郭秀麗

〔摘要〕 在黨內民主監(jiān)督過程中，監(jiān)督主體的全員性決定了黨可以實現對權力腐敗的全面約束，監(jiān)督客體的程序性決定了黨可以實現對權力腐敗的動態(tài)遏制，監(jiān)督對象的重點性決定了黨可以實現對權力腐敗的重點防治。黨內民主監(jiān)督約束權力防治腐敗的制度優(yōu)勢具體體現于黨的代表大會制度、民主集中制、黨內選舉制度和黨內情況反映制度。要想使以黨內民主監(jiān)督約束權力防治腐敗切實取得成效，一方面應強化黨員的義務自覺，激發(fā)黨員的權利自信，充分發(fā)揮黨員的主體監(jiān)督作用；另一方面應扭轉制度空轉現狀，以制度的科學化、規(guī)范化實現黨內民主監(jiān)督。

〔關鍵詞〕 黨內民主；民主監(jiān)督；權力；腐??；制度；科學化

〔中圖分類號〕D262 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）01-0030-06

黨的十九大報告指出，“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格” 〔1 〕21。在黨不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的過程中，黨內民主監(jiān)督發(fā)揮著非常重要的作用。黨內民主監(jiān)督從本質上講是一種約束機制，是黨從為人民服務的根本宗旨出發(fā)的一種自我約束和自我完善，是黨員之間、黨員和黨組織之間、黨組織和黨組織之間，按照黨的規(guī)矩和國家法律對黨員和組織行使權力行為進行的監(jiān)督。中國共產黨作為馬克思主義指導下的無產階級政黨，自建黨之日起就一直重視運用黨內民主監(jiān)督的利器約束權力防治腐敗。中國共產黨黨內民主監(jiān)督的理論與實踐，隨著黨領導中國人民進行的新民主主義革命和社會主義建設實踐不斷走向成熟。如何通過充分發(fā)揮黨內民主監(jiān)督的作用來約束權力防治腐敗一直是我黨孜孜不倦探索的課題。

一、黨內民主監(jiān)督對權力腐敗的約束機理

（一）監(jiān)督主體的全員性決定了可以實現對權力腐敗的全面約束

中國共產黨是工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，以實現共產主義為最高理想和最終目標，必須全心全意為人民服務。黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。雖然全體黨員是因為共同的信仰、共同的奮斗目標走到了一起，但同志之間的信任不能代替監(jiān)督，必須把執(zhí)政黨的權力放在監(jiān)督之下?！吨袊伯a黨章程》第三條明確規(guī)定：“切實開展批評和自我批評，勇于揭露和糾正違反黨的原則的言行和工作中的缺點、錯誤，堅決同消極腐敗現象作斗爭?！?〔2 〕25-26可見，行使監(jiān)督權，首先是作為黨員的義務來規(guī)定的?！吨袊伯a黨章程》在規(guī)定了黨員監(jiān)督義務之后，又賦予了相關權利，如第四條規(guī)定：“在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部?！?〔2 〕26-27《中國共產黨章程》第十條規(guī)定：“黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督。黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。” 〔2 〕32《中國共產黨章程》第三十二條對黨的基層組織的監(jiān)督權也作了詳細規(guī)定：“對黨員進行教育、管理、監(jiān)督和服務，提高黨員素質，堅定理想信念，增強黨性，嚴格黨的組織生活，開展批評和自我批評，維護和執(zhí)行黨的紀律，監(jiān)督黨員切實履行義務，保障黨員的權利不受侵犯。” 〔2 〕44-45“監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國家法律法規(guī)，嚴格遵守國家的財政經濟法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益。” 〔2 〕45可見，每個黨員、每級組織都有監(jiān)督的義務，是必須要做的，沒有可做可不做的選擇。監(jiān)督主體是全體黨員和黨的一切組織。這種監(jiān)督主體的全員性決定著在黨組織這個系統(tǒng)內部，每個個體都必須對其他個體和子系統(tǒng)進行監(jiān)督約束，從制度設計的本源看，黨的內部監(jiān)督是全方位的，是沒有死角的。

（二）監(jiān)督客體的程序性決定了可以實現對權力腐敗的動態(tài)遏制

黨內民主監(jiān)督的客體即黨內權力控制者，黨內監(jiān)督貫穿于監(jiān)督客體行使權力的全過程。中國共產黨是無產階級性質的政黨，是中華人民共和國的執(zhí)政黨，這決定著黨內運行的權力主要是由全體黨員所有的政黨權和由全國人民賦予的執(zhí)政權。執(zhí)政權是黨內民主監(jiān)督的核心內容，無產階級政黨的根本宗旨是為人民服務，那么監(jiān)督的核心便表現為執(zhí)政權的運用能否完成這一使命，能否在執(zhí)政過程中抗拒各種誘惑?！肮芾砗靡粋€國家需要的不僅僅是知識。它還需要抗腐蝕能力，需要對各種巨大誘惑的堅強抵制能力，需要堅持不懈地為公眾利益──而不是為某個人或某個團體奉獻” 〔3 〕61。黨內民主監(jiān)督，就是要對黨的組織和黨員能否正確行使人民賦予的權力，能否切實履行各項義務進行全過程的監(jiān)督。實施黨內民主監(jiān)督，就是要完成執(zhí)政黨的自我約束，使執(zhí)政黨在行使權力的過程中始終處于被檢查、被評價、被督促、被糾錯的狀態(tài)中，保證權力行使不走樣。只有在這種動態(tài)制衡狀態(tài)下，保證黨的路線、方針、政策得以全面有效實施，才能不斷夯實黨的執(zhí)政基礎，始終保持黨的先進性，使其在健康積極的政治生態(tài)中帶領全國人民過上幸福美好的生活。

（三）監(jiān)督對象的重點性決定了可以實現對權力腐敗的重點防治

《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》第六條規(guī)定：“黨內監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部?！?〔4 〕黨的十九大報告指出，要“統(tǒng)籌推進黨的各項建設，抓住‘關鍵少數” 〔1 〕21。以此思想為先導，黨內民主監(jiān)督的重點也應該是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部這些“關鍵少數”。黨的權力的重要內容主要包括黨對自身政黨權力的行使和黨對國家執(zhí)政權力的行使。這些權力的運用，主要是由各級黨委來完成的。長期以來，在我們黨內，各級黨委實行的是集體領導和個人負責相結合的制度。相應地，領導權便集中在領導機關和領導干部手中，特別是領導班子里的主要負責人手中。這種模式既有優(yōu)勢也有弊端?！皯斦f，我黨和國家的權力結構仍然采用的是蘇聯(lián)模式。蘇聯(lián)模式是一個決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權高度重合的權力結構，權力集中于黨委，或者說主要集中在黨委書記那里?！褯Q策、執(zhí)行、監(jiān)督合在一起，就勢必造成權力過分集中于一個機關──黨委，黨委的權力，又勢必過分集中于一個人──黨委書記。權力層層集中的過程中會產生一種加速度，就是越到執(zhí)政后期，權力過分集中的程度就越嚴重。各層次主要領導人掌權的時間越長，權力過分集中到他手中的程度就越高，越權、亂權、濫權的幾率就越大。如此，權力就會越來越集中于個人，最后成為絕對權力。絕對的權力，絕對地傾向于腐敗” 〔5 〕。為此，在實行黨內民主監(jiān)督過程中，只有把領導機關和領導干部作為重點監(jiān)督對象，才能把握約束權力防治腐敗的關鍵。實踐證明，領導機關和領導干部只有在民主的軌道上運行權力，樹立良好的民主執(zhí)政形象，領導機關和領導干部的行為才能成為下級機關和普通黨員群眾的行為標桿，下級機關、普通黨員群眾才可能有看齊的基準，黨內民主才能越來越充分地發(fā)揮其作用，黨內民主氛圍才能形成，民主監(jiān)督才能有所依托，腐敗才會失去滋生的土壤?？鬃釉唬骸罢撸?。子帥以正，孰敢不正……舉直措諸枉，則民服；舉枉措諸直，則民不服。” 〔6 〕孔子所極力強調的便是領導者首先要做到正、直，然后才能讓被領導者服氣服從。正如習近平總書記強調的那樣：“我在中央政治局會議上說過，作風建設要從領導干部做起，領導干部首先要從中央領導做起?！薄吧嫌兴?，下必甚焉。上有不好，下必效焉。各級都要帶好這個頭。” 〔7 〕68“我們堅持從中央政治局做起，以上帶下，發(fā)揮了表率作用?！?〔8 〕

二、以黨內民主監(jiān)督約束權力防治腐敗的制度優(yōu)勢

（一）黨的代表大會制度

黨的代表大會制度，是黨內民主和黨內監(jiān)督的基本制度，是實現黨內集體領導和民主監(jiān)督的基礎。黨內民主的出發(fā)點和落腳點都是保障黨員的主體地位，實現黨員當家作主。黨員的主體地位是指每一位黨員都能平等地履行黨員義務，享有黨員權利，依照《中國共產黨章程》規(guī)定參加黨的政治生活。黨的任何一級代表大會的代表，都必須在體現選舉人意志的基礎上產生。從黨的二大開始，就開始有了“全國代表大會為本黨最高機關”的規(guī)定，這意味著中國共產黨從建黨初期就確立了黨的全國代表大會是黨的最高領導機關的地位。在新民主主義革命和社會主義建設的偉大實踐中，黨的代表大會制度經歷了不斷完善和發(fā)展的過程。黨的八大黨章，首次確定了全國代表大會的四項職權；九大、十大、十一大黨章取消了相關規(guī)定；十二大黨章重新確定了黨的全國代表大會的六項職權，首次確定了黨的地方代表大會的四項職權；十四大黨章只取消了黨的地方代表大會選舉出席上級黨的代表大會代表的職權，其他職權延續(xù)十三大黨章的規(guī)定；此后，直到十八大黨章，一直延續(xù)使用十四大黨章的相關規(guī)定。十九大黨章規(guī)定的全國黨的代表大會六個方面的職權是：聽取和審查中央委員會的報告；審查中央紀律檢查委員會的報告；討論并決定黨的重大問題；修改黨的章程；選舉中央委員會；選舉中央紀律檢查委員會。黨的地方各級代表大會的四個方面的職權是：聽取和審查同級委員會的報告；審查同級紀律檢查委員會的報告；討論本地區(qū)范圍內的重大問題并作出決議，選舉同級黨的委員會和紀律檢查委員會。從黨代會的性質和職權看，黨代會權力來源于每一位代表，服務于黨的民主決策和民主監(jiān)督，是黨和全體黨員意志體現的制度載體。在黨的代表大會制度下，每位黨員都有參與和監(jiān)督黨內政治生活的權利和渠道。

（二）民主集中制

民主集中制是馬克思主義政黨的重要標志。中國共產黨從成立之日起，就開始堅持和實踐民主集中制。黨的一大至四大，屬于初步認識民主集中制的時期。五大至七大，黨的民主集中制逐漸走向成熟，其最顯著的表現是，1927年6月中共中央政治局會議根據五大的精神通過的《中國共產黨第三次修正章程決議案》首次正式確定“黨部的指導原則為民主集中制” 〔9 〕173。1929年前后黨內曾經出現過極端民主化傾向，“要求在紅軍中實行所謂‘由下而上的民主集權制、‘先交下級討論，再有上級決議” 〔10 〕88。針對這些錯誤傾向，毛澤東在1929年撰文進行了肅清，指出要“從理論上鏟除極端民主化根苗，首先，要指出極端民主化的危險，在于損傷以至完全破壞黨的組織，削弱以至完全毀滅黨的戰(zhàn)斗力，使黨擔負不起斗爭的責任，由此造成革命的失敗?！诮M織上，厲行集中指導下的民主生活” 〔10 〕88-89。黨的八大是民主集中制集中凸顯民主的時期，其所通過的黨章進一步強調要發(fā)展民主，“黨的各級領導機關必須經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，研究他們的經驗，及時解決他們的問題” 〔9 〕220。九大至十一大是民主集中制曲折發(fā)展的時期。1982年9月黨的十二大黨章恢復了七大、八大黨章的精神，又增加了黨的下級組織“要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題”、“上下級之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督” 〔9 〕261等內容。十二大以后，民主集中制逐漸走向科學化。十七大黨章又增加了“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務公開” 〔9 〕361等內容，賦予了黨員了解黨內事務監(jiān)督黨組織活動的權利。十八大黨章和十九大黨章對民主集中制的內容沒有修改，表明了黨的民主集中制已作為較為科學的制度穩(wěn)定下來。

分析黨的民主集中制的發(fā)展歷程，可以得出這樣的判斷：正是民主集中制的不斷發(fā)展，推動著黨內民主和監(jiān)督制度的發(fā)展。民主集中制已經成了黨內民主監(jiān)督實踐的指導思想和制度保證。民主集中制對黨內每個組織的形成和運行，黨的領導干部如何實施領導，普通黨員如何履行義務、行使權利等都作了明確的規(guī)范。這種規(guī)范保證了能夠從制度運行層面實現對黨組織和黨員干部的全面監(jiān)督?？梢哉f，“中國政治體制的優(yōu)勢……內部多元主義所形成的‘黨內民主或者黨內集體領導制度，中共黨內高層之間的制衡遠比西方國家多” 〔11 〕。

（三）黨內選舉制度

黨內民主制度的核心內容之一是黨內選舉制度。黨內選舉制度在黨內候選人提名、黨內差額選舉和基層黨組織直選等方面經過長期的實踐和完善，愈發(fā)地規(guī)范化和科學化。

黨內候選人提名，是黨內選舉的基礎環(huán)節(jié)。黨內候選人提名思想在黨的七大期間就已產生。新中國成立后，尤其是改革開放以來，黨內選舉候選人提名以擴大黨內民主為改革方向，已經從由黨組織或領導班子為主導轉變?yōu)樽尭嗟狞h員和群眾參與提名?！吨袊伯a黨地方組織選舉工作條例》第十一條規(guī)定：“黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會代表中各類專業(yè)技術人員和各條戰(zhàn)線的先進模范人物代表總數的比例一般不少于百分之二十五。” 〔12 〕237在黨的十七大黨章關于“基層委員會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生”的基礎上，十八大黨章又增加了“提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見” 〔13 〕等內容。十九大黨章延續(xù)了這一規(guī)定。

黨內差額選舉雖然早在新民主主義革命時期就曾實踐過，但由于各種因素的制約，未能制度化規(guī)范化，因此黨內選舉以等額選舉為主導。改革開放后，黨內選舉制度改革所取得的突出成就就是逐步實現了差額選舉，并使其制度化。比如，“從最近幾次代表大會的差額情況來看，十六大黨代表的差額比例要求是多于10%，十七大黨代表的差額比例要求是不少于15%，這次十八大黨代表的差額比例要求是多于15%” 〔14 〕。《中國共產黨地方組織選舉工作條例》第十二條規(guī)定：“黨的地方各級代表大會代表候選人的差額比例，不少于百分之二十?！?〔12 〕237

基層黨組織直選也逐漸擴大了范圍，并且走向制度化規(guī)范化。在黨的十二大以前，只有支部委員會是必須直選的，基層委員會、總支部可以由黨員大會選舉產生，也可以由黨員代表大會選舉產生。十二大黨章對直選范圍加以擴大，“基層委員會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生” 〔9 〕267?；鶎狱h組織直接選舉已逐步由部分地區(qū)試點上升為制度范疇。

（四）黨內情況反映制度

黨內情況反映制度，是每名黨員履行義務、行使權利的基本保障，是完善“下情上達”的通道，是充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用的基礎?！吨袊伯a黨章程》第三條規(guī)定，黨員有“及時向黨反映群眾的意見和要求” 〔2 〕26的義務?！吨袊伯a黨章程》第四條規(guī)定，黨員有“對黨的工作提出建議和倡議” 〔2 〕26的權利，有“向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告” 〔2 〕27的權利。黨員要履行反映民情的義務，行使提出建議提出申請等權利，必須有完善的下情上達通道，黨內情況反映制度就是要完成這一使命。早在1929年，毛澤東就指出了黨內上級機關了解下級機關和群眾情況的重要性，“上級機關要明了下級機關的情況和群眾生活的情況，成為正確指導的客觀基礎” 〔10 〕89。1938年，毛澤東又強調：“所謂發(fā)揮積極性，必須具體地表現在領導機關、干部和黨員的創(chuàng)造能力，負責精神，工作的活躍，敢于和善于提出問題、發(fā)表意見、批評缺點，以及對于領導機關和領導干部從愛護觀點出發(fā)的監(jiān)督作用?！?〔15 〕這些都為黨內情況反映制度的科學發(fā)展提供了正確的理論支撐，使黨內情況反映制度制定和實施的出發(fā)點始終落在“擴大黨內民主”的良性軌道上，也肅清了極端民主化傾向。2016年10月27日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次會議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，明確提出要健全黨內情況反映制度，暢通黨員表達意見的通道，強調“黨員有權在黨的會議上發(fā)表不同意見，對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至黨中央提出” 〔16 〕。

三、以黨內民主監(jiān)督約束權力防治腐敗的困境突破

（一）扭轉黨員主體意識弱化現狀，充分發(fā)揮黨員主體監(jiān)督作用

黨員主體意識是黨內民主的內在動力。黨員作為黨內民主的主體，其主體性意識的強弱直接關系到黨員主體性作用發(fā)揮得好壞，直接關系到黨的宗旨能否實現。在共產黨的發(fā)展歷史上，自創(chuàng)立之始就非常重視黨員主體意識的強化，強調共產黨與其他黨的不同?！豆伯a黨宣言》明確提出：“共產黨人同其他無產階級政黨不同的地方只是：一方面，在各國無產者的斗爭中，共產黨人強調和堅持整個無產階級共同的不分民族的利益；另一方面，在無產階級和資產階級的斗爭所經歷的各個發(fā)展階段上，共產黨人始終代表整個運動的利益。” 〔17 〕中國共產黨在帶領中國人民站起來富起來的過程中，一方面始終不忘初心、艱苦奮斗，另一方面也一直在為保持純潔性和先進性進行著不懈努力，原因就是黨在發(fā)展過程中始終都伴隨著因為部分黨員主體意識弱化而帶來的凝聚力弱化和腐敗的風險。早在1928年，毛澤東就針對黨內出現的主體意識弱化問題進行了批評：“一年以來，黨內機會主義現象仍然到處發(fā)現：一部分黨員無斗爭決心，敵來躲入深山，叫做‘打埋伏；一部分黨員富有積極性，卻又流于盲目的暴動。這些都是小資產階級思想的表現?！?〔10 〕73黨的十八大以來，習近平總書記針對新形勢下出現的黨員主體意識不強問題，多次進行了批評：“新形勢下，我們黨面臨著許多嚴峻挑戰(zhàn)，黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決?！?〔7 〕3“在我們黨員干部隊伍中，信仰缺失是一個需要引起高度重視的問題。在一些人那里，有的以批評和嘲諷馬克思主義為‘時尚、為噱頭；有的精神空虛，認為共產主義是虛無縹緲的幻想，‘不問蒼生問鬼神，熱衷于算命看相、求神拜佛，迷信‘氣功大師；有的信念動搖，把配偶子女移民到國外、錢存在國外，給自己‘留后路，隨時準備‘跳船；有的心為物役，信奉金錢至上、名利至上、享樂至上，心里沒有任何敬畏，行為沒有任何底線。” 〔7 〕17要扭轉黨員主體意識弱化現狀，充分發(fā)揮黨員主體監(jiān)督作用，約束權力防治腐敗，必須強化黨員的義務自覺，激發(fā)黨員的權利自信。

首先，要強化黨員的義務自覺。明確黨員義務是每位黨員在加入共產黨時的第一要務。中國共產黨成立之初，在《中國共產黨第一個綱領》中就明確提出了入黨要求：“凡承認本綱領和政策，并愿成為忠實黨員的人，經黨員一人介紹，不分性別、國籍，均可接收為黨員，成為我們的同志。但在加入我們隊伍之前，必須與企圖反對本綱領的黨派和集團斷絕一切聯(lián)系。” 〔9 〕153承認黨的綱領、忠實于黨、與他黨斷絕聯(lián)系就是黨員義務的最初內涵。依據時代特點、自身建設需要和執(zhí)政要求，在后來進行的多次黨章修改中，對黨員義務內容不斷進行了調整，使得黨員的義務內容能夠全面標識黨員先進性，進而為保持全黨的先進性奠定了重要基礎。

“義務是自己認識的，不是對方課給的” 〔18 〕281。黨為人民服務的根本宗旨決定了黨員履行義務成為黨員的首要標識，入黨沒有任何一己私利，只有為人民群眾謀利益，只有為國為黨的分憂和奉獻。但是，再好的黨員義務規(guī)定，如果不能成為黨員的行為自覺，也只能是一紙空文。只有讓黨員自覺履行義務，把規(guī)定變成現實行為，黨員主體作用才能凸顯。強化黨員義務自覺，關鍵要把好入口關，使真正的馬克思主義信仰者成為黨員。同時還要做好黨員教育工作，使每個黨員都能牢記黨的宗旨，牢記自己的義務，自覺參與黨內政治生活，自覺為共產主義理想奮斗。只有在這種每位黨員都能自覺履行義務的黨內政治生活中，全方位無死角的權力監(jiān)督才會實現，權力腐敗才會像過街老鼠一樣被人人喊打，得到強有力的約束和震懾。

其次，要激發(fā)黨員的權利自信。黨的七大黨章首次明確規(guī)定了黨員有討論權、選舉權、被選舉權、建議權和批評權四項權利。黨的八大黨章對黨員的權利由四項增加至七項，新增了參加處分會議權、保留意見權、申訴控訴權。黨的十二大黨章將黨員權利增至八項，增加了被培養(yǎng)權、檢舉權。對黨員權利內容的不斷拓展和細化，從制度層面保障了黨員擁有參與黨內政治生活的權利。

“權利是對方給的，不是自己主張的” 〔18 〕281。黨員的權利只有在黨內民主實踐中才能得到充分體現。只有黨的各級組織充分尊重黨員權利，給黨員行使權利的機會，黨員權利才能發(fā)揮作用。如果各級組織和主要負責人經常過分強調集中統(tǒng)一，過分強調紀律和服從，弱化黨員的權利，黨員行使權利、參與黨內政治生活的熱情勢必會受到打壓，黨員主體意識就會弱化，黨內民主監(jiān)督主體根基就會被削弱。所以，在賦予黨員權利的同時，要通過確立科學規(guī)范的黨內參與機制，激發(fā)黨員樹立權利自信，保證每位黨員在實踐中能真正行使權利，敢于表達訴求，敢于發(fā)表不同意見，有能力表達訴求，有能力發(fā)表不同意見，使每個黨員主體都成為黨內民主生機勃勃的參與者，唯此，黨內民主才會有強有力的主體基礎，黨內民主監(jiān)督才會有能夠擔當的責任主體，才能真正實現以權利約束權力，減少乃至杜絕腐敗的發(fā)生。

（二）扭轉制度空轉現狀，以制度的科學化、規(guī)范化實現黨內民主監(jiān)督

改革開放以來，我們黨在黨內民主制度建設方面進行了前所未有的努力，取得了顯著成效。1980年2月，中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議通過了《關于黨內政治生活的若干準則》。之后，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨地方組織選舉條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》等系列黨內法規(guī)制度相繼頒布實施。2016年，黨重新修訂了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》，制定了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。這些黨內的法規(guī)條例，在規(guī)范政治生活、凈化黨內政治環(huán)境方面起了非常重要的作用，但同時也應看到，黨內民主制度在科學化、規(guī)范化進程中仍有很長的路要走。如在已頒布的黨內民主制度中，實體性制度偏多，程序性規(guī)范偏少；原則性的剛性制度多，偏重切實可行的實施細則和保障性法規(guī)少；制度的整體配套性還沒有形成。所以，在實際制度運用過程中，就容易出現“墻壁制度”“橡皮制度”“文件制度”等制度空轉現象。比如關于黨代表的職責權限問題，“中國共產黨黨章規(guī)定，共產黨員有要求罷免或撤換不稱職干部的權利。從法理上講，各級黨的委員會是由同級黨代會選舉產生的，黨代表有權對其中的成員提出罷免或撤換的主張。但在實踐中，卻沒有任何相關的具體規(guī)定，即使出現了不稱職干部，一般黨員想要罷免或撤換他，卻找不到任何關于啟動程序的規(guī)定” 〔19 〕?？梢?，只有讓黨內民主制度在實踐中真正運行起來，才能發(fā)揮其約束效能，完成其使命。

一方面，制度建設要注重實體性制度與程序性制度的有機統(tǒng)一。實體性制度和程序性制度是黨內民主制度的兩個重要類型，如鳥之雙翼、車之雙輪，缺一不可，二者的最佳關系是有機統(tǒng)一，能夠共同發(fā)揮作用。實體性制度規(guī)定著黨內民主制度的本質、原則和要求，解決是什么和做什么的問題。程序性制度規(guī)定著黨內民主的實施過程和步驟，解決怎么做的問題。實體性制度是黨內民主的前提和基礎，程序性制度是黨內民主的保障。如前文所述，當前關于黨內民主的實體性制度多而全面，但保障這些制度實施的程序性制度則少之又少。黨內民主制度建設的根本點在于推進實體性制度和程序性制度的整體配套，全方位解決是什么、做什么、怎么做的問題。只有這樣，才能使制度運行起來，使制度成為實踐的依據和抓手，制度的約束功能才會被活化，制度的權威性才能確立起來，敬畏制度、遵守制度的氛圍才能夠形成。

另一方面，制度建設要使直接民主與間接民主有機結合。直接民主和間接民主是實現黨內民主的兩條重要路徑。直接民主是黨員直接通過履行黨員義務行使黨員權利參與黨內事務。間接民主是黨員通過自己選出的代表代表自己履行義務行使權利。從途徑上看，直接民主最能體現民主的本質和要求。但直接民主的實現要受多種因素的制約，時間、人數和組織結構特點等都會影響直接民主的實現?！懊裰鲉挝辉叫。駞⑴c的可能性就越大而必須移交給代表的管理決定就越少。民主單位越大，解決重要問題的能力就越強，而同時公民就越有必要將管理決定權移交給代表” 〔3 〕93。可見，間接民主的作用在于彌補直接民主的缺陷與不足，是為了使民主更有效率。間接民主與直接民主作為相輔相成的兩種民主形式，都是黨內民主的有效途徑。從黨內民主的歷史發(fā)展特點和現實需求來看，黨內民主制度建設必須能夠使直接民主與間接民主有機結合，以充分發(fā)揮兩種民主途徑的優(yōu)勢，使黨內民主向最優(yōu)化發(fā)展，使黨內民主監(jiān)督達到效力最大化。從黨內民主的現實發(fā)展看，一般的基層黨組織人數較少，適合采用直接民主，這樣不僅能減少民主成本，充分發(fā)揮黨員的主體性作用，還能激發(fā)黨員直接參與監(jiān)督的積極性，這是發(fā)展黨內民主監(jiān)督的基礎。對于中高層級的黨組織來說，黨員的數量會越來越多，涉及的事項會越來越重大，適合采用間接民主的方式。對于間接民主，要通過有關制度規(guī)范代表產生的過程，規(guī)范代表的代表行為，使得代表人的產生能充分體現選舉人的意志，代表人的代表行為能代表選舉人的愿望、目標，這樣，黨員的主體性地位在間接選舉中才能夠得到保障，黨內民主才可能不斷擴大，民主的監(jiān)督作用才能不斷凸顯。

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責任編輯 馮耀明