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對“政治—行政二分法”誤讀的批判性審視

2018-05-14 09:00王魯
兵團(tuán)黨校學(xué)報(bào) 2018年1期
關(guān)鍵詞:公共行政批判

[摘要]“政治—行政二分法”是公共行政研究的經(jīng)典原則,但是現(xiàn)實(shí)中過分強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離實(shí)際上是對威爾遜原初思想的誤讀。在威爾遜看來,政治與行政之間雖然具有不同之處,但是威爾遜在定義公共行政中并沒有將行政脫離于政治。“政治—行政二分法”所強(qiáng)調(diào)的政治與行政分離的內(nèi)涵形成于市政研究運(yùn)動(dòng),正是這一運(yùn)動(dòng)使得這一原則被錯(cuò)用。本文以這一事件為分析起點(diǎn),對政治與行政二分原則被誤讀提出批判性審視,從而闡明其真實(shí)的意義以及在實(shí)踐中如何批判地使用等一系列問題。

[關(guān)鍵詞]公共行政;二分原則;批判;市政研究運(yùn)動(dòng)

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009—0274(2018)01—0059—06

[作者簡介]王魯,男,南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生,南京大學(xué)中美文化研究中心證書班研究生,研究方向:公共管理基礎(chǔ)理論、比較政治經(jīng)濟(jì)。

公共行政的發(fā)展史是一個(gè)不斷批判的歷史——公共行政總是圍繞工具理性與價(jià)值理性、實(shí)證主義和價(jià)值主義、手段與目的之間展開激烈的爭論。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入后現(xiàn)代主義,公共行政仍然沒有達(dá)成共識(shí),甚至變得更加多元?!啊残姓睦碚摷宜坪鯇λ麄兊墓ぷ鳡幷摬恍荩蚨磥砗茈y在這個(gè)領(lǐng)域中建立一種接近范式之類的東西……”[1]甚至有學(xué)者在20世紀(jì)90年代提出“認(rèn)同危機(jī)”。但是實(shí)際上正是這種不確定性以及批判所引致的公共行政中的張力,使得它作為一門學(xué)科蓬勃發(fā)展起來。作為公共行政發(fā)展貫穿始終的一條基本原則——“政治—行政二分法”從產(chǎn)生之初就不斷遭到批判和質(zhì)疑,但是公共行政發(fā)展到后現(xiàn)代,它仍然是一條經(jīng)久不衰、被大學(xué)課堂作為經(jīng)典范式進(jìn)行討論的話題,本文的研究對象就是這一原則。

一、提出問題:如何批判地認(rèn)識(shí)“政治—行政二分法”

“政治—行政二分法”是公共行政理論得以體系化和發(fā)展為一門學(xué)科的基石。這一理論的思想在由《行政學(xué)研究》提出后,之后成為公共行政基本原則,同時(shí)公共行政學(xué)界的許多學(xué)者將《行政學(xué)研究》看作公共行政誕生的標(biāo)志。威爾遜提出這一原則的最初思想后,古德諾進(jìn)一步將其論證,形成了完備的理論框架??梢哉f,“政治—行政二分法”從此一直占據(jù)了公共行政學(xué)的主流位置,雖然在它之后有許多理論產(chǎn)生,但是并沒有出現(xiàn)可以替代它的理論。

“政治—行政二分法”成為公共行政學(xué)界研究政府管理的“常識(shí)”,人們認(rèn)為這一原則就是指行政從政治中脫離出來,充當(dāng)執(zhí)行的角色,政府行政不應(yīng)該參與政治過程。二分原則(以下將“政治—行政二分法”簡稱為“二分原則”)在后來的公共行政發(fā)展中一直被用于這種范式的解讀,盡管屢遭批判,但現(xiàn)今許多學(xué)者的理解仍然沒有走出這一困局,這一切后果都是由于學(xué)術(shù)界對于二分原則的誤讀以及缺乏批判性認(rèn)識(shí)所致。那么,二分原則在威爾遜和古德諾那里的原意是什么?他們創(chuàng)立這一原則的初始意圖是什么?這一理論后來如何被誤讀以及被批判?我們在學(xué)習(xí)公共行政時(shí)如何批判地認(rèn)識(shí)這一原則?這將是本文回答的問題。

二、批判誤讀:二分法的提出與內(nèi)涵澄清

政治與行政的概念誕生于西方,并且非常古老,最早可以追溯到古希臘和古羅馬,但是當(dāng)時(shí)的政治與行政的概念與現(xiàn)代的有所差別。[2]政治與行政的關(guān)系是西方政治科學(xué)與行政科學(xué)探討的中心問題。

《行政學(xué)研究》發(fā)表之前,對于公共行政的定義主要是基于政治與行政融合的情景下進(jìn)行。早期的行政職能被定位于國家體系下的執(zhí)行權(quán),與立法權(quán)和司法權(quán)混同存在;現(xiàn)代意義上的三權(quán)分立下的行政權(quán)仍然是“executive”(執(zhí)行權(quán))的意義,而沒有實(shí)現(xiàn)向“administration”的轉(zhuǎn)變。

《行政學(xué)研究》使得政治與行政在理論意義上的界限出現(xiàn)了明確的劃分。威爾遜認(rèn)為,行政與政治不同,“行政是一切國家所共有的相似性很強(qiáng)的工作,是行動(dòng)中的政府,是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分,政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马?xiàng)方面的國家活動(dòng),而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國家活動(dòng),是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)?!盵3]它強(qiáng)調(diào)政治與行政是不同的職能體系,必須要對于這一區(qū)別有明確的認(rèn)識(shí)?!罢问钦渭业奶厥饣顒?dòng)范圍,而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成,但行政管理并不因此就是政治。”

威爾遜區(qū)分了政治與行政后,在《行政學(xué)研究》中這樣定義公共行政:“公共行政(Public administration)是公法的細(xì)述和進(jìn)行系統(tǒng)執(zhí)行的活動(dòng)?!边@里實(shí)際上表明,威爾遜是在區(qū)分政治行政的概念之下重新定義公共行政的。而且威爾遜在開展定義公共行政的工作中,也沒有完全擺脫政治的影響,并且他只是開展公共行政概念的定義方面的研究,實(shí)際上并沒有給予公共行政概念一個(gè)精確性定義。所以,在他看來,政治與行政之間雖然具有不同之處,但是威爾遜在定義公共行政中并沒有將行政脫離于政治。在《行政學(xué)研究》中,他給予公共行政的主要貢獻(xiàn),不在于將政治與行政決然分開,而是“……呼吁人們關(guān)注的行政,目的是要?jiǎng)裾f人們關(guān)注行政、研究行政,喚醒人們對于行政的意識(shí)……”[4]所以,后來的學(xué)者對《行政學(xué)研究》寫作初衷的理解出現(xiàn)偏差,認(rèn)為這篇文章主要是想要將政治與行政區(qū)分開來,但是威爾遜談到的兩者的關(guān)系實(shí)際上是在統(tǒng)一的前提下進(jìn)行一種原則上的提醒。

當(dāng)然,威爾遜寫作《行政學(xué)研究》也有現(xiàn)實(shí)背景。此時(shí)的美國存在著嚴(yán)重的政治腐敗和社會(huì)問題,政治對于行政的壓制已經(jīng)達(dá)到了一種無法容忍的地步,因此行政必須要從政治的壓制中解放出來。1887年,美國通過了《彭德爾頓法案》,建立了以考試和功績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代文官制度,為公共行政的獨(dú)立性的確認(rèn),進(jìn)一步指明了方向。

在威爾遜之后,傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為古德諾給予了二分原則以完整的論證。我們所理解的是古德諾論證了政治—行政二分原則,證明其法條式的地位,但是現(xiàn)實(shí)中卻并不是這樣的,古德諾等人在使用二分原則時(shí)十分審慎。古德諾從質(zhì)疑美國三權(quán)分立體制出發(fā),認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中政治架構(gòu)中的三種權(quán)力不能完全分離,美國政治的運(yùn)作實(shí)際上與三權(quán)分立的原則是相沖突的?!胺謾?quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu),每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而,實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致……,為了在國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間求得這種協(xié)調(diào),就必須或者犧牲掉國家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。要么執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu),要么表達(dá)機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常受執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制。只有這樣,在政府中才能存在協(xié)調(diào)。只有這樣,真正的國家意志的表達(dá)才能成為被普遍遵守的實(shí)際的行為規(guī)范”。[5]由于三權(quán)分立在實(shí)際中的并沒有被執(zhí)行,二分原則的成立也將是理論上的貢獻(xiàn),政治與行政的二分主要在理論上成立,在實(shí)際中很難做到。而且古德諾十分主張行政集權(quán),比如說他談到美國地方政府具有更大的立法自主權(quán),實(shí)際上就是取得立法機(jī)構(gòu)的部分權(quán)力,“……區(qū)分政府職責(zé)的正式的法律基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)被政府的實(shí)際運(yùn)作所改變……”。[6]政府實(shí)際上也具有政治功能,如部分立法權(quán)、行政裁量權(quán)等,從而否定了許多學(xué)者對于理論上所講的政治與行政的決然分開的錯(cuò)誤理解。

三、批判實(shí)踐:政治與行政二分在實(shí)踐中被錯(cuò)用

如果說《行政學(xué)研究》呼吁了公共行政作為一門學(xué)科的重要性,那么市政研究運(yùn)動(dòng)真正使得公共行政具有確立一門學(xué)科的可能性。市政研究運(yùn)動(dòng)開啟了公共行政的實(shí)踐研究,使得公共行政走向了專業(yè)化和體系化。雖然公共行政作為一門學(xué)科誕生和完善于美國,但是實(shí)際上美國對于公共行政的研究晚于德國、法國和英國。其中與美國研究產(chǎn)生激烈交鋒的是英國關(guān)于行政的研究,英國不承認(rèn)美國提出的二分原則便是很好的證明。英國對于公共行政的研究主要是基于歷史與哲學(xué)研究,充斥著人文主義傳統(tǒng);而美國對于公共行政的研究主要是基于管理主義取向,堅(jiān)持工具理性,而實(shí)現(xiàn)這一研究傳統(tǒng)的標(biāo)志性事件主要是20世紀(jì)初的市政研究運(yùn)動(dòng)?!爸挥性诿绹?,公共行政研究才在市政研究的主題下找到了超越傳統(tǒng)政治學(xué)和行政法學(xué)的思維路徑,而且也同時(shí)找到了與現(xiàn)代科學(xué)管理理論相結(jié)合的發(fā)展方向,從而為初生的公共行政學(xué)開辟出了一個(gè)相對獨(dú)立和相對自足的領(lǐng)域”。[7]

伴隨著市政研究的興起,關(guān)于公共行政的培訓(xùn)與教學(xué)蓬勃開展起來。1906年美國第一個(gè)市政研究所在紐約成立。1911年,研究所又增設(shè)了公共行政服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校(Training School For Public Service,后來發(fā)展為麥克斯韋爾學(xué)院)。古利克闡述了公共行政培訓(xùn)學(xué)校的目標(biāo),主要是“培訓(xùn)從事公共事務(wù)(public business)研究和管理(administration)的人才。提供這樣的人才,以滿足對于能夠通過客觀的方法和結(jié)果來評判市政服務(wù)的研究者和行政官員的日益增長的需要。獲取并出版可以作為教材和授課基礎(chǔ)的事實(shí),它們可以被用于像城市政府(city administration)講授a.政治科學(xué)、政府與社會(huì)學(xué),b.會(huì)計(jì),c.工程,d.公共衛(wèi)生,e.學(xué)校行政的關(guān)系”。[8]

隨著學(xué)校的成立,原有的公共行政研究資料和課程的缺乏的狀況開始得到改善,各種各樣的與政府行政管理有關(guān)的知識(shí)教學(xué)型的小冊子不斷地涌現(xiàn)出來,為公共行政的學(xué)員提供了大量的原始研究資料,從而為后來公共行政學(xué)科的系統(tǒng)化研究積累了大量的寶貴資料。所以,盡管威爾遜呼吁將公共行政作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域進(jìn)行研究,但是真正將這一構(gòu)想變?yōu)閷?shí)際的則是市政研究所中匯集的那群來自實(shí)務(wù)界、擁有公共行政實(shí)踐的研究者。1921年,研究所與培訓(xùn)學(xué)校共同整合為“全國公共行政學(xué)院”(National Institute of Public Administration),它明確自己的組織目標(biāo)是:“管理一個(gè)致力于為公共服務(wù)、為政府研究、為有才智的公民角色和市政教學(xué)培訓(xùn)人才的公共行政學(xué)校;研究并報(bào)告公共行政的原則與實(shí)踐;維護(hù)并促進(jìn)一個(gè)關(guān)于公共行政的圖書館的發(fā)展。”[9]培訓(xùn)學(xué)校的蓬勃發(fā)展促使了大學(xué)中對于公共行政的研究,一些大學(xué)設(shè)立公共行政專業(yè),并且逐步承擔(dān)了相關(guān)的學(xué)生培養(yǎng)任務(wù),而原有的培訓(xùn)學(xué)校以及類似的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則逐漸地從學(xué)生培育中退出,從而實(shí)現(xiàn)了大學(xué)與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的分工整合。大學(xué)主要是向?qū)W生傳授公共行政方面的專業(yè)性、基礎(chǔ)性的知識(shí);而取得相關(guān)大學(xué)的學(xué)位資格的學(xué)生再通過培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn),從而使得這些來自于大學(xué)的學(xué)生具備實(shí)際工作能力。

市政研究運(yùn)動(dòng)對于公共行政學(xué)的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn),“……它通過限定研究范圍而使得公共行政研究有了相對穩(wěn)定的聚焦點(diǎn)……”,[10]市政研究運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了公共行政的專業(yè)化研究以及公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科建立起來。同時(shí),它也強(qiáng)化了公共行政的工具化和操作實(shí)踐的研究,可以說,從整個(gè)市政研究的發(fā)展歷史來看,它解決了公共行政從政治學(xué)中脫離出來后的一種技術(shù)操作問題。加之市政管理運(yùn)動(dòng)和科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的交融,使得公共行政研究強(qiáng)化了在技術(shù)層面的發(fā)展,這也就從事實(shí)上忽略了公共行政的公共性質(zhì),行政完全獨(dú)立于政治領(lǐng)域。

市政研究運(yùn)動(dòng)雖然蓬勃發(fā)展,使得威爾遜呼吁公共行政成為一門學(xué)科的理想成為可能,但是它的發(fā)展實(shí)際上曾遭受很大的外界質(zhì)疑,特別是在起初成立市政研究所時(shí),受到了紐約市的反市政研究運(yùn)動(dòng)的極大阻礙,市政研究人員不僅難以獲得市政府的相關(guān)資料,而且還被提起訴訟,由此也使得市政府的研究人員被排除到了政府職位之外。[11]人們之所以反對市政研究運(yùn)動(dòng),主要是由于市政研究在外界看來有著很強(qiáng)的政治動(dòng)機(jī),摻雜著各種政治利益。為了擺脫外界質(zhì)疑,順利地將這一運(yùn)動(dòng)推進(jìn)下去,市政研究者必須要表態(tài),證明自己的所有行政研究與政治無關(guān),“于是,在文官制度改革中形成的‘政治—行政二分原則在此時(shí)卻成為了市政研究運(yùn)動(dòng)的‘護(hù)身符,市政研究所通過宣布自己‘政治中立的立場而使研究者與資助者都爭取到了必要的生存空間”。[12]美國學(xué)者羅伯茨(Alasdair Roberts)認(rèn)為,在政治—行政二分原則的前提下,市政研究的推行主要是由于它的“非政治性”,“公共行政共同體能夠得以擴(kuò)張,得益于3個(gè)洛克菲勒慈善機(jī)構(gòu)的資金支持,這些機(jī)構(gòu)對于公眾關(guān)于它們參與‘政治活動(dòng)極為敏感,并曾拒絕支持‘政府研究,以免被公眾認(rèn)為涉入了政治。政治—行政二分原則——一種認(rèn)為政府活動(dòng)的某一領(lǐng)域可以是‘非政治的這一早已眾所周知的觀念——作為一種修辭策略,可以允許這些機(jī)構(gòu)為它們對于‘政府研究的支持進(jìn)行辯護(hù)”。[13]所以,市政研究正是將威爾遜所論證的政治與行政的關(guān)系肢解為政治與行政是決然分開的情況下,博取了外部支持,從而使得該運(yùn)動(dòng)發(fā)展下去。

登哈特在《公共組織理論》中將這一原則的意義描繪為“象征性”的,并且它的實(shí)際意義影響“式微”。“正如事情往往是這樣,象征意義不知怎么就超越了其現(xiàn)實(shí)意義。許多對公共行政早期著作進(jìn)行評論的學(xué)者過分強(qiáng)調(diào)政治—行政二分法,把它看作是早期研究的核心……”,[14]登哈特也表示了二分原則的象征意義占據(jù)行政學(xué)研究圣壇的困惑,她分析可能的原因是“……政治—行政的明確區(qū)分看起來在地方政府(特別是那些實(shí)行市議會(huì)—經(jīng)理管理形式的地方政府)頗為流行,它們通常就將決策功能賦予市議會(huì),而將行政執(zhí)行功能賦予市經(jīng)理……”。[15]這一考證也表明了以“市政經(jīng)理制”為核心的市政研究運(yùn)動(dòng)對于政治—行政二分原則的象征性意義起到了推波助瀾的作用。

市政研究運(yùn)動(dòng)本身所強(qiáng)調(diào)的一種實(shí)踐化的思想以及在與外部阻礙力量博弈過程中,巧妙利用威爾遜政治與行政關(guān)系的論證框架,通過強(qiáng)調(diào)與政治分開,為市政研究造勢。兩個(gè)舉動(dòng)實(shí)際上就強(qiáng)化了威爾遜所講的政治與行政決然分開的事實(shí),從而為以后研究曲解威爾遜《行政學(xué)研究》論述的政治與行政關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。我們都知道,公共行政學(xué)誕生于美國,但是實(shí)際上,20世紀(jì)30年代之前,美國的公共行政研究完全不被重視,公共行政的主流研究地位一直在歐洲。隨著市政研究運(yùn)動(dòng)的發(fā)展,公共行政在美國發(fā)展出一條不同于歐洲的道路——強(qiáng)調(diào)實(shí)踐、技術(shù)操作與實(shí)用性,美國因此在20世紀(jì)30年代后取得了公共行政的強(qiáng)勢話語地位。而市政研究運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的工具理性模式使得政治—行政二分原則被公共行政界不斷地理解為政治與行政決然分開,也就產(chǎn)生了如今的“二分法”的稱謂,這與威爾遜和古德諾對于政治與行政的關(guān)系的論證的本意實(shí)際上是背離的,以后的學(xué)者遵循這一路徑掀起了公共行政研究的聲勢浩大的技術(shù)化模式研究,同時(shí)這一工具理性的倡導(dǎo)也遭受到后來倡導(dǎo)公共價(jià)值的學(xué)者激烈的批判。如今,公共行政領(lǐng)域關(guān)于工具理性和價(jià)值理性的爭論仍然在持續(xù),但是公共行政的技術(shù)性的主流地位仍然沒有被撼動(dòng)。

我們并不是在否定市政研究的歷史貢獻(xiàn),實(shí)際上正是它機(jī)智地運(yùn)用了這一原則,才使得公共行政學(xué)得以被開創(chuàng)。市政研究的倡導(dǎo),確實(shí)使得公共行政研究走向工具化和管理主義的取向,之后的學(xué)者一直沿著這一路徑使得公共行政逐步體系化,卻也使得公共行政逐步喪失了公共性,出現(xiàn)了所謂的“公共行政危機(jī)”,雖然后來也在不斷地彌補(bǔ)這一缺陷。還需要要強(qiáng)調(diào)的是,威爾遜、古德諾等學(xué)者對于政治與行政的關(guān)系的論證并不是和市政研究所倡導(dǎo)的政治與行政二分原則具有一致性的,市政研究確實(shí)將這一理念誤用,導(dǎo)致了后進(jìn)學(xué)者對于這一原則進(jìn)行了強(qiáng)烈的批判。

四、重新建構(gòu)二分法的理解

“政治—行政二分法”在行政學(xué)的發(fā)展史上可以說是奠基性的,雖然如今的行政學(xué)開創(chuàng)了許多新的范式,但是都很難與二分法相媲美。對威爾遜提出二分法的初衷進(jìn)行理性審視,我們不難發(fā)現(xiàn),他并不是要將政治與行政決然分開,而是更多的是強(qiáng)調(diào)在理論發(fā)展上建立一門獨(dú)立的行政學(xué)科,在實(shí)踐中提出政府管理的指導(dǎo)原則。之后的市政研究運(yùn)動(dòng)為了便于推進(jìn)運(yùn)動(dòng),對外呼吁將政治與行政分開,以保持市政研究運(yùn)動(dòng)的“獨(dú)立性”或者“純粹性”。沿著市政研究運(yùn)動(dòng)的思路,倡導(dǎo)者們開始不斷完善政治與行政二分法的理論范式,但是實(shí)際上他們并沒有忽視政治與行政的密切關(guān)系,在眾多的批判聲背后隱含著重大的理論誤解。不僅在理論界如此,實(shí)踐界對二分法也存在著非理性的誤讀,許多學(xué)者或者官員沒有對這一原則進(jìn)行深刻理解,便在實(shí)踐中盲目運(yùn)用,這種誤解和誤讀最終導(dǎo)致了實(shí)踐中對政治與行政關(guān)系的錯(cuò)置與誤置、行政管理的腐敗和低效。

對于重新理解政治與行政二分原則的真實(shí)含義,本文認(rèn)為可以從理論與實(shí)踐兩個(gè)維度進(jìn)行理解。

(一)理論方面——主要是行政學(xué)科建立和研究方法論

威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中,結(jié)合美國的政治實(shí)踐強(qiáng)烈呼吁對美國的政治與行政加以區(qū)分的必要性,并認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是要開創(chuàng)一門相對獨(dú)立于政治學(xué)之外的行政科學(xué)。威爾遜所處的時(shí)代已經(jīng)不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低、社會(huì)生活簡單、政府管理活動(dòng)很少的早期資本主義。此時(shí)的資本主義經(jīng)歷了第二次工業(yè)革命的洗禮已經(jīng)出現(xiàn)了快速的工業(yè)化,整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民眾生活出現(xiàn)了顛覆性的改變,社會(huì)公共事務(wù)日益增多,這就要求政府不再是只具有過去簡單的管理職能,政府需要在復(fù)雜的社會(huì)中承擔(dān)許多方面的管理和服務(wù)工作?!皼]有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜化起來,盡管它當(dāng)初曾經(jīng)一度是很簡單的”“政府的職能在逐日變得更加復(fù)雜和艱難,它們并且在數(shù)量上也同樣在大大增加。行政管理當(dāng)局在把它的手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)”。如果說我們“在以往許多世紀(jì)當(dāng)中就可以明顯地看出政府活動(dòng)方面的困難在不斷匯集起來,那么在我們所處的世紀(jì)則是眼看著這些困難正在堆積成無以倫比的高峰”。[16]因此,威爾遜認(rèn)為,政府管理必須要進(jìn)行大刀闊斧的、不同于以往的改革,因?yàn)椤拔覀兊恼缤粋€(gè)身強(qiáng)力壯的小伙子一樣,其機(jī)能已經(jīng)得到擴(kuò)張,其身體已經(jīng)長大,但同時(shí)卻在動(dòng)作上變得笨拙了。它的精力和它的年齡的增長,跟它所具有的生活技能相比較,已經(jīng)徹底不相適應(yīng)。它得到了力量,但卻沒有學(xué)會(huì)舉止的方法。因此,現(xiàn)在我們已經(jīng)面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識(shí)的時(shí)刻”“這就是為什么應(yīng)該要有一門行政科學(xué),這就是為什么會(huì)有這樣一門科學(xué)的理由之一”。[17]

威爾遜在其著作中十分明確地闡釋出建立行政科學(xué)的必要性,強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性只是其建立行政科學(xué)的外部原則。他在行政學(xué)研究方法上強(qiáng)調(diào)一種操作理性或者工具理性,這許多方面來自于對外來經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和總結(jié),“最好是選擇與我們自己完全不相同的環(huán)境氣氛,并且以極其小心的態(tài)度,去考察例如法國和德國的那些制度。通過這種‘媒介物去觀察我們自己的制度,我們就將會(huì)像那些在觀察我們時(shí)不帶成見的外國人所能看到的那樣去觀察我們自己。而只要我們是只知道我們自己,那么我們就是對自己一無所知”。但是在學(xué)習(xí)外來經(jīng)驗(yàn)時(shí),行政學(xué)要做到符合本國實(shí)際,并且要服務(wù)于政治目標(biāo),“……(這里主要是剔除其他國家的影響,為我所用)只要在思想上保持這種區(qū)別界限,也就是說,只要把研究行政學(xué)看作是我們的政策得以輕便地付諸實(shí)行的一種手段,看作是一種使得對全體人民來說算是民主制度方面的政治性東西,對每一個(gè)人來說,則是在行政上可能執(zhí)行的東西,那么我們就是立足于百分之百安全的基礎(chǔ)之上了,因而我們就能夠?qū)W習(xí)外國制度所肯定能夠教給我們的東西而不犯錯(cuò)誤。就這樣我們便替我們的比較法設(shè)計(jì)出來了一個(gè)調(diào)節(jié)與權(quán)衡的砝碼。就這樣我們便可以對外國政府進(jìn)行解剖學(xué)的觀察而不用害怕會(huì)把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來。[18]從他對于行政學(xué)研究的方法來看,通過剔除別國的行政操作實(shí)踐中的政治目的后,將實(shí)踐過程植入到本國行政研究中來,最終達(dá)到服務(wù)于政治發(fā)展的目標(biāo)。顯然,政治與行政沒有決然的分開。

總之,正是被割裂的行政所形成的二分法使得行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科誕生,同時(shí)如果沒有在之后對威爾遜行政學(xué)思想錯(cuò)誤理解后的批判,公共行政不可能出現(xiàn)不同于一般行政的公共部分,從而也不可能出現(xiàn)完善的學(xué)科體系。

(二)實(shí)踐方面——組織運(yùn)作的原則和對于中國政府管理的意義

“政治—行政二分法”的最初提出主要是針對政治上的美國政黨分肥制以及行政上的公務(wù)員制度,它比較有效地解決了美國歷史上政黨分肥導(dǎo)致的政府腐敗問題,提高了政府的工作效率,同時(shí)也為美國建立了完備的公務(wù)員制度。但是,由于后來的行政實(shí)踐對威爾遜的行政學(xué)思想的誤讀,使得實(shí)踐中政治與行政之間的關(guān)系出現(xiàn)了巨大的錯(cuò)置,使得行政權(quán)力過度集中,政治被行政壓制后政府重新回到了效率低下和腐敗盛行,正是由于政治與行政的極端分離導(dǎo)致了政府管理的失敗。

對政治與行政關(guān)系的正確理解對于在實(shí)踐中正確運(yùn)用這一原則開展政府管理至關(guān)重要。強(qiáng)調(diào)行政過程不同于政治活動(dòng),可以為政府組織提供工作的一系列基本原則——行政是政府活動(dòng)的特定領(lǐng)域,它雖然也具有決策職能和政治屬性,但是它的性質(zhì)主要是執(zhí)行性的,這一特性包含在組織管理、預(yù)算管理、公共部門的人力資源管理、行政監(jiān)督等各個(gè)方面,行政機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性。行政機(jī)關(guān)的這種相對獨(dú)立自主性一方面要求我們要處理好行政機(jī)關(guān)與其環(huán)境特別是執(zhí)政黨的關(guān)系;另一方面,也要處理好行政機(jī)關(guān)與立法及司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。通過行政機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立自主,有利于改變其從屬與依附地位,充分發(fā)揮其潛能。[19]

在運(yùn)用這一原則解決中國問題時(shí),要特別慎重。一方面防止將政治與行政完全割裂后,形成行政獨(dú)大,加劇中國的腐敗問題;另一方面,在涉及到政黨政治和政府行政時(shí),要明確黨政分開的真實(shí)意涵——黨政分開是一種功能性分開,而“政治—行政二分法”的理想化原則是結(jié)構(gòu)性分開,兩者在根本上是不同的,所以不能混同使用和套用分析。[20]

五、總結(jié)

二分原則指導(dǎo)公共行政研究的主流地位至今仍然沒有被撼動(dòng),這是行政學(xué)界已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)。本文從對“政治—行政二分法”誤讀的批判性審視出發(fā),闡明了威爾遜行政學(xué)思想并沒有要建立政治與行政二分原則,同時(shí)也不是將政治與行政決然分離。政治與行政二分是在美國的市政研究運(yùn)動(dòng)中,倡導(dǎo)者為了順利有效地推行市政管理從而不斷強(qiáng)調(diào)行政的工具作用后形成,同時(shí)在市政研究運(yùn)動(dòng)中行政的科學(xué)原則對于城市管理的改善也起到了巨大的推動(dòng)作用,之后的研究秉持這一原則開展學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐。本文也不是對市政研究“改造”威爾遜的行政學(xué)思想進(jìn)行否定,而是一種批判性的審視,市政研究對于行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科形成起到了巨大的作用,這是值得肯定的。但是,對于威爾遜真實(shí)的行政學(xué)規(guī)劃有必要進(jìn)行澄清,并且在理解了行政與政治的真實(shí)關(guān)系后要明確如何在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用這一原則。

“僅就理論上看,政治與行政兩分法的觀點(diǎn)也有可能把人們引向誤區(qū)。因?yàn)檫@種觀點(diǎn)容易給人一種錯(cuò)覺,似乎政治與行政是政府兩種相互獨(dú)立、相互平衡的活動(dòng)。從這種錯(cuò)誤的觀點(diǎn)出發(fā),有人把行政學(xué)當(dāng)成了一種與政治學(xué)相平行的獨(dú)立學(xué)科,脫離政治學(xué)的指導(dǎo)研究行政學(xué),甚至宣稱行政學(xué)的研究內(nèi)容只是政府管理的技術(shù)問題,它須擺脫政治學(xué)的價(jià)值觀, 堅(jiān)持所謂‘價(jià)值中立原則,或者根本就不過問價(jià)值問題?!盵21]二分法可以說在學(xué)術(shù)研究中為理論推演提供了經(jīng)典的假設(shè),但是在實(shí)際操作中它只是具有象征性意義。

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責(zé)任編輯:楊偉民

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