吳家俊

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072）

自2014年印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》開(kāi)始，各省份都相繼按照意見(jiàn)實(shí)施了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)保）的制度合并。我國(guó)城鄉(xiāng)保在制度結(jié)構(gòu)上借鑒照搬了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱城職保）統(tǒng)賬結(jié)合模式，相比城職保企業(yè)和單位繳費(fèi)構(gòu)成的互濟(jì)性統(tǒng)籌賬戶，城鄉(xiāng)保是由政府財(cái)政全額負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，有無(wú)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度也是城鄉(xiāng)保與老農(nóng)保的主要區(qū)別所在。在我國(guó)城鄉(xiāng)保個(gè)人賬戶保值增值困難、地方政府個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼積極性不高、尤其是個(gè)人參保繳費(fèi)偏低的背景下，城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金保障水平的高低對(duì)參保人老年生活無(wú)疑意義重大。各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)等都存在一定的差異，各省份城鄉(xiāng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平如何、保障水平是否存在較大差異？尤其是城鄉(xiāng)保制度合并實(shí)施三年以來(lái)，各省份城鄉(xiāng)保保障水平差距是否越來(lái)越大，這不僅涉及到養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)公平性問(wèn)題，更是關(guān)系到城鄉(xiāng)保參保者的切身利益。

一、城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金保障水平相關(guān)文獻(xiàn)

城鄉(xiāng)保由新農(nóng)保和城居保合并統(tǒng)一組成，城鄉(xiāng)保與城職保、新農(nóng)保、城居保在保障水平概念上具有類似的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。宏觀上，穆懷中（1997）指出社會(huì)保障水平量的高低之分衡量方法是社會(huì)保障支出總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比，質(zhì)的適度和不適度之分測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)保障支出與國(guó)家生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面之間的承受能力。養(yǎng)老保險(xiǎn)微觀保障水平指標(biāo)主要采用養(yǎng)老金替代率，養(yǎng)老金替代率是養(yǎng)老金與收入的比率，依據(jù)收入的不同類型，替代率可分為最后工資替代率、在崗平均工資替代率、交叉替代率、社會(huì)平均工資替代率等，依據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平設(shè)定目標(biāo)和養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平應(yīng)該達(dá)到的基本水平，養(yǎng)老金替代率又分為目標(biāo)替代率和合意替代率。

在保障水平概念界定方面，李偉等（2010）對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交叉替代率和合意替代率概念做了較為詳細(xì)的界定，認(rèn)為可用農(nóng)民基本生活消費(fèi)支出估算新農(nóng)保的合意替代率；徐穎（2010）界定了目標(biāo)替代率、平均替代率、交叉替代率的概念，建議實(shí)行養(yǎng)老金替代率指數(shù)化調(diào)整機(jī)制以抵消退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率隨退休時(shí)間的延長(zhǎng)而遞減的問(wèn)題。

在養(yǎng)老金替代率的測(cè)算研究方面，鄧大松等（2010）構(gòu)建了新農(nóng)保替代率精算模型，得出我國(guó)新農(nóng)保替代率水平過(guò)低的結(jié)論；黃麗（2015）通過(guò)測(cè)算模型指出，現(xiàn)行制度框架下城鄉(xiāng)保替代率遠(yuǎn)低于50%的“?；尽钡哪繕?biāo)；薛惠元等（2014）在湖北省六個(gè)縣區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過(guò)保險(xiǎn)精算模型和ELES模型分別測(cè)算出湖北省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率和合意替代率；梁平等（2011）構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率精算模型發(fā)現(xiàn)重慶市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平偏低，建議從基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶自動(dòng)調(diào)整機(jī)制的設(shè)置、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的預(yù)算管理、新農(nóng)保與傳統(tǒng)政策的銜接三個(gè)方面為切入點(diǎn)以提高保障水平。

在城鄉(xiāng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平適度性研究方面，穆懷中等（2014）以生存公平和勞動(dòng)公平為理論依據(jù)建立農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金宏微觀給付適度水平模型，宏觀適度上下限分別為合意工資收入分配系數(shù)和現(xiàn)實(shí)工資收入分配系數(shù)下的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金合意值，微觀適度上下限則分別以農(nóng)村勞動(dòng)力人均純收入和農(nóng)村恩格爾系數(shù)為依據(jù)進(jìn)行評(píng)估；海龍（2016）選取農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率、農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金生活保障系數(shù)和農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋率三項(xiàng)指標(biāo)來(lái)分析農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的適度性水平；邊恕等（2016）通過(guò)基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度性分析，得出基礎(chǔ)養(yǎng)老金初始給付水平具有一定適度性的結(jié)論；尹海燕等（2015）運(yùn)用ELES模型測(cè)算了2012-2021年新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的適度水平，為基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平調(diào)整提供了重要參考；沈毅（2013）認(rèn)為新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金基本生活保障效應(yīng)應(yīng)從養(yǎng)老金替代收入的比例、養(yǎng)老金補(bǔ)償消費(fèi)的程度、養(yǎng)老金減輕貧困的效果三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量。

在城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整方面，劉遠(yuǎn)風(fēng)等（2015）建議從繳費(fèi)年限相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)、農(nóng)民收入和物價(jià)錨定相適應(yīng)的常規(guī)性調(diào)整、農(nóng)民繳費(fèi)能力和基金投資回報(bào)率相符的系統(tǒng)性調(diào)整三部分構(gòu)建新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；薛惠元等（2015）通過(guò)實(shí)證分析，構(gòu)建了城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整的六種方案，并得出基礎(chǔ)養(yǎng)老金“物價(jià)上漲率+經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率乘以40%”和基礎(chǔ)養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步調(diào)整兩種方案更有效的結(jié)論；海龍（2016）針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在的問(wèn)題，從基礎(chǔ)養(yǎng)老金籌資機(jī)制、基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制、政府層級(jí)間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等方面出發(fā)提出了優(yōu)化基礎(chǔ)養(yǎng)老金的建議；王立劍等（2015）運(yùn)用擴(kuò)展線性支出模型測(cè)算出基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整目標(biāo)，提出合理設(shè)計(jì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制、落實(shí)省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金、適度拓寬城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金籌資渠道的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整建議。

在各地區(qū)城鄉(xiāng)保比較方面，鄧大松等（2014）研究發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持存在地區(qū)差異懸殊、地方政府財(cái)政責(zé)任不明晰、財(cái)權(quán)與事權(quán)混亂、城鄉(xiāng)保投入不足的問(wèn)題；陽(yáng)程文（2014）采用相關(guān)回歸模型對(duì)29個(gè)東部城市數(shù)據(jù)的測(cè)算發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加額度受地方人均財(cái)政收入影響較大；于建華等（2016）通過(guò)對(duì)各地農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平差異分析，發(fā)現(xiàn)各地存在養(yǎng)老金水平低且差距大、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨意和激勵(lì)作用有限的問(wèn)題。

前期研究涉及到了城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金保障水平的多方面多視角，包括保障水平衡量指標(biāo)、保障水平適度性界定、提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平的建議等，但文獻(xiàn)針對(duì)2014年城鄉(xiāng)保制度合并后各省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平研究的相對(duì)較少。本文收集測(cè)算了全國(guó)各省份城鄉(xiāng)保2014-2017年最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金和16個(gè)城市基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平相關(guān)數(shù)據(jù)，從基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平絕對(duì)值和替代率水平相對(duì)值進(jìn)行各省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平現(xiàn)狀分析，總結(jié)基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平的主要影響因素，為全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金優(yōu)化提供相關(guān)建議。

二、各省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平現(xiàn)狀

（一）最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平差異明顯

2017年各省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇平均值為144元/月，其中上海850元/月、北京610元/月、天津277元/月分別位于全國(guó)前三，貴州、安徽和湖北則同為70元/月并列倒數(shù)第一，只有五個(gè)省份待遇水平超過(guò)平均值，分別是上海、北京、天津、青海、海南，其余省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金位于70元/月至140元/月之間。各省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平差異顯著，尤其是兩極分化問(wèn)題突出，省際間最高最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差別達(dá)到12.1倍。在最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長(zhǎng)上，上海、北京增長(zhǎng)幅度最高，天津、浙江、內(nèi)蒙古、青海等省份也有較大幅度的增長(zhǎng)，貴州、安徽等省份則連續(xù)三年沒(méi)有任何調(diào)整。各省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制不同進(jìn)一步加大了省份間基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的差距，比如從2014至2017年，上海市基礎(chǔ)養(yǎng)老金與全國(guó)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金差別由7.7倍拉大到12.1倍；北京市與全國(guó)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金差別也由6.1倍拉大到8.7倍；同為西部的青海、貴州差距也由1.8倍拉大到2.3倍。（詳見(jiàn)表一）

（二）最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率普遍偏低、差異突出且下降趨勢(shì)明顯

根據(jù)各省份替代率測(cè)算數(shù)據(jù)，在2017替代率高低分布上，2個(gè)省份超過(guò)30%，9個(gè)省份位于10%-20%之間，20個(gè)省份低于10%。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，高于40%的替代率水平才能保障老年人基本生存需求，按照城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶各占50%的劃分，只有上海、北京能夠達(dá)到滿足老年人基本生存需求的大于20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水平，大部分省份替代率普遍偏低，尤其是替代率低于10%的省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平太低，無(wú)法滿足老年人基本生存需求。在替代率水平差距上，上海、北京超過(guò)30%的替代率水平遠(yuǎn)高于全國(guó)其他省份，青海、西藏等西北省份替代率相對(duì)較高，西北省份替代率呈現(xiàn)出整體水平高于全國(guó)大部分省份的現(xiàn)象，各省份替代率存在一定差距，省份間替代率水平差距問(wèn)題嚴(yán)重影響了我國(guó)城鄉(xiāng)保省際間和地域間的不公平。各省份替代率增長(zhǎng)趨勢(shì)上，上海、北京、內(nèi)蒙古、河北、山東、浙江六個(gè)省份2017年替代率相比2014年出現(xiàn)增長(zhǎng)，其余25個(gè)省份替代率增長(zhǎng)均為負(fù)值，增長(zhǎng)幅度最大為上海6.43%，最低為西藏-6.13%，全國(guó)平均增長(zhǎng)率為-0.47%，大部分省份替代率下降趨勢(shì)明顯。（詳見(jiàn)表一）

表一：各省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇和替代率

（三）基礎(chǔ)養(yǎng)老金省內(nèi)保障水平參差不齊

表二統(tǒng)計(jì)測(cè)算了16個(gè)城市2017年基礎(chǔ)養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率，除福建、廣東兩省分別以福州、廣州替換廈門、深圳兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，其余14個(gè)城市選取標(biāo)準(zhǔn)分別滿足本省2016年財(cái)政收入排名最高和基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整信息公開(kāi)兩個(gè)條件，使得各城市分別代表了本省基礎(chǔ)養(yǎng)老金較高值。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇方面，16個(gè)城市基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇均大于全省基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，各城市與本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇比較中，蘇州和全省最低待遇差距最大，兩者相差345元/月，鄂爾多斯、武漢和本省最低標(biāo)準(zhǔn)差距也是超過(guò)2倍；西寧、福州和全省差距較小，分別只有5元/月和30元/月，各城市在基礎(chǔ)養(yǎng)老金和本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差距上存在一定的差異，部分城市基礎(chǔ)養(yǎng)老金和本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金之間差距大，部分城市差距較小。在替代率方面，除西寧、烏魯木齊、長(zhǎng)沙三個(gè)城市替代率低于本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率外，其余13個(gè)城市替代率都大于本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率，16個(gè)城市中只有最高的鄂爾多斯和銀川兩個(gè)城市基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率高于20%，大部分城市替代率普遍偏低，最低的長(zhǎng)沙只有6.77%；在替代率差距上，武漢與本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率差距最大，達(dá)到2.56倍，鄂爾多斯、銀川和本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率差距也超過(guò)了2倍，各城市和本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率的差距也存在一定差異。除了以上16個(gè)城市，其他省份2016年財(cái)政收入最高城市并未公開(kāi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整相關(guān)信息，如果這些城市參照本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金執(zhí)行，那么意味著這些城市替代率將會(huì)比本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均替代率更低，全國(guó)主要城市之間無(wú)論基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇還是替代率差距將會(huì)更大。

表二：主要城市基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇和替代率

三、各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平差異性主要影響因素

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

在國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)文件提出可由地方政府自行調(diào)整和提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的政策下，上海、北京和天津三個(gè)直轄市基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇和替代率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)其他省份。在省內(nèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金比較中，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁的城市也往往能夠提供更高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平。江蘇、內(nèi)蒙古、湖北三省雖然最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不高，尤其湖北最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金排名最低，僅為70元/月，但蘇州、鄂爾多斯、武漢基礎(chǔ)養(yǎng)老金2017年待遇分別為460元/月、330元/月、270元/月，替代率分別為18.42%、23.69%、6.11%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇絕對(duì)值和替代率不僅排名全國(guó)城市前列也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金絕對(duì)值和替代率，三個(gè)城市基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平也與自身全國(guó)GDP和人均GDP排名相吻合。

（二）社會(huì)人口結(jié)構(gòu)

各省城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)高低不僅取決于各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的高低，也取決于待遇領(lǐng)取人數(shù)的多少。城鎮(zhèn)人口大多有穩(wěn)定的工作，更傾向于參加城職保，城鄉(xiāng)保的低待遇水平也決定了農(nóng)業(yè)戶籍人口才是城鄉(xiāng)保的主要人群。我國(guó)各省在人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化水平高低上存在明顯差異，老年人口數(shù)越多且城鎮(zhèn)化水平越低的省份，城鄉(xiāng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)也越多，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)也越重。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，河南、四川、河北三省2016年常住人口分別為9532.42萬(wàn)人、8262萬(wàn)人、7470.05萬(wàn)人，城鎮(zhèn)率分別為48.5%、49.21%、53.32%，在當(dāng)前基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度框架下，三省基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇提升財(cái)政支出壓力巨大，不利于本省基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇提升。上海、北京、天津三個(gè)直轄市人口總數(shù)少，城鎮(zhèn)率水平也都超過(guò)了80%，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較小，政府也更有動(dòng)力提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。在省內(nèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平差距上，經(jīng)濟(jì)水平和城鎮(zhèn)率越高的城市也往往能夠提供相比全省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金更高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。無(wú)論在省際還是省內(nèi)之間的差距上，由社會(huì)人口結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)輕重不一加劇了地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差距。

（三）基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制

國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)文件規(guī)定由中央政府建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況適時(shí)調(diào)整全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，但從8號(hào)文件頒布以來(lái)，中央政府一直沒(méi)有建立具體的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整方案，中央政府也僅有2014年7月1日起全國(guó)城鄉(xiāng)保養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月70元的一次調(diào)整，基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度建設(shè)的缺失則給了地方政府與中央博弈的機(jī)會(huì)。2015-2017年三年期間，在調(diào)整頻率上，湖北、安徽等10省份未進(jìn)行最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整，福建、江蘇等9個(gè)省份僅調(diào)整了一次基礎(chǔ)養(yǎng)老金，青海、湖南等6個(gè)省份調(diào)整了兩次，上海、北京等6個(gè)省份每年進(jìn)行一次基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整；在調(diào)整幅度上，部分省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整幅度太低，如河南2017年僅2元/月的省最低基礎(chǔ)基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整，廣東2015年5元/月的省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整，部分省份因?yàn)榛A(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整幅度太小難以適應(yīng)本省農(nóng)村人均可支配收入的增加，導(dǎo)致了替代率的下降。在各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制建設(shè)方面，除了上海、北京等少數(shù)省份在調(diào)整頻率和幅度上能夠保持替代率的穩(wěn)定和提升外，全國(guó)絕大部分省份缺乏相應(yīng)的省級(jí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，甚至存在中央規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整落實(shí)不到位的現(xiàn)象，比如中央規(guī)定于2014年7月1日起全國(guó)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金從55元/月提升至70元/月且增加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額不得沖抵或替代各地自行提高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但山東省在政策頒布后實(shí)際提升最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅10元/月，寧夏、新疆兩省將中央增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金延遲至2015年調(diào)整實(shí)施，出現(xiàn)了與中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整政策不相符的現(xiàn)象。（詳見(jiàn)表三）

表三：2015-2017年各省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整頻率和幅度

（四）政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整財(cái)務(wù)分擔(dān)機(jī)制

在中央和地方財(cái)務(wù)分擔(dān)機(jī)制上，中央實(shí)行的是最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金中西部省份全額、東部省份50%的補(bǔ)助方式，一刀切的補(bǔ)助方式造成了各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的不公平。東部的上海、北京等省市人口基數(shù)少且城鎮(zhèn)化水平高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整財(cái)政壓力小，山東人口基數(shù)大城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較低基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)重；中西部的河南、四川也因人口基數(shù)大、城鎮(zhèn)化水平低，基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)相比其他中西部省份更重。一刀切的中央地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給各省份造成了輕重不一財(cái)政負(fù)擔(dān)，打擊了財(cái)政負(fù)擔(dān)重的省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整的積極性。在各省內(nèi)部基礎(chǔ)養(yǎng)老金自行調(diào)整的財(cái)務(wù)分擔(dān)機(jī)制上，各省內(nèi)部既有省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌負(fù)擔(dān)的一級(jí)分擔(dān)也有省市縣等共同負(fù)擔(dān)的二級(jí)、三級(jí)分擔(dān)機(jī)制。

（五）地方政府不作為

部分省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平并非完全與本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致，其中西北省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平絕對(duì)值和替代率相對(duì)值不僅高于中部省份也高于不少東部省份，中部的湖北、安徽最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率過(guò)低，這反映出西北省份省級(jí)政府對(duì)民生領(lǐng)域財(cái)政投入的重視和東西部部分省份在城鄉(xiāng)保中的不作為現(xiàn)象。在省級(jí)政府不作為的情況下，一方面導(dǎo)致財(cái)政不足的省級(jí)以下地方政府難以提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平，另一方面又出現(xiàn)了省級(jí)以下部分財(cái)力雄厚的地方政府提供了遠(yuǎn)高于全省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平。

四、結(jié)論和建議

對(duì)各省城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)省際省內(nèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇絕對(duì)值和替代率相對(duì)值存在巨大差異且兩級(jí)分化問(wèn)題嚴(yán)重，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不公平問(wèn)題突出，大部分省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率普遍偏低，全國(guó)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率進(jìn)一步下降。分析其原因，既有基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制頂層設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)分擔(dān)不合理的制度因素，也有各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)不一的外部因素，還有地方政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整中不作為的主觀因素。十九大指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中的不平衡不充分就涵蓋了我國(guó)城鄉(xiāng)保保障水平無(wú)法滿足參保人的待遇需求和各省份各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金不公平導(dǎo)致的公共服務(wù)非均等化問(wèn)題。要解決我國(guó)各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平存在的問(wèn)題需要從多方面入手。

（一）明確城鄉(xiāng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的性質(zhì)

城鄉(xiāng)保是在總結(jié)新農(nóng)保和城鄉(xiāng)保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上合并實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶性質(zhì)不同功能也不同。個(gè)人賬戶因參保者繳費(fèi)高低和政府繳費(fèi)補(bǔ)貼的不同，不同參保對(duì)象待遇水平存在一定差異，更體現(xiàn)出城鄉(xiāng)保保障水平與個(gè)人收入和繳費(fèi)能力的關(guān)聯(lián)性；基礎(chǔ)養(yǎng)老金不具備繳費(fèi)制統(tǒng)籌賬戶的互濟(jì)性和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用，基礎(chǔ)養(yǎng)老金本質(zhì)上是政府提供的一種老年福利津貼。老年福利津貼的性質(zhì)強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金更應(yīng)該注重全國(guó)范圍內(nèi)的公平性和?；镜哪繕?biāo)，公平性包括省際之間也包括省內(nèi)之間的公平，公平性應(yīng)該體現(xiàn)在省際和省內(nèi)之間基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平較小的差異性，?；镜哪繕?biāo)要求基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠隨著基本生活物價(jià)變動(dòng)而適當(dāng)調(diào)整，當(dāng)前各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平存在的巨大差異不符合基礎(chǔ)養(yǎng)老金公平性的要求，大部分省份最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率的下降和部分省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平太低的現(xiàn)狀不利于實(shí)現(xiàn)?；镜哪繕?biāo)。

（二）完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制

各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)等客觀因素難以短期改變，只有建立更加完善的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度才能有效克服各省各地區(qū)因客觀條件造成的基礎(chǔ)養(yǎng)老金差異性問(wèn)題?；谝驀?guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)文件對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整缺乏具體操作機(jī)制而導(dǎo)致中央政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整的滯后和各地方政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整頻率、調(diào)整幅度不一而引發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金不公平和遠(yuǎn)離保基本的事實(shí)，中央政府應(yīng)明確制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平的評(píng)價(jià)體系和基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整的計(jì)算公式，采用政策文件的制度化形式將基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整方案強(qiáng)制實(shí)施?；A(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整應(yīng)以各地方基本生活需求物價(jià)水平、人均可支配收入和財(cái)政收入變化為參照依據(jù)，調(diào)整次數(shù)可以是一年一次也可以是一段時(shí)間內(nèi)的定期調(diào)整，應(yīng)明確基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地方政府也可適當(dāng)提高調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金不能太低也不宜過(guò)高。

（三）完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整財(cái)務(wù)分擔(dān)機(jī)制

在中央和地方財(cái)務(wù)分擔(dān)機(jī)制上，中央應(yīng)建立與各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)評(píng)價(jià)體系，依據(jù)各省財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)程度對(duì)各省進(jìn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金差額補(bǔ)助，北京、上海、天津這些財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)輕的省份可由其自行籌集資金，其余省份則根據(jù)各省財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)程度由高到低依次進(jìn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼；在各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金自行調(diào)整財(cái)務(wù)分擔(dān)上，因分稅制改革財(cái)權(quán)上移事權(quán)下放的影響，基層政府出現(xiàn)普遍的財(cái)政困難，也難以負(fù)擔(dān)更多的民生資金籌集，應(yīng)該建立由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整財(cái)務(wù)分擔(dān)機(jī)制，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)機(jī)制既能滿足地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整財(cái)力需求，也有利于減輕地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整阻力，提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，避免出現(xiàn)因基層財(cái)力困境導(dǎo)致的省內(nèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距進(jìn)一步加大。

（四）加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)財(cái)政投入

好的政策和制度如果沒(méi)有財(cái)政做支撐必然無(wú)法落實(shí)到位，中西部貧困地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)人口結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)地區(qū)存在一定差距，地方政府財(cái)力難以保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整的可持續(xù)性，中央政府應(yīng)對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)一步加大基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整財(cái)政專項(xiàng)支持。貧困地區(qū)往往伴隨著大量的外出務(wù)工人員，農(nóng)民工雖然為社會(huì)主義建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)，但并不能很好地融入城市和享受城市的基本服務(wù)，他們中的絕大多數(shù)人老年后都會(huì)參加城鄉(xiāng)保，中央加大對(duì)貧困省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投入是對(duì)農(nóng)民工的一種老年補(bǔ)償，不僅可以提升貧困地區(qū)老年人生活水平，提升老年人地位，發(fā)揮老年人價(jià)值，還可以對(duì)低收入家庭起到一定的減貧作用?！?/p>

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