18]可以看出，受繳主體單一化已經(jīng)在多個(gè)國家的立法中有所體現(xiàn)，成為一種立法趨勢，受繳主體總體上呈遞減趨勢，有權(quán)接收呈繳的機(jī)構(gòu)數(shù)量被嚴(yán)格限制。減少呈繳制度中受繳主體的數(shù)量，確定國家館或者其他國家級機(jī)構(gòu)作為唯一受繳主體，是提高繳送效率、保存文化遺產(chǎn)的有效方法之一。國家圖書館和省級圖書館作為我國現(xiàn)行呈繳制度中的“受繳主體”，符合我國現(xiàn)在的國情，同時(shí)，我們也要看到當(dāng)前的國際趨勢，這樣才能立足自身，放眼國際，既保持自身制度建設(shè)的合理性，同時(shí)也注意到相關(guān)領(lǐng)域國際發(fā)展的前瞻性。

3.4 “合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則需要遵循

對出版者而言，呈繳是義務(wù)毋庸置疑，但是義務(wù)并不因有明文規(guī)定而合理，“合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則需要遵循，否則即便明文規(guī)定為義務(wù)，實(shí)際履行仍問題重重。我國現(xiàn)行的所有呈繳規(guī)定中，只規(guī)定了出版者的呈繳義務(wù)，對相關(guān)權(quán)利并未觸及，國外多有規(guī)定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制我國更是未見，在這種情況下，“合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則被踐踏無余，首當(dāng)其中者即為：公共圖書館作為受繳主體。以前文廣東為例，對于廣州、東莞的出版者而言，三重的呈繳義務(wù)既不合理，也不有限，更不適當(dāng)?！岸囝^呈繳”成為了一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，直接影響出版者呈繳的積極性，以廣州出版者為例，根據(jù)規(guī)定需向國家圖書館及中國版本圖書館等呈繳5冊、向省館呈繳2冊、向市館呈繳4冊，這里需要指出，向地方出版行政管理部門及其指定的圖書館呈繳的數(shù)量還未提及。廣東省立中山圖書館的謝敏儀副研究館員曾撰文指出“廣東省新聞出版局和廣東省文化廳1999年聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于向我省19所公共圖書館贈(zèng)送圖書樣本、免費(fèi)展出的通知》規(guī)定指出：出版社每出一種新書，直接向省內(nèi)19所公共圖書館贈(zèng)寄樣書2冊(套)。以一個(gè)廣州市屬出版社為例，繳送總數(shù)量需47冊(件/套)或以上?！盵19]47冊，數(shù)目之巨，讓人驚詫，“合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則蕩然無存。

呈繳制度的實(shí)施涉及到呈繳主體、受繳主體、監(jiān)督主體等幾方主體，各方在此制度中有不同的利益訴求，發(fā)揮著各自的作用。尤其作為受繳主體，更是應(yīng)該明晰確定，在“合理、有限、適當(dāng)”的呈繳原則下，建立強(qiáng)制呈繳為主，自愿呈繳為輔，補(bǔ)償、免除呈繳為補(bǔ)的多元呈繳模式。

3.5 “地方文獻(xiàn)入藏和保護(hù)”不構(gòu)成“多頭呈繳”的正當(dāng)理由

我國以公共圖書館為受繳主體的地方文獻(xiàn)呈繳制度始于90年代，由于當(dāng)時(shí)購書經(jīng)費(fèi)相對減少，各地公共圖書館紛紛呼吁地方政府立法，以加強(qiáng)地方文獻(xiàn)的入藏和保護(hù)，于是在此背景下陸續(xù)出臺(tái)了一些地方文獻(xiàn)向地方公共圖書館呈繳的規(guī)定，具體的相關(guān)內(nèi)容前文已述。這些“量身定做”的地方文獻(xiàn)呈繳的規(guī)定雖初始目的良好，但卻極具不合理性，看似一定程度上解決了地方文獻(xiàn)入藏和保護(hù)問題，實(shí)為飲鴆止渴，帶來了我國呈繳制度的嚴(yán)重問題——呈繳多頭。

地方文獻(xiàn)的入藏和保護(hù)當(dāng)然重要，需要尋找其自身的合理路徑解決，而不是借助于其他渠道。2017年3月1日，《公共文化服務(wù)保障法》正式施行，我國公共文化服務(wù)法律保障取得歷史性突破，該法首次以法律的形式明確了各級人民政府是承擔(dān)公共文化服務(wù)工作的責(zé)任主體，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共文化服務(wù)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”[20]，規(guī)定了政府在公共文化服務(wù)組織、管理、提供、保障中的職責(zé)。圖書館作為公共文化服務(wù)的窗口，地方文獻(xiàn)的入藏和保護(hù)理應(yīng)由地方政府首要負(fù)責(zé)，而不是借助于地方文獻(xiàn)呈繳的規(guī)定，地方文獻(xiàn)呈繳可以客觀實(shí)現(xiàn)地方文獻(xiàn)的入藏和保護(hù)，但卻并非構(gòu)成一定級別的公共圖書館作為受繳主體的正當(dāng)理由。呈繳制度的核心目的是保存國家文化遺產(chǎn)，并非是為圖書館免費(fèi)獲取文獻(xiàn)提供保障。

〔1〕 中華人民共和國公共圖書館法[EB/OL].[2017-11-20].http://news.xinhuanet.com/2017-11/04/c_1121906584.htm

〔2〕 出版管理?xiàng)l例[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5139389.htm

〔3〕 音像制品管理?xiàng)l例[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5139387.htm

〔4〕 關(guān)于調(diào)整向北京圖書館繳送雜志樣本數(shù)量的通知[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gsfzb.gov.cn/FLFG/Print.asp?ArticleID=33855

〔5〕 音像制品出版管理規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔6〕 期刊出版管理規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔7〕 報(bào)紙出版管理規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔8〕 電子出版物出版管理規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔9〕 地方性條例、管理辦法以及各種通知對呈繳的規(guī)定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔10〕 姜桂榮，楊萍.云南省呈繳本制度探析——以云南省圖書館為例[J].云南檔案，2011(6):26-28

〔11〕 胡海燕.公共圖書館地方文獻(xiàn)呈繳工作——以廣西壯族自治區(qū)圖書館與廣西八大出版社為例[J].大學(xué)圖書情報(bào)學(xué)刊，2011(6):33-43

〔12〕 李春.試述省級公共圖書館呈繳本制度[J].科技情況開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2010(15):79-81

〔13〕 周衛(wèi)妮.高校圖書館建立呈繳本制度探討[J].河北科技圖苑，2012(5):23-24

〔14〕 趙吉民.高校圖書館實(shí)行呈繳本制的思考[J].長春師范學(xué)院學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2009(8):161-163

〔15〕 中華人民共和國文化部2016年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].[2017-11-20].http://www.mcprc.gov.cn/whzx/whyw/201705/t20170515_494514.html

〔16〕 柯平，蘇福.基于功能定位的公共圖書館評估[J].圖書館，2016(8):1-4

〔17〕 盧海燕.國外圖書館法律選編[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2014

〔18〕 WIPO Summary of the responses to the questionnaire for survey on copyright registration and deposit systems[EB/OL].[2017-11-20].http://www.wipo.int/export/sites/www/copyright/en/registration/pdf/part_b_annexes_tables.pdf

〔19〕 謝敏儀.樣本繳送制度下圖書館與出版社的互利共贏——廣東省圖書樣本繳送工作分析[J].新世紀(jì)圖書館，2014(5):58-61

〔20〕 公共文化服務(wù)保障法[EB/OL].[2017-11-20].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm