武學(xué)超 徐雅婷

摘要：近年來(lái)，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的政策文件，實(shí)施了大量政策工具。通過(guò)對(duì)2006-2016年44份主要政策文本定量分析發(fā)現(xiàn)：法規(guī)管制政策工具應(yīng)用過(guò)溢;稅收優(yōu)惠、金融支持、部分公共服務(wù)以及需求型政策工具應(yīng)用不充分，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期政策工具分布不夠合理。對(duì)此，應(yīng)整體降低法規(guī)管制政策工具使用頻率，加大稅收優(yōu)惠和財(cái)政支持政策工具應(yīng)用力度，進(jìn)一步完善部分公共服務(wù)政策工具，加強(qiáng)需求型政策工具的整體應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新;政策文本;政策工具

高級(jí)知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，創(chuàng)新模式正由傳統(tǒng)的線性創(chuàng)新走向非線性創(chuàng)新，從閉合式創(chuàng)新走向開放式創(chuàng)新，并正在向以整合式協(xié)同（integrated collaboration）、共創(chuàng)共享價(jià)值（co-created shared value）和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)（innovation ecosystems）為典型特質(zhì)的“開放式創(chuàng)新2.0”范式轉(zhuǎn)型。[1]產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新是非線性開放式創(chuàng)新的典型模式，并成為世界各國(guó)提升創(chuàng)新能力的有效途徑。近年來(lái)，我國(guó)政府在推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展中出臺(tái)了一系列政策文件，實(shí)施了大量政策工具，有效地推動(dòng)了產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新能力提升。根據(jù)《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新能力已由2012-2013年度的第35位，逐漸上升到2016-2017年度的第30位[2]，但在政策工具的運(yùn)用上仍存在諸多亟待解決的問(wèn)題。本文借助于政策工具理論，結(jié)合產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新準(zhǔn)備、運(yùn)行、終止三個(gè)階段周期，初步建立二維政策工具分析框架，對(duì)我國(guó)2006-2016年國(guó)家政府發(fā)布的44份主要政策文本進(jìn)行了定量統(tǒng)計(jì)分析，實(shí)證剖析我國(guó)政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具在局部維度的過(guò)溢或不足等問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的政策建議。

一、政策文本選擇與分析框架

（一）政策文本選擇

本文所選取的政策文本是中央政府各部委公開發(fā)布的正式政策文件，并主要對(duì)國(guó)務(wù)院、科技部、教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等相關(guān)部門官方門戶網(wǎng)站進(jìn)行了相對(duì)全面檢索。由于涉及產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的政策文件較多，為了確保所選取政策文本的代表性，筆者按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行整理和遴選：一是僅采用中央層級(jí)的政策文本，即發(fā)文單位為國(guó)務(wù)院及各部委，由于各省、市、自治區(qū)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展存在差異，發(fā)展速度、規(guī)模都千差萬(wàn)別，不具代表性和權(quán)威性，因此地方的政策文本不予采用;二是政策發(fā)布形式主要選取“辦法”、“規(guī)劃”、“法律法規(guī)”、“意見”、“通知”、“公告”等能直接體現(xiàn)我國(guó)政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的政策文件;三是選取的政策文本的時(shí)間跨度為2006-2016年，主要原因是，自2006年國(guó)家出臺(tái)《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新工作進(jìn)入全新發(fā)展階段。通過(guò)以上步驟，筆者最終梳理了有效政策樣本44份（如表4）。

（二）分析框架構(gòu)建

從政策工具視角對(duì)我國(guó)政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本分析，一方面需要判定所選取的政策樣本分別使用何種政策工具以及屬于何種類型，另一方面需要考慮產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的運(yùn)行周期。只有把政策工具和產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期結(jié)合起來(lái)分析，才能對(duì)我國(guó)政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的整個(gè)政策體系進(jìn)行較為客觀系統(tǒng)的評(píng)價(jià)。對(duì)此，本文構(gòu)建了產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本的二維分析框架。

1.X維度：政策工具維度

本文借助于學(xué)者Rothwell和Zegveld的關(guān)于政策工具的分類方式，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，并以此建立X維度。[3]其中，供給型和需求型政策工具對(duì)政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展起著直接推動(dòng)或拉動(dòng)作用，而環(huán)境型政策工具則發(fā)揮著間接的影響作用，如圖1所示。

（1）供給型政策工具

供給型政策工具主要表現(xiàn)為政策對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的推動(dòng)力，指政府通過(guò)對(duì)資金、人才、服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素的直接供給，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。供給型政策工具可具體分為資金投入、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等四個(gè)方面，具體政策工具如表1所示。

（2）環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具主要表現(xiàn)為政策對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的影響力，指政府通過(guò)金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施等政策影響產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境因素，為其發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，改善市場(chǎng)條件，消除市場(chǎng)障礙，間接影響并促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展，具體政策工具如表2所示。

（3）需求型政策工具

需求型政策工具主要表現(xiàn)為政策對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的拉動(dòng)力，指政府通過(guò)采取措施營(yíng)造市場(chǎng)需求，減少市場(chǎng)的不確定性，從而拉動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。具體政策工具可分為政府采購(gòu)、外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)等幾方面，具體政策工具的含義如表3所示。

2.Y維度：產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期維度

根據(jù)生命周期理論，本文將產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期分為準(zhǔn)備、運(yùn)行、終止三個(gè)時(shí)期，準(zhǔn)備期包括外部需求、機(jī)會(huì)識(shí)別、選擇協(xié)同主體、明確協(xié)同資源、營(yíng)建協(xié)同環(huán)境;運(yùn)行期包括知識(shí)共享、知識(shí)轉(zhuǎn)移、知識(shí)學(xué)習(xí)與內(nèi)化、知識(shí)成果產(chǎn)出;終止期包括協(xié)同目標(biāo)完成、評(píng)估利益分配、終止運(yùn)行。[4]以此建立Y維度分析框架。通過(guò)對(duì)政策工具理論和產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期的梳理，最終建立政策工具二維分析框架，如圖2所示。

二、政策文本統(tǒng)計(jì)分析

（一）定義分析單元與類目

根據(jù)已構(gòu)建的二維分析框架，設(shè)置文本分析類目包括：政策工具維度——“資金投入”“公共服務(wù)”“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“人才培養(yǎng)”“金融支持”“稅收優(yōu)惠”“法規(guī)管制”“策略性措施”“政府采購(gòu)”“貿(mào)易管制”“外包”“海外機(jī)構(gòu)”;運(yùn)行周期維度——“準(zhǔn)備期”“運(yùn)行期”“終止期”。通過(guò)對(duì)每份政策文本的認(rèn)真梳理，筆者對(duì)已遴選出的44份我國(guó)政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本內(nèi)容按照“政策編號(hào)一條款序列號(hào)”進(jìn)行編碼，如表4所示（政策中有些一個(gè)條目會(huì)涉及一個(gè)以上的政策工具，此時(shí)用“*”加以區(qū)分）。

（二）統(tǒng)計(jì)分析

根據(jù)政策文本分析框架，將內(nèi)容分析單元?dú)w入相應(yīng)的分析類目，可以得到產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具二維分布圖。從整體上看，44份產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本涵蓋了供給面、環(huán)境面和需求面政策工具的運(yùn)用，內(nèi)容涉及產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的準(zhǔn)備、運(yùn)行、終止三個(gè)運(yùn)行周期，對(duì)協(xié)同主體的選擇、科技成果的轉(zhuǎn)化、利益分配等提供了多方面的激勵(lì)和規(guī)制。

1.政策時(shí)間及數(shù)量

在44份有效政策樣本中，從時(shí)間分布看，2006-2010年是我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的全新發(fā)展階段，國(guó)家從戰(zhàn)略高度上開始關(guān)注產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，并出臺(tái)了一些相關(guān)政策，特別是2006年，國(guó)家政府針對(duì)《國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）年》出臺(tái)了相應(yīng)的配套政策，一年內(nèi)共發(fā)布了4份政策文件。十八大提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”發(fā)展戰(zhàn)略之后，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新被提到了前所未有的國(guó)家戰(zhàn)略高度，并于2012年出臺(tái)了“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃”，即“2011計(jì)劃”，這標(biāo)志著我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新進(jìn)入了全面深入的高級(jí)發(fā)圖32006-2016年我國(guó)政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本時(shí)間分布圖展階段，國(guó)家各部委發(fā)布的相關(guān)政策文件較為頻繁，特別是2015年和2016年發(fā)布的政策文件占了十年來(lái)的50%。這說(shuō)明，國(guó)家政府對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新重視程度不斷增強(qiáng)，我國(guó)已全面進(jìn)入?yún)f(xié)同創(chuàng)新攻堅(jiān)階段。其主要原因是，“產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新與國(guó)家創(chuàng)新能力之間存在著高度正相關(guān)”已成為國(guó)際共識(shí)，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新成為世界各國(guó)提升國(guó)家創(chuàng)新能力重大戰(zhàn)略選擇。我國(guó)為如期實(shí)現(xiàn)2020年建成創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)亟待加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。

2.產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新三類政策工具分布

表5是本文對(duì)國(guó)家政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果顯示，環(huán)境型政策工具占一半以上（52%），其次是供給型政策工具（40%），最少的是需求型政策工具（8%）。這說(shuō)明政府更加傾向于采取間接手段，通過(guò)改善產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的市場(chǎng)環(huán)境，消除市場(chǎng)障礙以推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。需求型政策工具比例明顯偏低，對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的拉動(dòng)力嚴(yán)重不足，從而出現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中相關(guān)市場(chǎng)發(fā)展滯后的問(wèn)題。

在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制用的最多，占到一半以上（55%），其次是策略性措施，占到32%，金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具相加僅占13%。對(duì)于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展來(lái)講，法規(guī)管制無(wú)疑是最有效也是最簡(jiǎn)單的政策工具，是行政權(quán)力直接對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，但當(dāng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展到一定程度時(shí)，過(guò)度使用法規(guī)管制工具也可能會(huì)對(duì)其發(fā)展起到負(fù)作用，而且金融支持和稅收優(yōu)惠這類激勵(lì)性政策工具的嚴(yán)重缺乏也會(huì)影響各創(chuàng)新主體合作積極性，阻礙合作研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化。

在供給型政策工具中，最受關(guān)注的是人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新起步晚，整體發(fā)展較發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)落后，政府非常重視對(duì)人才的支持，重視提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)。而資金投入政策工具的應(yīng)用稍顯薄弱，任何創(chuàng)新活動(dòng)都需要大量的資金支持，資金瓶頸將會(huì)直接阻礙產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的進(jìn)程與發(fā)展。

在需求型政策工具中，整體應(yīng)用的都比較少，貿(mào)易管制工具沒(méi)有提及。需求型政策可以通過(guò)政府采購(gòu)、外包、貿(mào)易管制手段減少市場(chǎng)的不確定性，以更有利地推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。而政府采購(gòu)僅在4份政策文本中提到，外包政策工具也是近幾年才提出，貿(mào)易管制政策工具的缺乏，增大了政府在財(cái)政、人員等諸多方面的壓力。因此，政府急需加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用。

3.產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期階段分布

從產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期維度統(tǒng)計(jì)分析看，得到政策工具在Y維度上的分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果和各階段政策工具百分比示意圖（如表6）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，政府制定的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展政策覆蓋了其準(zhǔn)備、運(yùn)行、終止三個(gè)運(yùn)行周期。政策工具的一半以上都應(yīng)用于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的準(zhǔn)備階段，運(yùn)行階段和終止階段都比較少。這說(shuō)明國(guó)家目前把主要的關(guān)注點(diǎn)放在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新準(zhǔn)備階段的機(jī)會(huì)識(shí)別、主體選擇、合作模式選擇、資源和環(huán)境的選擇上，目的是努力開展知識(shí)協(xié)同活動(dòng)，推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新進(jìn)程。而在知識(shí)轉(zhuǎn)移與共享的運(yùn)行階段，給予的關(guān)注度較低，對(duì)于終止階段協(xié)同目標(biāo)完成和協(xié)同價(jià)值評(píng)估、利益分配給予的關(guān)注力度也不是太高?？傮w看來(lái)，政府在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新各運(yùn)行周期給予的重視程度有極大偏差，運(yùn)行階段是產(chǎn)生知識(shí)創(chuàng)新成果的時(shí)期，是產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵時(shí)期，而終止階段是績(jī)效評(píng)估和利益分配時(shí)期，任意階段政策工具的缺失都會(huì)阻礙各創(chuàng)新主體合作關(guān)系的建立，阻礙知識(shí)轉(zhuǎn)移和科技成果的產(chǎn)出，阻礙產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)程。

三、研究結(jié)論

（一）法規(guī)管制政策工具應(yīng)用過(guò)溢，且部分管制不力

從分析結(jié)果看，環(huán)境型政策工具的應(yīng)用占三類政策工具的52%，其中法規(guī)管制政策工具就占到39%，稅收優(yōu)惠、金融支持政策工具應(yīng)用過(guò)少，僅占到4%和5%。法規(guī)管制工具應(yīng)用過(guò)于頻繁，主要是因?yàn)槠鋱?zhí)行起來(lái)簡(jiǎn)單直接，而且見效快，政府習(xí)慣并善于通過(guò)制定法律法規(guī)、企業(yè)制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)秩序。正是由于法規(guī)管制的這些特點(diǎn)，使得政策制定者對(duì)其運(yùn)用形成了一種路徑依賴，并出現(xiàn)一定程度上的過(guò)溢問(wèn)題。我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新法規(guī)管制政策工具應(yīng)用過(guò)溢的同時(shí)，部分管制應(yīng)用不力。知識(shí)產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中亟待解決但又十分復(fù)雜的法律法規(guī)問(wèn)題，一直是我國(guó)法規(guī)管制的薄弱環(huán)節(jié)。在《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（國(guó)發(fā)〔2005〕44號(hào)）中提出“建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制和知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易制度”;2015年《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》又提出“依法約定合作組織形式、任務(wù)分工、資金投入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬等事項(xiàng)”。從出臺(tái)的這些政策文本看，國(guó)家雖然幾度提到要建立健全和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬及收益分配機(jī)制，但缺乏專門對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新科技成果所有權(quán)歸屬問(wèn)題的具體管制，從而容易引發(fā)各協(xié)同方彼此間的糾紛。

（二）稅收優(yōu)惠和金融支持政策工具應(yīng)用不足

稅收優(yōu)惠作為激勵(lì)和誘導(dǎo)性政策工具，僅在《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》若干配套政策（國(guó)發(fā)〔2006〕6號(hào)）中有所提及，之后十年有關(guān)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文件中“稅收優(yōu)惠”這一主題并未得到充分關(guān)注。主要發(fā)達(dá)國(guó)家在推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新時(shí)一直重視稅收優(yōu)惠政策工具的應(yīng)用。如英美等國(guó)基本上形成了以間接優(yōu)惠為主、直接優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠體系，直接優(yōu)惠包括采用低稅率、稅收減免等，間接優(yōu)惠主要有費(fèi)用扣除、稅收抵免等，稅收優(yōu)惠政策工具大多是通過(guò)政府出臺(tái)專門法律法規(guī)予以保障。在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，健全完善的稅收優(yōu)惠政策能夠調(diào)動(dòng)各創(chuàng)新主體，尤其是企業(yè)進(jìn)行自主研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新的積極性，是推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的重要激勵(lì)型工具。同樣作為激勵(lì)和誘導(dǎo)的金融支持政策工具，從頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，其僅占環(huán)境型政策工具的5%，44份政策文本中僅有3份政策文本涉及，且提出的政策過(guò)于宏觀和籠統(tǒng)，具體能夠?qū)嵤┑恼吖ぞ弑容^欠缺。例如《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（國(guó)發(fā)〔2006〕6號(hào)）中提出要“通過(guò)財(cái)稅、金融等政策，引導(dǎo)企業(yè)增加研究開發(fā)投入”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”國(guó)家自主創(chuàng)新能力建設(shè)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕4號(hào)）提出要“進(jìn)一步研究并完善支持企業(yè)創(chuàng)新和科研成果產(chǎn)業(yè)化的財(cái)稅金融政策”。雖然出臺(tái)了這些政策，但具體如何支持、支持力度多大、具體怎樣操作執(zhí)行等問(wèn)題都沒(méi)有明確提出?？梢姡覈?guó)政府對(duì)于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新金融支持方面政策工具應(yīng)用力度不夠。金融支持工具的缺乏，會(huì)加大產(chǎn)學(xué)研各創(chuàng)新主體資金籌集難度，增加各創(chuàng)新主體尤其是企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）部分公共服務(wù)政策工具應(yīng)用缺失

我國(guó)政府在推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中雖然比較重視公共服務(wù)政策工具的制定，但多是提供一些產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等基礎(chǔ)服務(wù)。建立績(jī)效評(píng)估體系、定期發(fā)布績(jī)效評(píng)估權(quán)威報(bào)告，是政府具體指導(dǎo)、支持產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的科學(xué)依據(jù)。近幾年，我國(guó)以協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)為標(biāo)志的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新雖然取得了一定成效，使高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)及創(chuàng)新資源得到了協(xié)同有效整合。但無(wú)論是國(guó)家級(jí)的，還是省級(jí)的，其組建、運(yùn)行、實(shí)施效果均缺乏權(quán)威統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行大規(guī)模定期績(jī)效評(píng)估，其后期發(fā)展中政府如何支持缺乏翔實(shí)的科學(xué)依據(jù)。在中介組織建設(shè)方面，近年來(lái)，我國(guó)政府在相關(guān)政策文件中也提出了要建立中介服務(wù)組織，但由于受體制機(jī)制的制約，具體實(shí)施中成效不佳，中介機(jī)構(gòu)大多數(shù)功能單一，機(jī)構(gòu)不健全，還未形成網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作和專業(yè)化分工的服務(wù)體系，仍未建立起長(zhǎng)期規(guī)范的全國(guó)性產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新高層論壇之類的商議交流平臺(tái)，始終缺乏明確的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新進(jìn)行支持。

（四）需求型政策工具整體應(yīng)用不充分

需求型政策工具的應(yīng)用占所有政策工具的8%，處于全面缺失狀態(tài)。在本研究收集的44份有效政策樣本中，涉及外包的僅有一份政策，涉及政府采購(gòu)和海外機(jī)構(gòu)的也是寥寥無(wú)幾，貿(mào)易管制未曾涉及?？梢哉f(shuō)，我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中需求型政策工具的應(yīng)用存在嚴(yán)重的不足與缺失。需求型政策工具中的政府采購(gòu)、外包、貿(mào)易管制等工具具有降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、減少市場(chǎng)不確定性、直接拉動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的作用，其較環(huán)境型和供給型政策更為直接。近幾年，我國(guó)政府才開始重視服務(wù)外包這項(xiàng)政策工具的應(yīng)用，體制機(jī)制建設(shè)、管理模式制定等亟待完善。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，我國(guó)在海外機(jī)構(gòu)管理方面制定的政策非常薄弱，政府僅是宏觀倡導(dǎo)和規(guī)劃，缺乏具體法律、條例、規(guī)章、制度對(duì)海外機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，也沒(méi)有采取激勵(lì)性措施給予鼓勵(lì)，提出的政策操作性不強(qiáng)。我國(guó)政府采購(gòu)政策工具應(yīng)用頻率很低，缺乏健全的法規(guī)和制度管制，政府采購(gòu)的制約機(jī)制不夠健全，整個(gè)采購(gòu)過(guò)程缺乏有效的仲裁和監(jiān)督等。

（五）產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期政策工具分布不合理

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，政策工具在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行周期各階段中分布不合理，絕大多數(shù)政策工具應(yīng)用在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的準(zhǔn)備階段（64%），運(yùn)行階段（16%）和終止階段（20%）政策工具的應(yīng)用過(guò)少。政府針對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新準(zhǔn)備階段，包括協(xié)同創(chuàng)新機(jī)會(huì)識(shí)別、選擇協(xié)同主體、明確協(xié)同資源、營(yíng)建協(xié)同環(huán)境這些方面制定和出臺(tái)的政策就比較多。運(yùn)行期是產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展階段中知識(shí)共享與轉(zhuǎn)移、知識(shí)內(nèi)化以及科研成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時(shí)期。目前我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運(yùn)行期政策工具的應(yīng)用相對(duì)缺乏，從而對(duì)協(xié)同創(chuàng)新進(jìn)程產(chǎn)生了一定阻礙。終止期是基于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)科技成果所創(chuàng)造的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估和利益分配的階段。利益分配關(guān)系處理不當(dāng)，不僅容易在各主體間產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛，更重要的是會(huì)影響各協(xié)同主體的合作積極性。因此，它對(duì)各創(chuàng)新主體間合作關(guān)系的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起決定性作用。目前我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新終止階段績(jī)效評(píng)估和利益分配的政策相對(duì)較少，而且大多是宏觀角度的，可操作性差，法律監(jiān)督力度不夠。

四、政策建議

（一）整體降低法規(guī)管制政策工具使用頻率，加強(qiáng)部分法規(guī)管制工具實(shí)施力度

目前我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新從初始向全面發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，充分應(yīng)用法規(guī)管制政策工具進(jìn)行宏觀引導(dǎo)是必要的，但隨著產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新不斷向深度和廣度擴(kuò)展，法規(guī)管制使用過(guò)溢，難以調(diào)動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的積極性，因此，政府應(yīng)適度減少法規(guī)管制政策工具的使用。同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬是產(chǎn)學(xué)研各創(chuàng)新主體成功協(xié)同的基礎(chǔ)性要素。2015年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化法》（修訂案）中有針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明，并且利用法律形式固定下來(lái)，這已是我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法上的一大突破。但這僅僅是原則上的規(guī)定，各創(chuàng)新主體形成的共有知識(shí)產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何確定產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)生的收益如何分配等核心問(wèn)題必須有專門的法律予以規(guī)定和保障。這一點(diǎn)可積極借鑒美國(guó)《貝多法案》成功經(jīng)驗(yàn)，政府不斷完善針對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的專門知識(shí)產(chǎn)權(quán)法，并不斷建立健全各方協(xié)同的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度和合理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)收益分配制度，以保障科研人員在創(chuàng)新活動(dòng)中的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)他們進(jìn)行科技創(chuàng)新的積極性，盡可能避免不必要的利益沖突，為產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)建良好的外部環(huán)境。

（二）加大稅收優(yōu)惠和財(cái)政支持政策工具應(yīng)用力度

稅收優(yōu)惠是產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具中重要的激勵(lì)性工具，直接關(guān)系和影響著各創(chuàng)新主體的經(jīng)濟(jì)利益和合作積極性。針對(duì)目前我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展中稅收優(yōu)惠工具國(guó)家關(guān)注度低以及應(yīng)用中存在的問(wèn)題，政府應(yīng)按照國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，結(jié)合各行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，立足各創(chuàng)新主體的具體實(shí)際，不斷完善土地使用、建筑安裝、新產(chǎn)品開發(fā)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等優(yōu)惠稅收政策，以更好地調(diào)動(dòng)各創(chuàng)新主體協(xié)同的積極性。政府應(yīng)圍繞協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)采取多元形式進(jìn)行重點(diǎn)扶持，降低企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)性;不斷探索完善金融支持的形式和渠道，建立健全財(cái)政金融投資體制機(jī)制，拓寬資金來(lái)源渠道，廣泛吸收國(guó)內(nèi)外社會(huì)資金，積極投入到產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中。政府應(yīng)在政策上重視對(duì)早期技術(shù)開發(fā)階段（即所謂的“死亡之谷”）的資金投入，為其提供充足的專項(xiàng)種子資金支持，積極開拓“天使投資”來(lái)源渠道，建立“概念驗(yàn)證中心”項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注具有較強(qiáng)轉(zhuǎn)化能力或商業(yè)化潛能的研究項(xiàng)目，并依據(jù)成效加以推廣，與外界利益相關(guān)者建立協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在各方利益相關(guān)者協(xié)同中推動(dòng)技術(shù)開發(fā)，盡可能降低大學(xué)研發(fā)成果的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，為早期技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)業(yè)提供資金支持。

（三）進(jìn)一步完善部分公共服務(wù)政策工具

近年來(lái)，我國(guó)政府在組織第三方評(píng)估方面，仍停留在政策文件層面，在實(shí)踐上仍未建立成熟的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新評(píng)估機(jī)構(gòu)和機(jī)制，特別是缺乏全國(guó)性的大型相關(guān)研究和評(píng)估。對(duì)此，各級(jí)政府應(yīng)建立健全產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新第三方評(píng)估機(jī)制，組織第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新進(jìn)行定期綜合評(píng)估，定期公開發(fā)布產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估報(bào)告，科學(xué)檢測(cè)和監(jiān)督政府推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具的落實(shí)情況，為進(jìn)一步完善相關(guān)政策工具提供實(shí)證依據(jù)和決策參考。同時(shí)，要積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，針對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新建立健全政府專管機(jī)構(gòu)，完善其管理職能。另外，國(guó)家政府應(yīng)采取多種途徑支持建立多樣化產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中介組織，特別是要力促建立一個(gè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的全國(guó)性產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新高層論壇，定期組織產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新各方高層代表開展產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)議題的研討大會(huì)。

地方政府也應(yīng)鼓勵(lì)不同區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域建立部門型中介組織，大力支持跨部門跨地域中介組織，協(xié)調(diào)不同部門和地域之間產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新工作開展。

（四）加強(qiáng)需求型政策工具的整體應(yīng)用

隨著產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的不斷發(fā)展，對(duì)市場(chǎng)的需求也不斷加大，因此加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用是大勢(shì)所趨。首先要充分應(yīng)用政府采購(gòu)這一政策工具，并鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)，為產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展提供穩(wěn)定并可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境。要充分重視服務(wù)外包政策工具的應(yīng)用，為我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展提供更廣闊的空間。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，特別是我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，擴(kuò)大服務(wù)外包領(lǐng)域、促進(jìn)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)融合已成必然。因此，政府在服務(wù)外包政策工具應(yīng)用方面應(yīng)不斷完善扶持，推動(dòng)外包企業(yè)向規(guī)?；I(yè)化、品牌化發(fā)展，積極承接長(zhǎng)期合約形式的服務(wù)外包業(yè)務(wù)，讓服務(wù)外包能夠真正發(fā)揮出顯著作用，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程。在國(guó)際協(xié)同日益增強(qiáng)的環(huán)境中，海外機(jī)構(gòu)管理和貿(mào)易管制也應(yīng)引起政府的重視和關(guān)注。鑒于海外機(jī)構(gòu)管理方面政策薄弱，缺乏具體條例、規(guī)章、制度、法律對(duì)海外機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的現(xiàn)狀，政府應(yīng)在這方面加大政策實(shí)施力度，通過(guò)制定具體的規(guī)章制度和采取相應(yīng)的激勵(lì)性措施鼓勵(lì)海外機(jī)構(gòu)與我國(guó)合作。

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（責(zé)任編輯劉第紅）