王偉 劉風景

[摘要]遼寧省人大常委會通過的《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）主要內(nèi)容有，推行權力清單制度，實施相對集中的執(zhí)法方式，重申政府信賴保護原則，強調(diào)對管理者的單方約束。對正處于政治生態(tài)環(huán)境修復期、經(jīng)濟下行壓力依然較大的遼寧而言，《條例》的制定具有重要意義。將來，《條例》還需要明確“營商環(huán)境”的涵義，完善責任追究機制，構建新型政商關系，優(yōu)化權力清單制度，凸顯立法的地方特色，將良法變?yōu)樯浦巍?/p>

[關鍵詞]地方優(yōu)商立法；市場經(jīng)濟；權力清單；營商環(huán)境；政府職能

[中圖分類號]D927[文獻標志碼]A[文章編號]1672-4917（2018）04-0020-06

一、優(yōu)化營商環(huán)境的遼寧立法

2016年12月7日，遼寧省人大常委會通過的《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》共計39條，從2017年2月1日起施行。其立法目的是“優(yōu)化營商環(huán)境，保護各類市場主體的合法權益，促進本省經(jīng)濟和社會全面發(fā)展”。該地方性法規(guī)規(guī)定：“省、市、縣人民政府及其有關部門應當樹立主動、協(xié)調(diào)、高效、廉潔的服務理念，制定優(yōu)化營商環(huán)境建設的制度和具體措施，加強對優(yōu)化營商環(huán)境的宣傳，營造全社會開放包容、互利合作、誠實守信、重商護商的營商環(huán)境。對在優(yōu)化營商環(huán)境工作中做出顯著成績的單位和個人，給予表彰或者獎勵?！薄笆　⑹?、縣人民政府及其有關部門應當及時修改或者廢除與法律、法規(guī)和經(jīng)濟社會發(fā)展需要不一致的規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，并予以公布。通過制度創(chuàng)新，確立企業(yè)市場主體地位、創(chuàng)新主體地位，保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權?！贬槍φ猩桃Y中胡亂承諾、隨意變更的現(xiàn)象，規(guī)定“有關機關及其部門應當保持政策的連續(xù)和穩(wěn)定，其依法做出的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、行政許可決定、招商引資書面承諾等，不得隨意改變。因公共利益或者其他法定事由確需撤回或者變更的，應當依照法定權限和程序進行?！薄稐l例》還作出保護企業(yè)合法權益的14條禁止性規(guī)定，包括不得強制或者變相強制企業(yè)參加各類社會團體，繳納會費、活動經(jīng)費及其他費用；不得要求企業(yè)接受有償宣傳，征訂報刊、圖書、音像資料；不得將行政管理職能轉(zhuǎn)化為有償服務，等等。

從優(yōu)化營商環(huán)境的角度看，這個條例有著諸多亮點：

（一）推行權力清單制度

《條例》第15條規(guī)定，政府有關部門應當制定權責清單和權力運行流程圖，將行使的行政職權及依據(jù)、行使主體、運行流程、辦結時限、對應責任等以清單形式向社會公示，并接受社會監(jiān)督。權力清單制度作為明確行政主體職權履行與責任承擔的重要操作規(guī)范，在約束行政主體權力運行，促進行政主體依法行政方面起到了積極的作用。從權力約束角度而言，權力清單制度的邏輯起點在于限制權力而非設定權力，其目標是通過制度來約束政府部門的審批權力，明確政府部門可為與不可為的邊界。從權力配置角度而言，權力清單制度就是要明確原子式審批事項在不同層級政府間、不同政府部門間的權限安排，做到權力配置清晰，權力運行順暢。通過量化、可視的方式貫徹依法行政原則。將抽象的責任履行細化為具有可量化指標的操作規(guī)范，使得政府部門行政職權的履行更為透明，為遼寧省營商環(huán)境的改善提供了制度保障。

（二）實施相對集中的執(zhí)法方式

行政機關的日常執(zhí)法行為應堅持比例原則，本著對市場主體日常經(jīng)營影響最小的方式予以進行，為市場主體提供寬松的經(jīng)營環(huán)境?！稐l例》第22條規(guī)定了行政執(zhí)法機關對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動開展行政執(zhí)法檢查的檢查計劃與執(zhí)行程序，并對行政執(zhí)法檢查的次數(shù)和方式進行了細化，協(xié)調(diào)了上下級部門之間行政執(zhí)法檢查的銜接，并規(guī)定多個行政執(zhí)法機關聯(lián)合檢查制度。這種相對集中的執(zhí)法方式大大節(jié)約了行政相對人的時間，節(jié)省了以追求效率為目標的市場主體的經(jīng)營成本。另一方面，從行政主體的角度，相對集中的行政執(zhí)法方式亦有利于協(xié)調(diào)各行政部門之間的執(zhí)法行為，正確梳理行政職權之間的界限，使各行政主體之間的權責更為明晰，通過這一方式整合行政資源，從而更好地為市場主體提供便民服務和較為寬松的經(jīng)營環(huán)境。

（三）重申政府信賴保護原則

《條例》第9條規(guī)定“有關機關及其部門應當保持政策的連續(xù)和穩(wěn)定，其依法做出的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、行政許可決定、招商引資書面承諾等，不得隨意改變。因公共利益或者其他法定事由確需撤回或者變更的，應當依照法定權限和程序進行?！毙姓兄Z作為信賴保護原則的外化體現(xiàn)，規(guī)范政府行為需要協(xié)調(diào)政府與市場主體之間的關系，關注政府對相對人的承諾行為一定程度上體現(xiàn)了對上位法的延伸與細化，通過行政承諾這一行政行為踐行上位法所確立的信賴保護原則，從而增強政府的公信力，實現(xiàn)政府與市場主體間的良性互動。

（四）強調(diào)對管理者的單方約束

遼寧省人大常委會法工委主任方世奎指出，一般的立法是平衡管理者與被管理者之間的關系，對雙方的責任、權利、義務都有明確規(guī)定，這個條例更多地關注管理人員的責任，約束國家機關工作人員的行為?！稐l例》的出臺將通過制度建設，推動政府進一步轉(zhuǎn)變職能，為各類市場主體提供一個好的環(huán)境，促進遼寧經(jīng)濟全面發(fā)展。

二、地方優(yōu)商立法的理由

依法治國是全面建成小康社會、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。聯(lián)系全面深化改革、全面依法治國的國家大勢，以及正處于政治生態(tài)環(huán)境修復期、經(jīng)濟下行壓力依然較大的遼寧省情，我們對《條例》制定的理由進行理解、把握。

（一）良法善治即為核心競爭力

法律是以確認和維護某種利益為其價值目標，并且以權利的宣告直接體現(xiàn)其價值目標的。市場經(jīng)濟是權利本位的經(jīng)濟形態(tài)，它內(nèi)在地要求憲法法律規(guī)定權利主體的資格和權利行使的范圍。法治是一個國家、地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的關鍵因素，它可以提高社會成員對未來的信心，激勵他們努力工作，促進社會財富的不斷增長，最終實現(xiàn)國家富強、人民生活富足。法治程度可決定一個國家、地區(qū)份量很大的無形資本價值。要實現(xiàn)又好又快發(fā)展，法治環(huán)境是至關重要的競爭力。法治是強有力的制度保障，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的關鍵軟實力。[1]遼寧省委、省政府非常重視營商環(huán)境的建設，2005年省政府制定了《關于繼續(xù)深入開展全省政府系統(tǒng)軟環(huán)境建設的意見》，2016年省委、省政府下發(fā)了《關于優(yōu)化投資環(huán)境的意見（試行）》，對遼寧省營商環(huán)境建設起到重要的推動作用。但是，制約營商環(huán)境改善的深層體制機制問題，僅靠黨政機關的紅頭文件難以得到根本性解決，因此，有必要制定一部針對性強的優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)。

（二）正確界定政府職能

對于政府的干預，市場這只“看不見的手”更有力量。法律對于市場經(jīng)濟的規(guī)范與調(diào)整，應在個人的自由選擇與國家的主動干預之間尋找一個合適的平衡點。奧爾森認為：“一旦社會中確立了和平的秩序，社會中大部分人就通過生產(chǎn)和對彼此有益的貿(mào)易來獲得自己的利益。為了有效的生產(chǎn)，他們需要一些可以保護財產(chǎn)權的制度安排。為了從相互貿(mào)易中獲得利益，還需要一個第三方的執(zhí)行機構，因為社會中的個人需要確立制度安排以確保合約的執(zhí)行。因此，界定和保護財產(chǎn)權，以及執(zhí)行合約和解決糾紛的機制就成為大家的共同利益?！盵2]政府在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，一方面需要對私人契約與個人財產(chǎn)權利實施有效的保護，另一方面又要受到足夠的限制以避免這些權利受到侵犯?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！笔袌鲈谫Y源配置領域占據(jù)主導地位，政府應尊重企業(yè)的自主選擇。當下，在我國尤其是遼寧地區(qū)，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政審批過多過濫，環(huán)節(jié)繁瑣、關卡重重，影響經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，阻礙創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新；對一些關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大決策，“拍腦袋”輕率決策，“一言堂”專斷決策，強上項目違法決策，應馬上決策但久拖不決；行政執(zhí)法不作為、不會為、亂作為，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等問題依然突出；對行政權力的制約和監(jiān)督失之于寬、失之于軟，權力濫用和“尋租”現(xiàn)象嚴重；政府工作人員特別是領導干部的法治素養(yǎng)和依法行政能力亟待提高。

政府監(jiān)管的觸角不當?shù)匮由?，導致政府與市場的深層矛盾愈演愈烈，直接挫傷了市場主體從事商事活動的積極性。政府在進行社會管理時，必須摒棄官本位思想，提高社會公眾對政府工作的參與度，通過信息公開及征求意見稿的方式，認真聽取各種社會聲音。各政府部門應當提高行政效率，科學定位政府職能，強化行政人員的法治觀念，加強執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)，為營商環(huán)境提供人才保障。通過行政、司法等途徑的法律救濟，可以在事后對行政行為的合法性及合理性予以審查，起到對行政行為的監(jiān)督作用。但由于救濟程序不完善及救濟途徑不暢通，在不當?shù)男姓袨閷κ袌鲋黧w產(chǎn)生不利影響之時，市場主體往往得不到公平便捷的救濟方式，從而使得對行政行為的外部監(jiān)督力度不夠。

（三）建設法治政府的需要

建設法治政府，既是服務于社會經(jīng)濟發(fā)展的必要手段，其本身也是值得追求的重要價值目標。在規(guī)范政府行政權力的同時，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能。要將不屬于政府職能范疇的事項盡快地放權給社會，放權給市場主體，放權給公民個人或者企事業(yè)單位，行政主體應做到法無授權不可為，充分發(fā)揮企業(yè)在市場發(fā)展中的作用。同時，也要服務市場，為市場主體的合法經(jīng)營行為保駕護航?！笆袌鲂驼睉谑袌鲋黧w或社會組織權利保障的有效性，政府的原有權能應予以控制，不得與市場主體和社會組織爭權爭利，確立“有限政府”“有效政府”的理念。在有限的政府權能空間內(nèi)，充分發(fā)揮服務行政的功能，為市場起決定性作用提供法律保障。應充分發(fā)揮尊重市場機制之下歸位后的政府有限權力，應以服務者的姿態(tài)公正合理地行使自由裁量權，創(chuàng)新行政管理方式，政府應承擔起服務市場主體的職能，做到由行政管理者向服務者的轉(zhuǎn)變。[3]服務行政的職能定位，就要求地方各級政府、司法機關實施有效監(jiān)督，降低經(jīng)濟主體經(jīng)營成本，努力營造良好的商事活動環(huán)境氛圍。

道德的滑坡，誠信的失序，使得市場經(jīng)濟活動存在著一些“潛規(guī)則”，有“劣幣驅(qū)逐良幣”的趨勢。一段時間內(nèi)，由于地方營商環(huán)境法律規(guī)范的缺失，地方政府在職權行使過程中，忽視對經(jīng)濟主體經(jīng)營環(huán)境的營造與保障。在具體行政執(zhí)法行為中，隨意改變處理方式及處理結果的現(xiàn)象時有發(fā)生。使得市場主體對政府部門缺乏理解與信任。對政府的失信所帶來的傳遞效應，市場主體之間、市場主體與政府之間的不信任，最終會導致整個交易市場乃至整個社會的誠信缺失。守法是法治政府的最低要求。政府機關及其工作人員，不僅應依法行使行政職權，依法對相對人執(zhí)法，更應是踐行法律規(guī)范的先行者?！安还苁菍π姓鄬θ藢嵤┎焕姓袨?，還是實施授益行政行為，都要依法進行。誠信要求政府機關及其工作人員行使行政職權時要嚴格遵守信賴保護原則，不得隨意改變或撤銷已經(jīng)作出的行政行為?！盵4]《條例》的制定，不僅為市場主體提供良性競爭環(huán)境的規(guī)范，也能有效地規(guī)范政府行為，打造法治政府。

（四）振興遼寧經(jīng)濟的抓手

2016年1月26日，省長陳求發(fā)在遼寧省十二屆人大六次會議上所作的政府工作報告指出，遼寧省2015年地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長3%，低于全國平均水平的6.9%。和已公布的各省份2015年GDP增速相比，遼寧排在倒數(shù)第一位。遼寧經(jīng)濟下滑的原因，主要是投資和工業(yè)出現(xiàn)困難。要清醒認識到面臨的困難和問題：有效投資增長乏力，基礎設施建設投資增速回落，房地產(chǎn)投資明顯下降，億元以上新開工建設項目明顯減少；工業(yè)下行壓力持續(xù)加大，工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)連續(xù)43個月下降，生產(chǎn)要素成本上升，部分行業(yè)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難。黨中央、國務院對東北地區(qū)振興發(fā)展高度重視。2016年10月18日，在國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地推進會議上，李克強總理指出，東北是最晚退出計劃經(jīng)濟體制的地區(qū)，國企改革的歷史包袱重，確實存在客觀困難。尤其需要加大改革力度，從根本上破除制約發(fā)展的體制機制障礙，切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。東北地區(qū)必須全面對標國內(nèi)先進地區(qū)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，更大力度推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，開展優(yōu)化投資營商環(huán)境專項行動，推動“法治東北”建設。營商環(huán)境是遼寧的短板，優(yōu)化營商環(huán)境成為遼寧省各界關注的焦點。實現(xiàn)營商環(huán)境法治化，以穩(wěn)定和可預見的方式保證市場主體的合法經(jīng)營，是擺在省立法機關面前必須寫好的一篇大文章。

三、地方優(yōu)商立法的誤區(qū)

好心也可能辦壞事。國內(nèi)許多地方都采取包括立法等各種措施，想方設法更好地優(yōu)化營商環(huán)境，但其結果也可能事與愿違。以此為鑒，《條例》的制定與實施，決不應出現(xiàn)與市場發(fā)展規(guī)律、法治原則相違背的情形。

（一）法外施惠

在社會關系日趨復雜的市場經(jīng)濟條件下，行政權逐漸滲透到社會的各個方面。私權主體受行政主體不當強制或干預時有發(fā)生，這不但背離了行政權的謙抑性，同樣為行政權尋租提供了可能。在商事活動中，行政權的不當干預屢見不鮮，很多民營企業(yè)生存和發(fā)展的首要任務是與當?shù)卣愫藐P系，“不指望他幫忙，但怕他搞破壞”，政府稍微在行政權行使上做文章，企業(yè)就有可能破產(chǎn)。政府憑借手中的權力尋租，人為加重企業(yè)負擔，制約市場活動的健康穩(wěn)定發(fā)展。對此，有些地方采取矯枉過正的整改措施，給予企業(yè)超法律的優(yōu)待。有的地方承諾的“綠色通道”“一事一議”“先上車后買票”、放松執(zhí)法檢查等，帶來生態(tài)環(huán)境惡化、土地浪費、勞動者權益受侵犯等問題。地方政府招商引資的沖動還會體現(xiàn)為“有令不行、有禁不止”，導致國家的上位法被束之高閣，無法得到嚴格執(zhí)行。《條例》第22條第2款規(guī)定：“同一行政執(zhí)法機關對同一企業(yè)的執(zhí)法檢查，每年不得超過一次；同一系統(tǒng)的上級行政執(zhí)法機關已對同一企業(yè)執(zhí)法檢查的，下級行政執(zhí)法機關不得再次檢查?！睂嶋H上，執(zhí)法檢查是行政執(zhí)法機關的日常工作，是實現(xiàn)政府職能的最重要手段。需要改進的是行政執(zhí)法方式，做到“不擾民”，不給被檢企業(yè)增加負擔，但是，決不能因此而放棄執(zhí)法責任，無視、放任各種違法行為。

（二）揠苗助長

市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟。競爭是最基本的市場機制，而競爭必須遵循自由公平的準則。法的一般性、普遍性、程序性、可預測性和不溯既往等形式化特征，可提供公平、自由競爭的規(guī)則，有助于營造公平、自由的競爭環(huán)境。資金具有流動性，當?shù)胤秸傁嗾猩桃Y時，投資者總會選擇那些成本更低的地方，除較低的稅收、土地價格、電費、水費外，投資者還會考慮是否會因為社會治安糟糕而被黑社會敲詐，是否會因為交易方或政府違約而無處伸冤，投資者會把這一系列因素都作為成本。而在地方社會治安惡化、政府欠缺信用時，企業(yè)會因為面臨的高法治成本而拒絕投資。[5]良好的法治環(huán)境，是招商引資的“勝負手”。然而，有些地方又走向另一個極端，開出各種優(yōu)惠條件，想方設法吸引企業(yè)到本地投資落戶。為企業(yè)提供“保姆”式服務，營造“大棚”式的水土條件，不當?shù)馗淖兤髽I(yè)正常的生存狀態(tài)，容易助長“等靠要”惰性心理的形成，不利于企業(yè)在激烈的市場競爭中提高自身的實力，難以成為有競爭力的市場主體。溫室里的花朵，永遠長不成參天大樹。如果政府給予的那些優(yōu)越條件喪失，企業(yè)就難以應付各種棘手的問題，難以逃脫被激烈的市場競爭淘汰的困局。

（三）差別對待

市場經(jīng)濟是主體地位平等的經(jīng)濟。法律通過對市場主體獨立自主地位及其相互間協(xié)商、交涉程序和效力的確認，能夠確保經(jīng)濟交往中主體地位的平等和意志自由，排除脅迫、欺詐、權力的不當干預和超經(jīng)濟強制。有些地方，對投資企業(yè)、納稅大戶進行重點保護、掛牌保護，甚至配備專門的警力進行特殊保護。不少地方還對投資者的教育、醫(yī)療、交通、政治待遇等作出特殊規(guī)定，為外來投資者頒發(fā)“特別通行證”“客商證”等。在當?shù)孬@得重點保護的投資者，憑證在公安機關獲得優(yōu)先服務；車輛一律免檢，開車違法不罰款、不扣證（重大交通事故除外）；醫(yī)院看病半價支付；風景區(qū)免收門票；持有“客商證”的子女可以自由選擇中小學校就讀，免收擇校費等。違反法律面前人人平等原則，動用公共資源對特殊企業(yè)、人員實施優(yōu)厚待遇，而本地居民卻成為優(yōu)惠政策的“犧牲者”。[5]對于這些做法，遼寧應引以為戒，避免在本地居民與外來企業(yè)之間形成新的不平等、嚴重挫傷本地居民的積極性，采取得力措施營造平等自由的營商環(huán)境。

（四）急功好進

為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟下滑趨勢，盡早振興遼寧經(jīng)濟，《條例》的出臺，可謂一劑猛藥。必須看到，羅馬城不是一天建成的。建設法治化營商環(huán)境更有助于優(yōu)化樹立誠信的市場環(huán)境，但制度建設是個久久為功的長期過程。如何用法治手段規(guī)范誠信的失序，是遼寧省長期以來有待解決的一個重要問題。在守法誠信型政府的引導下，逐漸改變遼寧省內(nèi)原有的一些不良市場風氣，但市場風氣的改變并非一蹴而就、立竿見影，要有打持久戰(zhàn)的精神準備。同時，營商環(huán)境的改善，還是諸多因素合力作用的結果。良好市場環(huán)境的形成并非某一單個的主體所能獨力完成，樹立規(guī)則是對社會中多方面主體的明確指引，如何改變地方市場環(huán)境失序，亦需政府、市場、社會之間的共同促進。遼寧省政府有關的部門應與一些社會團體、行業(yè)協(xié)會、投資者以及市場主體共同努力，建設一個完善的社會信用體系。

四、地方優(yōu)商立法的改進

優(yōu)化營商環(huán)境涉及領域廣泛，具有長期性、復雜性、艱巨性的特點，當下仍存在一些棘手的問題。無疑地，《條例》具有制度創(chuàng)新的意義，還存有需要改進完善之處。

（一）明確“營商環(huán)境”的涵義

“營商環(huán)境”屬于貫穿《條例》始終的核心概念，其主要功能是設定該條例的調(diào)整對象，它屬于法律文本構成的因素。“概念是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。”[6]法律調(diào)整對象解決的是某一法律規(guī)范調(diào)整什么樣的社會關系問題，而法律調(diào)整方法就是指明這種關系是怎樣被調(diào)整的。通常只有在決定法律是否可能、是否有必要對某一社會關系進行調(diào)整后，再選擇法律調(diào)整手段才有意義。由于《條例》沒有規(guī)定“營商環(huán)境”這一基本概念，使得該地方性法規(guī)的調(diào)整范圍不明確，文本結構不完整，對相關權利義務實現(xiàn)造成負面影響，應當通過修法或者解釋等方式，作出相對具體的界定。

（二）完善責任追究機制

《條例》第33條規(guī)定了政府有關部門工作人員責任承擔方式，從違法程度上區(qū)分了情節(jié)“較輕、較重、嚴重”，并通過列舉式的立法體例，列舉了諸如“一年內(nèi)受到兩次以上處理，拒不承認錯誤，不及時采取補救措施，干擾、阻礙調(diào)查處理的以及弄虛作假、隱瞞事實真相等”違法情節(jié)。一定程度上明晰了行政機關及其工作人員的主體責任。但從責任承擔程序的角度來看，《條例》仍有待完善之處。在現(xiàn)代行政中，行政相對人平等主體地位日益凸顯，行政相對人被賦予越來越多的參與權，因此可以考慮制定具體的程序規(guī)則，讓行政相對人介入到對行政機關工作人員行政責任追究的全過程中來。

（三）構建新型政商關系

習近平指出：“反腐敗斗爭有利于凈化政治生態(tài)，也有利于凈化經(jīng)濟生態(tài)，有利于理順市場秩序、還市場以本來的面目，把被扭曲的東西扭回來。如果很多有大大小小權力的人都在吃拿卡要，為個人利益人為制造障礙，或者搞利益輸送、暗箱操作，怎么會對經(jīng)濟發(fā)展有利呢？”[7]良性營商環(huán)境的構建，應在處理政府部門與市場主體的關系之中，注重政企之間的良性溝通，為市場主體提供多元化的糾紛解決與保障機制。在涉及行政審批、行政處罰以及行政執(zhí)行的過程中應注重與行政相對人的溝通，通過電話、傳真、網(wǎng)絡等多元化的形式，建立與市場主體的密切聯(lián)系，踐行“市場型政府”的服務職能。在處理相對人與行政主體產(chǎn)生糾紛之時，除根據(jù)相關法律規(guī)范明確告知糾紛的解決方式，還應在程序?qū)用?，建立對行政相對人多元化的救濟途徑，上級政府部門、同級政府以及有管轄權的法院應為市場主體的權利訴求提供規(guī)范化的救濟措施，保障市場主體的實體權利。

（四）優(yōu)化權力清單制度

目前各級政府推出的所謂“權力清單”主要是政府的行政審批清單，旨在規(guī)范政府的行政審批行為，把行政審批清單簡單地等同于“權力清單”，把行政權簡單化為行政審批權?！稐l例》應優(yōu)化各部門清單制度的適用范圍，由政府協(xié)調(diào)各部門之間的職權范圍，通過聯(lián)席會議、聯(lián)合指導等方式細化清單中的權力、義務與責任范圍，并通過有利于相對人查閱的方式予以公示，保證行政權的規(guī)范運行。

（五）凸顯立法的地方特色

國家立法只能對全國的普遍性問題作出規(guī)范，而地方立法則可以因地制宜地解決本地區(qū)的特殊問題。中央在政策目標相對明確的情況下適當放權，促使各地以經(jīng)濟增長作為主要政績指標，在來自上級和社會兩個方面的壓力下，各地黨政機關紛紛采取措施，最大限度地為企業(yè)、社會組織、本地居民和外來人員創(chuàng)造生存和發(fā)展條件，改進工作作風，完善辦事制度，積極落實有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的有關法律規(guī)定，營造良好的投資、居住環(huán)境。各地為了發(fā)展的需要，為了吸引流動能力不斷加強的資金和人才，千方百計挖掘自身優(yōu)勢，提高管理水平。所以，才會出現(xiàn)官員放下身段，主動約見企業(yè)家的場面。公權的收斂與公權必須服務于私權的形勢要求，客觀上形成了一個地方之間的競爭局面，導致各地法制狀態(tài)出現(xiàn)明顯差異。地區(qū)間的競爭，反過來進一步加大了資金、技術、人才的流動，活躍了交易，提升了市場主體與普通公眾的自由水平，擴大了自由選擇范圍，最終使中國的法治呈現(xiàn)出自己的特點，提高了法律的權威。[8]遼寧應根據(jù)本省營商環(huán)境的具體情況和實際需要，使出臺的每一項法規(guī)既不違反又有別于國家法律、行政法規(guī)，同時也不簡單照抄其他地區(qū)的地方性法規(guī)，具有自己的鮮明特色，能充分反映本行政區(qū)域的營商環(huán)境的特殊情況和實際需要，具有針對性和可操作性，從而最大化地實現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境的最終效果。

（六）將良法變?yōu)樯浦?/p>

《條例》的制定是地方營商環(huán)境法治化發(fā)展的重要契機，但地方營商環(huán)境的改善是一個長期的系統(tǒng)工程。立法是前提，執(zhí)法是關鍵。要將《條例》落到實處，需要加強組織領導，強化措施落實，加強監(jiān)督問責，加大宣傳力度。 [9]

知恥而后勇。在經(jīng)濟領域、政治領域所遭遇的嚴重困難，可能轉(zhuǎn)化為遼寧進一步推進法治建設、全面深化改革的強勁動力。在今年年初召開的遼寧兩會上傳來好消息，遼寧從2017年第一季度開始GDP增速由負轉(zhuǎn)正，全年增幅達4.2%，這或許與《條例》的制定與實施有一定的關聯(lián)。為了推進老工業(yè)基地新一輪全面振興，促進遼寧經(jīng)濟和社會全面發(fā)展，仍需要不斷地完善、實施《條例》及相關立法。

[參考文獻]

[1]周強：《法治環(huán)境已成地方核心競爭力》，《人民日報》2011年3月11日。

[2][美]曼瑟·奧爾森：《權力與繁榮》，蘇長和、嵇飛譯，上海人民出版社2018年版，第39頁。

[3]周佑勇：《法治視野下政府與市場、社會的關系定位——以“市場在資源配置中起決定性作用”為中心的考察》，《吉林大學社會科學學報》2016年第2期。

[4]黃學賢：《法治政府的內(nèi)在特征及其實現(xiàn)——〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉解讀》，《江蘇社會科學》2015年第1期。

[5]萬江：《中國的地方法治建設競爭》，《中外法學》2013年第4期。

[6][美]E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第486—487頁。

[7]習近平：《習近平談治國理政》（第2卷），外文出版社2017年版，第265頁。

[8]葛洪義：《作為方法論的“地方法制”》，《中國法學》2016年第4期。

[9]趙英明、關艷玲：《法治環(huán)境是最好的軟環(huán)境》，《遼寧日報》2016年12月8日。

Abstract： On December 7， 2016， the Regulations on the Optimization of Business Environments in Liaoning Province was adopted at the thirtieth meeting of the Standing Committee of the Twelfth Peoples Congress of Liaoning Province. Its main contents include the implementation of the power-list system and taking relatively concentrated legal enforcement approach， reiterating the principle of trust and protection of the government， emphasizing unilateral constraints on managers. As for Liaoning， which is in the process of restoration of political environment and its economy is still under pressure， the formulation of the Regulations is of great significance. In the future， the Regulations will also need to clarify the meaning of “business environment，” improve the accountability mechanism， build a new type of relationship between the government and commerce， optimize the power list system， highlight the local characteristics of legislation and turn good law into good governance.

Key words：local legislation of business optimizing； market economy； power lists； business environment； governmental functions

（責任編輯 劉永?。?/p>